|
UDTALELSE
|
|
Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg
|
|
Overtrædelse af sanktioner/grænseoverskridende kriminalitet
|
|
_____________
|
|
Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet – På vej mod et direktiv om strafferetlige sanktioner for overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger
[COM(2022) 249 final]
Forslag til Rådets afgørelse om at tilføje overtrædelsen af Unionens restriktive foranstaltninger til de kriminalitetsområder, der er fastsat i artikel 83, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
[COM(2022) 247 final]
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om definitionen af strafbare handlinger og sanktioner for så vidt angår overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger
[COM(2022) 684 final]
|
|
|
|
SOC/739
|
|
|
|
Ordfører: José Antonio Moreno Díaz
|
|
|
|
Anmodning om udtalelse
|
Kommissionen, 26/07/2022
|
|
Retsgrundlag
|
Artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
|
|
Kompetence
|
Sektionen for Beskæftigelse, Sociale Spørgsmål og Unionsborgerskab
|
|
Vedtaget i sektionen
|
8/03/2023
|
|
Vedtaget på plenarforsamlingen
|
22/03/2023
|
|
Plenarforsamling nr.
|
577
|
|
Resultat af afstemningen
(for/imod/hverken for eller imod)
|
141/1/2
|
1.Konklusioner og anbefalinger
1.1EØSU bifalder beslutningen om at medtage overtrædelse af sanktioner på listen over strafbare handlinger i henhold til artikel 83, stk. 1, i TEUF, samt forslaget til direktiv om indbyrdes tilnærmelse af definitioner og minimumssanktioner i national lovgivning for så vidt angår overtrædelse af sanktioner.
1.2EØSU beklager imidlertid, at ovennævnte afgørelse, eftersom der blev indledt en hasteprocedure, ikke var genstand for fuld demokratisk drøftelse i Europa-Parlamentets Udvalg om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender. Ligeledes er EØSU fortsat bekymret over, at der ikke forud for Kommissionens forslag til direktiv er blevet foretaget en konsekvensanalyse. Desuden beklager udvalget, at Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg ikke nævnes blandt de hørte interessenter i Kommissionens forslag til direktiv om definitionen af strafbare handlinger og sanktioner for overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger.
1.3Ved udarbejdelsen af direktivet opfordrer EØSU Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union til at udvide den humanitære undtagelse, således at humanitære organisationer og medarbejdere fritages fra strafferetligt ansvar, og bringe denne bestemmelse på linje med gældende international praksis, samtidig med at der sikres passende mekanismer til at forhindre misbrug i kriminelt eller politisk øjemed.
1.4EØSU støtter indførelsen af passende garantier for og beskyttelse af whistleblowere og journalister, der offentliggør forsøg på at unddrage sig sanktioner, og som bør være omfattet af ovennævnte undtagelse.
1.5EØSU opfordrer indtrængende Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union til at sørge for, at den private sektor og civilsamfundsorganisationerne får de oplysninger og den proaktive støtte, de behøver for at kunne tilpasse sig den nye lovgivning og overholde de nye krav.
1.6EØSU tilskynder Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union til at sikre, at medlemsstaterne ud over at fremme en harmonisering af lovgivningen råder over den administrative kapacitet, de midler og de uddannede medarbejdere, de har brug for til at afsløre, retsforfølge og straffe overtrædelser af sanktioner, hvilket kan understøttes af et samarbejde mellem medlemsstaterne om at udveksle bedste praksis inden for afsløring og retsforfølgning.
1.7EØSU noterer sig med tilfredshed, at der i forslaget til direktiv insisteres på, at princippet om ikketilbagevirkende kraft bør overholdes, og EØSU understreger behovet for at sikre tiltaltes rettigheder til en retfærdig rettergang såvel som andre menneskerettighedsgarantier.
1.8EØSU er fortsat bekymret over, at hyppigt forekommende forbrydelser af lige så alvorlig karakter som kønsbaseret vold og hadforbrydelser fortsat ikke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 83, stk. 1, i TEUF som "eurokriminalitet", og understreger, at geopolitiske nødvendigheder ikke bør medføre, at beskyttelsen af vores borgere og borgernes velfærd kommer i anden række.
2.Baggrund
2.1Udenrigspolitiske sanktioner (eller restriktive foranstaltninger i EU-jargon) vedtages af Rådet for Den Europæiske Union inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) i form af bindende lovgivning med direkte virkning i alle EU's medlemsstater.
