REX/554
Instrumentalisering af migranter
UDTALELSE
Sektionen for Eksterne Forbindelser
Fælles meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget – Reaktion på statsstøttet instrumentalisering af migranter ved EU's ydre grænser
[JOIN(2021) 32 final]
Ordfører: Stefano Palmieri
Medordfører: Pietro Vittorio Barbieri
|
Anmodning om udtalelse
|
JOIN(2021) 32 final, 23/11/2021
|
|
Retsgrundlag
|
Artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
|
|
Plenarforsamlingens beslutning
|
18/01/2022
|
|
|
|
|
Kompetence
|
Sektionen for Eksterne Forbindelser
|
|
Vedtaget i sektionen
|
12/05/2022
|
|
Resultat af afstemningen
(for/imod/hverken for eller imod)
|
56/3/1
|
|
Vedtaget på plenarforsamlingen
|
DD/MM/YYYY
|
|
Plenarforsamling nr.
|
…
|
|
Resultat af afstemningen
(for/imod/hverken for eller imod)
|
…/…/…
|
1.Konklusioner og anbefalinger
1.1EØSU mener, at EU's reaktion på instrumentaliseringen af migranter bør passes ind i en migrationspolitik, der på alle områder er fælles, delt og sammenhængende. I lyset af krisen ved den belarusiske grænse og det russiske angreb på Ukraine er det nødvendigt at genoverveje, om pagten om migration og asyl er tilstrækkelig til ikke at segmentere migrationspolitikken som følge af kriser, men i stedet samle både politikkerne og beskyttelsen af de berørte personer i én enkelt handlingsramme og retlig ramme.
1.2EØSU mener, at instrumentaliseringen af migranter udgør en – muligvis fortsat aktuel – trussel for hele Den Europæiske Union og ikke kun for de berørte medlemsstater. Udvalget understreger derfor, at de eneste effektive reaktioner, der også er på højde med udfordringen, vil være dem, der kan samordne initiativniveauet (det politiske, lovgivningsmæssige, administrative og humanitære niveau) med iværksættelsesplanet (nærsamfundet og det nationale, lokale og internationale plan) og med de berørte aktører (institutioner, civilsamfundsorganisationer, arbejdsmarkedets parter, borgere osv.), og som tager udgangspunkt i EU-rettens og folkerettens strengeste standarder.
1.3EØSU finder det vigtigt, at EU yder medlemsstaterne en rettidig, koordineret og effektiv støtte dels af konkret art (budgetmidler og personale fra EU-agenturer), dels i form af administrativ, lovgivningsmæssig og politisk bistand. Dette bør ske gennem en fælles indsats på stedet og på interinstitutionelt plan og med den største gennemsigtighed i initiativerne samt sikring af handlefrihed for de humanitære organisationer og for de uafhængige medier, der er til stede i de områder, der er genstand for instrumentalisering af migranter.
1.4For EØSU er det især afgørende, at der fastlægges en integreret ramme for den humanitære indsats, som er i stand til at kombinere institutionernes og de nationale agenturers samt EU's ressourcer og strukturer og sikre inddragelse af de internationale agenturer (UNHCR, IOM) samt bidrag fra NGO'er og civilsamfund og således fremme en nyttig koordinering af indsatsen og sikre, at de humanitære tiltag anerkendes som et instrument til styrkelse af EU's principper.
1.5I den forbindelse mener EØSU, at en fuld og rettidig anerkendelse af de instrumentaliserede migranters rettigheder – hvor man undgår gråzoner eller situationer med administrativ usikkerhed – udgør et vigtigt skridt til svækkelse og fjernelse på stedet af truslen mod EU's og de berørte medlemsstaters sikkerhed og stabilitet og dermed gør instrumentaliseringstiltagene ineffektive.
1.6EU's reaktion bør helt klart rettes mod kilderne til de instrumentaliserede migrationsstrømme under inddragelse af tredjelande og styrkelse af deres indsats for at informere befolkningen gennem et samarbejde baseret på demokratiske principper og beskyttelse af menneskerettighederne. Det vil på den måde være muligt at dræne ressourcer fra de statslige aktører, der står bag instrumentaliseringen af migranter.
1.7Hvad angår de stater, der tager initiativ til eller billiger instrumentalisering af migranter, støtter EØSU en multilateral indsats af EU, internationale institutioner og partnerlande, som kan fordømme og isolere sådanne handlinger, bl.a. gennem iværksættelse af passende økonomiske og diplomatiske sanktioner.
1.8Den igangværende krig i Ukraine efter Den Russiske Føderations invasion har medført mindst 3,9 mio. flygtninge, som i øjeblikket fortrinsvis huses i de tilgrænsende lande og i andre EU‑lande, hvortil kommer flere millioner internt fordrevne. En flygtningestrøm af denne størrelsesorden kan, i det mindste i Europa, ikke engang sammenlignes med flygtningestrømmene i årtierne efter Anden Verdenskrig. EU har håndteret dette rettidigt, specielt gennem iværksættelsen af direktivet fra 2001 om midlertidig beskyttelse og forslaget samhørighedsaktionen for flygtninge i Europa (CARE). EØSU mener, at tilsvarende instrumenter, der bygger på medlemsstaternes samhørighed, solidaritet og fælles ansvar, også er vigtige for håndteringen af kriserne i forbindelse med instrumentaliseringen af migranter.
1.9EU udgør i dag et sikkert sted for asyl og beskyttelse for millioner af ukrainske borgere, men byrden i forbindelse med modtagelse og bistand er ulige fordelt i forhold til de berørte medlemsstaters kapacitet og ressourcer. Åbningen af EU's indre grænser har indtil videre sikret de ukrainske flygtninges spontane bevægelse mod de ønskede mål, men der er et objektivt misforhold mellem den byrde, der bæres af de tilgrænsende lande og de øvrige medlemsstater. Selv om den ikke kan sammenlignes viser instrumentaliseringen af migranter ved den belarusiske grænse og i tidligere sager nødvendigheden af en gennemgribende revision af solidaritets- og samarbejdsmekanismerne mellem EU og medlemsstaterne, specielt gennem en omfordeling af de migranter, der tages imod, hvilket uden tvivl er nødvendigt i krisesituationer.
1.10EØSU vil også gerne nævne "Forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet". EØSU mener ikke, at den komplekse mekanisme, der er planlagt til fastsættelse af den retlige ramme og de administrative procedurer i tilfælde af instrumentalisering af migranter, tager højde for omfanget af den mellemstatslig krise, der kunne opstå i denne forbindelse, og mekanismen kan ikke holdes adskilt fra den tilgang, der bør anlægges over for de pågældende migranter.
1.11EØSU mener således, at det også, såfremt der er behov for ad hoc-instrumenter til håndtering af instrumentaliseringen af migranter, er vigtigt at overveje et tiltag til omgående og fuld beskyttelse, bl.a. gennem direktivet om midlertidig beskyttelse, navnlig i tilfælde, hvor håndteringen af indrejser ved grænserne, kontrollen med sekundære bevægelser, udsættelser eller eventuelle undtagelser fra de normale asylprocedurer viser sig at være dysfunktionelle og uhensigtsmæssige i forhold til målsætningen om at beskytte de instrumentaliserede migranter. Under alle omstændigheder bør niveauet af beskyttelse af migranter hæves i overensstemmelse med omfanget af den mellemstatslige krise, der opstår i forbindelse med instrumentaliseringen af migranter.
2.Forslag
2.1Det understreges i meddelelsen, at migrationskrisen på grænsen mellem Belarus og Den Europæiske Union (Litauen, Letland og Polen) er et overlagt forsøg på at skabe en vedvarende og langvarig krise som en del af en bredere samordnet indsats for at destabilisere Den Europæiske Union og sætte dens sammenhold og beslutsomhed på prøve. Dette udgør en "hybrid trussel", der udspringer af et tredjelands instrumentalisering af migranter.
2.2Termerne "krise" og "trussel", der anvendes i dette dokument, er langt fra blot en beskrivelse af det specifikke og komplekse migrationsfænomen, men anvendes for at påpege relevansen af de politiske spændinger og ustabilitetsfaktorer, der følger af den geopolitiske kontekst.
2.3Ud over en trussel mod EU's sikkerhed, har dette skabt en kritisk situation på stedet, især for de berørte migranter, med dramatiske følger på det humanitære plan på begge sider af grænsen mellem Belarus og EU. Der er desuden talrige beretninger om umenneskelig og nedværdigende behandling af migranterne på den belarusiske side af grænsen, også som en form for pres over for EU, og risikoen herfor forstærkes imidlertid af forlængelsen af opholdet i området og den manglende mulighed for at krydse grænsen til EU.
2.4EU har omgående og på det kraftigste fordømt instrumentaliseringen af sårbare migranter og flygtninge i alle sine institutionelle fora. Den efterfølgende indsats på internationalt plan er blevet gennemført under inddragelse af og i samarbejde mellem EU og partnerlandene, specielt migranternes oprindelseslande.
2.5EU har i denne nye krisesituation interveneret til støtte for de berørte medlemsstater og noteret sig de specifikke reaktioner fra regeringerne og de nationale parlamenter, herunder især indførelsen af undtagelsestilstand i grænseområderne. I denne henseende har Kommissionen grebet ind med et behørigt tilbud om bistand med henblik på at sikre, at den nationale lovgivning er forenelig med EU-retten.
2.6I meddelelsen redegøres der for den politiske, tekniske og logistiske støtte til de berørte medlemsstater. Efter besøg af kommissær Ylva Johansson og Kommissionens efterfølgende indkaldelser af medlemsstaterne er den politiske indforståelse også kommet til udtryk i teknisk støtte ved grænserne fra EU-agenturernes side (Frontex, Europol, EASO samt nødhjælp med ressourcer fra Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden).
2.7På internationalt plan og navnlig over for migranternes oprindelses- og transitlande har Kommissionen sat ind på det højeste niveau og forbedret samarbejdet med Irak, Libanon, Tyrkiet, De Forenede Arabiske Emirater og Usbekistan. Dette er vigtigt for at bekæmpe den kriminelle infrastruktur for migrantsmugling, som understøtter den belarusiske instrumentalisering.
2.8Under en mellemstatslig krise er der en høj risiko for, at der sænker sig en "krigståge" som muliggør desinformation, falske nyheder og fordrejet gengivelse af fakta knyttet til den politiske instrumentalisering af migranter. I meddelelsen gøres der opmærksom på denne risiko på den belarusiske side af grænsen, som især udspringer af de kommunikationsmidler, der kontrolleres af den belarusiske og den russiske regering. Kommissionen fremhæver den frie presses betydning og konkrete rolle, selv om denne ikke tillægges den samme vægt i kriseområderne på EU's side af grænsen.
2.9Kommissionen understreger, at de nuværende finansielle instrumenter kan styrkes i en krisesituation med midler fra Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden (AMIF) og instrumentet for grænseforvaltning og visa (IGFV). Hvad angår tilbagesendelse (støttet frivillig tilbagevenden og ikkefrivillige tilbagesendelse) nævnes samarbejdet mellem Kommissionen, Frontex og OIM, og der gøres opmærksom på det nødvendige samarbejde fra migranternes oprindelseslandes side.
3.Bemærkninger
Instrumentalisering af migranter og forvaltning af migrationspolitikkerne
3.1EØSU mener, at reaktionen på instrumentaliseringen af migranter bør passes ind i en EU‑politisk ramme for migration, der på alle områder er fælles, delt og sammenhængende.
3.1.1For at sikre en velforvaltet migration skal EU være opmærksom på, at migrationsprocesserne aldrig udløses af én stats handlinger alene (selvom visse af disse undertiden kan have betydelig indflydelse på omfanget af strømmene), heller ikke selvom den pågældende stat instrumentaliserer migranter til politiske formål.
3.1.2EU skal i sin reaktion på de mest akutte kriser (som aktivt omfatter et tredjeland, eller som er følge af krig eller militær intervention) følge en tilgang baseret på solidaritet, navnlig over for de involverede mennesker.
3.1.3Med forbehold af, at det er nødvendigt at redde alle, der er i umiddelbar livsfare (flygtninge og ofre for krig), må sondringen med hensyn til retlig status – for eksempel mellem personer, som kan have ret til en form for beskyttelse, og andre migranter – først ske efter afslutningen af gennemsigtige aylprocedurer, der følger EU-reglerne og de internationale standarder, og ikke ske på grundlag af en på forhånd fastlagt definition af situationen eller krisen ("hybrid trussel", instrumentalisering af migranter, " økonomisk migration" osv.).
Hybride trusler og instrumentalisering af migranter
3.2EØSU deler Kommissionens syn på arten og niveauet af truslen i forbindelse med Belarus' instrumentalisering af migranter. Udvalget erkender truslen mod EU i form af en "hybrid trussel", nemlig "statsstøttet instrumentalisering af mennesker til politiske formål".
3.2.1Til definitionen af hybrid trussel anvendes også en anden formulering, nemlig trusler, der fremmes af "en statslig eller ikkestatslig aktør". Hybride trusler kan fremsættes af forskellige aktører og være rettet mod flere mål (statsejede enheder, institutioner, sociale organisationer og enkeltpersoner). Dette brede analyseplan bør dog, om end det bidrager til en generel forståelse, holdes adskilt fra kortlægningen af tilfælde, der er oplagte mål for de omhandlede politikker. EØSU understreger derfor, at man, også med henblik på efterfølgende lovgivningstiltag og navnlig den juridiske behandling og humanitære støtte af migranterne i sådanne nødsituationer, bør anse det for en nødvendig betingelse for udpegelsen af et tilfælde af instrumentalisering af migranter, at der er en statslig aktør involveret.
3.2.2På baggrund af gyldigheden af den definition af "hybrid trussel", der gives i meddelelsen, forventer EØSU, at reaktionen er flerdimensionel og integreret, dvs. ikke kun har fokus på internationale forbindelser (mellem medlemsstater, EU og partnerlande), men indføjes i rammen af EU's politikker og forpligtelser vedrørende fremme af menneskerettigheder, beskyttelse af migranter og asylret. EØSU mener derfor, at alle samarbejdsinstrumenter mellem medlemsstater, EU-institutioner og EU-agenturer bør styrkes med henblik på fælles håndtering af krisen.
Solidaritet, koordinering og fælles krisestyring
3.3EØSU er enig i, at "disse handlinger udgør en reel og aktuel fare for EU's sikkerhed" og ikke kun for de direkte berørte medlemsstater. De oplysninger, der fremlægges i meddelelsen og den alvorlige krise i Ukraine bestyrker EØSU's overbevisning om, at der helt klart er behov for at fastlægge en politisk, retlig og proceduremæssig ramme for en fælles reaktion og en fælles håndtering af krisen fra medlemsstaternes og EU-institutionernes side.
3.3.1EØSU finder det følgelig og med udgangspunkt i den allerede fremlagte udtalelse om forslag til ændring af forordningerne om forvaltning af immigration og asyl afgørende, at fortsætte i retning af en solidarisk og samarbejdsbaseret tilgang mellem medlemsstaterne, eftersom den omhandlede situation bestemt ikke er den eneste, der medfører en øget byrde, hvad angår ansvar og vanskeligheder for de første indrejselande, og det navnlig i lyset af den betydning, der i pagten om migration og asyl tillægges grænsekontrol og forebyggelse af sekundære bevægelser.
3.3.2Den ønskede særlige forordning til bekæmpelse af en stats instrumentalisering af migranter bør derfor omfatte mekanismer for solidarisk deling af ansvaret mellem medlemsstaterne, herunder muligheden for rettidige omfordelingstiltag, der er i proportion med krisens alvor.
3.3.3De typiske træk ved krisen ved den belarusiske grænse kaster lys over forskelle i forhold til, men også ligheder med andre statslige strategier for instrumentalisering af migrantbevægelser, nemlig i det centrale Middelhavsområde, ved grænserne mellem Grækenland og Tyrkiet, Spanien og Marokko, Bosnien og Kroatien, Serbien og Ungarn (alene hvad angår 2021). EØSU mener, at EU's indsats bør række længere end under tidligere kriser. Navnlig bør EU undgå at skabe afhængighed af tredjelandenes politiske strategier, der ikke er forenelige med EU's politikker og principper.
Beskyttelse af migranter i tilfælde af instrumentalisering
3.4EØSU mener, at EU's indsats bør omfatte fælles tiltag til imødegåelse af truslen, idet der bør være en klar bevidsthed om, at de pågældende migranter i sådanne særlige situationer i sig selv er stærkt sårbare og har behov for beskyttende indgreb, da der er tale om en situation med en mellemstatslige krise.
3.4.1EØSU deler den bekymring, der gives udtryk for i meddelelsen med hensyn til den givne humanitære situation ved grænserne mellem medlemsstaterne og Belarus. Vanskeligheden ved at gribe ind på den belarusiske side af grænsen afspejler en objektiv begrænsning af den humanitære indsats i mellemstatslige krise- og konfliktsituationer, men dette bør være et incitament til at optimere bestræbelserne på inden for medlemsstaternes grænser at sikre en humanitær bistand til migranterne, der svarer til EU-rettens standarder og til den faste praksis med hensyn til støtte til sårbare personer.
3.4.2EØSU håber, at civilsamfundets humanitære organisationer vil få lettere adgang på begge sider af grænsen mellem EU og Belarus med henblik på ydelse af humanitær bistand (sundhedspleje, fødevarehjælp, juridisk bistand).
3.4.3EU-institutionerne bør i denne sammenhæng gribe ind over for ethvert tiltag til kriminaliserende handling eller optræden under det nationale og internationale civilsamfunds indsats, således som EØSU allerede har tilkendegivet i tidligere udtalelser.
3.4.4Der gøres i meddelelsen opmærksom på, at der har været betydelige sekundære bevægelser af migranter (i det mindste i forhold til antallet af migranter ved EU's grænser under krisen) og på, at grænsepolitiet i de medlemsstater, hvor den første indrejse og de sekundære bevægelser af migranter sker, har indsat fælles patruljering. EØSU er af den opfattelse, at spørgsmålet om sekundære bevægelser i en situation med instrumentalisering af migranter bør håndteres ved inddragelse af bestemmelseslandene. Samtidig skal der tages behørigt hensyn til de mest sårbare migranter, specielt i krisens aktive fase, for at undgå yderligere risici for disse migranters sikkerhed.
3.4.5EØSU gør også opmærksom på risiciene for en værdig, rimelig og vidtgående beskyttelse af sårbare migranter som følge af de mange forskellige former for retlig status og undtagelsesprocedurer i medlemsstaterne og i selve EU, også under en krise, der kræver en specifik reaktion. I den henseende bør eventuelle undtagelser fra standardprocedurer for modtagelse og asyl kombineres med specifikke beskyttelsesforanstaltninger i betragtning af den alvorlige risikosituation, og man bør stå fast på nonrefoulementprincippet.
Bekæmpelse af desinformation, mediernes rolle og beskyttelse af sårbare personer
3.5EØSU værdsætter den vægt, der i meddelelsen lægges på indsatsen til bekæmpelse af desinformation, falske nyheder og manipulation af fakta, bl.a. gennem informationskampagner rettet mod oprindelseslandene for migrationsstrømmene, og udnyttelsen af elektroniske informations- og kommunikationsinstrumenter, der har til formål at forsyne migranterne med korrekte og verificerbare oplysninger (eksempelvis Infomigrants).
3.5.1I overensstemmelse med EU's værdier tillægger EØSU samtidig den frie tilvejebringelse af oplysninger og den frie adgang til fakta og data, der er relevante for offentligheden, stor betydning. I den forbindelse bør gennemførelsen af nødforanstaltninger altid afstemmes efter medlemsstaternes og EU-agenturernes garanti for den størst mulige handle- og kommunikationsfrihed for de uafhængige medier, der er til stede i de områder, der er genstand for instrumentaliseringen af migranter, og der bør samtidig sikres klare og gennemsigtige regler for adgangen til de strukturer, der huser migranterne, og til kontakten med disse.
3.5.2Med hensyn til bekæmpelsen af migrantsmuglernes logistiske netværk på IT-platforme og de sociale medier bør Kommissionen støttet af EU's agenturer (ENISA) gribe ind for at kortlægge de instrumenter, der anvendes direkte af migrantsmuglerne, og de instrumenter, der tjener til indbyrdes kommunikation mellem migranterne. Det skal bidrage til at fastslå ansvaret og til, at retten til datafortrolighed ikke krænkes, eller at sikkerheden ikke forringes, heller ikke indirekte og utilsigtet, for de migranter, der er ofre for instrumentalisering.
Internationalt samarbejde til bekæmpelse af instrumentalisering af migranter
3.6EØSU værdsætter EU-institutionernes bestræbelser på at styrke samarbejdet med oprindelseslandene for de migranter, der er genstand for instrumentalisering, med det formål at gøre dem opmærksom på de risici, de løber, og forbedre det internationale samarbejde på migrationsområdet.
3.6.1Dette samarbejde bør samordnes med mekanismen for internationalt udviklingssamarbejde og med aftaler på området for migrationslovgivning, bl.a. for at gøre EU's og de berørte tredjelandes fælles indsats produktiv.
3.6.2En eventuel indgåelse af aftaler og procedurer med tredjelande bør ske under hensyntagen til, at sådanne forbindelser er forenelige med overholdelsen af menneskerettighederne og med disse landes internationale retlige forpligtelser.
3.6.3Et sådant samarbejde ville også styrke politi- og efterforskningsarbejdet til forebyggelse og bekæmpelse af kriminelle organisationer inden for migrantsmugling, idet der også tages nøje hensyn til migranternes ret til asyl og beskyttelse såvel i tilfælde af aktiviteter i forbindelse med instrumentalisering af migranter som generelt.
Støtte til medlemsstater
3.7EØSU værdsætter støtten til de truede medlemsstater, især gennem EU-agenturerne for indre anliggender (Frontex, EUAA, EASO og civilbeskyttelsesmekanismen), og mener, at disse bør træde til i alle tilfælde, hvor det gennem en afbalanceret og gennemsigtig procedure anerkendes, at der er tale om en nødsituation.
3.7.1EØSU mener, at der i fremtiden bør fastsættes et passende niveau af bistand til de medlemsstater, der udsættes for sådanne trusler, hvilket bør modsvares af et tilsvarende højt niveau af beskyttelse af og hjælp til ofrene for instrumentaliseringstiltag, i første række de mest sårbare personer.
3.7.2EØSU fastslår klart, at medlemsstaternes foranstaltninger vedrørende såvel frivillig som ikkefrivillig tilbagesendelse af migranter, der har fået afslag på asyl, også bør finde anvendelse i nødsituationer under fuld overholdelse af grundlæggende rettigheder og internationale forpligtelser samt med bistand fra EU's agenturer.
Instrumenter og forordninger med henblik på en fremtidig krisestyring
3.8EØSU understreger, at denne udtalelse tager højde for de foranstaltninger, der er under behandling og udarbejdelse i skrivende stund, herunder især Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet. Forslaget indeholder normative elementer vedrørende migranters status og procedurerne for ansøgning om asyl og international beskyttelse i sådanne situationer.
3.8.1EØSU håber i denne forbindelse, at der i forordningen tages hensyn til medlemsstaternes behov for sikkerhed, og at der sammen med disse foreskrives retlige forpligtelser vedrørende håndteringen af nødsituationen og til sikring af migranternes ret til beskyttelse med udgangspunkt i internationale forpligtelser og EU-retten.
3.8.2Rent specifikt bør Kommissionen og de delegerede organer desuden kontrollere, at den lovgivning, der er vedtaget eller under vedtagelse i medlemsstaterne til bekæmpelse af den nuværende krise og til forebyggelse sådanne i fremtiden, er forenelig med de grundlæggende rettigheder og EU-retten.
3.8.3EØSU vil i den pågældende forordning nøje vurdere fritagelserne og undtagelserne fra standardprocedurerne for indrejse og asyl, muligheden for at klage over afslag, tilbagesendelsesprocedurerne og den fulde gennemsigtighed og samarbejdet mellem de kriseramte medlemsstater og EU's institutioner og agenturer.
Bruxelles, den 12. maj 2022
Dimitris Dimitriadis
Formand for Sektionen for Eksterne Forbindelser
_____________