1.

Ved stævning indgivet den 19. maj 1970 har Kommissionen for De europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om annullation af Rådets beslutning af 20. marts 1970 om fællesskabslandenes forhandling og indgåelse, inden for rammerne af De forenede Nationers økonomiske Udvalg for Europa, af den europæiske aftale om arbejde, der udføres af besætningen på køretøjer, som udfører international vejtransport (AETR).

2.

Rådet har præliminært gjort indsigelse mod, at sagen påkendes i realiteten, idet det anfægter, at den omtvistede beslutning kvalificeres som en retsakt, der kan prøves efter betydningen i traktatens artikel 173, stk. 1.

3.

Denne kvalifikation afhænger af, hvem der på det pågældende tidspunkt var kompetent til at forhandle og indgå AETR;

4.

den retlige betydning af ovennævnte beslutning er nemlig forskellig under hensyn til, om der herved antages at være udøvet en Fællesskabet tillagt kompetence, eller om den må antages at være udtryk for medlemsstaternes koordinering af udøvelsen af deres forbeholdte beføjelser;

5.

afgørelsen om formalitetsindsigelsen kræver derfor, at der først gives et svar på spørgsmålet, om kompetencen til at forhandle og indgå AETR henhørte under Fællesskabets eller medlemsstaternes kompetence, da den omtvistede beslutning blev truffet.

6.

Det er Kommissionens opfattelse, at traktatens artikel 75, da den har tillagt Fællesskabet en vid kompetence med henblik på at iværksætte en fælles transportpolitik, skal finde anvendelse både på de ydre relationer og på de interne foranstaltninger for det pågældende område;

7.

nyttevirkningen af denne bestemmelse ville blive bragt i fare, såfremt de beføjelser, som den indeholder — navnlig beføjelsen til at vedtage »alle andre formålstjenlige bestemmelser« efter betydningen i nævnte artikels stykke 1, litra c) — ikke kunne antages at omfatte indgåelsen af aftaler med tredjelande;

8.

selv om den pågældende kompetence ikke oprindeligt omfattede hele transportområdet, var det dog hensigten, at den skulle blive generel og eksklusiv, efterhånden som den fælles politik i nævnte sektor blev iværksat.

9.

Rådet har på sin side gjort gældende, at Fællesskabets beføjelser er afledte, hvorfor en beføjelse til at indgå aftaler med tredjelande ikke kan antages uden udtrykkelig hjemmel i traktaten;

10.

videre anfører Rådet, at artikel 75 navnlig kun tager sigte på de interne foranstaltninger i Fællesskabet og ikke kan fortolkes således, at den afgiver hjemmel for indgåelse af internationale aftaler;

11.

endelig bemærker Rådet, at den pågældende kompetence, selv om det skulle forholde sig modsat, ikke kan være generel og eksklusiv men højst sammenfaldende med medlemsstaternes.

12.

I mangel af særlige bestemmelser i traktaten vedrørende forhandling og indgåelse af internationale aftaler inden for transportpolitikområdet — som AETR i hovedsagen angår — må der foretages en undersøgelse af fællesskabsrettens almindelige system for forholdene til tredjelande;

13.

det bestemmes i artikel 210, at »Fællesskabet har status som juridisk persona«;

14.

denne bestemmelse, der indleder traktatens sjette del, som er helliget de »almindelige og afsluttende bestemmelser«, viser, at Fællesskabet i sine forbindelser udadtil kan knytte kontraktsmæssige bånd til tredjelande vedrørende samtlige mål, som er angivet i traktatens første del, hvoraf sjette del er en forlængelse;

15.

for i et bestemt tilfælde at tage stilling til, om Fællesskabet har kompetence til at indgå internationale aftaler, bør såvel fællesskabsrettens system som dens materielle bestemmelser tages i betragtning;

16.

en sådan kompetence kan ikke alene følge af en udtrykkelig hjemmel i traktaten — som det er tilfældet med artiklerne 113 og 114 med hensyn til tarif — og handelsaftaler og med artikel 238 med hensyn til associeringsaftaler — men kan også implicit udledes af andre traktatbestemmelser og af retsakter, som i medfør af de nævnte bestemmelser er udstedt af Fællesskabets institutioner;

