|
UDTALELSE
|
|
Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg
|
|
Statsstøtte / Sundheds- og socialtjenester
|
|
____________
|
|
Statsstøtteregler for sundheds-og socialtjenester – tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i tiden efter pandemien. Idéer og forslag til Kommissionens evaluering med henblik på ændring af lovgivningspakken fra 2012
(initiativudtalelse)
|
|
|
|
INT/981
|
|
|
|
Ordfører: Giuseppe Guerini
|
|
Plenarforsamlingens beslutning
|
20/01/2022
|
|
Retsgrundlag
|
Forretningsordenens artikel 32, stk. 2
|
|
|
Initiativudtalelse
|
|
Kompetence
|
Sektionen for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug
|
|
Vedtaget i sektionen
|
05/05/2022
|
|
Vedtaget på plenarforsamlingen
|
19/05/2022
|
|
Plenarforsamling nr.
|
569
|
|
Resultat af afstemningen
(for/imod/hverken for eller imod)
|
221/0/5
|
1.Konklusioner og anbefalinger
1.1Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) mener, at sundheds- og socialtjenester som f.eks. personlig pleje (herunder hjemmepleje), reintegration på arbejdsmarkedet af ugunstigt stillede personer og personer med handicap, børnepasningsordninger og sociale boliger er af stor betydning for at sikre social samhørighed i denne fase efter pandemien med humanitær krise og internationale spændinger. EU's statsstøtteregler for disse tjenester har derfor afgørende betydning.
1.2EØSU er helt enig i Kommissionens beslutning om ved evalueringen af de sektorspecifikke regler at betragte sundheds- og socialtjenester som en "underkategori" med egne karakteristika inden for den bredere kategori af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
1.3EØSU understreger, at Almuniapakken (2012) om statsstøtteregler for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse har været en modernisering og forenkling i forhold til den tidligere lovgivning fra 2005. Den reguleringsmæssige tilgang i denne pakke bør derfor også videreføres i fremtiden med yderligere modernisering, såfremt Kommissionen beslutter sig for at ændre den gældende lovgivning, når den igangværende evaluering er afsluttet.
1.4EØSU bemærker, at sundhedstjenester og næsten alle sociale plejetjenester i de enkelte medlemsstater har en regional, provinsbaseret, kommunal eller – i de større byer – endda intrakommunal dimension. Dette er ensbetydende med, at brugernes mobilitet mellem regioner og provinser i medlemsstaterne er minimal, og dermed er en eventuel grænseoverskridende mobilitet endnu mere usandsynlig. Da der ingen grænseoverskridende relevans er, finder artikel 107 i TEUF vedrørende statsstøtte ikke anvendelse på sundheds- og socialtjenester.
1.5EØSU gør opmærksom på, at det er svært for de nationale myndigheder at opnå konkrete erfaringer inden for udvikling af de overdragelsesakter, der udgør en nødvendig betingelse for at anvende afgørelse nr. 21/2012 vedrørende kompensation for offentlige tjenesteforpligtelser og forordning (EU) nr. 360/2012 om de minimis-støtte ydet til virksomheder, der udfører tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Det vil derfor være meget nyttigt, hvis Kommissionen oprettede en portal, hvor der er adgang til konkrete eksempler på lovlige overdragelsesakter for forskellige typer sundheds- og socialtjenester.
1.6EØSU opfordrer til udveksling af god praksis mellem medlemsstater med fælles retlige traditioner vedrørende anvendelsen af statsstøttereglerne på sundheds- og socialtjenester. På den måde vil de nationale myndigheder bedre kunne udnytte de skønsbeføjelser, de har i henhold til protokol 26 i TEUF til at tilrettelægge og levere tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse på lokalt niveau.
1.7EØSU bemærker, at der er behov for en nærmere præcisering af bestemmelsen i afgørelse nr. 21/2012 om, at kompensationen for offentlige tjenesteforpligtelser ikke må overstige dækningen af omkostninger, medmindre der foreligger en "rimelig fortjeneste", for: i) konkret at fastsætte, hvad der udgør en rimelig fortjeneste i forhold til den kapital, der er blevet anvendt til at garantere tjenesten under hensyntagen til de operationelle risici, ii) at kvantificere de faste og strukturelle omkostninger i forhold til omkostningerne til leveringen af tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse, og iii) at gøre det klart, i hvilket omfang den særlige karakter af de tjenester og de organisationsmodeller, som er typiske for socialøkonomiske virksomheder, kan værdisættes, når disse virksomheder forvalter og leverer tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
1.8EØSU mener, at der for sundheds- og socialtjenester bør gælde et de minimis-loft over tre budgetår, der er højere end loftet for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i henhold til forordning (EU) nr. 360/2012 (500.000 EUR), således som det også kom frem under den offentlige høring, som Kommissionen har gennemført. Sundheds- og socialtjenesternes betydning for den sociale samhørighed berettiger en forhøjelse af loftet i forhold til nu.
2.Indledning og baggrund
2.1Statsstøtte til virksomheder, der leverer tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og – af relevans for denne udtalelse – organisationer, der er aktive inden for det snævrere område for sundheds- og socialtjenester, blev reguleret ved "Almunialovgivningspakken" i 2012. Denne pakke erstattede og moderniserede den tidligere retlige ramme fra 2005 ("Monti‑Kroes‑pakken").
2.2Almuniapakken indeholder følgende retsakter:
-Kommissionens forordning (EU) nr. 360/2012 af 25. april 2012 om anvendelse af artikel 107 og 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på de minimis‑støtte ydet til virksomheder, der udfører tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
-Kommissionens afgørelse af 20. december 2011 om anvendelse af bestemmelserne i artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (2012/21/EU)
-Meddelelse fra Kommissionen om anvendelsen af Den Europæiske Unions statsstøtteregler på kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
-Meddelelse fra kommissionen: "Den Europæiske Unions rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (2011)".
2.3Den retlige sektorspecifikke ramme har således været i brug i næsten ti år og er ifølge Kommissionen blevet anvendt i udstrakt grad af medlemsstaterne, siden den trådte i kraft. Der er dog registreret problemer med anvendelsen, hvilket sammen med den betragtelige tid, der er gået siden den første godkendelse, kan berettige et yderligere indgreb af EU-lovgiveren.
2.4I den forbindelse har Kommissionen iværksat en bred høring af interessenter for at tjekke effektiviteten, virkningen, merværdien og den aktuelle opfyldelse af de oprindelige mål i de gældende lovbestemmelser med særlig vægt på sundheds- og socialtjenester.
2.5Høringen blev gennemført fra den 31. juli 2019 til den 14. december 2019 via et særligt spørgeskema udarbejdet af Kommissionen, og der blev modtaget 51 svar fra virksomheder, erhvervsorganisationer, fagforeninger, NGO'er, private borgere og offentlige myndigheder.
2.6Med denne initiativudtalelse ønsker EØSU som repræsentativt organ for europæisk økonomi og det europæiske civilsamfund at gøre Kommissionen opmærksom på nogle særlige aspekter forbundet med anvendelsen af statsstøttereglerne på sundheds- og socialtjenester med henblik på en mulig fremtidig revision af reglerne inden for disse områder.
3.Generelle bemærkninger
3.1EØSU erkender, at reguleringen af statsstøtte til sundheds- og socialtjenester er en meget kompleks opgave for EU-lovgiveren, da der skal findes en vanskelig balance mellem offentlig støtte af aktiviteter, der bidrager til mål af almindelig interesse, og beskyttelsen af en fri og ikke fordrejet konkurrence i det indre marked. EU's statsstøtteregler skal desuden gøre det muligt at foretage de offentlige investeringer til udvikling af sociale og sundhedsmæssige infrastrukturer, der er nødvendige for at opfylde målene i den europæiske søjle for sociale rettigheder.
3.2EØSU er helt enig i Kommissionens beslutning om at betragte sundheds- og socialtjenester som en underkategori med egne karakteristika inden for den bredere kategori af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse på grund af disse tjenesters særlige karakteristika og de særlige mål, der skal nås. I dokumentet om evalueringen af de nugældende regler bemærker Kommissionen, at sundheds- og socialtjenester i forbindelse med statsstøtte udgør en undergruppe af tjenesteydelser af almindelig (økonomisk) interesse.
3.3EØSU understreger, at Almuniapakken (2012) om statsstøtteregler for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse har været en modernisering og forenkling i forhold til den tidligere lovgivning fra 2005. Den har tillige mindsket de administrative og reguleringsmæssige byrder for de nationale myndigheder, der ønsker at finansiere tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Den reguleringsmæssige tilgang i denne pakke bør derfor også videreføres i fremtiden med elementer af yderligere modernisering og afklaring af en række specifikke aspekter.
3.4EØSU mener, at sundheds- og socialtjenester som f.eks. personlig pleje (herunder hjemmepleje), reintegration på arbejdsmarkedet af ugunstigt stillede personer og personer med handicap, børnepasningsordninger og sociale boliger er af stor betydning for at sikre social samhørighed i det indre marked, og at de udgør "fælles værdier" for medlemsstaterne, jf. protokol 26 til TEUF. Disse tjenester er af endnu større strategisk betydning og afgørende i den nuværende fase efter pandemien med internationale spændinger og voksende populisme i medlemsstaterne.
3.5EØSU gør opmærksom på, at sundheds- og socialtjenester i visse tilfælde leveres af staten gennem aktiviteter af ikkeøkonomisk art og ikke er omfattet af EU-lovgivningen om statsstøtte. Samtidig har de, selv når de leveres gennem økonomiske aktiviteter, en beskeden grænseoverskridende relevans og spiller som regel en lokal rolle i at fremme den sociale samhørighed i medlemsstaten.
3.6EØSU gør opmærksom på, at sundheds- og socialtjenester ofte leveres gennem ikkeøkonomiske aktiviteter, hvilket betyder, at statsstøttereglerne ikke finder anvendelse (jf. artikel 107 i TEUF). Selv når de leveres på markedsvilkår, har sundheds- og socialtjenester desuden en udpræget lokal dimension uden nogen egentlig grænseoverskridende betydning for efterspørgslen. Den lokale dimension bliver endnu tydeligere, når sundheds- og socialtjenesterne forvaltes af socialøkonomiske virksomheder, hvori lokalsamfundet deltager af hensyn til den sociale samhørighed og offentlighedens interesse.
3.7Kommissionens praksis og europæisk retspraksis udelukker imidlertid ikke på forhånd, at sundheds- og socialtjenester kan have grænseoverskridende relevans, da grænseoverskridende investeringer kan føre til forvridning. Selv om EØSU forstår grundene til denne tilgang for til fulde at beskytte den fri bevægelighed, der er fastsat i traktaterne, opfordrer EØSU Kommissionen til at udstede passende retningslinjer vedrørende sundheds- og socialtjenesternes grænseoverskridende relevans. Inden for rammerne af den bredere debat om begrebet grænseoverskridende relevans, der er et element i statsstøtte, jf. artikel 107 i TEUF, bør disse tjenester behandles på en særlig og fleksibel måde.
3.8EØSU bemærker, at de steder, hvor sundheds- og socialtjenester har en grænseoverskridende dimension som i de 37 grænseoverskridende byområder i Europa, jf. direktivet om grænseoverskridende sundhedsydelser, skyldes dette den fysiske nærhed mellem grænseområder, og at det foregår i overensstemmelse med regler om territorial nærhed. Øget statsstøtte vil derfor ikke i væsentlig grad skade den grænseoverskridende konkurrence mellem virksomheder.
4.Særlige bemærkninger
4.1EØSU bemærker, at selv om der med Almuniapakken fra 2012 blev skabt klarhed og forenkling, så er de retlige begreber, der skal anvendes i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse objektivt set fortsat komplekse, bl.a. som følge af den stærke indbyrdes sammenhæng mellem de juridiske og økonomiske vurderinger, som er typiske for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
4.2EØSU opfordrer derfor Kommissionen til at udsende en anvendelsesvejledning, der ajourfører dokumentet Vejledning i anvendelsen af EU’s regler om statsstøtte, offentlige indkøb og indre marked på tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, især sociale tjenesteydelser af almen interesse – SWD(2013) 53 final/2, som har vist sig særdeles nyttig for aktørerne i sektoren i de seneste år.
4.3Det er EØSU's opfattelse, at den særlige lovgivning om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse vedrørende både offentlige udbud og statsstøtte er mindre kendt af de nationale myndigheder end den tilsvarende almindelige lovgivning om offentlige udbud og statsstøtte. Passende investeringer i uddannelse for personalet i de offentlige myndigheder ved hjælp af bl.a. EU-midler kan være nyttige med hensyn til dels at forbedre kvaliteten af disse tjenester, dels at sikre en bedre efterlevelse af EU-retten.
4.4EØSU gør opmærksom på, at det teknisk og operationelt er svært for de nationale myndigheder at opnå konkrete og modne erfaringer inden for udvikling af de overdragelsesakter, der udgør en nødvendig og forudgående betingelse for at anvende fritagelsesafgørelse nr. 21/2012 vedrørende kompensation for offentlige tjenesteforpligtelser og i forenklet forstand forordning nr. 360/2012 om statsstøtte (den såkaldte "de minimis-støtte" med en forhøjet tærskel på 500.000 EUR over tre budgetår).
4.5Det vil derfor være meget nyttigt, hvis Kommissionen oprettede en portal, hvor der er adgang til konkrete eksempler på overdragelsesakter for forskellige typer sundheds- og socialtjenester, som af Kommissionens Generaldirektorat for Konkurrence anses for lovlige og tilstrækkeligt udviklede. Udveksling af god praksis mellem medlemsstater med fælles retlige traditioner kunne også være nyttig i den forbindelse, da de nationale myndigheder bedre ville kunne udnytte de skønsbeføjelser, de har i henhold til protokol 26 i TEUF til at tilrettelægge og levere tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse på lokalt niveau.
4.6Som bekendt fastlægges det i afgørelse nr. 21/2012, at kompensationen til operatører, der har fået overdraget offentlige tjenesteforpligtelser, ikke må overstige dækningen af omkostninger, medmindre der foreligger en "rimelig fortjeneste". Det er nødvendigt at uddybe dette begreb med henblik på en nærmere afklaring af tre forskellige aspekter for: i) konkret at fastsætte, hvad der udgør en rimelig fortjeneste i forhold til den kapital, der er blevet anvendt til at garantere tjenesten under hensyntagen til de operationelle risici, ii) at kvantificere de faste og strukturelle omkostninger i forhold til omkostningerne til leveringen af tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse, og iii) at gøre det klart, i hvilket omfang den særlige karakter af de tjenester og de organisationsmodeller, som er typiske for socialøkonomiske virksomheder, kan værdisættes, når disse virksomheder forvalter og leverer tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
4.7EØSU opfordrer til, at der ved fastlæggelsen af begrebet "rimelig fortjeneste" tages hensyn til den støttemodtagende virksomheds karakteristika, især i tilfælde hvor virksomheden løbende reinvesterer fortjenesten i egne aktiviteter og dermed kan karakteriseres som en socialøkonomisk enhed eller virksomhed.
4.8EØSU mener, at der for sundheds- og socialtjenester bør gælde et alternativt de minimis-loft over tre budgetår, der er højere end loftet for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i henhold til forordning nr. 360/2012 (500.000 EUR), således som det også kom frem under den offentlige høring, som Kommissionen har gennemført. Denne forhøjelse er begrundet i, at social- og sundhedstjenester udfylder en offentlig funktion og er i almindelig interesse og i, at disse aktiviteter har begrænset indvirkning på konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne. En forhøjelse af de minimis-loftet for sundheds- og socialtjenester vil skabe større manøvremargen ved anvendelsen af forordning nr. 360/2012 og gøre forordningen og dens forenklede former lettere at anvende.
4.9Sundheds- og socialtjenesternes betydning for den sociale samhørighed berettiger en forhøjelse af loftet med en tredobbelt fordel, da i) det inden for den forenklede ramme vil blive muligt at tildele større og hurtigere de minimis-støtte, ii) der kan tages højde for, at der igen er inflation på det makroøkonomiske niveau, hvilket vil kræve hyppigere revisioner af loftet over tre budgetår, og iii) den subsidiære rolle, som mange socialøkonomiske virksomheder spiller, vil kunne anerkendes.
4.10EØSU anerkender betydningen af SMV'er og private virksomheder og den rolle, de spiller i forvaltningen af sundheds- og socialtjenester af almindelig økonomisk interesse ved at deltage i de udbud, som de lokale myndigheder forestår. Også af den grund kan det være nyttigt, at de nationale myndigheder indsamler og udveksler data og oplysninger om procedurerne for udvælgelse af tjenesteudbydere, om de kompensationer, der ydes, og om resultaterne.
4.11Endelig opfordrer EØSU til, at sundheds- og socialtjenester også støttes indirekte, sådan som Kommissionen erkender i sin handlingsplan for den sociale økonomi, ved at sikre de socialøkonomiske organisationer, som er særdeles aktive i disse sektorer, en bedre adgang til støtteforanstaltninger og dermed til finansielle midler og kredit og til specifikke beskæftigelsesfremmende incitamenter for ugunstigt stillede arbejdstagere og arbejdstagere med handicap i overensstemmelse med den generelle undtagelsesforordning på statsstøtteområdet. I den forbindelse vil en klar og fleksibel europæisk regulering med en fornuftig samling og kombination af forskellige foranstaltninger til understøttelse af disse aktiviteter, være særdeles nyttig.
Bruxelles, den 19. maj 2022
Christa Schweng
Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg
_____________