INDKALDELSE AF FEEDBACK

VEDRØRENDE ET INITIATIV (uden konsekvensanalyse)

Initiativets titel

Statsstøtteregler for nødlidende banker – revision af reglerne for nødlidende banker

Ansvarligt GD – ansvarlig enhed

COMP/D3 [Statsstøtte, finansielle institutioner]

Forventet type initiativ

Meddelelse fra kommissionen

Vejledende tidsplan

2. kvartal 2027

Yderligere oplysninger

Statsstøtteregler for nødlidende banker

A. Politisk baggrund, problemformulering og nærhedstjek

Politisk baggrund

I henhold til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ("TEUF") skal medlemsstaterne anmelde enhver statsstøtte, der påtænkes ydet til nødlidende banker, til Kommissionen og afvente dennes godkendelse, inden støtten gennemføres. Kommissionen kan vedtage retningslinjer, der fastlægger, hvordan den agter at vurdere foreneligheden af statsstøtte under særlige omstændigheder eller i bestemte sektorer. Statsstøttereglerne for nødlidende banker blev indført af Kommissionen under den globale finanskrise i 2008 og blev senest revideret i bankmeddelelsen fra 2013. Der er i øjeblikket i alt seks meddelelser i kraft 1 . Disse regler gælder med de fornødne ændringer for forsikringsselskaber.

Siden 2013 har EU vedtaget lovgivning for at håndtere bankkriser, bevare den finansielle stabilitet og beskytte indskydere og skatteydere. Disse regelsæt, kendt som rammebestemmelserne for krisestyring og indskudsforsikring (CMDI-rammen) 2 , har bankafvikling som et primært redskab til håndtering af bankkriser. Den 25. juni 2025 nåede EU-lovgiverne til politisk enighed om en nylig reform af CDMI-rammen med fokus på mindre og mellemstore banker, som forventes at finde anvendelse fra andet kvartal af 2028. Selv om der fortsat er mulighed for alvorlige forstyrrelser, som den nylige covid-19-pandemi har vist, har de makroøkonomiske forhold som følge af den globale finanskrise i 2008 og EU's statsgældskrise, der begrundede indførelsen af statsstøtteregler, udviklet sig betydeligt, og begge kriser er nu overstået.

Bankmeddelelsen fra 2013 indeholdt bestemmelser om evaluering og revision af reglerne for at tage højde for eventuelle reguleringsmæssige eller markedsmæssige ændringer. EU's medlovgivere 3 og Den Europæiske Revisionsret 4 anmodede ligeledes om en sådan evaluering. Kommissionen evaluerede derfor statsstøttereglerne for nødlidende banker, der fandt anvendelse mellem 2008 og 2022. Som led i evalueringen blev der udpeget områder, hvor der kunne foretages forbedringer. Interessenter, der deltog i evalueringen, støttede i vid udstrækning en enkelt meddelelse med klare forbindelser til CMDI-rammen.

Efter den politiske aftale om den reviderede CMDI-ramme (som, forudsat godkendelse, forventes offentliggjort i EU-Tidende i andet kvartal af 2026) bør statsstøttereglerne ajourføres rettidigt for at sikre en helhedsorienteret tilgang til bankkrisestyring i EU. De reviderede statsstøtteregler kan vedtages, inden alle dele af den reviderede CMDI-ramme træder i kraft.

Problem, som initiativet har til formål at løse

Ifølge evalueringsrapporten kan reglerne gøres klarere og mere sammenhængende med andre EU-politikker og anden EU-lovgivning, navnlig med rammebestemmelserne for krisestyring og indskudsforsikring (CMDI-rammen).

Statsstøttereglerne for nødlidende banker er spredt over seks forskellige meddelelser, der er vedtaget som reaktion på finans- og statsgældskriserne i EU. Denne fragmentariske tilgang er ikke længere berettiget, da den mindsker klarheden og den effektive anvendelse af reglerne.

Reglerne er udelukkende baseret på artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF, som undtagelsesvis anser statsstøtte for at være forenelig med traktaten, hvis den afhjælper en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi. Der er stadig risici, men den specifikke finanskrise, der lå til grund for indførelsen af statsstøttereglerne for banker, er aftaget. CMDI-rammen anerkender og tillader statsstøtte til nødlidende banker under visse omstændigheder uden for perioder med alvorlige forstyrrelser af økonomien. Retsgrundlaget for de nuværende statsstøtteregler for nødlidende banker er derfor for snævert.

De nuværende statsstøtteregler for nødlidende banker, der går forud for CMDI-rammen, tager ikke hensyn til CMDI-rammen, som blev vedtaget i 2014 kort tid efter den seneste revision af disse regler, og som begrænser anvendelsen af statsstøtte til håndtering af bankkriser (dog uden helt at udelukke det). De to regelsæt (statsstøttereglerne og CMDI-rammen) er forskelligt opbygget, anvender forskellig terminologi og mangler derfor sammenhæng i visse henseender. Dette gør anvendelsen af statsstøttereglerne for nødlidende banker unødigt kompleks, da det måske ikke umiddelbart er klart for institutter, medlemsstater og myndigheder, hvilke forenelighedskrav der gælder for specifikke CMDI-interventioner, som kan indebære statsstøtte. Dette kan igen føre til unødvendige forsinkelser i håndteringen af bankkriser.

Desuden afspejler de nuværende statsstøtteregler for nødlidende banker ikke EU's opdaterede institutionelle og lovgivningsmæssige struktur. CMDI-rammen skabte den fælles afviklingsmekanisme for bankunionen og indførte en fordeling af roller og ansvarsområder i de lovgivningsmæssige rammer, som bør tages i betragtning ved vurderingen af statsstøttekontrollen i banksektoren.

CMDI-rammen tillader statsstøtte med det formål at bevare eller genoprette bankers levedygtighed, likviditet eller solvens (ekstraordinær finansiel støtte fra det offentlige) under ekstraordinære omstændigheder uden for afvikling (for at forhindre, at en bank går ned), til at støtte afviklingsfinansiering og til at lette markedsudtræden. De nuværende statsstøtteregler for nødlidende banker afspejler imidlertid ikke i tilstrækkelig grad den politiske præference, der er fastlagt i CMDI-rammen, om at håndtere bankkrak ved hjælp af harmoniseret EU-lovgivning og -styring, der primært bygger på bankernes aktionærers og kreditorers tabsabsorberingskapacitet og finansiering fra sektoren i stedet for finansiering fra skatteyderne.

Enhver uoverensstemmelse mellem statsstøttereglerne for nødlidende banker og CMDI-rammen kan føre til inkonsekvente resultater, f.eks. med hensyn til bekræftelsen af den offentlige interesse, der gør det muligt at afvikle en bank under CMDI-rammen, eller niveauerne for byrdefordeling. Dette skaber en risiko for regelarbitrage til skade for CMDI-rammen og opfyldelsen af bankunionens mål.

Endelig deler de to rammer visse lignende krav med samme formål, såsom kravet om genoprettelse af rentabilitet efter visse indgreb eller kravet om åbne og gennemsigtige salgsprocedurer ved salg af en bank. Disse og lignende overlapninger kan øge den administrative byrde.

Den målrettede høring, som er iværksat med denne indkaldelse af feedback, kan identificere yderligere spørgsmål, der skal behandles inden for rammerne af de reviderede statsstøtteregler for nødlidende banker.

Grundlaget for en EU-indsats (retsgrundlag og nærhedstjek)

Retsgrundlag

Artikel 107 og 108 i TEUF udgør retsgrundlaget for statsstøttereglerne. I henhold til artikel 107, stk. 3, litra b) og c), i TEUF kan støtte "til afhjælpning af en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi" (litra b)) eller "til udvikling af visse økonomiske aktiviteter" (litra c)) undtagelsesvis betragtes som forenelig med det indre marked. Initiativet falder inden for et område, hvor EU har enekompetence i henhold til artikel 3, stk. 1, litra b), i TEUF. Nærhedsprincippet finder derfor ikke anvendelse.

Konkret behov for en EU-indsats

Banker udfører væsentlige formidlings- og løbetidstransformationsfunktioner, som indebærer specifikke risici, der ikke kan sammenlignes med risici i ikkefinansielle virksomheder. Bankerne spiller også en afgørende rolle i finansieringen på tværs af næsten alle sektorer af økonomien. Deres fortsatte evne til at finansiere en konkurrencedygtig EU-økonomi – herunder små og mellemstore virksomheder (SMV'er), infrastruktur, innovation, forsvar samt støtte til den grønne, digitale og sociale omstilling, blandt andre politiske prioriteter – er derfor afgørende. Statsstøttereglerne for banker, som adskiller sig fra retningslinjerne for redning og omstrukturering for ikkefinansielle virksomheder, er derfor fortsat berettigede.

Sagsbehandling baseret på traktatens generelle principper ville betyde, at de resultater, der er opnået med statsstøttereglerne for nødlidende banker (harmonisering, virkningsfuldhed, effektivitet osv.), som blev bekræftet af evalueringen, samt den knowhow og erfaring, som Kommissionen, medlemsstaterne, de relevante myndigheder og finansielle institutioner har opnået, ville gå tabt.

Der er behov for en indsats på EU-plan for bedre at tilpasse statsstøttereglerne for nødlidende banker til et ændret økonomiske og lovgivningsmæssige rammer. Konsolidering i én meddelelse, præcisering af anvendelsesområdet, kortlægning af forenelighedsbetingelserne på CMDI-støttescenarier og undgåelse af overlappende krav bør lette anvendelsen af disse regler.

Da Kommissionen er ansvarlig for statsstøttekontrol i henhold til traktaterne, påhviler det Kommissionen at præcisere sin tilgang til statsstøttereglerne for nødlidende banker.

Rammen for krisestyring og indskudsforsikring (CMDI-rammen) anerkender og tillader statsstøtte i visse ekstraordinære og udtømmende opregnede scenarier. Disse scenarier kan variere med hensyn til deres indvirkning på konkurrencen, og forenelighedsbetingelserne kan være forskellige. En fuldstændig forståelse af de forenelighedsbetingelser, der gælder for hvert CMDI-støttescenarie, kræver vedtagelse af supplerende statsstøtteregler for nødlidende banker. Ud over CMDI-støttescenarierne er ingen andre støttescenarier tilladt for virksomheder, der er omfattet af CMDI-rammen.

B. Hvad sigter initiativet mod at opnå, og hvordan?

Under hensyntagen til evalueringsresultaterne, svarene på denne indkaldelse af feedback og den målrettede høring af interesserede parter har revisionen til formål at opnå følgende mål.

Evalueringen af statsstøttereglerne for nødlidende banker har vist, at de hørte interessenter ville drage fordel af klarere regler. Konsolideringen af de seks gældende meddelelser i én enkelt meddelelse vil gøre reglerne enklere og mere effektive.

Statsstøttereglerne for nødlidende banker bør forankres i et supplerende retsgrundlag, der ikke er relateret til store forstyrrelser i økonomien, dvs. at reglerne i normale tider, hvor der ikke er krise, primært bør baseres på artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF (støtte til fremme af udviklingen af visse økonomiske aktiviteter).

Evalueringen har også vist, at sammenhængen med CMDI-rammen bør forbedres. Hvis reglernes indhold bringes i overensstemmelse med målene og præferencerne i CMDI-rammen, vil det sikre, at incitamenterne er ensartede mellem de to rammer, og at anvendelsesområdet for afviklingsstøtte er tilpasset målet for den reviderede CMDI-ramme. Hvor det er muligt, bør bankkrak, der berettiger offentlig støtte, håndteres i afviklingsprocedurer. Nationale løsninger til håndtering af bankkrak, der involverer offentlig støtte, bør være undtagelsen, og statsstøttereglerne for nødlidende banker bør ikke tilskynde til deres anvendelse.

Revisionen vil tage hensyn til resultatet af revisionen af CMDI-rammen i 2025 og vil sikre, at de reviderede regler er sammenhængende, i det omfang det er muligt inden for Kommissionens beføjelser i henhold til traktaten for at minimere konkurrenceforvridninger. Resultatet af den vurdering af almene hensyn, som afviklingsmyndighederne foretager i henhold til CMDI-rammen, bør indgå i Kommissionens vurdering af, om statsstøtte er begrundet i et mål af fælles interesse. Kravene om byrdefordeling for banker i forbindelse med likvidationsprocedurer bør være mindst lige så strenge som dem, der pålægges under afvikling.

Statsstøttereglerne kan stille yderligere krav til nødlidende banker i tilfælde, hvor CMDI-rammen forfølger andre mål, f.eks. at imødegå konkurrenceforvridninger, eller til virksomheder, der ikke falder ind under CMDI-rammen. Ellers bør statsstøtteprincipper og -mål, der er tilstrækkeligt behandlet i CMDI-rammen, ikke længere skulle overlappe med de nye statsstøtteregler for nødlidende banker. Den reviderede CMDI-ramme, som der er opnået politisk enighed om, har skabt større retssikkerhed ud fra et konkurrencemæssigt perspektiv for nogle af de statsstøttemuligheder, som statsstøttekontrollen kan baseres på.

En klarere sammenkædning mellem statsstøttereglerne for nødlidende banker og de forskellige støttescenarier, som CMDI tillader, vil gøre det muligt for dem, der anvender disse regler i praksis, bedre at forstå de relevante forenelighedskrav for støtten.

Forventede virkninger

Ændringerne bør gøre anvendelsen af statsstøttereglerne for nødlidende banker klarere, navnlig med hensyn til deres form og struktur, deres anvendelsesområde og deres forbindelser til CMDI-rammen. Dette kan fremskynde medlemsstaternes procedurer for anmeldelse af statsstøtte i de ekstraordinære tilfælde, hvor de fortsat måtte være nødvendige. Det vil også gøre det lettere for konkurrenter og skatteydere at forstå reglerne og dermed øge gennemsigtigheden.

Hvis der opnås sammenhæng med CMDI, vil det begrænse anvendelsen af nationale statsstøtteløsninger, der finansieres med skatteydernes penge. Dette vil begrænse skatteydernes eksponering.

I princippet bør afviklingsprocedurer være den foretrukne mulighed i tilfælde, hvor der er en offentlig interesse, som berettiger, at en banks sammenbrud håndteres med statsstøtte. Udsættelsen for byrdefordeling i statsstøttereglerne bør ikke være mindre omfattende end i kontrafaktiske afviklingsprocedurer. Som følge heraf bør tilfælde af afviklingsstøtte (hidtil benævnt likvidationsstøtte) blive sjældnere. I de få tilfælde, hvor der ydes en sådan støtte, bør kredsen af aktionærer og kreditorer, der er omfattet af byrdefordelingen, gå ud over efterstillede kreditorer.

Sikring af, at der gives prioritet til afvikling af nødlidende banker med behov for statsstøtte, understøtter opfyldelsen af de globale reformmål, der blev fastsat i kølvandet på den globale finanskrise, nemlig håndtering af bankkrak på en velordnet måde ved hjælp af afviklingsværktøjer og -beføjelser samt opløsning af forbindelsen mellem staten og banksektoren ved at anvende branchefinansierede sikkerhedsnet i stedet for skatteydernes penge. Dette mindsker den moralske risiko og letter den offentlige gældsbyrde. I bankunionen sikrer den gensidiggjorte Fælles Afviklingsfond en yderligere adskillelse mellem de offentlige finanser og banksektoren i den nødlidende banks hjemland.

En reduktion af skatteydernes udgifter til bankkriser vil i højere grad bevare de offentlige finanser, som derefter i stedet kan anvendes til at forfølge målene for bæredygtig udvikling og EU's politiske prioriteter. Hvor statsstøtte til nødlidende banker fra statsbudgettet fortsat er nødvendig, har evalueringen vist, at statsstøttereglerne for nødlidende banker har formået at bevare den finansielle stabilitet og kan forhindre større chok i realøkonomien og dermed have en positiv indvirkning på den økonomiske vækst, på "afskaf fattigdom" og på andre mål for bæredygtig udvikling, der delvist er afhængige af bankfinansiering, såsom sundhed eller innovation og infrastruktur.

Fremtidig overvågning

Statsstøtte, der gennemføres på grundlag af statsstøttereglerne for nødlidende banker, er gennemsigtig, da offentligheden informeres gennem pressemeddelelser, og beslutninger offentliggøres. Dette sikrer, at konkurrenter og skatteydere har adgang til relevante oplysninger om statsstøtte og støttede aktiviteter. Desuden er åbenhedsregistre offentligt tilgængelige på nationalt plan og på EU-plan (resultattavle).

C. Bedre lovgivning

Konsekvensanalyse

En konsekvensanalyse er ikke nødvendig for at understøtte udarbejdelsen af dette initiativ, i overensstemmelse med reglerne om bedre regulering, i betragtning af de begrænsede politiske valgmuligheder. Dette skyldes de ændringer, der følger direkte af konklusionerne af evalueringen, som henleder opmærksomheden på behovet for, at statsstøttereglerne samles i én meddelelse med klare forbindelser til CMDI og en sammenhængende ramme, der undgår regelarbitrage. De reviderede statsstøtteregler vil derfor blive tilpasset CMDI-kravene, for hvilke der er foretaget en fuldstændig konsekvensanalyse.

Høringsstrategi

Formålet med høringerne er at indsamle yderligere indsigter efter offentliggørelsen af evalueringen af statsstøtte og den reviderede ramme for krisestyring og indskudsforsikring om det potentielle anvendelsesområde og indhold af fremtidige statsstøtteregler for banker.

Da tilpasningerne forventes at forblive tekniske, er de vigtigste interessenter informerede parter i medlemsstaterne og deres myndigheder (herunder ministerier, afviklingsmyndigheder, kompetente myndigheder og udpegede myndigheder for indskudsgarantiordninger), Den Fælles Afviklingsinstans og Den Europæiske Centralbank. Interesserede borgere vil også blive inddraget i høringsprocessen.

Følgende høringer vil finde sted:

1.en fire uger lang høring med henblik på at give feedback til denne indkaldelse af feedback

2.en målrettet høring og et møde med de mest relevante interessenter, herunder medlemsstaterne, Den Fælles Afviklingsinstans og Den Europæiske Centralbank

3.en otte uger lang offentlig høring af berørte interessenter om udkastet til den reviderede statsstøttemeddelelse.

Høringerne vil blive bekendtgjort i den pressemeddelelse, der udsendes sammen med lanceringen. Målrettede interessenter vil også blive kontaktet på bilateral basis. Der vil blive udarbejdet en sammenfattende rapport, der opsummerer høringsresultaterne.

I overensstemmelse med Europa-Kommissionens politik for bedre lovgivning, der har til formål at udvikle initiativer baseret på den bedste tilgængelige viden, opfordrer Kommissionens høringsstrategi også videnskabelige forskere samt akademiske organisationer, lærde selskaber og videnskabelige foreninger med ekspertise inden for statsstøtte til nødlidende banker og andre virksomheder i den finansielle sektor til at indsende relevante videnskabelige forskningsresultater, både offentliggjorte og endnu ikke offentliggjorte, samt analyser og data. Indlæg, der sammenfatter den aktuelle viden på relevante områder, vil være af særlig interesse.