Domstolens Dom af 16. juni 1998. - A. Racke GmbH & Co. mod Hauptzollamt Mainz. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Bundesfinanzhof - Tyskland. - Samarbejdsaftalen EØF/Jugoslavien - Suspension af handelsindrømmelserne - Wienerkonventionen om traktatretten - Clausula rebus sic stantibus. - Sag C-162/96.

Samling af Afgørelser 1998 side I-03655

Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse

Nøgleord

1 Praejudicielle spoergsmaal - bedoemmelse af gyldigheden - Domstolens kompetence - raekkevidde
(EF-traktaten, art. 177)
2 Internationale aftaler - aftaler afsluttet af Faellesskabet - direkte virkning - betingelser - artikel 22 i samarbejdsaftalen EOEF/Jugoslavien
(Samarbejdsaftalen EOEF/Jugoslavien, art. 22, stk. 4, og tillaegsprotokollen, art. 2. stk. 1, og art. 2, stk. 4)
3 Internationale aftaler - aftaler afsluttet af Faellesskabet - samarbejdsaftalen EOEF/Jugoslavien - borgernes mulighed for, under paaberaabelse af reglerne i den folkeretlige saedvaneret, at anfaegte gyldigheden af en forordning, der suspenderer de ved aftalen tildelte handelsindroemmelser
(Samarbejdsaftalen EOEF/Jugoslavien, art. 22, stk. 4, og tillaegsprotokollen, art. 2, stk. 1, og art. 2, stk. 4)
4 Folkeret - principper - pacta sunt servanda - reglerne i den folkeretlige saedvaneret om ophoer og suspension af traktatforbindelser - borgernes mulighed for at paaberaabe sig disse principper for at anfaegte gyldigheden af en forordning om suspension af de ved en samarbejdsaftale tildelte handelsindroemmelser - lovlighed - Domstolens proevelse - graenser
(Samarbejdsaftalen EOEF/Jugoslavien; Raadets forordning nr. 3300/91)

Sammendrag

1 Domstolens kompetence til i medfoer af traktatens artikel 177 at traeffe afgoerelse vedroerende gyldigheden af retsakter udstedt af Faellesskabets institutioner indeholder ikke nogen begraensning med hensyn til de grunde, der kan paaberaabes til anfaegtelse af gyldigheden af de naevnte retsakter. Da kompetencen omfatter alle de ugyldighedsgrunde, som retsakterne kan vaere behaeftet med, har Domstolen pligt til at undersoege, om deres gyldighed kan anfaegtes under henvisning til, at de strider mod en regel i folkeretten.
2 En bestemmelse i en aftale indgaaet af Faellesskabet med et tredjeland maa anses for umiddelbart anvendelig, naar der af dens ordlyd samt aftalens formaal og karakter kan udledes en klar og praecis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter.
Saaledes forholder det sig med artikel 22, stk. 4, i samarbejdsaftalen mellem EOEF og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien, som - i affattelsen i henhold til artikel 4 i tillaegsprotokollen til aftalen - for visse vine fastsaetter et EF-toldkontingent, inden for hvilket toldafgifterne ophaeves ved indfoersel til Faellesskabet.
3 Naar en borger for Domstolen paaberaaber sig den toldpraeferencebehandling, som indroemmes ham ved artikel 22, stk. 4, i samarbejdsaftalen mellem EOEF og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien, kan han anfaegte gyldigheden, set i forhold til reglerne i den folkeretlige saedvaneret, af en forordning, der suspenderer de ved denne aftale tildelte handelsindroemmelser.
En aftale, der er indgaaet af Raadet i henhold til EF-traktatens bestemmelser, er for saa vidt angaar Faellesskabet en retsakt fra en af Faellesskabets institutioner, og bestemmelserne i en saadan aftale udgoer en integrerende del af faellesskabsretten. Heraf foelger, at i tilfaelde af, at en EF-forordning, der suspenderer anvendelsen af en samarbejdsaftale, skulle blive kendt ugyldig som foelge af, at den strider mod reglerne i den folkeretlige saedvaneret, ville de handelsindroemmelser, der er tildelt ved bestemmelserne i denne aftale, fortsat vaere anvendelige i Faellesskabets retsorden indtil det tidspunkt, paa hvilket Faellesskabet i overensstemmelse med de anvendelige folkeretlige regler maatte have bragt denne aftale til ophoer.
Tillige skal Faellesskabet udoeve sine befoejelser under overholdelse af folkeretten. Faellesskabet har foelgelig pligt til at respektere reglerne i den folkeretlige saedvaneret, naar det udsteder en forordning om suspension af handelsindroemmelser, der er tildelt ved en aftale eller i henhold til en aftale, som det har indgaaet med et tredjeland.
Heraf foelger, at reglerne i den folkeretlige saedvaneret om traktatforbindelsers ophoer og suspension som foelge af grundlaeggende aendrede omstaendigheder binder Faellesskabets institutioner og er en del af Faellesskabets retsorden.