2.2I modsætning til sanktionslovgivningen, som vedtages centralt og finder anvendelse i hele EU, er gennemførelsen og håndhævelsen af sanktioner decentraliseret: Medlemsstaternes myndigheder har ansvaret for at overvåge, at virksomheder og borgere overholder de gældende forbud, indrømme undtagelser, fastsætte sanktioner for overtrædelser samt efterforske og retsforfølge disse. Dette gælder for alle sanktioner med undtagelse af indrejseforbud, som forvaltes direkte af de nationale myndigheder.
2.3Den decentrale karakter af systemet til gennemførelse af EU's sanktioner medfører fragmentering
: Der er forskel på de enkelte medlemsstaters lovgivning, når det kommer til definitionerne og anvendelsesområdet for overtrædelse af sanktioner samt straffene herfor. Den administrative kapacitet til efterforskning varierer også fra land til land. Desuden har de enkelte nationale myndigheder vide skønsbeføjelser til at afgøre, hvorvidt der skal indrømmes en undtagelse af humanitære grunde.
2.4Der er forskning, som bekræfter, at der er væsentlig forskel på de enkelte EU-medlemsstaters gennemførelse og håndhævelse af sanktioner
. En nylig undersøgelse foretaget af det europæiske netværk for efterforskning og retsforfølgning af folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser ("folkedrabsnetværket") fremhævede betydelige forskelle blandt EU's medlemsstater, når det drejer sig om straffe for overtrædelse af sanktioner
.
2.5Kommissionen har visse tilsynsbeføjelser i den henseende: Den sikrer, at alle medlemsstater opfylder deres forpligtelser i henhold til EU's sanktionsregler, f.eks. om de har indført passende sanktioner. Som på andre områder af EU's forvaltning har Kommissionen ret til at indlede en traktatbrudsprocedure mod enhver medlemsstat, der ikke opfylder sine forpligtelser, selv om der endnu aldrig er blevet truffet sådanne tiltag af den grund. Kommissionen støtter også gennemførelsen af sanktioner ved at udstede retningslinjer, f.eks. vedrørende indrømmelse af undtagelser.
2.6Selv om systemets iboende potentiale for fragmentering er tydelig, er Kommissionen først for nylig begyndt at tage skridt
til at forbedre gennemførelsen og håndhævelsen af EU's sanktioner. Kommissionens fornyede aktivitet på dette område begyndte allerede inden den russiske invasion af Ukraine, der blev indledt i februar 2022, men den bølge af sanktioner, som invasionen har forårsaget, har givet yderligere anledning til at styrke gennemførelsen og håndhævelsen af sanktioner.
2.7I Rådets afgørelse (EU) 2022/2332 identificeres overtrædelse af EU's sanktioner som et kriminalitetsområde, der opfylder kriterierne i artikel 83, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, populært kaldet "eurokriminalitet", hvilket giver Kommissionen mulighed for at foreslå lovgivning med henblik på at opnå indbyrdes tilnærmelse af definitionerne af strafbare handlinger og sanktioner i medlemsstaterne.
2.8Dette forslag er berettiget, eftersom overtrædelser kan bidrage til at fastholde trusler mod fred og sikkerhed samt mod retsstaten, demokratiet og menneskerettighederne i tredjelande, og desuden ofte har en grænseoverskridende dimension. Mere specifikt anføres det, at overtrædelse af sanktioner er et "særligt alvorligt kriminalitetsområde, da det kan fastholde truslerne mod den internationale fred og sikkerhed, underminere konsolideringen af og støtten til demokrati, retsstatsprincippet og menneskerettighederne og medføre betydelige økonomiske, samfundsmæssige og miljømæssige skader". Den nuværende situation gør det muligt for enkeltpersoner og virksomheder, der overvejer at omgå reglerne, at foretage "forumshopping", og står samtidig i vejen for, at der kan skabes lige vilkår for EU-erhvervsdrivende.
2.9Den 30. juni 2022 nåede Rådet for Den Europæiske Union til enighed om teksten og anmodede Europa-Parlamentet om at godkende udkastet til Rådets afgørelse om at tilføje overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger til de kriminalitetsområder, der er fastsat i artikel 83, stk. 1, i TEUF. Europa-Parlamentet godkendte udkastet ved en hasteprocedure den 7. juli 2022. Afgørelsen blev vedtaget den 28. november 2022.
2.10Kommissionen fremlagde den 2. december 2022 et udkast til direktiv med forslag om at fastsætte minimumsregler for, hvad der skal anses for strafbare handlinger, samt for straffene for sanktionsovertrædelse.
3.Generelle bemærkninger
3.1At overtrædelse af sanktioner identificeres som et kriminalitetsområde i henhold til artikel 83, stk. 1, i TEUF er et positivt skridt, der bidrager til at harmonisere kategoriseringen af overtrædelser af sanktioner samt straffene herfor i hele EU og til at styrke gennemførelsen og håndhævelsen af sanktioner.
3.2EØSU opfordrer Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union til at tage højde for de betænkeligheder, der er anført i det følgende afsnit, når de foreslår og vedtager det direktiv, der i øjeblikket er til behandling, og anden materiel afledt ret om fastsættelse af minimumsregler for, hvad der skal anses for strafbare handlinger, samt for straffene for sanktionsovertrædelse.
4.Særlige bemærkninger
4.1Europa-Parlamentet godkendte udkastet til Rådets afgørelse ved en hasteprocedure. Det betyder, at Europa-Parlamentet gav sin godkendelse uden forudgående drøftelser i Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender (LIBE). De geopolitiske omstændigheder, der gør det bydende nødvendigt at vedtage forslaget, ændrer ikke ved behovet for at fremsætte lovgivningsforslag under passende demokratisk kontrol. De gældende standarder for demokratisk ansvarlighed bør opretholdes. EØSU gentager, hvor vigtigt det er at sikre behørig kontrol fra Europa-Parlamentets side af det forslag til direktiv om fastsættelse af minimumsregler for, hvad der skal anses for strafbare handlinger, samt for straffene for sanktionsovertrædelse, som i øjeblikket er til behandling.
4.2På samme måde nævnes det i forslaget til direktiv, at Kommissionen afstod fra at foretage en konsekvensanalyse under henvisning til "det presserende behov for at drage enkeltpersoner og juridiske personer, der er involveret i overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger, til ansvar". Selv om EØSU anerkender, at det er relevant at fremskynde vedtagelsen af direktivet om strafferetlige sanktioner for overtrædelse af Unionens sanktioner, mener udvalget ikke, at det relativt presserende behov for at harmonisere definitioner og sanktioner retfærdiggør en udeladelse af den konsekvensanalyse, der bør ledsage udarbejdelsen af direktivet. Dette gælder ikke mindst, fordi enkeltpersoner og juridiske personer, der er involveret i overtrædelse af sanktioner, allerede kan drages til ansvar i henhold til gældende national lovgivning, hvorfor en forsinkelse af vedtagelsen af direktivet ikke vil føre til, at overtrædelser forbliver ustraffede. EØSU går derfor ind for, at der foretages en konsekvensanalyse som sædvanligt, og slår til lyd for, at direktivet, så snart det er vedtaget, træder hurtigt i kraft.
4.3Selv om EØSU glæder sig over de omfattende høringer, som Kommissionen har gennemført blandt en lang række interessenter, beklager udvalget, at Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg ikke nævnes blandt disse i Kommissionens forslag til direktiv om definitionen af strafbare handlinger og sanktioner for overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger.
4.4Den opmærksomhed, der rettes mod at afsløre, retsforfølge og straffe overtrædelser af sanktioner, bør modsvares af en tilsvarende indsats for at vejlede økonomiske aktører og civilsamfundsaktører i deres gennemførelse af sanktioner. Mangler i gennemførelsen af sanktioner skyldes ofte manglende bevidsthed blandt interessenterne i den private sektor trods de nationale agenturers bestræbelser på at informere dem. Man bør have in mente, at størstedelen af EU's økonomiske aktører er små og mellemstore virksomheder (SMV'er), som ofte ikke er bekendt med de forpligtelser, der følger af sanktionslovgivningen, da økonomiske foranstaltninger kun sjældent forekom i tidligere sanktionspraksis. EØSU glæder sig over Kommissionens aktuelle bestræbelser på at forbedre støtten til økonomiske aktører og opmuntrer den til at videreføre denne indsats.
4.5Der bør indføres passende bestemmelser til at sikre den humanitære indsats i jurisdiktioner, der er omfattet af sanktioner. Ansvaret for eventuelle overtrædelser af sanktioner er fortsat et problem for aktører, der yder humanitær hjælp til stærkt sanktionerede jurisdiktioner. Disse aktører gør konstant opmærksom på, hvor vanskeligt det er at garantere, at der i forbindelse med deres aktiviteter ikke forekommer overtrædelser af sanktionslovgivningen, samt på de negative konsekvenser af at blive knyttet sammen med vestlige sanktioner i de stridende parters øjne. I FN's Sikkerhedsråds nyligt vedtagne resolution 2664 fra december 2022, der indeholder en generel undtagelse om at stille midler og tjenesteydelser til rådighed for humanitære organisationer, og som hurtigt blev gennemført af de amerikanske myndigheder, gøres den fortsatte anvendelse af snævre humanitære klausuler i EU-lovgivningen til en iøjnefaldende undtagelse. For at sikre, at sanktionsrammen ikke udgør en hindring for den humanitære indsats, bør der anvendes skarpere sprogbrug i det foreslåede direktiv. I den nuværende ordlyd er det kun "levering af humanitær bistand til personer i nød", der ikke bliver kriminaliseret. EØSU støtter vedtagelsen af en bredere humanitær undtagelse, der fritager alle medarbejdere i upartiske humanitære organisationer fra strafferetligt ansvar i henhold til EU's sanktionsordninger. En sådan klausul vil sikre, at EU's retlige rammer for sanktioner stemmer overens med den humanitære folkeret. Samtidig bør der være bestemmelser, der forhindrer eventuelt misbrug i kriminelt eller politisk øjemed. Beskyttelsen af humanitære aktører bør udvides til også at omfatte undersøgende journalister.
4.6EØSU opfordrer indtrængende Kommissionen til at overvåge gennemførelsen af direktivet, ikke blot hvad angår vedtagelsen af lovgivning, men også med henblik på at sikre tilstrækkelige administrative, økonomiske, teknologiske og personalemæssige ressourcer og uddannelsesmuligheder, således at de nationale administrative, retslige og retshåndhævende myndigheder er i stand til at føre indholdet af den nye lovgivning ud i praksis. Hvis der ikke sikres tilstrækkeligt med udstyr, personale og økonomiske ressourcer, kan målet om at afsløre, retsforfølge og straffe overtrædelser af sanktioner sandsynligvis ikke nås alene ved en harmonisering af lovgivningen. Desuden opfordrer EØSU Kommissionen til at fastsætte de kriterier, den vil anvende til overvågningen, for at give interessenterne et vejledende fingerpeg.
4.7Når straffedomme gør det muligt at konfiskere aktiver, bør en betydelig del af udbyttet afsættes til erstatning til ofre og, for så vidt angår de gældende sanktioner mod russiske aktører på grund af landets krig mod Ukraine, til genopbygning af Ukraine efter krigen. EØSU bakker op om dette krav, som det også fremgår af EØSU's udtalelse
om Kommissionens forslag til direktiv om inddrivelse og konfiskation af aktiver. EØSU opfordrer endvidere Kommissionen til at samarbejde med relevante civilsamfundsorganisationer om definitionen af ofre og om udformningen af mekanismer til at anvende konfiskerede indtægter, der er opnået ved omgåelse af sanktioner, således at de går til ofrene eller til sociale investeringer, der kommer ofrene direkte til gode. For at fremme større ansvarlighed slår EØSU til lyd for, at der skabes øget gennemsigtighed ved at offentliggøre beløbene af de aktiver, der konfiskeres, samt deres efterfølgende anvendelse.
4.8Det foreslåede direktiv bør også indeholde passende bestemmelser om beskyttelse af whistleblowere og undersøgende journalister, der afslører, hvordan sanktionerne omgås. De fortjener at blive beskyttet i kraft af deres vigtige funktion som en slags mekanisme for "tidlig varsling". I den forbindelse støtter EØSU Kommissionens forslag om at udvide beskyttelsen i henhold til direktiv (EU) 2019/1937 til også at omfatte indberetning af overtrædelser af EU's restriktive foranstaltninger samt personer, der indberetter sådanne overtrædelser.
4.9Som anført i direktivets nuværende ordlyd bør der fastsættes bestemmelser med henblik på at opretholde princippet om, at strafferetlige sanktioner ikke må have tilbagevirkende kraft, i overensstemmelse med princippet "nulla poena sine lege" (ingen straf uden retsregel). EØSU understreger behovet for at sikre tiltaltes rettigheder til en retfærdig rettergang såvel som andre menneskerettighedsgarantier.
4.10Selv om processen med at identificere overtrædelser af sanktioner som "eurokriminalitet" er gået hurtigt, beklager EØSU afslutningsvis, at alvorlige og hyppigt forekommende forbrydelser såsom hadforbrydelser og kønsbaseret vold ikke kan være omfattet af artikel 83, stk. 1. Geopolitiske nødvendigheder bør ikke føre til, at vi nedprioriterer og ikke får taget hånd om andre forbrydelser af umiddelbar relevans for vores borgere.
4.11Endelig bør vi ikke glemme, at formålet med at harmonisere sanktioner er at højne troværdigheden af de sanktioner, der vedtages inden for rammerne af FUSP. Ud fra den synsvinkel bør medlemsstaterne bestræbe sig på at overholde visumforbud med samme omhu som den, der forventes af EU's borgere og erhvervsdrivende.
Bruxelles, den 22. marts 2023
Christa Schweng
Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg