Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg
NAT/720
Samspillet mellem kemikalie-, produkt- og affaldslovgivningen
Sektionen for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø
UDTALELSE
Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om gennemførelse af pakken om cirkulær økonomi: løsningsmuligheder vedrørende samspillet mellem kemikalie-, produkt- og affaldslovgivningen
[COM(2018) 32 final]
|
Sagsbehandler
|
Conrad GANSLANDT
|
|
Dokumentets dato
|
15/05/2018
|
Ordfører: Brian Curtis
|
Kommissionens anmodning om udtalelse
|
16/01/2018
|
|
Retsgrundlag
|
Artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
|
|
|
|
|
Præsidiets beslutning
|
19/09/2017 (foregribende)
|
|
|
|
|
Kompetence
|
Sektionen for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø
|
|
Vedtaget i sektionen
|
03/05/2018
|
|
Vedtaget på plenarforsamlingen
|
DD/MM/YYYY
|
|
Plenarforsamling nr.
|
…
|
|
Resultat af afstemningen
(for/imod/hverken for eller imod)
|
…/…/…
|
1.Konklusioner og anbefalinger
1.1EØSU glæder sig over, at Kommissionen har valgt at foretage en systematisk undersøgelse af de relevante muligheder for at bidrage til at løse en række problemer, der er blevet konstateret i samspillet mellem kemikalie-, produkt- og affaldslovgivningen.
1.2Det proaktive, langsigtede perspektiv, Kommissionen har anlagt i dette spørgsmål, hilses velkommen. Det kan ikke undgås, at omstillingsprocessen kommer til at blive lang, og det vil kræve konstante tilskyndelser at holde den i gang og være nødvendigt hele tiden at tage højde for den løbende udvikling inden for teknologi vedrørende identifikation og behandling.
1.3Det er afgørende at beskytte den offentlige sundhed generelt og ikke mindst slutbrugernes sundhed, hvis man skal styrke tilliden til principperne for den cirkulære økonomi.
1.4Sundheden og sikkerheden for ansatte på genvindingsanlæg står også på spil, hvis ikke der gøres en samlet indsats. Ikke mindst er det nødvendigt at gøre noget ved problemet med "nedarvede stoffer". Det er derfor afgørende, at der stilles udførlige oplysninger til rådighed for fagforeningerne.
1.5Fuld anvendelse af REACH-forordningen og anden allerede gældende lovgivning om kemikalier bør prioriteres. Eksisterende lovgivning, som forhindrer farlige kemikalier i at komme ind i materialecyklussen, anvendes endnu ikke i fuldt omfang. Det er navnlig tilfældet i forbindelse med indførsel til EU af produkter fra tredjelande.
1.6Udvalget mener, at genindvindingsvirksomhederne bør foretage yderligere investeringer i tilpasset sorteringsudstyr. Desuden bør man overveje økonomiske og tekniske støtteforanstaltninger på dette område.
1.7Udvalget er i høj grad enig i det synspunkt, at bedre information om tilstedeværelsen, placeringen og koncentrationen af farlige kemikalier i produkter og materialer, der er udvundet af affald, kan mindske de problemer, som aktørerne i nyttiggørelsesprocessen støder på.
1.8Identifikation af både potentielle værdikilder og nødvendige beskyttelsesforanstaltninger i relation til farlige kemikalier i affaldsstrømmen vil støtte den cost/benefit-analyse, der vil være behov for til at begrunde lovgivningsmæssige tiltag og praktiske foranstaltninger.
1.9Det er af afgørende betydning, at man der, hvor det er nødvendigt, styrker identifikations- og sporingskravene for importerede varer, som kan indeholde særligt problematiske stoffer, med henblik på både at håndhæve et forbud om nødvendigt og sikre tilstrækkelige sporingsmekanismer gennem hele produktets livscyklus.
1.10Den retlige ramme bør give samme beskyttelse, hvad enten et produkt er fremstillet af nye eller nyttiggjorte materialer.
2.Baggrund
2.1I sin udtalelse om Pakken om cirkulær økonomi, fremhævede udvalget behovet for at lette nyttiggørelsen af materialer fra affaldsstrømmen og påpegede, at det er nødvendigt at tage hånd om en række juridiske, tekniske og økonomiske forhindringer. Tilstedeværelsen af giftige stoffer i affaldsmaterialer er en sådan forhindring, og denne meddelelse er en del af en proces, som skal udpege politiske målsætninger, udfordringer og løsninger med henblik på at opnå større cirkularitet i økonomien. På nogle områder vil der være behov for ikkelovgivningsmæssige midler, men det overordnede mål er at øve indflydelse på fremtidige politikker.
3.Resumé af Kommissionens forslag
3.1Meddelelsen opstiller en række politiske mål, gør rede for dertil knyttede problematikker og opfordrer interessenterne til at tage stilling til de konstaterede udfordringer for at bidrage til at udstikke kursen hen imod en ægte cirkulær økonomi. Disse udfordringer inddeles i fire overordnede grupper. Der er tale om en sonderende, neutral tilgang. Denne udtalelse gør brug af arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene og input fra EØSU-medlemmer og civilsamfundets interesseorganisationer og er et svar på anmodningen om at komme med foretrukne løsninger på de vigtigste udfordringer. Derfor præsenteres udtalelsens hovedindhold i det sidste afsnit under særlige bemærkninger.
3.2Kommissionen er nu i færd med at iværksætte en offentlig høring og tilskynder til drøftelser med Europa-Parlamentet, Rådet og interesserede parter med henblik på at vælge løsningsmodeller og udforme specifikke tiltag på overordnet niveau eller sektorniveau rettet mod udvikling af markeder for bæredygtige sekundære råstoffer. Der vil blive truffet yderligere foranstaltninger i tråd med principperne om bedre regulering, og inden der fremsættes konkrete forslag, som forventes at få betydelige konsekvenser, vil der blive udarbejdet konsekvensanalyser.
4.Generelle bemærkninger
4.1Den EU-lovgivning, der er relevant for dette emne, dækker områderne kemikalier, produkter og affald. En af den nuværende retlige rammes største svagheder er, at den ikke sikrer, at information om farlige kemikalier overføres gennem hele materialecyklussen og ind i mulige nye livscyklusser.
4.2Vores stadig mere komplekse samfund er i stigende grad afhængigt af at kunne anvende kemikalier. Grundpillerne i EU's kemikalielovgivning er CLP-forordningen, REACH-forordningen og POP-forordningen, som supplerer hinanden og finder anvendelse, uanset i hvilken sektor anvendelsen sker.
4.3Produktlovgivningen kan både fokusere på produkternes sikkerhed og på deres bæredygtighed. Direktivet om produktsikkerhed indeholder generelle sikkerhedskrav til nonfoodforbrugerprodukter. En vifte af produktspecifik lovgivning som f.eks. legetøjsdirektivet, forordningen om fødevareemballage, RoHS-direktivet og direktivet om miljøvenligt design er også relevant. EØSU’s udtalelse støtter en "integreret strategi" for miljøvenligt design, som bør udvides ud over sit nuværende anvendelsesområde. En sådan integreret strategi vil tage både energieffektivitet og produkternes ydeevne i betragtning såvel som effektivitet og ydeevne for så vidt angår anvendelse af ressourcer og materialer.
4.4Flere dele af affaldslovgivningen er også relevante. Affaldsrammedirektivet har været genstand for flere af udvalgets udtalelser, og EØSU har konsekvent støttet kravet om, at medlemsstaterne skal vedtage en prioriteret rækkefølge, når det gælder affald. Først skal man forebygge produktion af affald, derefter forberede affaldet med henblik på genbrug, genanvendelse eller anden form for nyttiggørelse og som sidste udvej bortskaffelse gennem forbrænding eller deponering. EØSU har også opfordret til, at det bliver gjort obligatorisk for medlemsstaterne at indføre ordninger for udvidet producentansvar. Endvidere har udvalget efterlyst en styrkelse af bestemmelsen om særskilt indsamling.
4.5En række generelle betragtninger kan tjene som rettesnor for fremtidige tiltag:
·Bedre information om tilstedeværelsen, placeringen og koncentrationen af farlige kemikalier i produkter og materialer, der er udvundet af affald, kan mindske de problemer, som aktørerne i nyttiggørelseskæden støder på, og fremme beskyttelsen af miljø og menneskers sundhed.
·Det er afgørende, at farlige kemikalier forhindres i at komme ind i materialecyklussen. Den eksisterende lovgivning, som gør dette muligt, anvendes endnu ikke i fuldt omfang.
·Den retlige ramme bør give samme beskyttelse, hvad enten et produkt er fremstillet af nye eller nyttiggjorte materialer.
4.6Det skal bemærkes, at der arbejdes på disse ting. Eksempelvis behandles problemet med giftige stoffer i elektrisk og elektronisk udstyr i RoHS-direktivet, som ved at sætte gang i en udskiftning af visse farlige stoffer i elektrisk og elektronisk udstyr forbedrer muligheden for at genanvende affald fra dette udstyr og den økonomiske rentabilitet herved. Endvidere drøftes fire andre relevante lovgivningsmæssige forslag,,, i øjeblikket af Europa-Parlamentet og Rådet. EØSU konstaterer, at man for nylig er nået til politisk enighed om spørgsmålet.
4.7Nogle af de problemstillinger, der beskrives i denne meddelelse, er begrebsmæssigt komplekse. Det gælder især problemer som følge af manglende harmonisering af reglerne. De mere konkrete problemer omkring information og nedarvede stoffer bør efter udvalgets mening prioriteres højest.
4.8Ikke desto mindre fremgår det af resuméet af problemstillinger i meddelelsen og af den lange række initiativer, der er iværksat eller er under udvikling med henblik på at opnå en egentlig cirkulær økonomi, at den omstillingsproces, der er brug for, hvis man skal fjerne giftige stoffer fra affald og i forbindelse med dets nyttiggørelse eller genanvendelse, ikke vil blive fuldført lige med det samme. Et proaktivt, langsigtet perspektiv som det, Kommissionen har anlagt i dette spørgsmål, er derfor passende.
5.Særlige bemærkninger
Behovet for information
5.1Formålet er at sikre, at passende oplysninger om problematiske stoffer i produkter er til rådighed for alle aktører i forsyningskæden og i sidste ende også for aktørerne på affaldsområdet. Hvis vi kan forhindre giftige kemikalier i at komme ind i den økonomiske cyklus, er det klart den bedste måde til at beskytte menneskers sundhed og miljøet. Det kan også gøre det muligt at nyttiggøre materialer fra affald og forbedre den cirkulære økonomi.
5.2Det kan spille en afgørende rolle i beskyttelsen af de ansattes sundhed, at der stilles udførlige oplysninger til rådighed for fagforeningerne, og dette er derfor et yderst vigtigt aspekt.
5.3REACH-forordningen regulerer fremstilling, anvendelse og markedsføring af kemikalier i EU. Dens primære mål er at sikre et højt beskyttelsesniveau for mennesker og miljø. Rapporter fra en række forbrugerorganisationer og Kommissionen indikerer, at den begrænsede kommunikationspligt i leverandørkæden, som blev indført med REACH-forordningen, ikke er blevet ordentligt gennemført.
5.4Kommissionen er ved at iværksætte en gennemførlighedsundersøgelse om anvendelsen af forskellige informationssystemer, innovative sporingsteknologier og strategier, som kan gøre det muligt for relevante oplysninger at strømme igennem vareleverandørkæderne og nå frem til genanvendelsesvirksomhederne. Der stilles følgende spørgsmål: ville et obligatorisk informationssystem give merværdi, og hvordan skal vi håndtere varer, der importeres til EU, og som måske indeholder ikkegodkendte stoffer?
5.5Udvalget mener, at der allerede i vidt omfang findes værktøjer, som kan forhindre særligt problematiske stoffer i at komme ind i materialecyklussen. Her er det især de lovbestemmelser, som prioriterer en udskiftning med ufarlige kemikalier og giver incitamenter hertil, der er relevante. Udvalget går ind for, at REACH-forordningen anvendes fuldt ud, og at den opdateres med ny videnskabelig viden om kemikaliers farlige egenskaber. Det gælder også sekundære råstoffer. Dette vil beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen og slutbrugernes sundhed. Det vil også øge tilliden til den cirkulære økonomi.
5.6Hvad importerede varer angår er det allerede sådan, at importørerne har pligt til at identificere særligt problematiske stoffer. Der kunne lægges yderligere vægt på håndhævelsen af producenternes og importørernes pligt ifølge REACH-forordningen til i deres registreringsdossier og sikkerhedsdatablad at gøre mere udførligt rede for eksponeringsscenarier, som dækker affaldsstadiet. Endvidere kunne man kræve mere detaljerede oplysninger såsom en beskrivelse af forskellige scenarier for genanvendelse, forberedelse med henblik på genbrug og bortskaffelse. Dette bør ske i forbindelse med håndhævelsen af producenters og importørers pligt til at informere de økonomiske aktører i forsyningskæden om tilstedeværelsen af særligt problematiske stoffer i varer. Ligeledes bør der være krav om, at det angives, hvor i produktet stoffet befinder sig.
5.7Det er af afgørende betydning, at man der, hvor det er nødvendigt, styrker identifikations- og sporingskravene for importerede varer, som kan indeholde særligt problematiske stoffer, med henblik på både at håndhæve et forbud om nødvendigt og sikre tilstrækkelige sporingsmekanismer gennem hele produktets livscyklus.
5.8Udvalget er bekymret over, at der måske kan være et specifikt problem med at identificere særligt problematiske stoffer fuldt ud i forbindelse med frihandelsaftaler og økonomiske partnerskabsaftaler.
5.9Generelt vil der være behov for yderligere investeringer i tilpasset sorteringsudstyr i genindvindingsvirksomheder, og det bør overvejes at yde økonomisk og teknisk støtte.
Affald som indeholder stoffer, der ikke længere er tilladt i nye produkter
5.10Der har eksisteret restriktiv lovgivning om farlige kemiske stoffer i medlemsstaterne siden det nittende århundrede, og nye kemikalier undersøges yderst grundigt for farlige stoffer. Den løbende risikovurdering betyder imidlertid, at produkter, som tidligere er blevet lovligt fremstillet, kan indeholde særligt problematiske stoffer, og at produkter, som fremstilles i dag, kan indeholde stoffer, som senere vil blive forbudt. I forbindelse med affaldsbehandlingen og nyttiggørelsesfasen kan dette indebære farlige "nedarvede stoffer".
5.11Målet er både at lette genanvendelsen og øge udbredelsen af sekundære råstoffer ved at fremme ugiftige materialecyklusser. I overvejelsen af eventuelle kemiske begrænsninger og undtagelser fra begrænsningerne, skal vi desuden tage mere hensyn til deres indvirkning på fremtidig genanvendelse og fremtidigt genbrug.
5.12Kommissionen anfører, at problemet med nedarvede stoffer fortsat er en hindring for den cirkulære økonomi, og at der bør udvikles en specifik metode til beslutningstagning med henblik på at støtte beslutninger om genanvendeligheden af affald, der indeholder problematiske stoffer. Dette arbejde er allerede i gang og forventes tilendebragt midt i 2019. I forbindelse hermed er der behov for at udarbejde retningslinjer med henblik på at sikre, at problemet med tilstedeværelsen af særligt problematiske stoffer i nyttiggjorte materialer håndteres bedre i de tidlige faser af udarbejdelsen af forslag til håndtering af risikoen. Derudover overvejer man at indføre lovgivning, som kan sikre en effektiv kontrol med anvendelsen af den eksisterende undtagelse fra REACH-registreringskravet for nyttiggjorte stoffer.
5.13Eksistensen af nedarvede stoffer rejser spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt at tage hensyn til forestillingen om, at affald er en ressource, som vi bør genanvende, samtidig med at vi sikrer, at affald, der indeholder problematiske stoffer, kun nyttiggøres som materialer, der kan anvendes sikkert? Bør vi tillade, at genanvendte materialer indeholder kemikalier, som ikke længere er tilladte i primære materialer? I så fald, på hvilke betingelser?
5.14Målet for genanvendte materialer er, at deres ydeevne og kemiske sammensætning ligger så tæt på sammenlignelige primære materialers ydeevne og kemiske sammensætning som muligt. Økonomiske og tekniske faktorer spiller en væsentlig rolle i at afgøre, hvorvidt det er muligt at fjerne problematiske stoffer, og kan være meget forskellige fra sag til sag. Det politiske valg består i enten at kræve, at alle primære og sekundære råstoffer lever op til de samme regler, eller at tillade særlige, tidsbegrænsede undtagelser for sekundære råstoffer.
5.15Efter EØSU's opfattelse bør kriterier, som anvendes i denne sammenhæng, forhindre, at der er farlige kemikalier til stede i nyttiggjorte materialer i koncentrationer, som overstiger det tilladte niveau for nye materialer.
Manglende harmonisering af bestemmelserne om, hvilke typer affald og kemikalier der er farlige
5.16Dette spørgsmål hænger tæt sammen med ovennævnte harmoniseringsproblemer, og begge er begrebsmæssigt komplekse. Som påpeget ovenfor er produktion og anvendelse af farlige kemikalier og produkter underlagt strenge EU-bestemmelser, der er vedtaget for at beskytte arbejdstagerne, borgerne og miljøet mod skader. Affaldshåndtering er ligeledes omfattet af EU-bestemmelser med samme mål for øje. Ikke desto mindre tyder undersøgelser på, at de to regelsæt ikke er fuldstændig afstemt.
5.17Der er behov for at skabe en mere sammenhængende tilgang mellem bestemmelserne om klassificering af henholdsvis kemikalier og affald. Eksempelvis kunne man vedtage regler svarende til reglerne i WEEE-direktivet for andre specifikke produktgrupper eller materialestrømme (f.eks. møbler eller tekstiler), som stiller krav om en hensigtsmæssig behandling af affald, der indeholder farlige kemikalier, før det kan nyttiggøres og anvendes i nye produkter. Kommissionen har til hensigt at offentliggøre en vejledning om klassifikation af affald for at bistå aktører på affaldsområdet og de kompetente myndigheder, så de har en fælles tilgang til karakterisering og klassificering af affald. Desuden vil der ske en udveksling af bedste praksis med hensyn til testmetoder. Interessenterne anmodes om at overveje, om bestemmelserne om fareklassificering bør tilpasses, således at affald vil blive betragtet som farligt efter de samme regler som produkter.
Bruxelles, den 3. maj 2018
Maurizio Reale
Formand for Sektionen for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø
_____________