4 Naar en borger i form af en indsigelse har anfaegtet gyldigheden af en EF-forordning paa grundlag af reglerne i den folkeretlige saedvaneret om traktatforbindelsers ophoer og suspension som foelge af grundlaeggende aendrede omstaendigheder for at goere de rettigheder gaeldende, som han direkte stoetter paa en aftale mellem Faellesskabet og et tredjeland, angaar sagen ikke de paagaeldende reglers direkte virkning.
Desuden er de af borgeren paaberaabte regler en undtagelse fra princippet om pacta sunt servanda, der er et grundlaeggende princip i enhver retsorden, navnlig i folkeretssystemet. Inden for folkeretten foelger det af anvendelsen af princippet, at enhver traktat binder parterne og skal opfyldes i god tro.
En borger, som for domstolene vil paaberaabe sig rettigheder, som han direkte stoetter paa en aftale med et tredjeland, kan herefter ikke fratages muligheden for at anfaegte gyldigheden af en forordning, som ved at suspendere handelsindroemmelser, der er tildelt ved denne aftale, hindrer ham i at goere dem gaeldende, og - med henblik paa at anfaegte gyldigheden af forordningen - at paaberaabe sig pligterne i henhold til reglerne i den folkeretlige saedvaneret, som regulerer traktatforbindelsers ophoer og suspension.
Den retslige kontrol maa imidlertid som foelge af, at de omhandlede regler er vanskelige, og fordi visse af de begreber, som de henviser til, er upraecise, noedvendigvis - isaer under en praejudiciel forelaeggelse til proevelse af gyldigheden - begraenses til spoergsmaalet om, hvorvidt Raadet, da det udstedte forordningen om suspension, foretog aabenbare urigtige skoen vedroerende betingelserne for at anvende disse regler.

Parter

I sag C-162/96,
angaaende en anmodning, som Bundesfinanzhof i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
A. Racke GmbH & Co.
mod
Hauptzollamt Mainz,
"at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 3300/91 af 11. november 1991 om suspension af handelsindroemmelserne i samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien (EFT L 315, s. 1),
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C. Gulmann, H. Ragnemalm og M. Wathelet samt dommerne J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn (refererende dommer), J.L. Murray, D.A.O. Edward, G. Hirsch, P. Jann og L. Sevón,
generaladvokat: F.G. Jacobs
justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
- A. Racke GmbH & Co. ved advokat Dietrich Ehle, Koeln
- Raadet for Den Europaeiske Union ved de juridiske konsulenter Juergen Huber og Micail Vitsentzatos samt Antonio Tanca, Raadets Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede
- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Joern Sack og Barbara Brandtner, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der er afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 15. juli 1997 af A. Racke GmbH & Co., af Raadet og af Kommissionen,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 4. december 1997,
afsagt foelgende
Dom

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 7. marts 1996, indgaaet til Domstolen den 13. maj 1996, har Bundesfinanzhof i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 3300/91 af 11. november 1991 om suspension af handelsindroemmelserne i samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien (EFT L 315, s. 1, herefter »den anfaegtede forordning«).
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under en tvist mellem A. Racke GmbH & Co. (herefter »Racke«) og Hauptzollamt Mainz vedroerende en toldskyld stiftet ved, at Racke til Tyskland indfoerte vin med oprindelse i Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien.
Retsregler
3 Samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien (herefter »samarbejdsaftalen«) blev undertegnet den 2. april 1980 i Beograd af medlemsstaterne i Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Faellesskabet paa den ene side og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien (herefter »Jugoslavien«) paa den anden side og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 314/83 af 24. januar 1983 (EFT L 41, s. 1).
4 Samarbejdsaftalens artikel 22 i den affattelse, der fremgaar af artikel 4 i tillaegsprotokollen til aftalen om fastsaettelse af en ny handelsordning (herefter »tillaegsprotokollen«) - godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse 87/605/EOEF af 21. december 1987 (EFT L 389, s. 72) - lyder saaledes:
»1. For vine af friske druer, henhoerende under pos. 22.05 ex C I og ex C II i den faelles toldtarif, i beholdere af 2 liter og derunder, med oprindelse i Jugoslavien, nedsaettes tolden ved indfoersel i Faellesskabet med 30% inden for et aarligt faellesskabstoldkontingent paa 12 000 hl. For maengder, der indfoeres ud over kontingentet, anvender Faellesskabet de toldsatser, der foelger af bestemmelserne i stk. 4.
...
3. Bestemmelserne i stk. 1 og 2 forbliver i kraft, indtil det niveau for toldsatser, der er fastsat i forbindelse med den i stk. 4 omhandlede gradvise ophaevelse for de i stk. 1 anfoerte vine, har naaet den i stk. 1 omhandlede nedsaettelse paa 30%.
4. For vine af friske druer, henhoerende under pos. 22.05 C I og C II i den faelles toldtarif, med oprindelse i Jugoslavien, ophaeves tolden ved indfoersel i Faellesskabet efter de naermere bestemmelser, der er fastsat i artikel 2, stk. 1 og 2, i tillaegsprotokollen om fastsaettelse af en ny handelsordning. Denne bestemmelse anvendes inden for et aarligt faellesskabstoldkontingent paa 545 000 hl. For maengder, der indfoeres ud over kontingentet, anvender Faellesskabet satsen i den faelles toldtarif.
