INDKALDELSE AF FEEDBACK VEDRØRENDE ET INITIATIV (uden konsekvensanalyse)
Dette dokument har til formål at informere offentligheden og interessenterne om Kommissionens arbejde, så de kan give feedback og deltage effektivt i høringsaktiviteterne. Vi beder disse grupper om at give deres synspunkter til kende om Kommissionens forståelse af problemet og om mulige løsninger og give os alle relevante oplysninger, som de måtte have.
Initiativets titel	Pakken om forsvar af demokratiet
Ansvarligt GD — ansvarlig enhed	SG E1/DG JUST – D3 – C2
Forventet type initiativ	Ikkelovgivningsmæssigt/Lovgivningsmæssigt
Vejledende tidsplan	Andet kvartal 2023
Yderligere oplysninger	Nyt initiativ, der blev bebudet i Kommissionens arbejdsprogram for 2023: pakken om forsvar af demokratiet
Dette dokument er udelukkende til orientering. Det foregriber ikke Kommissionens endelige afgørelse om, hvorvidt initiativet vil blive videreført, eller om dets endelige indhold. Alle elementer i det beskrevne initiativ, herunder dets tidsplan, er anført med forbehold for ændringer.

A. Politisk baggrund, problemformulering og nærhedstjek

Politisk baggrund

At passe på, beskytte og styrke vores demokrati er kernen i Kommissionens prioriteter som fastsat i de politiske retningslinjer fra formand Ursula von der Leyen. I 2020 fremlagde Kommissionen inden for rammerne af den overordnede ambition "Et nyt skub i europæisk demokrati" handlingsplanen for europæisk demokrati med det formål at beskytte og styrke EU's demokratier ved at sikre integriteten af valg, styrke mediefriheden og ‑pluralismen og bekæmpe desinformation. Kommissionen forpligtede sig til at evaluere gennemførelsen af handlingsplanen i 2023.

De senere år er der sket en markant stigning i antallet af tilfælde af skjult indblanding i vores demokratiske sfære fra lande uden for EU, og disse risici er blevet forstærket yderligere af den russiske aggressionskrig mod Ukraine. De foranstaltninger, som Kommissionen har foreslået i handlingsplanen for europæisk demokrati 2020, er ved at blive gennemført og har bidraget til at styrke den demokratiske modstandsdygtighed på tværs af handlingsplanens tre søjler (integriteten af valg, mediepluralisme og bekæmpelse af desinformation). De metoder, der anvendes for at true EU's demokratier – uanset om truslerne kommer udefra eller via organisationer, der er etableret i EU, og som fungerer som stedfortrædere for udenlandske enheder – er imidlertid i konstant udvikling, hvilket kræver en styrket reaktion for at opbygge modstandsdygtighed over for udenlandsk indblanding.

Kommissionsformand Ursula von der Leyen bebudede i sin tale om Unionens tilstand 2022 et initiativ, der vil blive taget for at forsvare demokratiet mod skjult udenlandsk indflydelse. Dette initiativ vil indgå i en pakke af foranstaltninger. Denne pakke vil supplere de foranstaltninger, der allerede er truffet på EU-plan inden for rammerne af handlingsplanen for europæisk demokrati. Pakken vil fokusere på gennemsigtighedsforanstaltninger for at forhindre skjult udenlandsk indblanding. Den vil også omfatte specifikke foranstaltninger vedrørende valgspørgsmål forud for valget til Europa-Parlamentet (ved at trække på drøftelser i valgnetværk) og foranstaltninger med henblik på at skabe et gunstigt civilsamfundsmæssigt råderum og fremme offentlige myndigheders inklusive og effektive engagement i civilsamfundsorganisationer og borgere. Alt dette har til formål at styrke den demokratiske modstandsdygtighed indefra. Pakken vil blive udarbejdet i tæt koordinering med andre igangværende initiativer. Der vil i forbindelse med pakken også kunne tages hensyn til flere demokratirelaterede forslag, der blev fremsat på konferencen om Europas fremtid, for så vidt angår borgernes engagement i den politiske beslutningsproces. Pakken vil være i fuld overensstemmelse med rapporten om retsstatssituationen, den kommende antikorruptionspakke og foranstaltninger for at øge gennemsigtigheden yderligere samt chartret om grundlæggende rettigheder.

Problem, som initiativet har til formål at løse

Skjult indblanding fra lande uden for EU udgør en risiko for EU som demokrati og svækker EU's demokratiske institutioner og processer som helhed. Problemet med skjult udefrakommende indblanding i det europæiske demokratiske rum og ved valget til Europa-Parlamentet har været på EU's dagsorden i mange år. Den nuværende retlige ramme for håndtering af dette er baseret på nationale regler om gennemsigtighed i forbindelse med interesserepræsentation – såsom regler om lobbyvirksomhed og andre aktiviteter, der har til formål at påvirke offentlige beslutninger eller den demokratiske sfære ved hjælp af forskellige kanaler eller medier (PR, den akademiske verden og forskningskredse, tilrettelæggelse af arrangementer osv.).

For at øge den offentlige ansvarlighed og gennemsigtighed i forbindelse med beslutningsprocessen indeholder medlemsstaternes regler ofte krav om, at enheder, der leverer "interesserepræsentationstjenester", og som betales af eller styres fra lande uden for EU, skal fremlægge oplysninger, ofte gennem et åbenhedsregister. Medlemsstaternes foranstaltninger vedrørende interesserepræsentationstjenester er imidlertid meget fragmenterede, navnlig foranstaltninger vedrørende due diligence og registreringskrav for udbydere af interesserepræsentationstjenester. Der er også mangler og smuthuller i overvågnings- og håndhævelsesordningerne. Fragmenteringen vil sandsynligvis stige, i takt med at medlemsstaterne overvejer at træffe yderligere nationale foranstaltninger som reaktion på den større opmærksomhed omkring de risici, der specifikt er forbundet med interesserepræsentationstjenester. Denne situation rejser spørgsmål om retssikkerhed og kræver en kompleks indsats for at sikre overholdelsen af reglerne og medfører yderligere omkostninger for de relevante tjenesteudbydere.

Forud for valget til Europa-Parlamentet i 2024 og derefter er der behov for at støtte en bred og inklusiv valgdeltagelse med særlig vægt på underrepræsenterede grupper samt frie og retfærdige valg 1 . Derudover blev der i talen om Unionens tilstand i 2022 henvist til behovet for ikke blot at beskytte vores demokratier mod eksterne trusler, men også at styrke dem indefra. Med henblik herpå er der behov for at øge sikkerheden, integriteten og modstandsdygtigheden i forbindelse med valg. Hændelser – herunder cyberangreb på valgprocesser og -infrastruktur, valgkandidater eller politiske partiers infrastruktur – har potentiale til at underminere valgprocessens integritet og fairness. De kan også skade borgernes tillid til deres valgte repræsentanter, en tillid, der afhænger af frie og retfærdige valg.

Demokrati handler også om de mange forskellige former for deltagelsesbaseret praksis, effektivt samfundsengagement og respekten for de demokratiske standarder, de grundlæggende rettigheder og retsstatsprincippet. Et stærkt og gunstigt civilsamfundsmæssigt råderum er således afgørende for vores demokratiers modstandsdygtighed. Civilsamfundets organisationer fungerer som vagthunde, når demokratiske fonde og institutioner er truet. De stiller regeringerne til ansvar, beskytter og fremmer de grundlæggende rettigheder og beskytter bl.a. vore samfund mod utilbørlig påvirkning ved at bekæmpe desinformation. På samme måde er aktiv og engageret offentlig deltagelse, bl.a. gennem samrådsprocesser, væsentlig for kvaliteten af det demokratiske liv.

Grundlaget for en EU-indsats (retsgrundlag og nærhedstjek)

Beskyttelse og styrkelse af det europæiske demokrati mod skjult udenlandsk indblanding skaber udfordringer, som ikke kan løses ved hjælp af nationale eller lokale tiltag alene. En indsats på EU-plan er nødvendig for et velfungerende indre marked og for at beskytte de værdier, der er fastsat i artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union, og sikre et konsekvent og solidt demokratisk miljø for vælgere i hele EU ved valg til Europa-Parlamentet.

Interesserepræsentationstjenester har en grænseoverskridende dimension, der skal behandles i lovgivningen på EU-plan. For så vidt angår nærhedsprincippet vil forskellene mellem medlemsstaternes krav vedrørende åbenhed, hvis der ikke gøres en indsats på EU-plan, sandsynligvis blive endnu større med vedtagelsen af de nye initiativer i nogle medlemsstater vedrørende interesserepræsentationstjenester, der betales af eller styres fra lande uden for EU 2 . Det vil skabe hindringer for leveringen af sådanne tjenester. Artikel 114 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde tjener som retsgrundlag for at fjerne lovgivningsmæssige forskelle mellem medlemsstaterne. Med et retligt instrument (direktiv) vil der blive indført fælles standarder for åbenhed og ansvarlighed for interesserepræsentationstjenester, der styres fra eller betales af lande uden for EU, hvilket bidrager til et velfungerende indre marked og til at beskytte EU's demokratiske sfære mod skjult indblanding udefra. Dette vil skabe øget bevidsthed i forbindelse med leveringen af disse tjenester.

En henstilling om skjult indblanding fra lande uden for EU skal supplere direktivet om harmoniserede krav om åbenhed i forbindelse med levering af tjenester fra lande uden for EU. Den skal navnlig indeholde bestemmelser om yderligere ikkebindende foranstaltninger til håndtering af problemer, herunder bevidstgørelse, og fremme af bedste praksis. I lyset af de pågældende aktiviteters grænseoverskridende karakter, forskelligartethed og virkninger kan situationen ikke i tilstrækkelig grad håndteres udelukkende på medlemsstatsplan.

En henstilling om sikre og modstandsdygtige valgprocesser og det kommende valg til Europa-Parlamentet skal sikre frie og retfærdige valg og støtte en effektiv gennemførelse heraf. Kommissionens henstilling skal bidrage til yderligere at fremme en bred og inklusiv deltagelse i valg og styrke den demokratiske modstandsdygtighed generelt. Henstillingen skal også nøje koordineres med eksisterende initiativer (f.eks. initiativer inden for rammerne af handlingsplanen for europæisk demokrati, rapporten om unionsborgerskab 2020 og pakken fra 2021 om styrkelse af demokratiet og integriteten af valg (herunder den foreslåede forordning om gennemsigtighed i forbindelse med politisk reklame, forslagene til Rådets direktiv om mobile EU-borgeres valgrettigheder ved valg til Europa-Parlamentet og lokalvalg og forslaget til den omarbejdede forordning om finansiering af europæiske politiske partier og fonde). Den skal fremme borgernes indflydelse og bidrage til at skabe mere modstandsdygtige demokratier i hele EU med særligt fokus på det kommende valg til Europa-Parlamentet i 2024, men også efter dette valg.

En yderligere henstilling om aktivt medborgerskab skal tage udgangspunkt i, at borgerdeltagelse forstået som inddragelse af civilsamfundsaktører og borgere i spørgsmål af offentlig interesse kun kan fungere i et gunstigt, sikkert og støttende miljø. Henstillingen skal have til formål at hjælpe medlemsstaterne med at fremme aktivt medborgerskab i forbindelse med beskyttelsen af demokratier og respekten for de grundlæggende rettigheder. Den skal derfor afspejle behovet for at sikre et fælles beskyttelsesniveau og engagement med disse aktører i vore demokratier i hele Unionen (og udenfor), da de eksisterende udfordringer ikke kan tackles udelukkende på medlemsstatsniveau. Denne henstilling skal også trække på erfaringerne fra konferencen om Europas fremtid.

Retsgrundlag

Artikel 114 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) for direktivet og artikel 292 i TEUF for henstillingerne.

Konkret behov for en EU-indsats

Udenlandsk indblanding i de demokratiske processer giver udfordringer for medlemsstaterne og EU, som skal håndteres ved hjælp af en koordineret tilgang på EU-plan. En effektiv håndtering af udenlandsk indblanding kræver, at der træffes ensartede foranstaltninger baseret på klare kriterier og ledsaget af stærke garantier for at forhindre misbrug over for udenlandske enheder med en legitim dagsorden.

B. Hvad sigter initiativet mod at opnå, og hvordan?

Formålet med pakken om "forsvar af demokratiet" er at samle lovgivningsmæssige og ikkelovgivningsmæssige foranstaltninger for at styrke modstandsdygtigheden over for skjult udenlandsk indblanding i vores demokratiske liv og fremme borgerdeltagelsen i vores demokratier.

I meddelelsen om pakken redegøres der for pakkens elementer og forbindelserne med andre relaterede initiativer. Den følger også op på tilsagnet om at evaluere handlingsplanen for europæisk demokrati fra 2020, herunder at indkredse områder, hvor der eventuelt kan gøres en yderligere indsats.

Pakken vil omfatte et lovgivningsinitiativ, der styrker modstandsdygtigheden i EU's demokratiske rum over for udenlandsk indblanding (for at dæmme op for den indflydelse, der udøves gennem skjulte interesserepræsentationstjenester, der betales af eller styres fra lande uden for EU) og andre ikkelovgivningsmæssige støtteforanstaltninger. Disse forventes at omfatte et ikkelovgivningsmæssigt initiativ som supplement til lovgivningsinitiativet om udenlandsk indblanding, en henstilling om sikre og modstandsdygtige valg og en henstilling om aktivt medborgerskab.

Initiativet har til formål at lukke eventuelle smuthuller, som skjulte udenlandske aktører kan bruge til at blande sig i EU's demokrati og i højere grad forberede alle berørte parter — institutioner og borgere — på at være opmærksom på og imødegå denne trussel.

Formålet med lovgivningsforslaget er at imødegå disse risici og bidrage til et velfungerende indre marked ved at fastsætte harmoniserede regler for tjenesteudbydere af interesserepræsentation, der betales af eller styres fra lande uden for EU. Det skal være med til at: 1) tackle hindringer for det indre marked som følge af de negative virkninger for erhvervsdrivende, 2) øge retssikkerheden, 3) mindske fragmenteringen af reglerne om levering af interesserepræsentationstjenester, der betales af eller styres fra lande uden for EU og 4) lukke huller i lovgivningen i grænseoverskridende situationer. Det vil også fjerne visse hindringer i forbindelse med inkonsekvente lovgivningsmæssige krav, f.eks. ved at støtte de kompetente myndigheders grænseoverskridende tilsyn og håndhævelse.

Ved at øge gennemsigtigheden og ansvarligheden vil direktivet også sigte mod at fremme tilliden til institutionerne og de demokratiske værdier i EU og beskytte EU's demokratiske sfære mod skjult indblanding i de demokratiske processer.

En henstilling om skjult indblanding fra lande uden for EU rettet til medlemsstaterne, de nationale og de europæiske politiske partier og eventuelt andre enheder vil supplere det foreslåede direktiv med yderligere foranstaltninger til at håndtere problemet.

En henstilling om sikre og modstandsdygtige valgprocesser og valget til Europa-Parlamentet i 2024 vil blive rettet til medlemsstaterne, de nationale og de europæiske politiske partier og eventuelt andre enheder. Det vil fremme Kommissionens nye indsats for europæisk demokrati og fremme frie og retfærdige valg og sigte mod at: 1) forberede det kommende valg til Europa-Parlamentet i 2024, f.eks. ved at støtte bred og inklusiv deltagelse i valget, sikre en effektiv gennemførelse af valget og yderligere styrke dets europæiske karakter, 2) fremme robuste og sikre valg på EU-plan samt nationalt og lokalt plan og 3) støtte en kultur med demokratisk deltagelse i EU efter valget.

En yderligere henstilling om aktivt medborgerskab skal vedrøre civilsamfundsorganisationernes og borgernes engagement i den politiske beslutningsproces. Den skal fremme foranstaltninger til støtte for en bred og meningsfuld deltagelse fra civilsamfundets og borgernes side. For at sikre større inklusion og effektivitet i forbindelse med aktivt medborgerskab skal den sigte mod at tilskynde medlemsstaterne til at skabe et gunstigt miljø for civilsamfundet og borgerne som en forudsætning for deres meningsfulde deltagelse. Der skal heri foreslås foranstaltninger inden for rammerne af centrale vejledende principper såsom gennemsigtighed, åbenhed, ligestilling og inklusion samt ansvarlighed. Den vil også indeholde konkret vejledning om processer og redskaber i forbindelse med et effektivt aktivt medborgerskab.

Forventede virkninger

Initiativet forventes at yde et positivt bidrag til at styrke vore demokratiers modstandsdygtighed og intensivere indsatsen i medfør af handlingsplanen for europæisk demokrati for at fremme frie og retfærdige valg og et gunstigt civilsamfundsmæssigt råderum og borgerdeltagelse, der kan styrke den demokratiske modstandsdygtighed indefra. Dette skal også forbedre betingelserne for skabelsen af et indre marked og dets funktion for bestemte markedsaktører ved hjælp af en harmonisering af kravene til udbydere af interesserepræsentationstjenester, der betales af eller styres fra lande uden for EU, hvilket kan have betydelig indvirkning på den offentlige holdning og den demokratiske sfære. Disse krav vil også beskytte EU's demokratiske økosystem. Initiativet vil desuden have positive virkninger med hensyn til at øge integriteten og åbenheden i og tilliden til den offentlige sektor i EU.

Yderligere tilsyn

Initiativet vil om nødvendigt blive ledsaget af benchmarks for at gøre det muligt at måle fremskridt på grundlag af oplysninger fra medlemsstaterne og fra interessenter i den private sektor, den akademiske verden og civilsamfundet.

C. Bedre lovgivning

Konsekvensanalyse

Der er ikke planlagt nogen konsekvensanalyse. Pakken af initiativer vil imidlertid bygge på resultaterne af en indkaldelse af feedback, en offentlig høring, målrettede høringer og resultaterne af Eurobarometer-undersøgelser. Den vil blive ledsaget af et analytisk arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, hvori der vil blive kigget både bagud og fremad, og som indeholder dokumentation, hvori problemet defineres, og der redegøres for virkningerne.

Høringsstrategi

For at forberede dette initiativ opfordrer Kommissionen borgere og interessenter både i og uden for EU til at komme med synspunkter og input gennem denne "indkaldelse af feedback" 3 . På grundlag heraf vil Kommissionen indsamle synspunkter fra en bred vifte af offentlige og private interessenter fra civilsamfundet, forskerkredse og den akademiske verden.

Hvorfor indkalder vi feedback?

Høringen har til formål at indsamle synspunkter, argumenter og underliggende oplysninger og analyser på en gennemsigtig og deltagelsesbaseret måde for at give Kommissionen et samlet overblik over interessenternes syn på de risici og mangler, der findes på EU-plan.

I forbindelse med direktivet og henstillingerne er der ved at blive gennemført en høringsstrategi med henblik på at indsamle det materiale og de data, der allerede er til rådighed, og at samle dokumentation og data om de specifikke problemer, der tages fat på i initiativet, f.eks. ved at indhente interessenternes synspunkter om de(n) politiske tilgang(e) og dens/deres virkninger.

Målgruppe

Høringerne er åbne for deltagelse af en bred vifte af offentlige og private interessenter, bl.a. forskerkredse og den akademiske verden, repræsentative organisationer for relevante sektorer i erhvervslivet (f.eks. lobby- og PR-agenturer), civilsamfundsorganisationer, relevante erhvervs- og brancheorganisationer, fageksperter på relevante områder, relevante nationale myndigheder og politiske partier og relevante internationale organisationer og standardiseringsorganer såsom OECD og Europarådet samt borgere i alle aldre.