ECO/593
Revision vedrørende værdipapircentraler
UDTALELSE
Sektionen for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU) nr. 909/2014 for så vidt angår afviklingsdisciplin, grænseoverskridende levering af tjenesteydelser, tilsynssamarbejde, levering af bankmæssige accessoriske tjenesteydelser og krav til tredjelandes værdipapircentraler
[COM(2022) 120 final – 2022/0074 (COD)]
|
Kontakt
|
eco@eesc.europa.eu
|
|
Sagsbehandler
|
Sergio LORENCIO MATALLANA
|
|
Dokumentets dato
|
05/07/2022
|
Ordfører: Kęstutis Kupšys
Medordfører: Christophe Lefèvre
|
Anmodninger om udtalelse
|
Rådet for den Europæiske Union, 14/04/2022
Europa-Parlamentet, 04/04/2022
|
|
Retsgrundlag
|
Artikel 114 og 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
|
|
|
|
|
Kompetence
|
Sektionen for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed
|
|
Vedtaget i sektionen
|
01/07/2022
|
|
Resultat af afstemningen
(for/imod/hverken for eller imod)
|
70/0/5
|
|
Vedtaget på plenarforsamlingen
|
DD/MM/YYYY
|
|
Plenarforsamling nr.
|
…
|
|
Resultat af afstemningen
(for/imod/hverken for eller imod)
|
…/…/…
|
1.Konklusioner og anbefalinger
1.1EØSU mener, at de løsninger, som Kommissionen foreslår på de fem hovedproblemer, der blev peget på i forbindelse med revisionen af forordningen om værdipapircentraler (CSD‑forordningen), generelt er tilstrækkelige og effektive. Med mere effektive afviklingsprocedurer i EU vil kapitalmarkederne blive mere attraktive for både udstedere og investorer, og kapitalmarkedsunionen vil komme et skridt nærmere.
1.2EØSU bifalder Kommissionens forholdsmæssige initiativer til at erstatte de eksisterende krav i pasordningen med en underretning samt forslaget om bedre tilsynssamarbejde ved at oprette passende, men ikke dobbelte, tilsynskollegier.
1.3Med hensyn til levering af bankmæssige accessoriske tjenesteydelser ser EØSU yderligere muligheder i løsninger, der er baseret på afvikling i centralbankpenge. For yderligere at mindske en række forskellige risici bør den eksisterende platform TARGET2-Securities (T2S) for afvikling i centralbankpenge i flere valutaer i højere grad anvendes.
1.4EØSU kan se fordelene i, at Kommissionens nuværende forslag suppleres med bestemmelserne om anerkendelse af T2S' centrale rolle i den europæiske infrastruktur for værdipapirafvikling, hvilket samtidig til dels løser problemet med underudvikling af bankmæssige accessoriske tjenesteydelser blandt værdipapircentraler (CSD).
1.5EØSU bemærker, at den mest kontroversielle del af forslaget – totrinstilgangen til den potentielle indførelse af obligatoriske dækningskøb – fortsat er en velafbalanceret løsning. Obligatoriske dækningskøb bør ikke tages i betragtning, før de underliggende årsager til afviklingsfejl er grundigt undersøgt, og det er afklaret, om andre foranstaltninger til at mindske afviklingsfejl vil give tilfredsstillende resultater.
2.Baggrund
2.1Værdipapircentraler (CSD'er) er enheder, der opbevarer og administrerer værdipapirer, og som gør det muligt at behandle værdipapirtransaktioner ved elektronisk registrering. CSD'er driver den infrastruktur, der sikrer, at værdipapirtransaktioner kan gennemføres. Denne hovedydelse fra CSD'er betegnes normalt som "afvikling". I EU afvikler eksisterende CSD'er transaktioner til en værdi af langt over 1.000 billioner EUR om året (mere end 70 gange EU's bruttonationalprodukt eller 17 gange mere end den udestående værdi af alle værdipapirer på CSD-konti). CSD’er leverer også andre centrale tjenester, f.eks. i) notarvirksomhed, dvs. registrering af nyudstedte værdipapirer, og ii) centrale forvaltningsydelser, dvs. registrering af hver ændring i beholdningen af disse værdipapirer. For CSD'er, der fungerer inden for nationale grænser, har der eksisteret velafprøvede og effektive procedurer i årtier, men efterhånden som markederne blev mere indbyrdes forbundne og på grund af stigningen i grænseoverskridende transaktioner i Europa, opstod behovet for harmonisering af grænseoverskridende afvikling og andre tjenester.
2.2CSD-forordningen fra 2014, der blev indført efter finanskrisen i 2008, trådte i kraft den 17. september 2014 med en faseinddelt gennemførelse. Dette medførte betydelige forbedringer i efterhandelsmiljøet, herunder fastsættelse af en standardiseret afviklingsperiode, forbedring af den grænseoverskridende afviklingsdisciplin, indførelse af ensartede regler for CSD’er i EU (f.eks. udstedelse af licenser, tilladelse og tilsyn) og sikring af, at en udsteder af værdipapirer frit kan vælge sin CSD.
2.3Et af de vigtigste fremskridt i forordningen vedrørte afviklingsdisciplinen – foranstaltninger til at forebygge afviklingsfejl og afhjælpe sådanne fejl, hvis de skulle opstå. Som yderligere vurderinger viste, var disse foranstaltninger imidlertid ikke tilstrækkelige, da EU's indikatorer for afviklingsfejl forblev betydeligt dårligere end indikatorerne i andre finanscentre, selv under hensyntagen til den meget fragmenterede karakter af EU's kapitalmarkeder sammenlignet med ekstremt homogene markeder andre steder.
2.4En anden væsentlig forbedring, der har til formål at lette grænseoverskridende kapitalstrømme – fri adgang til levering af tjenesteydelser i en anden medlemsstat (eller en "pasordning" i lighed med den velfungerende EU-dækkende ramme for bankvirksomhed) – blev også indarbejdet i forordningen, hvilket gav CSD'erne et incitament til at udvide deres aktiviteter på tværs af de nationale grænser. CSD'ers levering af bankmæssige accessoriske tjenesteydelser (tjenester, der understøtter værdipapirafvikling), samtidig med at de nøje overholder de specifikke tilsynskrav for kreditrisici i forbindelse med disse tjenester, blev også defineret i forordningen. Den retlige ramme førte imidlertid ikke til den ønskede grad af integration af EU's afviklingssystem, idet CSD'erne var tilbageholdende med at påtage sig accessoriske tjenesteydelser eller deltage i en dyr procedure under pasordningen.
2.5I marts 2022 fremsatte Kommissionen i overensstemmelse med artikel 75 i forordningen, der giver mandat til en revision, et forslag om revision af CSD-forordningen fra 2014 (i det følgende benævnt revisionen af CSD-forordningen eller revisionen). Den omhandler følgende fem hovedproblemer:
(I)de besværlige regler i pasordningen
(II)svagt samarbejde på tilsynsområdet
(III)uforholdsmæssigt store krav til levering af bankmæssige accessoriske tjenesteydelser
(IV)mangler, der fører til mislykkede afviklinger
(V)utilstrækkelige oplysninger om de aktiviteter, der udøves af tredjelandes CSD'er i EU.
2.6Næsten samtidig med ikrafttrædelsen af CSD-forordningen, men som et separat tiltag, blev T2S lanceret den 22. juni 2015 som den første platform for afvikling i centralbankpenge i flere valutaer. For kunder (normalt banker) hos CSD'er, der er tilsluttet T2S-platformen, betyder dette muligheden for at vælge mellem euroafvikling i forretningsbankpenge og/eller i centralbankpenge. Ved at afvikle værdipapirer i centralbankpenge via T2S kan CSD'er tilbyde deres kunder adgang til den fælles likviditetspulje i Eurosystemets TARGET-tjenester for sikkerhedsstillelse, betalinger og værdipapirafvikling. Derfor er den likviditet, der er nødvendig for at afvikle transaktioner i hele Europa, blevet kraftigt reduceret. Dette har dog ikke haft nogen indvirkning på omkostningerne af forskellige årsager, men primært fordi der stadig er en fragmentering af markedet på tværs af forskellige valutaer: i 2019 steg T2S-gebyrerne fra 15 eurocent pr. "levering mod betaling"-transaktioner til 23,5 eurocent. T2S falder fortsat uden for anvendelsesområdet for Kommissionens forslag fra marts 2022 om revision af CSD‑forordningen.
3.Generelle bemærkninger
3.1Som anført i EØSU's udtalelse "En kapitalmarkedsunion for mennesker og virksomheder – ny handlingsplan" bifalder udvalget Kommissionens initiativer til at opfylde den ambitiøse vision om en kapitalmarkedsunion, som muliggør kapitalstrømme i hele EU til gavn for forbrugere, investorer og virksomheder. Ud af de 16 foranstaltninger, der er beskrevet i handlingsplanen for kapitalmarkedsunionen, udgør forbedring af grænseoverskridende afviklingstjenester (foranstaltning 13) en af de vigtigste, da manglerne i den eksisterende forordning er tydelige, og en hurtig lovgivningsmæssig indsats menes at kunne styrke kapitalmarkedsunionen.
3.2Hvad angår de fem hovedproblemer, som Kommissionen har kortlagt, og som førte til revisionen, mener EØSU, at den foreslåede løsningsmodel er tilstrækkelig og effektiv.
3.3Forslaget om at erstatte de eksisterende krav i pasordningen, der betragtes som enten uklare eller besværlige, med en underretning (hvilket betyder, at medlemsstaterne ikke kan afvise en CSD's ansøgning), er et vigtigt skridt i retning af et mere harmonisk og forbundet afviklingssystem, der vil føre til en reduktion af omkostningerne for CSD'er, der er villige til at levere grænseoverskridende tjenester. Det er dog stadig uvist, hvordan disse støtteforanstaltninger vil blive omsat til omkostningsbesparelser for udstedere og investorer. Der bør lægges særlig vægt på at sikre, at tilsynsmyndighederne i værtslandene bevarer tilsynet med markedet.
3.4Behovet for at reducere omkostningerne og samtidig forbedre tilsynssamarbejdet førte til Kommissionens forslag om at oprette tilsynskollegier, som EØSU støtter som en hensigtsmæssig og afbalanceret foranstaltning. Udvalget bifalder indførelsen af kun ét tilsynskollegium til en CSD i stedet for to separate kollegier for at sikre, at en CSD ikke er underlagt "tilsynskollegiet under pasordningen" og "tilsynskollegiet på koncernplan" på samme tid. Dette bør spare omkostninger og bidrage til at opnå betydelige tilsynsmæssige synergieffekter.
3.5En af de vigtigste forbedringer af rammen for levering af bankmæssige accessoriske tjenesteydelser vedrører ændringen af forordningens artikel 54, stk. 4, som udvalget støtter på det kraftigste, da den giver CSD'er mulighed for at ansøge om at levere de nævnte tjenester, ikke kun fra udpegede kreditinstitutter, men også fra andre CSD'er.
3.5.1EØSU erkender imidlertid, at dette skridt potentielt kan øge risiciene for den finansielle stabilitet. EØSU ser fordelene ved at forbedre leveringen af grænseoverskridende tjenester som følge af lavere hindringer for levering af bankmæssige accessoriske tjenesteydelser og deler denne ambition, men udvalget ser muligheder i løsninger baseret på afvikling i centralbankpenge, som i sagens natur er mere sikre. Dette skal ganske vist i vid udstrækning behandles uden for CSD-forordningen – f.eks. udvidelsen af T2S, udviklingen af centralbankers digitale valutaer til engrosmarkedet, fjernelse af juridiske barrierer osv.
3.5.2Det er imidlertid uklart, om Kommissionen har valgt den rette vej, når den giver Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) mandat til at udarbejde udkast til reguleringsmæssige tekniske standarder med henblik på at fastsætte en tærskel, under hvilken disse bankmæssige accessoriske tjenesteydelser kan leveres af kreditinstitutter. På den positive side kan kalibreringen af en tærskel bedst gennemføres af denne myndighed, og Kommissionen har større spillerum, hvis det bliver nødvendigt. Uanset ovenstående har EØSU ved flere lejligheder påpeget, at det er et problem, at medlovgiverne fratages beføjelsen til at træffe afgørelse om væsentlige spørgsmål i den drøftede retsakt. EØSU opfordrer derfor til, at vigtige økonomiske spørgsmål behandles i en almindelig lovgivningsprocedure.
3.6Tiltag til forbedring af afviklingsdisciplinen er yderst velkomne. Udvalget støtter også, at der i forbindelse med revisionen fastsættes præciseringer og undtagelser i flere tilfælde i relation til afviklingsdisciplin. Kommissionens beslutning om at undgå at indføre obligatoriske dækningskøb med det samme har særlig betydning. Disse dækningskøb kan blive aktuelle, hvis og når bødeordningen alene ikke råder bod på afviklingsfejl i Den Europæiske Union. Indførelsen af videregivelsesmekanismer, som vil forhindre en kaskade af obligatoriske dækningskøb, synes at afbøde de underliggende svagheder (eller frygten for en suboptimal anvendelse) ved den foreslåede model for dækningskøb. Udvalget mener, at en "totrinstilgang" til obligatoriske dækningskøb er hensigtsmæssig og mener, at de europæiske kapitalmarkeder på denne måde bliver mere attraktive for både udstedere og investorer på lang sigt.
3.7Bestemmelser vedrørende tredjelandes CSD'er er særlig vigtige i forbindelse med EU's bestræbelser på at opnå en åben strategisk autonomi. EØSU bifalder kravet i den ændrede artikel 25 i CSD-forordningen om, at CSD'er, der har til hensigt at levere afviklingstjenester i henhold til en medlemsstats lovgivning, skal underrette Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA). EØSU støtter også de foranstaltninger i revisionen, som regulerer andre aspekter af tredjelandes CSD-operationer i EU og dermed fører til lige vilkår og et miljø med bedre konkurrence.
4.Særlige bemærkninger
T2S' rolle
4.1I betragtning af T2S' store betydning er EØSU af den opfattelse, at der bør skabes en sammenhængende overvågnings- og tilsynsramme for denne platforms rolle i det overordnede afviklingssystem. De nuværende frivillige aftaler mellem Den Europæiske Centralbank (ECB), ESMA, de nationale kompetente myndigheder for de CSD'er, der deltager i T2S, og de centralbanker, der fører tilsyn med CSD'erne, bør opgraderes for at sikre, at den nye lovgivningsmæssige ramme definerer klare roller for alle deltagende myndigheder: de nationale kompetente myndigheder, centralbankerne og ECB som ledende tilsynsførende og ESMA som tilsynsmyndighed. Denne forbedrede ramme kunne bestå i et tilsynskollegium.
4.2EØSU opfordrer derfor medlovgiverne til at inkludere den systemiske T2S-afviklingsplatform i CSD-forordningens anvendelsesområde og skabe rammevilkårene for udbredt afvikling via T2S-værktøjet i EU. Dette er nødvendigt for at få dette system i flere valutaer til at fungere i fuldt omfang på trods af de forståelige forbehold fra centralbanker og CSD'er i lande uden for euroområdet. T2S' rolle i harmoniseringen af data- og informationsstrømme – et afgørende aspekt for CSD'ers effektive levering af tjenesteydelser - bør også anerkendes og behandles i lovgivningsforslaget.
4.3T2S overvåges i øjeblikket på grundlag af en række principper for den finansielle markedsinfrastruktur, som indgår i ECB's tilsynsramme – en "forsigtig" tilgang, som anerkender platformens systemiske betydning for Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde. Udvalget ser ingen reguleringsmæssige konflikter, der påvirker ECB's ubestridte uafhængighed, da T2S kan betragtes som et infrastrukturværktøj for deltagere på det finansielle marked, som af en række årsager mest hensigtsmæssigt udvikles i ECB's regi og ikke andetsteds. Desuden er ECB's deltagelse i værdipapirafvikling via platformen et skridt væk fra klassiske centralbankfunktioner, hvilket klart fører til behovet for at medtage T2S i CSD-forordningen for at gøre regelsættet både sammenhængende og effektivt.
Overvågning af afviklingsdisciplin
4.4EØSU bemærker, at den mest kontroversielle del af forslaget – en eventuel indførelse af obligatoriske dækningskøb, der gennemføres i to trin – fortsat udgør en velafbalanceret mulighed, indtil der er opnået klarhed om, hvorvidt andre foranstaltninger til at reducere afviklingsfejl vil give tilfredsstillende resultater.
4.5Udvalget mener imidlertid, at en hurtigere behandling af spørgsmålet vil føre til en bedre og dybere forståelse af årsagerne til afviklingsfejl. EØSU opfordrer derfor til, at der indføres en frist for vurderingen af fremskridtene med hensyn til indikatorerne for afviklingsfejl og de underliggende årsager til afviklingsfejl i form af en offentlig rapport udarbejdet af den kompetente myndighed, helst inden for en periode på 12 måneder, efter at bødeordningen er trådt i kraft.
4.6Selv om nogle går ind for en fuldstændig afskaffelse af forpligtelsen til dækningskøb, er EØSU mere forsigtig i lyset af det uacceptabelt høje antal (også sammenlignet med andre større finansielle jurisdiktioner) afviklingsfejl. Fjernelsen af en vigtig politisk løsningsmodel fra Kommissionens værktøjskasse ville ikke gøre tingene bedre i den henseende. Vedtagelsen af en gennemførelsesretsakt synes at være en hensigtsmæssig løsning i dette særlige tilfælde.
4.7EØSU erkender, at der findes en meget effektiv metode til at reducere antallet af afviklingsfejl på – en forhøjelse af de eksisterende bøder, indtil der er opnået den rette balance. Der bør især fokuseres på afviklingsfejl, der involverer "short selling"-praksis. Obligatoriske dækningskøb kan være en sidste udvej, der står klar til at blive gennemført med stor forsigtighed efter passende høringer af markedsdeltagerne, hvis alt andet slår fejl.
4.8Inden der træffes foranstaltninger, bør der lægges særlig vægt på tiltag, der tager sigte på at afkorte kæden af formidlere. Årsagerne til den udbredte anvendelse af "pre-matching"-metoden kræver en grundig undersøgelse. Da mange (tekniske) fejl opstår som følge af forsinkelser i lange afviklingskæder, kan obligatoriske dækningskøb ikke pålægges uden at tage hensyn til denne faktor, og før der gennemføres passende foranstaltninger, der kan tilskynde til en afkortning af "kommandovejen" for afvikling.
Afvikling i "digitale aktiver" i et CSD-afviklingssystem
4.9Stigningen i "digitale aktiver" har fremhævet den funktionelle sammenkobling af handels- og afviklingstjenester i et givet aktiv. Indførelsen af distributed ledger-teknologi (DLT) i den finansielle sektor og andre steder skaber et enormt potentiale. Hvis handel med og afvikling af "traditionelle" aktiver fortsat skal være konkurrencedygtig sammenlignet med handel med og afvikling af "digitale aktiver", bør CSD'er have mulighed for nemt at etablere deres egne handelsfaciliteter for de instrumenter, de benytter til afvikling af handler. EØSU er helt klar over, at DLT-pilotordningen er en vigtig del af den lovgivningsmæssige kontekst for revisionen af CSD-forordningen. EØSU støtter enhver ændring af CSD-forordningen, der har til formål at realisere det fulde potentiale ved at udskyde DLT, indtil Kommissionens forslag til ovennævnte pilotordning er vedtaget. Som en midlertidig foranstaltning foreslår udvalget imidlertid, at der ses nærmere på muligheden for at oprette en multilateral handelsfacilitet (MHF) for instrumenter, der afvikles inden for en CSD's afviklingssystem. Opretholdelse af en MHF bør betragtes som en accessorisk tjenesteydelse som defineret i afsnit B, del 1, i CSD-forordningens bilag.
4.10EØSU advarer om, at oprettelsen af en "regulatorisk sandkasse" ikke må danne præcedens for at sænke de eksisterende standarder for adfærd på markedet og investorbeskyttelse. Helt at flytte afviklingsprocesser til DLT-baserede netværk forbedrer effektiviteten, fordi det reducerer de tilknyttede transaktionsomkostninger og reducerer den involverede risiko, når den overdrevent lange kæde af formidlere afkortes. Ikke desto mindre bortfalder modpartsrisikoen ikke, blot fordi der benyttes DLT-netværk. Det er afgørende at sikre, at kravene til deltagelse i disse netværk defineres på en måde, der reducerer modpartsrisikoen. CSD'er bør spille en central rolle i forvaltningen af infrastrukturen.
Håndhævelse af sanktioner
4.11Revisionen af CSD-forordningen kommer på et yderst udfordrende tidspunkt – midt i Ruslands krig mod Ukraine. Den europæiske infrastruktur for det finansielle marked er udformet med henblik på at kunne overvinde chok som disse. Den (systemisk) vigtige del af infrastrukturen – netværket af CSD'er – er nu medvirkende til at sikre, at de vestlige sanktioner over for Rusland gennemføres korrekt på operationelt plan. EØSU opfordrer Kommissionen til at give den nødvendige vejledning i tilfælde, hvor tiltag i tilknytning til sanktioner kommer ind på "ukendt område" og fører til usikkerhed blandt markedsaktørerne. Visse bestemmelser i sådanne quick fix-retningslinjer kan også overvejes med henblik på at forbedre forslaget til revision, så det giver bedre muligheder for at håndtere fremtidige udfordringer.
4.12På baggrund af den internationale udvikling foreslår EØSU, at CSD-forordningen kræver, at CSD'er, deres udstedere og deres deltagere etablerer en levedygtig, permanent mekanisme til udveksling og deling af data, der er relevante for anvendelsen af fælles europæiske sanktioner. Der bør ikke opstå en situation, hvor en foranstaltning udelades, alene fordi de forskellige deltagere ikke er i stand til at nå frem til en konklusion, som ellers burde være ligetil eller i det mindste opnåelig (hvis den betragtes i fællesskab). Om CSD-forordningen bør ses som et passende retligt instrument til dette formål, er et legitimt spørgsmål. Ikke desto mindre går udvalget ind for styrkede tilsynsregler til håndhævelse af sanktioner.
Bruxelles, den 1. juli 2022
Stefano Palmieri
Formand for Sektionen for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed
_____________