...«
5 Efter tillaegsprotokollens artikel 2, stk. 1, ophaeves den i henhold til samarbejdsaftalen gaeldende told ved indfoersel i Faellesskabet gradvis i samme perioder og i samme tempo som fastsat i akten vedroerende vilkaarene for Spaniens og Portugals tiltraedelse og tilpasningerne af traktaterne (EFT 1985 L 302, s. 23) for samme varer, der indfoeres fra disse lande til Faellesskabet i dets sammensaetning pr. 31. december 1985. Saafremt toldsatserne ved indfoersel til Faellesskabet i dets sammensaetning pr. 31. december 1985 af varer fra Spanien og Portugal er forskellige for de to lande, anvendes den hoejeste toldsats paa varer med oprindelse i Jugoslavien. I artikel 2, stk. 2, bestemmes, at saafremt Jugoslavien er indroemmet lavere toldsatser end Spanien, Portugal eller begge lande, indledes toldafviklingen, saa snart de satser, der anvendes paa samme varer fra Spanien og Portugal, naar et niveau under de satser, der anvendes paa varer med oprindelse i Jugoslavien.
6 I medfoer af artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 3413/90 af 19. november 1990 om aabning og forvaltning af faelles toldkontingenter for visse varer med oprindelse i Jugoslavien (1991) (EFT L 335, s. 26) suspenderes tolden ved indfoersel til Faellesskabet af vine af friske druer, henhoerende under KN-kode ex 2204 21 og 2204 29, med oprindelse i Jugoslavien, fra den 1. januar til den 31. december 1991 til niveauerne 3,6, 4,4, 4,8 eller 5,6 ECU/hl og inden for et kontingent paa 545 000 hl. Desuden fastsaetter artikel 2, 3 og 4 i forordning nr. 3413/90 naermere, hvorledes importoererne af de paagaeldende produkter kan faa adgang til kontingentet.
7 Efter samarbejdsaftalens artikel 60 gaelder den paa ubestemt tid. Hver part kan imidlertid opsige samarbejdsaftalen ved meddelelse til den anden part. Aftalen ophoerer med at vaere i kraft seks maaneder efter datoen for denne meddelelse.
8 Ved afgoerelse 91/586/EKSF,EOEF af 11. november 1991 om suspension af anvendelsen af aftalerne mellem Det Europaeiske Faellesskab, dets medlemsstater og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien (EFT L 315, s. 47), truffet af Raadet og af repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Raadet, suspenderedes anvendelsen af samarbejdsaftalen med oejeblikkelig virkning af de nedenstaaende grunde, som praeciseres i anden, tredje, fjerde og femte betragtning til afgoerelsen:
»I erklaeringen af 5. og 28. oktober 1991 har Det Europaeiske Faellesskab og dets medlemsstater, forsamlet inden for rammerne af Det Europaeiske Politiske Samarbejde, konstateret krisen i Jugoslavien, og at De Forenede Nationers Sikkerhedsraad i sin resolution 713 (1991) har udtrykt bekymring for, at en forlaengelse af denne situation udgoer en trussel mod den internationale fred og sikkerhed;
en fortsaettelse af fjendtlighederne og disses foelger for de oekonomiske forbindelser og handelsforbindelser saavel mellem de jugoslaviske republikker som med Faellesskabet udgoer en radikal aendring af de forhold, hvorunder samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien og protokollerne hertil samt aftalen vedroerende Det Europaeiske Kul- og Staalfaellesskab blev indgaaet; de anfaegter anvendelsen af disse;
den opfordring, som Det Europaeiske Faellesskab og dets medlemsstater, forsamlet inden for rammerne af Det Europaeiske Politiske Samarbejde, fremsatte den 6. oktober 1991 i Haarzuilens, om overholdelse af den vaabenhvileaftale, der blev indgaaet den 4. oktober 1991 i Haag, blev ikke hoert;
i erklaeringen af 6. oktober 1991 gav Det Europaeiske Faellesskab og dets medlemsstater, forsamlet inden for rammerne af Det Europaeiske Politiske Samarbejde, udtryk for deres beslutning om at ophaeve aftalerne mellem Faellesskabet og Jugoslavien, saafremt den aftale, der blev indgaaet den 4. oktober 1991 i Haag mellem konfliktens parter i naervaerelse af formanden for Raadet for De Europaeiske Faellesskaber og formanden for Konferencen om Jugoslavien, ikke blev overholdt.«
9 Den anfaegtede forordning bestemmer i artikel 1, at de handelsindroemmelser, der er tilstaaet i samarbejdsaftalen eller i henhold til denne aftale, suspenderes. Ifoelge artikel 3 traeder forordningen i kraft paa dagen for offentliggoerelsen i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, dvs. den 15. november 1991.
10 I foerste, anden, tredje og fjerde betragtning til forordningen gentages de grunde, der er opfoert i praeamblen til afgoerelse 91/586, jf. ovenfor.