17.

navnlig har medlemsstaterne, når Fællesskabet for at gennemføre en fælles politik, der er omhandlet i traktaten, har vedtaget bestemmelser, der under en eller anden form indfører fælles regler, ikke længere ret til individuelt eller kollektivt at indgå forpligtelser med tredjelande, der berører disse regler;

18.

efterhånden som sådanne fælles regler vedtages, overtager Fællesskabet nemlig alene beføjelsen til — med virkning for hele anvendelsesområdet for Fællesskabets retsorden — at anerkende og opfylde forpligtelser over for tredjelande;

19.

det er følgelig ikke muligt ved gennemførelsen af traktatens bestemmelser at adskille ordningen for de interne fællesskabsforanstaltninger fra ordningen for forbindelserne udadtil.

20.

Ifølge artikel 3, litra e) er indførelsen af en fælles politik på transportområdet specielt nævnt som et af Fællesskabets mål;

21.

i henhold til artikel 5 skal medlemsstaterne dels træffe alle egnede foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af forpligtelser, som følger af traktaten eller af retsakter foretaget af Fællesskabets institutioner, dels afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggørelsen af denne traktats målsætning i fare;

22.

det følger af sammenhængen mellem disse bestemmelser, at medlemsstaterne, i det omfang fælles regler er vedtaget for at gennemføre Fællesskabets mål, ikke uden for de fælles institutioners rammer kan påtage sig forpligtelser, der er egnede til at berøre disse regler eller ændre deres rækkevidde.

23.

Ifølge artikel 74 gennemføres traktatens mål på transportområdet inden for rammerne af en fælles politik;

24.

med henblik herpå pålægger artikel 75, stk. 1 Rådet at gennemføre fælles regler og i øvrigt at vedtage »alle andre formålstjenlige bestemmelser«;

25.

i medfør af samme bestemmelses afsnit a) er disse fælles regler anvendelige »for international transport til eller fra en medlemsstats område eller gennem en eller flere medlemsstaters områder«;

26.

denne bestemmelse vedrører ligeledes transport på Fællesskabets territorium, hvis udgangspunkt eller bestemmelsessted befinder sig i et tredjeland;

27.

den forudsætter altså, at Fællesskabets kompetence udstrækker sig til forhold, der henhører under folkeretten, og indebærer derfor på det pågældende område nødvendigheden af aftaler med de interesserede tredjelande;

28.

selv om det forholder sig således, at artiklerne 74 og 75 ikke udrykkeligt forudser en kompetence for Fællesskabet til at indgå internationale aftaler, har ikrafttrædelsen den 25. marts 1969 af Rådets forordning nr. 543/69 om harmonisering af visse bestemmelser på det sociale område inden for landevejstransport (EFT 1969 I, s. 158; org. ref. JO L 77 af 20. 3. 1969, s. 49) ikke desto mindre nødvendigvis til virkning, at Fællesskabet tildeles kompetence til med tredjelande at indgå alle aftaler angående det sagsforhold, der er reguleret af nævnte forordning;

29.

denne tildeling af kompetence er i øvrigt udtrykkeligt anerkendt i artikel 3 i nævnte forordning, som foreskriver, at »Fællesskabet indleder de forhandlinger med tredjelande, som viser sig nødvendige for anvendelsen af nærværende forordning«.

30.

Da AETR's sagsforhold angår anvendelsesområdet for forordning Nr. 543/69, tilkommer kompetencen til at forhandle og indgå den pågældende aftale Fællesskabet siden nævnte forordnings ikrafttræden;

31.

denne fællesskabskompetence udelukker muligheden for en konkurrerende kompetence for medlemsstaterne, da ethvert initiativ, der tages uden for rammerne af de fælles institutioner, er uforeneligt med fællesmarkedets enhed og fællesskabsrettens ensartede anvendelse;

32.

formalitetsspørgsmålet må besvares i lyset af denne retsstilling.

33.

Rådet er fremkommet med forskellige formalitetsindsigelser, der principalt støttes på kvalifikationen af den omtvistede beslutning og subsidiært på Kommissionens manglende retlige interesse, på dens tidligere holding og på fristoverskridelse.

34.

Det er Rådets opfattelse, at beslutningen af 20. marts 1970 ikke er en retsakt, der kan prøves efter betydningen i artikel 173, stk. 1, første punktum;

35.

Rådet har herved henvist til, at beslutningen hverken efter sin form, sin genstand eller sit indhold er en forordning, en beslutning eller et direktiv i den i artikel 189 forudsatte betydning;

36.

ifølge Rådet var der i virkeligheden kun tale om en indbyrdes politisk afstemning mellem medlemsstaterne inden for Rådets rammer, som ikke i sig selv kunne stifte ret, pålægge forpligtelser eller gribe ind i noget retsforhold;

37.

denne betragtningsmåde finder Rådet så meget mere nødvendig, som formaliteten i en tvist mellem institutioner bør bedømmes efter særlig strenge kriterier.

38.

I medfør af artikel 173 har Domstolen til opgave at prøve lovligheden »af Rådets og Kommissionens retsakter, dog ikke af henstillinger og udtalelser«;

39.

da artikel 173 bestemmer, at medlemsstaterne og institutionerne med hensyn til annullationssøgsmål kun er afskåret fra at anfægte »henstillinger og udtalelser« — som i medfør af artikel 189, sidste stykke, overhovedet ikke er bindende — er det hensigten med artiklen som retsakter, der kan gøres til genstand for søgsmål, at anse enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at afføde retsvirkninger;

40.

i overensstemmelse med forskrifterne i artikel 163 tilsigter dette søgsmål, at retsreglerne værnes ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten;

41.

det ville stride mod dette mål at foretage en indskrænkende fortolkning af betingelserne for realitetsbehandling af søgsmålet ved at begrænse det til kun at omfatte de former for retsakter, som omtales i artikel 189;

42.

annullationssøgsmålet bør kunne anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at afføde retsvirkninger, uanset dens karakter eller form;

43.

den omtvistede beslutning skal kvalificeres i lyset af ovenstående.

44.

I mødet den 20. marts 1970 udstedte Rådet efter en meningsudveksling mellem sine medlemmer og Kommissionens repræsentant en række »vedtagelser« med hensyn til den holdning, der skulle indtages af medlemsstaternes regeringer i de afgørende forhandlinger om AETR;

45.

i det væsentlige vedrørte denne beslutning dels målet, dels proceduren for forhandlingerne;

46.

hvad angår det mål, der skal forfølges, fastsatte Rådet en forhandlingsposition, hvorefter det skulle tilstræbes, at AETR blev tilpasset bestemmelserne i fællesskabsforordningen, bortset fra at der anerkendtes visse undtagelser fra forordningen, som skulle godkendes af Fællesskabet;

47.

under hensyn til det således fastsatte mål opfordrede Rådet Kommissionen til, i det rette øjeblik og i medfør af bestemmelserne i traktatens artikel 75, at forelægge sig de nødvendige forslag med henblik på at nå frem til en ændring af forordning nr. 543/69;

48.

hvad angår forhandlingsproceduren var der i Rådet — i overensstemmelse med den forhandlingslinje, som var besluttet i de tidligere møder — enighed om, at forhandlingerne skulle forsættes of afsluttes af de seks medlemsstater, som ville blive kontraherende parter i AETR;

49.

i hele forhandlingsperioden og ved afslutningen af aftalen skulle medlemsstaterne optræde i fællesskab og uafbrudt koordinere deres positioner i medfør af de sædvanlige procedurer og i snævert samarbejde med fællesskabsinstitutionerne, hvorved delegationen fra den medlemsstat, som varetog formandsskabet i Rådet, skulle optræde som ordfører.

50.

Det fremgår ikke af referatet, at Kommissionen gjorde indsigelse mod den af Rådet foretagne afgrænsning af målsætningen for forhandlingerne;

51.

derimod tog den udtrykkeligt forbehold med hensyn til forhandlingsproceduren, idet den erklærede, at den ikke anså Rådets standpunkt for at være i overensstemmelse med traktaten, navnlig artikel 228.

52.

Det fremgår af ovenstående, at Rådets beslutning vedrørte et forhold, som henhører under Fællesskabets kompetence, og at medlemsstaterne følgelig ikke kunne handle uden for de fælles institutioners rammer;

53.

med hensyn til den af Rådet definerede målsætning for forhandlingerne fremgår det således, at beslutningen af 20. marts 1970 ikke kun kunne være et udtryk for eller en konstatering af en frivillig koordinering, men havde til formål at fastsætte en bindende forhandlingslinje for institutionerne og for medlemsstaterne, som senere skulle nedfælde sig i forordningens indhold;

54.

i den del af Rådets konklusioner, som vedrører forhandlingsproceduren, optog Rådet regler, der eventuelt kunne tilsidesætte de i traktaten foreskrevne procedurer for forhandlinger med tredjelande og indgåelse af aftaler;

55.

beslutningen af 20. marts 1970 fik derfor bestemte retsvirkninger, både i forholdet mellem Fællesskabet og medlemsstaterne og i forholdet mellem institutionerne.

56.

Rådet har gjort gældende, at undersøgelsen af de konsekvenser, der kunne følge af annullation af beslutningen af 20. marts 1970, bestyrker, at denne beslutning på ingen måde har haft retsvirkninger;

57.

en sådan annullation og hermed fjernelse af den faktisk konstaterede koordinering mellem medlemsstaterne ville ikke ændre noget hverken i realiteten i denne koordinering eller i medlemsstaternes senere optræden under forhandlingerne om AETR;

58.

følgelig mener Rådet, at Kommissionens søgsmål ikke er båret af en retlig interesse, da det tilsigtede resultat ikke kan opnås.

59.

Artikel 174 bestemmer: »Såfremt klagen findes berettiget, erklærer Domstolen den anfægtede retsakt for ugyldig«;

60.

sker dette med den følge, at Rådets beslutning skal anses for ikkeeksisterende, i det omfang Domstolen har annulleret den, vil parterne på ny befinde sig i den tidligere situation, og der vil påhvile dem at foretage en fornyet undersøgelse af de omtvistede spørgsmål med henblik på at løse dem i overensstemmelse med fællesskabsretten;

61.

indsigelsen om Kommissionens manglende søgsmålsinteresse findes derfor at måtte forkastes.

62.

Det er desuden Rådets opfattelse, at Kommissionen ikke længere er søgsmåls-kompetent, da den selv er ansvarlig for den omtvistede situation, fordi den ikke i rette tid traf de nødvendige foranstaltninger til sikring af fællesskabskompetencen ved at forelægge Rådet relevante forslag.

63.

Da de spørgsmål, Kommissionen har forelagt Domstolen, vedrører Fællesskabets institutionelle struktur, kan afgørelsen af formalitetsspørgsmålet ikke afhænge af tidligere undladelser eller fejl fra den sagsøgende parts side;

64.

i øvrigt henhører vurderingen af Rådets indsigelser under undersøgelsen af sagens realitet.

65.

Endelig har Rådet anfægtet søgsmålet som for sent anlagt, idet beslutningen af 20. marts 1970 kun gentager de principper, som blev vedtaget under Rådets tidligere møder, hvoraf det sidste fandt sted den 17. og 18. marts 1969.

66.

Beslutningen af 20. marts 1970 kan imidlertid ikke antages at være en blot og bar bekræftelse af tidligere beslutninger, eftersom forordning nr. 543/69 af 25. marts 1969 på afgørende måde med hensyn til genstanden for de påbegyndte forhandlinger ændrede fordelingen af beføjelserne mellem Fællesskabet og medlemsstaterne.

67.

Af samtlige disse betragninger følger, at sagen kan påkendes i realiteten.

68.

I det væsentlige har Kommissionen anfægtet gyldigheden af beslutningen af 20. marts 1970 på grund af den krænkelse, som nævnte beslutning skulle have tilføjet traktatens regler, navnlig artiklerne 75, 228 og 235 med hensyn til fordelingen af beføjelser mellem Rådet og Kommissionen og dermed de rettigheder, som det skulle have været Kommissionens opgave at udøve under forhandlingerne om AETR.

69.

Kommissionen har gjort gældende, at AETR i betragtning af den kompetence, Fællesskabet har fået tillagt i medfør af artikel 75, burde have været forhandlet og indgået af Fællesskabet under anvendelse af fællesskabsproceduren i medfør af artikel 228, stk. 1;

70.

Kommissionen anfører videre, at Rådet — selv om det i medfør af disse bestemmelser in concreto kan vurdere, om det er nyttigt at indgå en aftale med tredjelande — dog ikke frit kan afgøre, om proceduren skal varetages af regeringerne eller af Fællesskabet;

71.

endelig anfører Kommissionen, at Rådet ved at beslutte, at proceduren skulle gennemføres via regeringerne, gjorde det umuligt for Kommissionen at udføre den opgave, som traktaten har overdraget den på området for forhandlinger med tredjelande.

72.

Da traktaten ikke indeholder særlige regler om forhandling og ikraftsættelse af den omtvistede aftale, må de anvendelige regler udledes af en samlet betragtning af de traktatartikler, som berøres af de forhandlinger, der er indledt om AETR.

73.

Fordelingen mellem Fællesskabets institutioner af beføjelserne til at forhandle og ikraftsætte AETR bør afgøres under hensyn til dels bestemmelserne om den fælles transportpolitik, dels de bestemmelser, som regulerer Fællesskabets indgåelse af aftaler;

74.

efter artikel 75, stk. 1 tilkommer det Rådet på forslag af Kommissionen og efter høring af Det økonomiske og sociale Udvalg og Forsamlingen at fastsætte formålstjenlige bestemmelser i form af en forordning eller på anden måde med henblik på gennemførelsen af den fælles transportpolitik;

75.

det bestemmes i artikel 220, stk. 1, at i de tilfælde, hvor der skal indgås aftaler med en eller flere stater eller en international organisation, skal forhandlingerne herom føres af Kommissionen og afsluttes af Rådet med forbehold af eventuelt videregående beføjelser for Kommissionen;

76.

da forhandlingerne fandt sted inden for rammerne af De forenede Nationers økonomiske Udvalg for Europa, må der også tages hensyn til artikel 116, stk. 1, hvorefter medlemsstaterne, efter overgangsperiodens udløb, »udelukkende [optræder] i fællesskab i internationale organisationer af økonomisk karakter«, idet gennemførelsen af denne fælles optræden henhører under Rådet, som træffer afgørelse efter forslag fra Kommissionen.

77.

Det fremgår af en sammenholdelse af disse forskellige bestemmelser, at medlemsstaterne under hensyn til, at der er tale om et forhold henhørende under en fælles politik, under alle omstændigheder var forpligtet til en fælles optræden for at forsvare Fællesskabets interesser;

78.

denne solidaritet blev stadfæstet ved beslutningen af 20. marts 1970, som i så henseende ikke giver anledning til kritik;

79.

endvidere fremgår det af alle disse bestemmelser, og navnlig af artikel 228, stk. 1, at kompetencen til at afslutte aftalen tilkom Rådet;

80.

Kommissionen på sin side havde to opgaver, dels at udnytte sin ret til at stille forslag, som det fremgår af artiklerne 75, stk. 1 og 116, stk. 1, dels at føre forhandlingerne som foreskrevet i artikel 228, stk. 1, første afsnit.

81.

Denne fordeling af beføjelserne mellem institutionerne blev imidlertid først påkrævet, da der indledtes forhandlinger på et tidspunkt, hvor Fællesskabet faktisk havde fået tildelt kompetence, dels i henhold til selve traktaten, dels i henhold til bestemmelser vedtaget af institutionerne;

82.

det bør i så henseende bemærkes, at der allerede i 1962 var blevet udarbejdet en første version af AETR, på et tidspunkt, da kompetencen til at indgå den nævnte aftale tilkom medlemsstaterne, idet den fælles transportpolitik ikke var tilstrækkeligt udviklet;

83.

den fase af drøftelserne, hvorunder den omtvistede beslutning blev truffet, sigtede ikke mod udarbejdelsen af en ny aftale, men blot mod til den i 1962 udarbejdede version at føje de nødvendige ændringer med henblik på at muliggøre, at aftalen kunne ratificeres af samtlige kontraherende parter;

84.

under disse omstændigheder er forhandlingerne om AETR således karakteristiske ved, at indledningen af dem og en betydelig del af det arbejde, der blev udført i det økonomiske udvalg for Europa, lå forud for den tildeling af kompetence til Fællesskabet, som skete ved forordning nr. 543/69;

85.

det fremgår følgelig, at Rådet den 20. marts 1970 traf beslutning med hensyn til en situation, som det ikke længere havde fuld frihed til at disponere over i forhold til de tredjelande, som var engageret i de samme forhandlinger;

86.

forhandlingernes gunstige udfald kunne være bragt i fare, dersom de interesserede tredjelande på dette stade af forhandlingerne var blevet konfronteret med den nye kompetencefordeling inden for Fællesskabet, hvad Kommissionens repræsentant i øvrigt erkendte, da Rådets beslutning blev truffet;

87.

under sådanne omstændigheder måtte det påhvile de to institutioner, hvis beføjelser der direkte var strid om, dvs. Rådet og Kommissionen, i medfør af artikel 15 i traktat af 8. april 1965 om oprettelse af et fælles Råd og en fælles Kommission for De europæiske Fællesskaber at nå til enighed om egnede regler for samarbejde med henblik på at sikre den mest effektive varetagelse af Fællesskabets interesser;

88.

det fremgår af referatet af mødet den 20. marts 1970, at Kommissionen ikke formelt gjorde brug af sin ret til at stille forslag i henhold til artiklerne 75 og 116;

89.

ej heller krævede den en ren og skær anvendelse af artikel 228, stk. 1 med hensyn til sin ret til at forhandle;

90.

det må derfor antages, at medlemsstaterne i videreførelsen af forhandlingerne og ved den samtidige indgåelse af aftalen på grundlag af de af Rådet vedtagne bestemmelser har optrådt og fortsat optræder i Fællesskabets interesse og på dettes vegne i overensstemmelse med de forpligtelser, der påhviler dem i medfør af traktatens artikel 5;

91.

under disse omstændigheder tilsidesatte Rådet ikke sine forpligtelser i medfør af artiklerne 75 og 228, da det traf beslutning om en procedure for medlemsstaternes fælles optræden;

92.

under disse betingelser må anbringendet forkastes.

93.

Subsidiært har Kommissionen gjort gældende, at Rådet, under hensyn til de krav der følger af iværksættelsen af den fælles transportpolitik havde pligt til — når det ikke gik frem efter artikel 75 — i det mindste at gøre brug af sine beføjelser i medfør af artikel 235;

94.

det er Rådets opfattelse, ar intet var til hinder for, at medlemsstaterne optrådte i fællesskab, hvorfor det ikke var nødvendigt at anvende den pågældende bestemmelse, og at Kommissionen i øvrigt aldrig tog initiativ til at forelægge et forslag i så henseende, som nævnte bestemmelse kræver det.

95.

Artikel 235 indfører ikke en pligt ved at give Rådet mulighed for at udfærdige »passende forskrifter« også på området for forbindelserne udadtil, men hjemler Rådet en adgang, hvis manglende udøvelse ikke kan anfægte en beslutnings gyldighed;

96.

følgelig må dette anbringende forkastes.

97.

Herudover har Kommissionen gjort gældende, at den anfægtede beslutning ikke angav nogen hjemmel og helt manglede begrundelse.

98.

Disse krav, der opstilles af artikel 190 med hensyn til forordninger, direktiver og beslutninger i formel forstand, kan ikke udstrækkes til en retsakt sui generis, såsom beslutningen af 20. marts 1970;

99.

Kommissionens deltagelse i selve Rådets arbejde har nemlig givet den alle de retlige garantier, som artikel 190 tilsigter at give tredjemænd, der berøres af de heri nævnte retsakter.

100.

Sagsøgte vil derfor være at frifinde.

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

idet den forkaster enhver anden videregående eller hermed uforenelig påstand:

Sagsøgte frifindes.