11 I medfoer af samarbejdsaftalens artikel 60 vedtog Raadet den 25. november 1991 afgoerelse 91/602/EOEF om opsigelse af samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien (EFT L 325, s. 23). Ifoelge artikel 2 faar denne afgoerelse om opsigelse af aftalen samt af alle dertil hoerende protokoller og akter virkning fra datoen for offentliggoerelsen, dvs. den 27. november 1991.
12 For visse produkter, men dog ikke for vin indroemmede Raadet ved forordning (EOEF) nr. 3567/91 af 2. december 1991 - om ordningen for indfoersel af varer med oprindelse i Republikkerne Bosnien-Hercegovina, Kroatien, Makedonien og Slovenien (EFT L 342, s. 1) - disse republikker handelsbegunstigelser, som i det vaesentlige svarede til dem, der fremgik af den af Faellesskabet suspenderede samarbejdsaftale.
13 Raadets forordning (EOEF) nr. 545/92 af 3. februar 1992 - om ordningen for indfoersel til Faellesskabet af varer med oprindelse i republikkerne Kroatien og Slovenien og i de jugoslaviske republikker Bosnien-Hercegovina, Makedonien og Montenegro (EFT L 63, s. 1) - opretholdt disse foranstaltninger for aaret 1992 og udvidede dem til visse landbrugsvarer, herunder vin af friske druer under KN-kode ex 2204 21 og 2204 29 med oprindelse i de naevnte republikker. Saaledes bestemmer artikel 6 i forordning nr. 545/92, at tolden for disse vine ved indfoersel nedsaettes til en sats paa 3,2 ECU /hl eller 3,7 ECU/hl inden for det aarlige kontingent paa 545 000 hl.
14 I henhold til artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 547/92 af 3. februar 1992 om aabning og forvaltning af faellesskabstoldkontingenter for visse varer med oprindelse i republikkerne Kroatien og Slovenien og i de jugoslaviske republikker Bosnien-Hercegovina, Makedonien og Montenegro (EFT L 63, s. 41) suspenderes toldsatserne ved indfoersel i Faellesskabet af vine af friske druer henhoerende under KN-kode ex 2204 21 og 2204 29 med oprindelse i disse republikker fra den 1. januar til den 31. december 1992 paa niveauerne 2,4, 2,9, 3,2 eller 3,7 ECU/hl inden for rammerne af et kontingent paa 545 000 hl. I forordningens artikel 2, 3 og 4 fastsaettes betingelserne for, at importoererne af de paagaeldende varer har adgang til kontingentet.
Tvisten i hovedsagen
15 Mellem den 6. november 1990 og den 27. april 1992 angav Racke i Tyskland vine, firmaet havde importeret fra dyrkningsomraadet i Kosovo, til oplagring paa privat toldoplag. Den 7. maj 1992 anmeldte Racke de partier, der blev udtaget til fri omsaetning, under beregning af told til praeferencetoldsats, saaledes som det er fastsat i samarbejdsaftalen.
16 Ved afgoerelse af 27. maj 1992 fremsatte Hauptzollamt Mainz imidlertid krav om forskellen mellem den for tredjelande gaeldende toldsats og praeferencesatsen med den begrundelse, at vinene var blevet indfoert fra Serbien.
17 Herpaa anlagde Racke sag ved Finanzgericht til proevelse af denne afgoerelse. Finanzgericht gav sagsoegeren medhold vedroerende den vin, der var indfoert foer den 15. november 1991, hvorimod retten i oevrigt frifandt sagsoegte med henvisning til, at den ved den omtvistede forordning skete suspension af de handelsindroemmelser, der var tildelt ved samarbejdsaftalen, var begrundet, fordi der var indtraadt en grundlaeggende aendring af omstaendighederne, nemlig krigen i Jugoslavien.
18 Racke indgav revisionsanke ved Bundesfinanzhof til proevelse af denne afgoerelse. Bundesfinanzhof har foerst rejst spoergsmaalet, om den ensidige suspension af samarbejdsaftalen er i overensstemmelse med betingelserne i artikel 62, stk. 1, i Wienerkonventionen af 23. maj 1969 om traktatretten (herefter »Wienerkonventionen«).
19 Wienerkonventionens artikel 62 fastsaetter foelgende:
»1. En indtruffet fundamental aendring af de omstaendigheder, der forelaa ved traktatens indgaaelse, og som ikke var forudset af deltagerne, kan ikke paaberaabes som grund til at bringe traktaten til ophoer eller traede tilbage fra den, medmindre:
a) disse omstaendigheders eksistens udgjorde et vaesentligt grundlag for deltagernes samtykke til at vaere bundet af traktaten, og
b) virkningen af aendringen gennemgribende vil forandre omfanget af forpligtelser, som stadig skal opfyldes i henhold til traktaten.
...
3. Hvis en deltager i henhold til de foregaaende bestemmelser kan paaberaabe sig en fundamental aendring af omstaendigheder som grund til at bringe traktaten til ophoer eller traede tilbage fra den, kan deltageren ogsaa paaberaabe sig aendringen som grund til at suspendere traktaten.«
20 Ifoelge den forelaeggende ret indebaerer opsplittelsen af Jugoslavien i flere nye stater og fjendtlighederne internt i Jugoslavien, der maa bedoemmes som et politisk vendepunkt, en grundlaeggende aendring af de vaesentlige omstaendigheder, der laa til grund for samtykket fra de kontraherende parter, der er bundet af samarbejdsaftalen. Derimod synes den indtraadte aendring ikke gennemgribende at forandre omfanget af forpligtelserne efter samarbejdsaftalen, som i det vaesentlige maa anses for at vaere en handelstraktat.
21 Bundesfinanzhof's naeste spoergsmaal er, om det henset til Wienerkonventionens artikel 65 var lovligt at suspendere samarbejdsaftalen uden forudgaaende meddelelse og uden varsel, om der forelaa et saerligt hastende tilfaelde, og om eventuelle proceduremaessige mangler kunne afhjaelpes ved den tid, der var forloebet inden fortoldningstidspunktet.
22 Wienerkonventionens artikel 65, stk. 1, bestemmer, at en deltager, som i henhold til konventionens bestemmelser paaberaaber sig en grund til at opsige en traktat, traede tilbage fra den eller at suspendere den, skal meddele de oevrige deltagere i traktaten sit forlangende. Denne meddelelse skal angive, hvilken forholdsregel der agtes taget vedroerende traktaten, og grundene herfor. Det fastsaettes desuden i Wienerkonventionens artikel 65, stk. 2, at hvis der efter udloebet af et tidsrum, som, bortset fra saerlig hastende tilfaelde, skal vaere paa ikke mindre end tre maaneder efter modtagelsen af meddelelsen, ikke er rejst indsigelse fra nogen deltager, kan den deltager, som har fremsat meddelelsen, ivaerksaette den foreslaaede forholdsregel paa den i artikel 67 foreskrevne maade. Wienerkonventionens artikel 65, stk. 3, bestemmer, at hvis indsigelse er rejst af en anden deltager, skal deltagerne soege en loesning ved hjaelp af de i De Forenede Nationers pagt, artikel 33, anviste midler.
23 Under hensyn til den saaledes beskrevne usikkerhed har Bundesfinanzhof besluttet at udsaette sagen og at forelaegge Domstolen nedenstaaende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Er Raadets forordning (EOEF) nr. 3300/91 af 11. november 1991 om suspension af handelsindroemmelserne i samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien (EFT L 315, s. 1) gyldig?
2) Saafremt spoergsmaal 1) besvares benaegtende: Hvilke konsekvenser har en ugyldighed for en fortoldning, der i begyndelsen af maj 1992 er foretaget af vin af serbisk oprindelse, der blev indfoert i perioden fra medio november 1991 til april 1992 og angivet til oplaeggelse paa toldoplag?
Kan de toldmaessige begunstigelser, som i 1992 blev ydet inden for rammerne af et kontingent, anvendes paa vine fra det tidligere Jugoslavien med undtagelse af Serbien?«
Foerste spoergsmaal
24 Indledningsvis bemaerkes, at selv om Wienerkonventionen ikke er bindende for Faellesskabet og heller ikke binder samtlige medlemsstater, afspejler en raekke af bestemmelserne i den, herunder artikel 62, de folkeretlige regler, som paa visse betingelser knaesaetter det princip, at aendrede omstaendigheder kan medfoere, at en traktat bortfalder eller suspenderes. Saaledes har Den Internationale Domstol udtalt foelgende: »Dette princip og de ganske saerlige betingelser for, at det kan anvendes, indeholdes i artikel 62 i Wienerkonventionen om traktatretten, som i flere henseender kan betragtes som en kodifikation af den eksisterende saedvaneret med hensyn til ophoer af traktatmaessige forbindelser som foelge af aendrede omstaendigheder« (dom af 2.2.1973, sagen om kompetencen i fiskerianliggender, Det Forenede Kongerige mod Island, Samling af Domme, Raadgivende Udtalelser og Kendelser, 1973, s. 3, praemis 36).
Domstolens kompetence
25 Kommissionen naerer tvivl om, hvorvidt Domstolen har kompetence til at traeffe afgoerelse vedroerende det foerste spoergsmaal, da dette angaar gyldigheden af den anfaegtede forordning set i relation til reglerne i den folkeretlige saedvaneret. Selv om forordningen klart er en retsakt udstedt af Faellesskabet i den forstand, som er lagt til grund i traktatens artikel 177, stk. 1, litra b), kan den praejudicielle procedure imidlertid ikke anvendes paa udvikling af en argumentation, der alene hviler paa folkeretten, navnlig paa principperne vedroerende ophoer af traktater og suspension af deres anvendelse.
26 Det maa paapeges, at Domstolens kompetence - saaledes som Domstolen allerede fastslog i dommen af 12. december 1972, forenede sager 21/72-24/72, International Fruit Company m.fl. (Sml. 1972, s. 295, praemis 5, org. ref.: Rec. s. 1219) - til i medfoer af traktatens artikel 177 at traeffe afgoerelse vedroerende gyldigheden af retsakter udstedt af Faellesskabets institutioner ikke indeholder nogen begraensning med hensyn til de grunde, der kan paaberaabes til anfaegtelse af gyldigheden af de naevnte retsakter.
27 Da kompetencen omfatter alle de ugyldighedsgrunde, som retsakterne kan vaere behaeftet med, har Domstolen pligt til at undersoege, om deres gyldighed kan anfaegtes under henvisning til, at de strider mod en regel i folkeretten (International Fruit Company-dommen, a.st., praemis 6).
28 Det maa saaledes fastslaas, at Domstolen har kompetence til at traeffe afgoerelse vedroerende det foerste praejudicielle spoergsmaal.
Gyldigheden af den anfaegtede forordning
29 Det bemaerkes, at spoergsmaalet om gyldigheden af den anfaegtede forordning set i forhold til den folkeretlige saedvaneret er rejst i form af en indsigelse under en retssag, hvori Racke kraever anvendelse af den ordning for praeferencetoldsats, der er fastsat i samarbejdsaftalens artikel 22.
30 Det skal foelgelig foerst undersoeges, om artikel 22, stk. 4, som finder anvendelse i hovedsagen, saaledes som det fremgaar af genstanden for de forordninger om toldkontingenter, der omtales i forelaeggelseskendelsen, direkte for borgerne kan stifte ret til en praeferencetoldbehandling.
31 Ifoelge Domstolens faste praksis maa en bestemmelse i en aftale indgaaet af Faellesskabet med et tredjeland anses for umiddelbart anvendelig, naar der af dens ordlyd samt aftalens formaal og karakter kan udledes en klar og praecis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter (jf. navnlig dom af 30.9.1987, sag 12/86, Demirel, Sml. s. 3719, praemis 14).
32 For at afgoere, om bestemmelsen i samarbejdsaftalens artikel 22, stk. 4, opfylder disse kriterier, maa dens ordlyd foerst gennemgaas.
33 Naevnte bestemmelse skal som foelge af selve ordlyden gennemfoeres ved EF-retsakter, for at det omhandlede aarlige faellesskabstoldkontingent kan blive aabnet, efter bestemmelserne i tillaegsprotokollens artikel 2, stk. 1 og 2, og Faellesskabet raader herved ikke over noget skoen vedroerende vedtagelsen af disse foranstaltninger. Faellesskabet har faktisk pligt til rettidigt at foretage den noejagtige beregning af toldafgifterne ifoelge disse bestemmelser.
34 Det foelger heraf, at samarbejdsaftalens artikel 22, stk. 4, med hensyn til den heri fastsatte praeferencetoldbehandling kan stifte rettigheder for borgerne, som disse kan goere gaeldende for de nationale domstole.
35 Denne antagelse modsiges i oevrigt ikke af gennemgangen af genstanden for og karakteren af den aftale, som artikel 22, stk. 4, er en del af.
36 Samarbejdsaftalens maal er saaledes at fremme udviklingen af handelsforbindelserne mellem de kontraherende parter og gradvis at fjerne hindringerne for en vaesentlig del af samhandelen. Efter udloebet af den foerste etape af denne liberalisering den 30. juni 1985 blev der ved tillaegsprotokollen fastsat en fremtidig samhandelsordning. Det er i den forbindelse, at artikel 22, stk. 4, i affattelsen ifoelge tillaegsprotokollens artikel 4, for visse vine fastsaetter et faellesskabstoldkontingent, inden for hvilket toldafgifterne ophaeves ved indfoersel til Faellesskabet.
37 Det skal dernaest undersoeges, om en borger, naar han for domstolene goer krav paa den praeferencetoldbehandling, som samarbejdsaftalens artikel 22, stk. 4, som aendret, indroemmer ham, paa grundlag af de folkeretlige saedvaneretsregler kan goere gaeldende, at den anfaegtede forordning er ugyldig, da den med virkning fra den 15. november 1991 suspenderede de ved denne aftale tildelte handelsindroemmelser.
38 I saa henseende har Raadet gjort gaeldende, at det logiske og juridiske forstadium for vedtagelsen af den anfaegtede forordning var vedtagelsen af afgoerelse 91/586, som paa det folkeretlige plan suspenderede anvendelsen af samarbejdsaftalen. Udstedelsen af den anfaegtede forordning var derfor i sig selv paakraevet, eftersom de ved aftalen fastsatte handelsindroemmelser var blevet gennemfoert tidligere ved intern faellesskabslovgivning.
39 Da folkeretten ifoelge Raadet ikke bindende fastsaetter, hvilke former for afhjaelpning der kan komme paa tale i tilfaelde af tilsidesaettelse af de folkeretlige regler, foerer en eventuel tilsidesaettelse af disse regler ved afgoerelse 91/586 ikke noedvendigvis til, at samarbejdsaftalen finder anvendelse paa ny, og foelgelig for Faellesskabets vedkommende til, at den anfaegtede forordning er ugyldig, fordi den strider mod den paa ny anvendelige aftale. Tilsidesaettelsen af folkeretten kan saaledes ogsaa sanktioneres ved erstatning, saaledes at samarbejdsaftalen forbliver suspenderet. For at kunne bedoemme gyldigheden af den anfaegtede forordning er det foelgelig ikke noedvendigt for Domstolen at tage stilling til, om suspensionen af samarbejdsaftalen ved afgoerelse 91/586 tilsidesatte de folkeretlige regler.
40 Det maa foerst fastslaas, at den forelaeggende rets spoergsmaal kun angaar gyldigheden af den anfaegtede forordning set i forhold til reglerne i den folkeretlige saedvaneret.
41 Det skal tillige fremhaeves, at en aftale, der er indgaaet af Raadet i henhold til EF-traktatens bestemmelser, for saa vidt angaar Faellesskabet er en retsakt fra en af Faellesskabets institutioner, og at bestemmelserne i en saadan aftale udgoer en integrerende del af faellesskabsretten (Demirel-dommen, a.st., praemis 7).
42 Saafremt den anfaegtede forordning maatte kendes ugyldig, ville de handelsindroemmelser, der er tildelt ved reglerne i samarbejdsaftalen, fortsat vaere anvendelige i Faellesskabets retsorden, indtil det tidspunkt, paa hvilket Faellesskabet i overensstemmelse med de anvendelige folkeretlige regler maatte have bragt denne aftale til ophoer.
43 Det foelger heraf, at saafremt den anfaegtede forordning kendes ugyldig som foelge af, at den strider mod reglerne i den folkeretlige saedvaneret, har borgerne herefter mulighed for direkte at paaberaabe sig den ret til praeferencebehandling, som samarbejdsaftalen giver dem.
44 Kommissionen har udtrykt tvivl om, at de regler i folkeretten, der henvises til i forelaeggelseskendelsen, kan anses for at vaere en del af EF's retsorden, idet der ikke foreligger nogen udtrykkelig regel i EF-traktaten. En borger kan anfaegte gyldigheden af en forordning under paaberaabelse af grunde, der har forbindelse med retsforholdet mellem ham og Faellesskabet, men borgeren kan derimod ikke retmaessigt paaberaabe sig anbringender vedroerende retsforholdet mellem Faellesskabet og en tredjestat, da dette retsforhold er omfattet af folkeretten.
45 Herom bemaerkes, at som det fremgaar af dommen af 24. november 1992 (sag C-286/90, Poulsen og Diva Navigation, Sml. I, s. 6019, praemis 9), skal Faellesskabet udoeve sine befoejelser under overholdelse af folkeretten. Faellesskabet har foelgelig pligt til at respektere reglerne i den folkeretlige saedvaneret, naar det udsteder en forordning om suspension af handelsindroemmelser, der er tildelt ved en aftale eller i henhold til en aftale, som det har indgaaet med et tredjeland.
46 Heraf foelger, at reglerne i den folkeretlige saedvaneret om traktatforbindelsers ophoer og suspension som foelge af grundlaeggende aendrede omstaendigheder binder Faellesskabets institutioner og er en del af Faellesskabets retsorden.
47 Det maa endvidere fastslaas, at en borger i denne sag i form af en indsigelse har anfaegtet gyldigheden af en EF-forordning paa grundlag af de naevnte regler for at goere de rettigheder gaeldende, som han direkte stoetter paa en aftale mellem Faellesskabet og et tredjeland. Sagen angaar derfor ikke de paagaeldende reglers direkte virkning.
48 Borgeren paaberaaber sig den folkeretlige saedvanerets grundlaeggende regler over for den anfaegtede forordning, som er blevet udstedt under anvendelse af de naevnte regler og afskaerer ham fra retten til den praeferencebehandling, som samarbejdsaftalen tildeler ham (jf. vedroerende en lignende situation i forhold til grundlaeggende regler af traktatmaessig karakter dom af 7.5.1991, sag C-69/89, Nakajima mod Raadet, Sml. I, s. 2069, praemis 31).
49 De af borgeren paaberaabte regler er en undtagelse fra princippet om pacta sunt servanda, der er et grundlaeggende princip i enhver retsorden, navnlig i folkeretssystemet. Inden for folkeretten foelger det af anvendelsen af princippet, at enhver traktat binder parterne og skal opfyldes i god tro (jf. Wienerkonventionens artikel 26).
50 Vigtigheden af princippet er tillige blevet paapeget af Den Internationale Domstol, hvorefter »fastheden i de traktatmaessige forbindelser kraever, at et anbringende, der fremsaettes med henvisning til grundlaeggende aendrede omstaendigheder, kun kan tages til foelge i undtagelsestilfaelde« (dom af 25.9.1997 i sagen om Gabcíkovo-Nagymaros-projektet, Ungarn mod Slovakiet, praemis 104, endnu ikke trykt i Samling af Domme, Raadgivende Udtalelser og Kendelser).
51 En borger, som for domstolene vil paaberaabe sig rettigheder, som han direkte stoetter paa en aftale med et tredjeland, kan herefter ikke fratages muligheden for at anfaegte gyldigheden af en forordning, som ved at suspendere handelsindroemmelser, der er tildelt ved denne aftale, hindrer ham i at goere dem gaeldende, og - med henblik paa at anfaegte gyldigheden af forordningen - at paaberaabe sig pligterne i henhold til reglerne i den folkeretlige saedvaneret, som regulerer traktatforbindelsers ophoer og suspension.
52 Den retslige kontrol maa imidlertid som foelge af, at de omhandlede regler er vanskelige, og fordi visse af de begreber, som de henviser til, er upraecise, noedvendigvis - isaer under en praejudiciel forelaeggelse til proevelse af gyldigheden - begraenses til spoergsmaalet om, hvorvidt Raadet, da det udstedte forordningen om suspension, foretog aabenbare urigtige skoen vedroerende betingelserne for at anvende disse regler.
53 For at en aftale kan ophoere eller suspenderes som foelge af grundlaeggende aendrede omstaendigheder stiller den folkeretlige saedvaneret som kodificeret i Wienerkonventionens artikel 62, stk. 1, to betingelser. For det foerste skal disse omstaendigheders eksistens have udgjort et vaesentligt grundlag for parternes samtykke til at vaere bundet af aftalen; for det andet skal aendringen gennemgribende have forandret omfanget af de forpligtelser, som ifoelge aftalen stadig skal opfyldes.
54 Vedroerende den foerste betingelse fremgaar det, at de kontraherende parter ifoelge samarbejdsaftalens praeambel vil »fremme udviklingen og differentieringen af det oekonomiske, finansielle og handelsmaessige samarbejde med henblik paa at opnaa en bedre balance samt forbedre strukturen i deres samhandel og oege denne og deres befolkningers velfaerd«, og at de er bevidste om, »at det ved etableringen af mere harmoniske oekonomiske og handelsmaessige forbindelser mellem Faellesskabet og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien er noedvendigt at tage hensyn til den nye situation, der er opstaaet som foelge af Faellesskabets udvidelse, og styrke de eksisterende baand mellem nabolande.« Til gennemfoerelse af disse betragtninger bestemmer aftalens artikel 1, at den har »til formaal at fremme et globalt samarbejde mellem de kontraherende parter med henblik paa at bidrage til Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslaviens oekonomiske og sociale udvikling og yderligere styrke deres indbyrdes forbindelser«.
55 Henset til en maalsaetning af et saadant omfang var bevarelsen af fredelige forhold i Jugoslavien - som er absolut noedvendig for gode naboforhold - og eksistensen af institutioner, som var i stand til at sikre gennemfoerelsen af det samarbejde, der tages sigte paa ved aftalen, paa hele Jugoslaviens omraade, en vaesentlig forudsaetning for at indlede og fortsaette samarbejdet som forudset ved aftalen.
56 Vedroerende den anden betingelse ses det ikke, at Raadet - ved i anden betragtning til den anfaegtede forordning at fastslaa, at »en fortsaettelse af fjendtlighederne og disses foelger for de oekonomiske forbindelser og handelsforbindelser saavel mellem de jugoslaviske republikker som med Faellesskabet udgoer en radikal aendring af de forhold, hvorunder samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Socialistiske Foederative Republik Jugoslavien og protokollerne hertil«, og at »de anfaegter anvendelsen af disse« - har foretaget et aabenbart urigtigt skoen.
57 Som af Racke bemaerket er det ganske vist korrekt, at handelen med Jugoslavien maatte formodes at fortsaette i et vist omfang, og at Faellesskabet fortsat kunne tilstaa toldmaessige indroemmelser, men det maa samtidig fastholdes, saaledes som generaladvokaten har udtalt i punkt 93 i forslaget til afgoerelse, at anvendelsen af de regler i den folkeretlige saedvaneret, som der her er tale om, ikke er betinget af, at det er umuligt at opfylde en forpligtelse, og at fortsaettelsen af praeferencerne i den hensigt at stimulere handelen ikke laengere havde mening, eftersom Jugoslavien var ved at gaa i oploesning.
58 Vedroerende det i forelaeggelseskendelsen rejste spoergsmaal om, hvorvidt det efter Wienerkonventionens artikel 65 var lovligt at suspendere samarbejdsaftalen uden meddelelse og uden varsel, maa det fastslaas, at Faellesskabet og medlemsstaterne i de faelles erklaeringer af den 5., 6. og 28. oktober 1991 havde meddelt, at de ville traeffe restriktive foranstaltninger over for de parter, som ikke overholdt vaabenhvileaftalen af 4. oktober 1991, som de havde undertegnet i naervaerelse af formanden for Raadet og formanden for Konferencen om Jugoslavien; desuden havde Faellesskabet under forhandlingerne om afslutning af denne aftale ladet forstaa, at det ville bringe samarbejdsaftalen til ophoer i tilfaelde af, at vaabenhvilen ikke blev overholdt (EF-Bulletin 10-1991, punkt 1.4.6, 1.4.7 og 1.4.16).
59 Saadanne erklaeringer opfylder vel ikke de formelle krav, der stilles i denne bestemmelse, men det maa paapeges, at de specifikke forskrifter af proceduremaessig karakter, der er fastsat heri, ikke er en del af den folkeretlige saedvaneret.
60 Det maa derfor fastslaas, at gennemgangen af det foerste spoergsmaal intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af forordningen om suspension.
61 Henset til besvarelsen af det foerste praejudicielle spoergsmaal er det ufornoedent at besvare det andet spoergsmaal.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger
62 De udgifter, der er afholdt af Raadet og Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse