2.4.2005   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

L 85/1

(1)

Ved brev af 12. august 2002, indgået den 19. august (SG(2002) A/8328), anmeldte Det Forenede Kongerige i henhold til artikel 88, stk. 3, den gibraltarske regerings selskabsskattereform (i det følgende benævnt »reformen«) til Kommissionen.

(2)

Den 16. oktober 2002 besluttede Kommissionen at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, vedrørende reformen (K(2002) 3734). Denne beslutning blev meddelt til Det Forenede Kongerige den 18. oktober 2002 (SG(2002) D/232221). Efter en forlængelse af tidsfristen svarede Det Forenede Kongerige ved brev af 16. december 2002 (A/39214).

(3)

Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Officielle Tidende, hvorved interesserede parter blev opfordret til at fremsætte deres bemærkninger (2). Der blev fremsat bemærkninger fra den spanske sammenslutning af erhvervsorganisationer (Confederación Española de Organizaciones Empresariales) den 30. december 2002 (A/39469), fra Ålands landskapsstyrelse) den 2. januar 2003 (A/30002), fra den spanske regering den 2. og 3. januar 2003 (A/30003 og A/30018), og fra den gibraltarske regering den 3. januar 2003 (A/30011). Disse bemærkninger blev fremsendt til Det Forenede Kongerige, som svarede ved brev af 13. februar 2003 (A/31313).

(4)

Den nedenfor gengivne beskrivelse medtager de ændringer af reformforslagene, som den gibraltarske regering gennemførte i konsekvens af indledningen af den formelle procedure vedrørende statsstøtten. Der blev i Det Forenede Kongeriges brev af 16. december 2002 gjort nærmere rede for disse ændringer. De gengives i hovedtræk i betragtning 27-30 nedenfor.

(5)

Reformens erklærede mål er at vedtage en ny generel selskabsskatteordning, som ikke indeholder noget statsstøtteelement, at skabe retssikkerhed for selskaber, der er aktive i Gibraltar samt at sikre den gibraltarske regering et tilstrækkeligt selskabsskatteprovenu. Reformen skal ligeledes sikre overholdelsen af EU's adfærdskodeks for erhvervsbeskatning (3) (i det følgende benævnt »adfærdskodeksen«) og af OECD's Report on Harmful Tax Competition (4). Ifølge den gibraltarske regering er det vigtigste træk ved reformen en generel ophævelse af beskatningen af selskabsoverskud. Undtaget er dog forsyningsselskaber og sektoren for finansielle tjenesteydelser, der vil blive pålagt en ekstrabeskatning. Reformforslagene tager udgangspunkt i en fuldstændig afskaffelse af enhver form for forskelsbehandling mellem virksomheder med og uden skattemæssigt domicil, eller indenlandsk og ikke-indenlandsk økonomisk aktivitet, dvs. afskaffelse af de såkaldte ring-fencing-bestemmelser. Lovgivningen om selskaber, der opfylder visse betingelser for en skattenedsættelse (skattelettede selskaber) og lovgivningen om fritagelse af selskaber vil blive ophævet. Det betyder, at den formelle sondring mellem den såkaldte offshore- og onshore-økonomi vil blive fjernet.

(6)

Det generelle beskatningssystem, der skal indføres under reformen, vil blive en lønskat (payroll tax), en formueskat (business property occupation tax) og en selskabsregistreringsafgift, der vil gælde for alle selskaber i Gibraltar. Den gibraltarske regering skønner, at dens nuværende meget begrænsede, men vigtige, provenu af selskabsskatter på 13,7 mio. GBP (ca. 20 mio. EUR), svarende til 9,25 % af statens samlede indtægter, stort set vil kunne fastholdes under det nye system med disse tre former for generel beskatning, der finder anvendelse på alle selskaber i Gibraltar. Til sammenligning udgør den personlige indkomstskat 53,6 mio. GBP (ca. 77 mio. EUR), svarende til 36,3 % af provenuet. Provenuet af de supplerende skatter på forsyningsselskaber og sektoren for finansielle tjenesteydelser vil blive begrænset, men vil sandsynligvis udligne et eventuelt mindre selskabsskatteprovenu under den generelle ordning.

(7)

Reformen vil blive gennemført via:

(8)

Lovgivningen vil blive gennemført af den gibraltarske regering efter vedtagelse i Gibraltars parlament (House of Assembly). Som led i reformen ophæves Companies Taxation & Concessions Ordinance (lovgivningen om fritagelse af selskaber) og Income Tax (Qualifying Companies) Regulations (lovgivningen om selskaber, der opfylder visse betingelser for en skattenedsættelse) med øjeblikkelig virkning. Indkomstskatteanordningen vil blive ændret med henblik på en ophævelse eller ændring af alle bestemmelser, som pålægger selskaberne indkomstskat.

(9)

Reglerne vil blive administreret af Gibraltars Commissioner for Income Tax. Alle selskaber i Gibraltar vil få pligt til at præsentere offentlige regnskaber for Companies Registry (Selskabsregistret) i overensstemmelse med EF's 4. og 7. selskabsretsdirektiv. Alle skattepligtige selskaber i Gibraltar skal fremsende skatteregnskaber til Commissioner, ligesom der vil blive indført strenge forholdsregler, der skal sikre, at disse krav overholdes. Der vil for første gang i Gibraltar blive oprettet en selskabsskatteret (under navnet Companies Taxation of Designated Activities Tribunal), som vil få til opgave at udøve de beføjelser, der vedrører anke og andre sager, der følger af anvendelsen af den nye lovgivning. Sådanne beføjelser vil omfatte bemyndigelsen til at kræve, at et selskab giver retten indsigt i alle akter, regnskaber, dokumentation vedrørende de ansatte eller andre dokumenter, som efter rettens opfattelse indeholder eller kan indeholde oplysninger af relevans for sagens genstand.

(10)

Overskudsbaseret beskatning vil blive erstattet af en generel lønskat, hvorefter alle selskaber i Gibraltar vil være omfattet af en skat på 3 000 GBP pr. ansat om året. Hver enkelt »arbejdsgiver« i Gibraltar skal betale lønskat for samtlige dennes fuldtids- og deltids-»ansatte«, som er »beskæftiget i Gibraltar«. De centrale begreber, der anvendes, defineres således:

(11)

Den gibraltarske regering ønsker at indføre detaljerede regler, der skal fjerne enhver mulighed for misbrug. Blandt andet indføres begrebet »skønnes at være ansat« samt regler rettet mod ansatte, som måtte udøve virksomhed uden for Gibraltar. Den samlede virkning af betydningen af begreberne »ansatte« og »beskæftiget i Gibraltar«vil være at dække stort set alle arbejdstagere, der befinder sig fysisk i Gibraltar. Ifølge Det Forenede Kongerige er 10 100 ansat i den private sektor sammenlignet med i alt 14 000 arbejdstagere i Gibraltar.

(12)

Alle selskaber, der besidder fast ejendom i Gibraltar i erhvervsøjemed, skal betale en formueskat svarende til en procentsats af deres forpligtelser i forhold til den generelle ejendomsskattesats, der gælder i Gibraltar (forventes p.t. at ligge på 100 %).

(13)

Den samlede lønskat og formueskat vil være begrænset til 15 % af overskuddet. Selskaberne skal således først betale lønskat og formueskat, såfremt de skaber overskud, og kun højest 15 % af overskuddet.

(14)

Langt den overvejende del af selskaberne i Gibraltar vil alene skulle betale lønskat og formueskat. Ifølge den gibraltarske regering er det ikke muligt at sætte tal på de selskaber i Gibraltar, som vil være omfattet af en skønnet lønskat og formueskat over 15 % af overskuddet, og som på grund af begrænsningen betaler skat efter en sats svarende til 15 % af overskuddet, idet dette vil variere fra år til år og vil afhænge af det enkelte selskabs særlige forhold.

(15)

Den gibraltarske regering vil erstatte de afgifter, som Gibraltar-selskaber p.t. betaler (på ca. 40 GBP om året) med en registreringsafgift gældende for alle Gibraltar-selskaber på 150 GBP om året for selskaber, som ikke påtænkes at skulle skabe indtægter, og på 300 GBP om året for selskaber der skal skabe indtægter.

(16)

Visse aktiviteter, dvs. sektoren for finansielle tjenesteydelser og forsyningsselskaber, vil få pålagt en supplerende skat af deres overskud af sådanne aktiviteter. Den pågældende supplerende skat vil kun gælde for overskud, der kan henføres til sådanne bestemte aktiviteter. Det Forenede Kongerige skønner, at ud af ca. 29 000 selskaber i Gibraltar vil 179 få pålagt en supplerende skat af aktiviteter i forbindelse med finansielle tjenesteydelser, mens 23 selskaber vil få pålagt en supplerende skat af forsyningsvirksomhed.

(17)

Et selskab, som udbyder »finansielle tjenesteydelser«, defineres bl.a. som:

Definitionen af finansielle tjenesteydelser dækker også selskaber, som rådgiver eller tilvejebringer tjenesteydelser med hensyn til finansiering, lovgivning, beskatning eller regnskabsaflæggelse.

(18)

Definitionen af »forsyningsvirksomhed« omfatter tilvejebringelsen af tjenesteydelser, udstyr eller lokaler til brug for:

(19)

Selskaber inden for sektoren for finansielle tjenesteydelser vil udover lønskatten og formueskatten få pålagt en supplerende skat på 8 % af overskuddet af levering af finansielle tjenesteydelser (beregnet i overensstemmelse med internationalt anerkendte regnskabsstandarder). Den samlede årlige skattepligt for sektoren for finansielle tjenesteydelser (lønskat, formueskat og supplerende skat) vil være begrænset til i alt 15 % af overskuddet.

(20)

Foruden lønskatten og formueskatten vil forsyningsselskaber få pålagt en supplerende skat på 35 % af overskuddet af levering af ydelser (beregnet i overensstemmelse med internationalt anerkendte regnskabsstandarder). Sådanne virksomheder vil få lov til at trække lønskatten og formueskatten fra den supplerende skat. Selv om også forsyningsselskaber vil få deres årlige skattepligt (lønskat og formueskat) begrænset til i alt 15 % af overskuddet, vil den supplerende skat på forsyningstjenester sikre, at disse selskaber altid beskattes med en sats på 35 % af overskuddet.

(21)

Pligten til at betale den supplerende skat vil blive fastlagt på basis af de relevante aktiviteter. Samme regler vil finde anvendelse på finansielle tjenesteydelser og forsyningstjenester. Der gælder således følgende for »hybrid«-selskaber:

(22)

Samme sondring vil blive gjort for kapitalafkast, især afkast, som et hybridselskab opnår på basis af leje, royalties, præmier og andet afkast i forbindelse med fast ejendom i Gibraltar, udbytter, renter eller rabatter. Sådant kapitalafkast vil blive beskattet med den supplerende sats på 8 % eller 35 % i det forhold, overskuddet i forbindelse med finansielle tjenesteydelser eller forsyningsaktiviteter udgør hele virksomhedens driftsresultat.

(23)

I henhold til anordningen om skattesatser er visse lokaliteter fritaget. Disse skattefritagne lokaliteter omfatter retssale, kirker, kirkegårde, offentlige anlæg, ubeboelige militære anlæg, civilforsvarsanlæg, fyrtårne og Gibraltar Museum. Sådanne lokaliteter vil følgelig være fritaget for den supplerende skat, formueskatten. De gibraltarske myndigheder kan også reducere eller eftergive en generel skattesats, hvor dette sker »ud fra hensynet til udviklingen af Gibraltar«.

(24)

Både selskabsanordningen (lønskat) og anordningen vedrørende beskatning af bestemte aktiviteter fastlægger regler for beregningen af overskud eller gevinster. Disse regler er nødvendige for anvendelsen af satsen på 15 % af overskuddet (lønskat) og af hensyn til fastlæggelsen af den supplerende skat af finansielle tjenesteydelser og forsyningsaktiviteter. Overskuddet beregnes i overensstemmelse med de i Det Forenede Kongerige gældende regnskabsstandarder som ændret til brug i Gibraltar af Gibraltar Society of Chartered and Certified Accountancy Bodies.

(25)

Kapitalgevinster og skattemæssige anlægsafskrivninger indgår ikke i opgørelsen af overskud.

(26)

Ved opgørelsen af overskud kan der bl.a. fratrækkes følgende skattemæssige anlægsafskrivninger:

(27)

Den gibraltarske regering har i konsekvens af indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte gennemført følgende ændringer af forslagene til skattereform.

(28)

Bestemmelserne om en begrænsning af den samlede skattepligt (lønskat, formueskat og, hvor det er relevant, den supplerende skat på 8 %) af aktiviteter i forbindelse med finansielle tjenesteydelser til 500 000 GBP er blevet fjernet. Samtidig med, at den beløbsmæssige grænse fjernes, vil den supplerende skat for virksomheder i den finansielle sektor blive sænket fra 8 % af overskuddet til en enkelt, men endnu ikke fastsat, sats på mellem 4 og 6 %.

(29)

Den bestemmelse, i henhold til hvilken visse typer lokaliteter i Upper Rock of Gibraltar, fritages for beskatning (og således også for formueskat), er blevet fjernet.

(30)

De bestemmelser, i henhold til hvilke nedennævnte indkomstkategorier vil blive fritaget for skat med hensyn til ansættelse af overskud, er blevet fjernet:

(31)

Kommissionen fandt i sin vurdering af oplysningerne i Det Forenede Kongeriges anmeldelse, at en række træk ved reformforslagene sandsynligvis vil give Gibraltar-selskaber en fordel. Specifikt vil:

(32)

Kommissionen fandt ligeledes, at disse fordele ville blive ydet ved hjælp af statsmidler, og at dette kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og være selektiv. Samtidig fandt ifølge Kommissionen ingen af undtagelserne fra det generelle forbud mod statsstøtte i EF-traktatens artikel 87, stk. 2, og 87, stk. 3, anvendelse. Af disse grunde var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt foranstaltningen var forenelig med fællesmarkedet og besluttede derfor at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.

(33)

Det Forenede Kongeriges kommentarer kan sammenfattes således.

(34)

Kommissionens indvendinger mod reformforslagene, som de kommer til udtryk i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte, er inddelt i seks overskrifter, som alle er baseret på specificitet:

(35)

Hverken Det Forenede Kongerige eller den gibraltarske regering deler Kommissionens tvivl om den mulige statsstøttekarakter af visse af reformelementerne. Den gibraltarske regering vil imidlertid, uden derved at have taget stilling til, om de oprindelige reformforslag indeholder et element af statsstøtte:

(36)

De tre resterende indvendinger giver ikke anledning til statsstøtte.

(37)

Der opstår ikke selektivitet på grundlag af manglende skattepligt, hvor der ikke skabes indtjening. Ganske vist skal der hverken betales lønskat eller formueskat, hvis den skattepligtige virksomhed ikke har noget overskud. Overskud er en betingelse for skattepligt. Men det er ikke skattegrundlaget. Det er en betingelse, der først må opfyldes for at påligne den pågældende skat. Det ligger i sagens natur, idet en skat på en virksomhed, som ikke har overskud, bliver en skat på virksomhedens kapital. I modsætning til Kommissionens påstand er den »udløsende begivenhed« under lønskatten og formueskatten ikke overskud. De »udløsende begivenheder« er en ansats overskudsgivende beskæftigelse og den overskudsgivende brug af ejendom. Det er ikke sådan, at lønninger eller brug af erhvervslokaler er sekundære faktorer. Den foreslåede ordnings logik er dobbelt — beskæftigelse og brug udgør skattegrundlaget, mens rentabiliteten udgør en lavere beløbsmæssig grænse i forhold til skattepligten. Både skattegrundlaget og den beløbsmæssige begrænsning er af generel karakter, som gælder på samme måde for alle virksomheder uanset størrelse eller den sektor, de er aktive i.

(38)

Også selv om den kvantitative begrænsning skulle være selektiv, følger det af den planlagte selskabsskatteordnings karakter og logik, at virksomheder kun beskattes, hvis de tjener penge, som der kan betales skat af. Kommissionen har selv i betragtning 25 i meddelelsen om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (5) (i det følgende benævnt »meddelelsen«) erkendt, at en sådan selektivitet er berettiget i kraft af skattesystemets karakter. Det gælder i samme omfang for et skattesystem, som er baseret på overskudsgivende brug af arbejdskraft og ejendom, som for en »rent« overskudsbaseret ordning, inden for hvilken virksomheder, som ikke har skabt indtjening, heller ikke beskattes. Der kan ikke drages nogen parallel til socialsikringsydelser, fordi de tjener et andet formål, der ikke har noget at gøre med, om en virksomhed er rentabel eller ej.

(39)

Den foreslåede begrænsning er ikke selektiv. For at udgøre statsstøtte skal en skatteforanstaltning være selektiv ved at begunstige visse selskaber og/eller sektorer i forhold til andre. Anvendelsen af begrænsningen på 15 % vil afhænge af forholdet mellem overskud og antal ansatte i et givent år. Det vil potentielt komme alle de virksomheder til gode, uanset om de er store eller små, og hvilken økonomisk sektor de befinder sig i, som i et givent år skaber en indtjening i forhold til lønningerne. Det vil ikke være muligt at definere en specifik gruppe virksomheder, som begrænsningerne i skattepligten finder anvendelse på, og under alle omstændigheder vil gruppen ændre sig fra år til år. Reglerne finder generel anvendelse og gælder for alle Gibraltar-selskaber. Kommissionen gør selv i punkt 14 i meddelelsen rede for, at den omstændighed, at visse virksomheder eller visse sektorer drager større fordel end andre af en skatteforanstaltning, ikke nødvendigvis betyder, at foranstaltningen falder ind under statsstøttereglerne.

(40)

Den gibraltarske regering har udformet en generel skatteordning baseret både på de grundlæggende faktorer ejendom og lønninger, og på rentabilitet. Samtidig har den besluttet at anvende skatten regressivt. Reelt opereres der med to skattetrin baseret på det samlede overskud. Hvis skatteregningen er under 15 % af det samlede overskud, betales den fulde skat. Hvis den er over 15 % af det samlede overskud, anvendes en nulsats vedrørende overskuddet. En sådan beslutning ligger også helt på linje med den gibraltarske regerings frihed til at udforme sit eget skattesystem, uden at statsstøttereglerne bliver bragt i anvendelse.

(41)

Det er den gibraltarske regerings ønske at begrænse den maksimale sats, som selskaber skal betale under den nye skatteordning. Hvis der er forskellige skattesatser inden for forskellige »trin« (hvor skattegrundlaget er forskelligt i størrelse), er den ene skattesats altid lavere end den anden og begunstiger derfor i en vis forstand de skatteydere, som er så heldige, eller som er i stand til at arrangere deres forhold, så de betaler den laveste af de to satser. Men det skaber ikke i sig selv statsstøtte.

(42)

Selv hvis skattesatsen på 15 % giver de selskaber, den finder anvendelse på, en specifik fordel, vil en sådan begrænsning fortsat kunne berettiges som følge af det systems karakter eller forvaltning, som den indgår i. Alle direkte skatter i Gibraltar skal sikre den optimale balance mellem på den ene side størst muligt skatteprovenu og på den anden en begrænsning af den maksimale skat, som den enkelte skatteyder skal betale, således at den ikke overstiger deres muligheder for at betale. Det kan derfor være nødvendigt på et eller andet niveau at gøre den direkte beskatning regressiv. Det er afgørende nødvendigt med en vis begrænsning af denne art på grund af de særlige forhold, der gør sig gældende for Gibraltars økonomi, f.eks. dens begrænsede geografi og arbejdsstyrke. Gibraltars økonomi er lille og mere sårbar end de fleste andre over for påvirkninger, som opstår ved den naturlige og fair skattekonkurrence mellem de enkelte lande. Virksomhederne har måske ikke på samme måde råd til at forlade en stor medlemsstat, som de kan forlade en lille økonomi som Gibraltars. Hvis ikke skattegrundlaget var omfattet af beløbsmæssige begrænsninger, ville den iboende hovedmålsætning i ethvert skattesystem — nemlig at sikre at skatteindtægterne kan dække de offentlige udgifter — kunne blive bragt i fare af udsving på markedet.

(43)

Arbejdskraft i Gibraltar er et knapt gode, der kan beskattes. Imidlertid kan en skat på arbejde ikke følge samme progressive princip og logik som en skat på profit. En skat på arbejde skal på én og samme tid tage højde for både en virksomheds evne til at skabe skattepligtig indkomst, og på den anden side behovet for at sikre den nødvendige stabilitet i arbejdsstyrken. En skat på arbejde, som ikke indeholder et regressivt element, vil på grund af økonomiens konjunkturbestemte karakter og virksomhedernes rentabilitet kunne udløse massefyringer og ustabilitet i perioder med konjunkturudsving på markedet eller depression. Som en meget lille økonomi kan tilfældige variationer som følge af generelle økonomiske udsving udløse en meget større proportionel virkning i Gibraltar end i en større økonomi. Den indre logik i det foreslåede lønskattesystem berettiger derfor til en begrænsning af lønskatten i forhold til overskuddet.

(44)

Omvendt vil forsyningsselskaber få pålagt en selskabsskat på 35 % af overskuddet. Dette er begrundet i systemets karakter og logik, idet der sikres stabilitet på arbejdsmarkedet, fordi forsyningsselskaber er tæt knyttet til det område, de betjener, og fordi de som en direkte følge af det gibraltarske markeds ringe størrelse har en naturlig monopolstilling eller monopollignende stilling, som gør dem stærkt rentable. Samme behov for et regressivt element i den beskatning, som gælder for forsyningsselskaber, opstår derfor ikke.

(45)

Der er ikke noget juridisk holdepunkt for antydningen af, at hvor der eksisterer to adskilte og helt selvstændige skatteregioner i én og samme medlemsstat, kan skattesatserne i de to regioner sammenholdes, og den laveste skattesats betragtes som statsstøtte, blot fordi den er lavere end den anden skattesats. Det ville indebære, at der ville være tale om statsstøtte, hver gang en selvstændig regional skattemyndighed, som er ansvarlig for den offentlige udgiftsstyring i regionen, på basis af demokratisk udtrykte, offentlige præferencer vælger at skære udgifterne ned og reducere skatterne. Spørgsmålet er blevet diskuteret af generaladvokaten (6), men er aldrig blevet bragt for Domstolen, eftersom de pågældende sager blev trukket tilbage. I en af en række nyere sager vedrørende provinserne i Baskerlandet, anførte Retten i Første Instans, at den anfægtede beslutning på ingen måde gjorde indgreb i Álavas kompetence til at iværksætte generelle skattemæssige foranstaltninger på hele den berørte provins' område (7).

(46)

Sådanne regionale variationer mellem selvstændige skatteregioner udgør ikke statsstøtte i medfør af EF-traktatens artikel 87. Statsstøtte foreligger kun, hvis der anvendes statsmidler via en oppebåret skat. Denne vurdering forudsætter, at der eksisterer en skattesats for en vis aktivitet, som gælder for hele medlemsstaten, hvilket ikke er tilfældet, hvor beskatningen er underlagt territorial autonomi, i modsætning til den situation, hvor skatten ansættes ensartet og så bliver ændret alt efter område. Tilsvarende er analysen af en selektiv fordel baseret på antagelsen om, at der er et skatteniveau, som ellers ville blive anvendt på en vis aktivitet i det pågældende område.

(47)

Kriterierne for statsstøtte tager udgangspunkt i, at den påståede støtte kan sammenlignes med en standardiseret eller normal skattesats. Der kan kun foreligge en påstået statsstøtteforanstaltning, såfremt den i et eller andet omfang er en undtagelse fra eller en fritagelse for en standard, som ellers ville gælde for den virksomhed, som modtager den. En skattesats, som modtageren af den påståede statsstøtte ikke ville være omfattet af — selv ikke hvis den gældende skattesats, der påstås at udgøre statsstøtte, blev fjernet — kan ikke være et gyldigt sammenligningsgrundlag med hensyn til en beslutning om, hvorvidt der er tale om »støtte« eller ej. Det eneste mulige sammenligningsgrundlag for en vurdering af selektivitet er den skattemæssige situation, som ellers ville finde anvendelse i samme selvstændige skatteregion. Hvor en sådan ordning gennemføres lokalt, som i Gibraltars tilfælde, giver det ikke nogen mening.

(48)

Kommissionens holdning synes at gøre det umuligt for nogen selvstændig skatteregion, som ikke dækker hele medlemsstaten, overhovedet at indføre nogen anden skattesats end den, der gælder i den anden selvstændige skatteregion i den pågældende stat. Den vil ikke kunne vedtage en lavere skattesats, fordi dette automatisk ville udgøre statsstøtte blot ved en sammenligning. Men en selvstændig skatteregionen ville heller ikke kunne indføre en højere skattesats, fordi skattesatsen i resten af staten så automatisk ville blive statsstøtte. Det ville gøre næsten enhver form for udøvelse af fiskalt selvstyre til en foranstaltning, der udgør statsstøtte, enten i den pågældende region, eller hvad der er mere absurd, et andet sted i medlemsstaten. Der forekommer ofte differentieret direkte selskabsbeskatning inden for medlemsstater som følge af, at der findes forskellige territoriale opdelinger, selv helt ned på kommunalt niveau. Der kan i den forbindelse drages en parallel til Verdenshandelsorganisationens (WTO) aftale om subsidier og udligningsforanstaltninger, hvor det klart anføres, at ansættelse eller ændring af generelt anvendelige skattesatser på alle statslige niveauer, der har bemyndigelse hertil, ikke skal anses for at være en specifik støtteforanstaltning med hensyn til de regler, der forbyder ydelse af sådan støtte (artikel 2.2).

(49)

Såfremt Det Forenede Kongerige og Spanien skulle indgå en aftale om fælles suverænitet over Gibraltar, ville Kommissionens holdning til regional specificitet have den meningsløse virkning, at den gældende skattesats i Gibraltar skulle være den samme som både den eksisterende skattesats i Det Forenede Kongerige og den eksisterende skattesats i Spanien. I modsat fald ville der være tale om statsstøtte i den region, der anvender den laveste sats.

(50)

Kommissionen synes at antyde, at hvis der eksisterer skatter i to adskilte selvstændige skatteregioner i samme stat, også selv om den formelle procentvise skattesats er den samme, vil den omstændighed, at forskellige fritagelser finder anvendelse, eller at der gives forskellige fradrag, betyde, at de virksomheder, som får skattefradraget eller -fritagelsen, vil modtage støtte, såfremt de alt andet lige havde betalt en højere skattesats i den anden region. Imidlertid er Kommissionens teori ikke relevant, når man ser på de forhold, som gælder i Gibraltar. Skattegrundlaget for eller skattestrukturen i selskabsbeskatningen i én region kan nogen gange sammenlignes med selskabsbeskatningen i en anden region. Men det er simpelthen umuligt at foretage en brugbar eller meningsfuld sammenligning mellem skattesystemer, som er fuldstændig forskellige, fordi skattegrundlaget ikke er det samme.

(51)

Kommissionens ræsonnement vedrørende regional specificitet vil, såfremt det fastholdes, ikke overholde det grundlæggende subsidiaritetsprincip i fællesskabsretten og vil være et misbrug af Kommissionens beføjelser. Hvis den pågældende medlemsstat kan fungere med to eller flere selvstændige skatteregioner, som konkurrerer om provenuet af selskabsskat inden for dens territorium, uden at det medfører betydelige konkurrencemæssige forvridninger, vil det ikke i henhold til EF-traktatens subsidiaritetsprincip kunne blive en fællesskabsopgave at gribe ind i medlemsstatens forfatningsmæssige ordninger. Faktisk synes Kommissionen at forsøge at gøre brug af statsstøttereglerne til at skabe skattemæssig ensartethed inden for medlemsstaterne.

(52)

Kommissionen kan hævde, at en stat ikke kan påberåbe sig sin egen nationale ret, heller ikke forfatningsret, for at unddrage sig sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten. Men dette princip er uden relevans for spørgsmålet om selektivitet. Spørgsmålet om selektivitet opstår, fordi det antydes, at en given skattebestemmelse er mere gunstig end en mere generel skattebestemmelse, som ellers ville gælde. Men det kan ikke ændre en medlemsstats grundlæggende ret til at organisere sit skattesystem på en sådan måde, at selvstændige skatteregioner på en uafhængig og ikke-diskriminerende måde kan skaffe sig de nødvendige indtægter til at finansiere offentlige opgaver. Der kan ikke være tale om statsstøtte baseret på regional specificitet under omstændigheder, hvor der som i Gibraltars tilfælde eksisterer en egentlig selvstændig skatteregion, som fastsætter sit skattesystem uafhængigt, og i hvilken skatter, som pålægges af andre selvstændige skatteregioner i staten, ikke skal betales.

(53)

Kommissionens holdning vil i alvorlig grad gribe ind i en medlemsstats muligheder for at decentralisere sine beføjelser og derved etablere det nødvendige fiskale selvstyre i regionerne til at dække de omkostninger, som skal afholdes i forbindelse med udøvelsen af sådanne decentraliserede beføjelser. Det ville gøre det umuligt for enhver region eller skatteregion at sætte sine skatter op eller ned uden samtidig at skabe en statsstøtte, enten i dens egen region (hvis skatten sættes ned) eller andre steder (hvis skatten sættes op). Det ville være absurd at hævde, at statsstøttereglerne skal fortolkes på en sådan måde, at det bliver umuligt for en medlemsstat at decentralisere skattebeføjelserne effektivt i forbindelse med en ændring af medlemsstatens forfatning.

(54)

Kommissionen fremfører, at i mangel af en specifik selskabsskatteordning i Gibraltar vil selskaber i Gibraltar være omfattet af standardskatteordningen i Det Forenede Kongerige. Der er her tale om en alvorlig misopfattelse af Gibraltars forfatningsmæssige stilling. Standardskatteordningen for Det Forenede Kongerige gælder i Det Forenede Kongerige. Den gælder ikke i andre selvstændige skatteregioner. Det er ikke en normal ordning eller en ordning, som gælder i mangel af særlige bestemmelser. At Det Forenede Kongerige er ansvarlig for Gibraltars udenrigsanliggender betyder ikke, at bestemmelser i Det Forenede Kongeriges lovgivning til enhver tid automatisk også vil finde anvendelse i Gibraltar.

(55)

Gibraltar er et oversøisk territorium under Det Forenede Kongerige. Det indgår i Hendes Majestæt Dronningens besiddelser, men er ikke en del af Det Forenede Kongerige. Gibraltar er ikke på nogen måde en region af Det Forenede Kongerige. Det har sit eget forfatningssystem, herunder egne institutioner, som er klart adskilt fra Det Forenede Kongeriges institutioner. Gibraltar vedtager også sin egen lovgivning. Inden for definerede indenrigsanliggender er Gibraltar autonom og selvstyrende. Gibraltar er en økonomisk selvfinansierende, selvstændig skatteregion. Den modtager ikke finansiel støtte fra Det Forenede Kongerige, og Det Forenede Kongeriges skattelove finder ikke anvendelse på Gibraltar. Den gibraltarske regering skal skabe et tilstrækkeligt skatteprovenu til egenfinansiering af sine udgifter, og den har ansvaret for at fremsætte forslag til selskabsskattelove for Gibraltars lovgivende forsamling og at håndhæve disse i Gibraltar. Gibraltars og Det Forenede Kongeriges økonomier er to klart adskilte økonomier. Gibraltar er i overensstemmelse hermed på enhver relevant måde fuldstændig adskilt fra Det Forenede Kongerige, navnlig i henseende til forfatning, politik, lovgivning, økonomi, skat, skatteprovenu og geografi.

(56)

På samme måde som Gibraltar ikke er en del af Det Forenede Kongerige, og netop af den grund, er Gibraltar heller ikke en del af Det Forenede Kongerige i relation til fællesskabsretten. Fællesskabsretten finder anvendelse på Gibraltar i medfør af EF-traktatens artikel 299, stk. 4, og ikke artikel 299, stk. 1. Nedennævnte punkter belyser Gibraltars særlige adskilte status og det faktum, at Gibraltar ikke kan betragtes som en region i Det Forenede Kongerige i relation til statsstøtte:

(57)

Kommissionen synes at frygte, at Gibraltars foreslåede nye selskabsskatteordning vil kunne påføre skadelig konkurrence på skatteområdet. Både regeringen i Det Forenede Kongerige og i Gibraltar er af den opfattelse, at den foreslåede skattereform er forenelig med adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning og OECD's rapport om skadelig konkurrence på skatteområdet. Ved skadelige skattemæssige foranstaltninger er der typisk tale om manglende gennemsigtighed, utilstrækkelig udveksling af oplysninger, og en mere favorabel skattemæssig behandling af virksomheder uden skattemæssigt domicil sammenholdt med virksomheder med skattemæssigt domicil det pågældende sted. Med den foreslåede reform vil Gibraltar fjerne alle sådanne skadelige aspekter af den nuværende beskatning for virksomheder, der er fritaget for beskatning, eller som opfylder visse betingelser for skattenedsættelse. Selv om Gibraltar skulle blive betragtet som et gunstigt skatteområde, kan statsstøttereglerne ikke blive bragt i anvendelse hér, når der ikke er tale om statsstøtte.

(58)

Der blev modtaget bemærkninger fra den gibraltarske regering, den spanske regering, den spanske sammenslutning af erhvervsorganisationer samt Ålands landskapsstyrelse.

(59)

Den gibraltarske regering har kendskab til og støtter fuldt ud de argumenter, som Det Forenede Kongerige har fremført (8). De supplerende bemærkninger, som den gibraltarske regering specifikt har fremsat, kan sammenfattes som følger.

(60)

Den gibraltarske regering har ikke nogen bemyndigelse til at beskatte britiske selskaber. Omvendt har Det Forenede Kongeriges regering ikke nogen bemyndigelse til at beskatte Gibraltar-selskaber. Gibraltars skattelove håndhæves udelukkende af de gibraltarske myndigheder.

(61)

Formålet med reformen er at gennemføre en selskabsskatteordning, som både lever op til statsstøttereglerne og adfærdskodeksen. Reformen er også en del af en bredere målsætning om at sikre overensstemmelse med internationale standarder for finansiel regulering og tilsyn og at opnå et godt omdømme i internationale finanskredse. Gibraltar blev tidligere opfattet som et »skattely« af den Internationale Valutafond (IMF), Financial Action Task Force (FATF) og OECD. IMF's og FATF's rapporter om Gibraltar (9) bekræfter, at Gibraltar overholder de vigtigste internationale standarder om finansiel regulering og tilsyn. Den gibraltarske regerings forpligtelse over for OECD's henstillinger (10) sikrer, at kravene om udveksling af information og gennemsigtighed bliver overholdt. Gibraltars skattereform, i sin ændrede form, er en de facto overholdelse af EU's adfærdskodeks. Reformen er også i overensstemmelse med statsstøttereglerne. En godkendelse i medfør af statsstøttereglerne er det sidste element, der mangler for at sikre, at Gibraltar som krævet af det internationale samfund, herunder Den Europæiske Union, nu har taget fat på alle de negative aspekter af et skattely.

(62)

Kommissionen indledte den 11. juli 2001 en formel undersøgelsesprocedure vedrørende elleve foranstaltninger om statsstøtte. Heraf er de to foranstaltninger fra Gibraltar, nemlig ordningerne for selskaber, der er fritaget for beskatning og skattelettede selskaber. Alle elleve foranstaltninger hørte til blandt det store antal skatteordninger, som adfærdskodeksgruppen (11) havde identificeret som skadelige. De blev identificeret som følge af Kommissionens beføjelser til at håndhæve statsstøttereglerne, til tider ved anvendelse af nye fortolkninger af selektivitetskriteriet, som var væsentlige for begrebet statsstøtte. Det forhold alene, at en skatteordning henregnes som skadelig under adfærdskodeksen, betyder imidlertid ikke nødvendigvis, at den udgør statsstøtte (punkt 30 i meddelelsen). Ved at vælge denne tilgang er Kommissionen slået ind på en strategi, som let vil kunne føre til den uønskede konsekvens for konkurrencepolitikken, at skatteordninger, som i betydeligt omfang fordrejer konkurrencen og derved hindrer det indre markeds effektive funktion, af politiske årsager ikke ændres — Kommissionen afholder sig fra at bruge relevante skatteharmoniseringstiltag — mens Kommissionen konsekvent går efter mindre skadelige skattesystemer på en måde, som ikke respekterer princippet om ligebehandling. Hvis det, Kommissionen ønsker at opnå, er et fælles selskabsskatteniveau i Europa, må den ty til skatteharmoniseringsforanstaltninger. I modsat fald kan der være tale om misbrug af beføjelser. Punkt 15 i meddelelsen bekræfter, at forskelle i skattesystemer som sådan ikke er reguleret af statsstøttereglerne, men snarere skal behandles i henhold i EF-traktatens artikel 95-97.

(63)

Den nye ordning forholder sig til de overvejelser, der er gjort vedrørende skadelig skattekonkurrence. For det første afskaffer reformen enhver sondring mellem selskaber med og selskaber uden skattemæssigt domicil (den såkaldte »ring-fencing«), som har været et centralt element i øvelsen vedrørende adfærdskodeksen, i OECD's rapport om skadelig skattekonkurrence, samt i selektivitetsaspektet af lovgivningen om virksomheder, der er fritaget for beskatning, og skattelettede selskaber. Reformen finder ens anvendelse på alle selskaber, som er indregistreret i Gibraltar. For det andet bliver ordningen gennemsigtig, fordi alle virksomheder vil skulle indsende skatteregnskaber. Endelig vil selskaber i den finansielle sektor i Gibraltar ikke blive fritaget for beskatning, men vil blive pålagt en supplerende skat af overskud, der kan henføres til sådanne aktiviteter.

(64)

Grænsen på 15 % af overskuddet og den manglende beskatning af virksomheder, som ikke har overskud, anvendes generelt og udgør ikke nogen materiel selektivitet. Det forhold alene, at et selskab kan drage fordel af en generel regel i et givent år sammenlignet med et andet selskab i samme selvstændige skatteregion, kan ikke være nok til at udgøre statsstøtte efter EF-traktatens regler. Det er helt klart et resultat, der ikke indgår i overvejelserne i meddelelsens punkt 13-14.

(65)

Regional selektivitet kunne komme på tale, hvis der var en skat, der skulle anvendes i hele staten, men hvor regionale parlamenter eller myndigheder havde beføjelse til at sænke satsen for den pågældende skat (eller fritage for den) i deres regioner. Der kan derfor rejse sig spørgsmål omkring selektivitet, såfremt de skattemæssige beføjelser i den region, som påstås at yde støtte, i en vis forstand er sekundære eller supplerende beføjelser, der skal ændre en standardordning eller anden ordning. Det er måske situationen i nogle andre medlemsstater, men det er ikke situationen i Gibraltar. Situationen er en helt anden, hvis den selvstændige skatteregion, som påstås at yde støtte, på alle relevante tidspunkter er og har været en ægte selvstændig skatteregion, som fastlægger sit skattesystem uafhængigt og under eget budgetansvar, og hvor skatter, som pålægges af andre selvstændig skatteregioner i staten, ikke skal betales.

(66)

Uden at der tages stilling til spørgsmålet om, hvorvidt generelt anvendelige afvigelser fra en national norm, der vedtages af en fuldt selvstændig region (i modsætning til en region, som handler via en ad hoc-delegering af beføjelser) uden nogen sammenhæng med de centrale myndigheders budget, vil udgøre statsstøtte eller ej, er skattereformen i Gibraltar også i denne henseende fundamentalt forskellig. Ikke alene eksisterer der en ægte, sui generis-autonomi i territoriet, men denne autonomi anvendes til selvstændigt at udforme et helt forskelligt og adskilt system, som ikke på nogen måde er baseret på den britiske ordning eller normer. Det er således ganske ukorrekt og irrelevant at sammenligne Gibraltars skatteregler med de regler, som ville gælde, såfremt samme skattesubjekt havde været baseret i Det Forenede Kongerige.

(67)

Retten i Første Instans har for nylig analyseret Kommissionens beslutninger om at indlede formelle procedurer i sager, der drejer sig om finansielle foranstaltninger, som er vedtaget som følge af en vis grad af regionalt selvstyre, som de baskiske provinser har fået tildelt i medfør af den spanske forfatning. Imidlertid anvendte de baskiske provinser deres skattebeføjelser til at fravige det nationale beskatningssystem ved at give skattelempelser i forhold til regler, der ellers var gældende. I sine foreløbige konklusioner om, at de pågældende skatteforanstaltninger var selektive og kunne udgøre ulovlig statsstøtte, henholdt Kommissionen sig ikke til det forhold, at de kun fandt anvendelse på en del af det spanske territorium. Retten i Første Instans bemærkede specifikt i ét tilfælde (12), at Kommissionens beslutning om at indlede procedure, »på ingen måde gør indgreb i Territorio Histórico de Álavas kompetence til at iværksætte generelle skattemæssige foranstaltninger på hele den berørte provins' område«.

(68)

Reformen er ikke regional i omfang med hensyn til statsstøttereglerne, fordi de pågældende skatteforanstaltninger, som udgør hele og det eneste selskabsskattesystem, vil finde anvendelse på samme måde i hele den pågældende selvstændige skatteregion.

(69)

Bemærkningerne fra Ålands landskapsstyrelse kan sammenfattes som følger:

(70)

I sin beslutning om, at reformen sandsynligvis udgør statsstøtte, anfører Kommissionen, at den mulige eksistens af regional selektivitet indgår i dens konklusioner. Kommissionen citerer tidligere beslutninger, herunder beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte til Ålandsøernes captive forsikringsselskaber. Denne opfordring til at fremsætte bemærkninger vedrører den mulige eksistens af regional specificitet. Men henvisningen blev slettet af Kommissionens endelige beslutning. Derfor kan tilfældet Åland ikke tjene som et eksempel på regional specificitet eller selektivitet. En gennemgang af tidligere kommissionspraksis bør alene referere til Kommissionens endelige beslutning.

(71)

Såfremt en selvstyrende region har enebeføjelser til at lovgive i spørgsmål vedrørende direkte selskabsbeskatning, og såfremt denne region indfører en skatteforanstaltning, skal foranstaltningen vurderes og godkendes i overensstemmelse med de samme principper, som ville gælde, såfremt de blev truffet af en medlemsstat. Den selvstyrende region skal betragtes som en separat jurisdiktion på de områder, hvor lovgivningsbeføjelsen alene ligger hos den lovgivende forsamling. Det betyder, at en skatteforanstaltnings forenelighed med statsstøttereglerne skal vurderes på samme måde, uanset om den er truffet af en medlemsstat eller af en selvstyrende region. Enhver anden konklusion ville gøre det umuligt for en region med selvstyre at udøve sine lovgivningsmæssige beføjelser på en måde, som afviger fra resten af medlemsstaterne. I overensstemmelse hermed skal en skatteforanstaltning, som tydeligvis er en generel foranstaltning inden for en selvstyrende region, ikke betragtes som selektiv, og udgør ikke statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, for så vidt som denne region har enekompetence i skattespørgsmål uafhængigt af, hvorvidt den pålagte skat i området er forskellig fra skatten i den medlemsstat, som regionen hører til. Enhver anden fortolkning ville bringe regionens autoritet i skattespørgsmål i fare.

(72)

Spanien tilslutter sig overordnet Kommissionens foreløbige analyse af reformen som specificeret i opfordringen til at fremsætte bemærkninger (13). De supplerende bemærkninger, som Spanien har fremsat, kan sammenfattes som følger:

(73)

Gibraltars beskatningssystem er et ekstremt vigtigt spørgsmål for Spanien i betragtning af de to territoriers fælles grænse og den alvorlige skade, det påfører spanske offentlige finanser. Den illoyale konkurrence fra Gibraltar kan beskrives som skadelig, idet den skattebyrde, som virksomheder og investeringer foreslås pålagt under det nuværende system og under de foreslåede nye ordninger, er langt lavere end i Spanien. Reformen vil også fremover være skadelig for det spanske skattesystem, fordi den vil fastholde et beskatningsniveau, som er væsentligt lavere i Gibraltar end i Spanien, hvor den generelle selskabsskat er 35 %, og vil afvige væsentligt fra skattesystemet i Det Forenede Kongerige, hvilket vil indebære den risiko, at virksomheder flytter til Gibraltar for at kunne udnytte mere favorable skatteordninger. Det er sandsynligt, at de fleste virksomheder i Gibraltar vil betale mindre end den maksimale skattepligt på 15 %, som er mindst 15-20 procentpoint lavere end i både Spanien og Det Forenede Kongerige.

(74)

For de 28 800 virksomheder, som ikke er omfattet af den supplerende skat på forsyningstjenester og aktiviteter i forbindelse med finansielle tjenesteydelser, er det foreslåede skattesystem reelt ikke en samlet selskabsskat af virksomhedernes overskud, men en kombination af forskellige individuelle skatter, som er omfattet af maksimumgrænser, hvilket gør skattepligten enten ekstremt lav eller ikke-eksisterende (reformen omtales som en »nulskat« i Gibraltar). De fleste af disse virksomheder kan betragtes som postkasseselskaber eller selskaber til porteføljestyring, og forudsat, at de skaber indtjening, vil de blive pålagt en skat på 3 000 GBP pr. ansat om året. Eftersom de fleste af dem kun vil have én ansat (en bogholder eller revisor), normalt på deltid, vil de kun skulle betale maksimalt 3 000 GBP om året i skat, hvis de ikke besidder ejendom, hvilket sædvanligvis er tilfældet.

(75)

Indførelsen af en registreringsafgift vil udgøre forskelsbehandling i skattemæssig henseende til fordel for virksomheder, som ikke skaber indtjening (150 GBP), såsom postkasseselskaber eller selskaber for porteføljestyring, sammenholdt med aktive selskaber (300 GBP). Dette vil være et klart eksempel på, at status quo bevares, hvilket er til fordel for denne type selskab.

(76)

Sektoren for finansielle tjenesteydelser tegner sig for 30 % af bruttonationalproduktet. Skatten på finansielle virksomheders overskud vil ikke udgøre en egentlig selskabsskat, eftersom disse selskabers samlede skattepligt i form af lønskat, formueskat og supplerende skat ikke vil overstige 15 % af deres overskud eller 500 000 GBP.

(77)

Offshore-selskaber vil ikke være omfattet af de to nye skatter: omkring 8 000 selskaber uden fysisk tilstedeværelse i Gibraltar vil således være fritaget. Reformen påvirker ikke den skattemæssige situation for virksomheder uden ansatte eller ejendom i Gibraltar.

(78)

Gibraltar er en region med en misundelsesværdig sund økonomi, som på ingen måde er afhængig af støtte eller tiltag til fremme af den økonomiske udvikling.

(79)

For så vidt angår enhver støtteforanstaltnings selektive karakter, vil den supplerende skat på overskud kun blive pålignet selskaber, som tilvejebringer visse finansielle tjenesteydelser og forsyningsydelser. En sådan specificitet kan ikke skyldes eller være berettiget som følge af et systems karakter eller forvaltning (14). Selskaber i sektorer, hvis kapital er ekstremt mobil, og som beskæftiger meget få ansatte, vil grundlæggende kun blive pålagt lønskatten, og deres skattepligt vil således blive begrænset. Det vil udelukkende komme de virksomheder til gode, hvis omkostninger vil kunne reduceres, eller hvis lønsomhed vil blive forøget i forhold til deres konkurrenter.

(80)

Generaladvokaten for EF-Domstolen fastholdt (15), at enhver foranstaltning, der indebærer en konkurrencefordel, herunder en økonomisk fordel, »som kun virksomheder, der foretager investeringer i et bestemt område i medlemsstaten, kan nyde godt af, kan henføres til den pågældende stat, og følgelig pr. definition ikke kan anses for at være en foranstaltning af generel karakter inden for statens skattesystem, således som dette er udformet«. Han anførte også, at det forhold, »at de omtvistede foranstaltninger er indført af regionale myndigheder, som i henhold til national ret er enekompetente dertil«, i realiteten var en »rent formel omstændighed«, som ikke var »tilstrækkelig til at begrunde fortrinsbehandlingen af de af anvendelsesområdet for »normas forales« omfattede virksomheder«.

(81)

Selv om den erklærede målsætning med den planlagte reform er at vedtage en ny selskabsskatteordning, som ikke indeholder noget statsstøtteelement, falder den ikke uden for anvendelsesområdet for artikel 87, da den er en skatteforanstaltning eller har en selskabsretlig tilgang. De væsentligste direkte virkninger af reformen vil være, at den fordrejer konkurrencevilkårene på området og tilskynder virksomhederne til at flytte domicil. Ordningen vil i betydeligt omfang komme virksomheder til gode, som er beliggende i Gibraltar, idet den effektive skatteprocent i dette område vil være meget lavere (eller endog ikke-eksisterende) sammenlignet med den procentsats, som gælder i Det Forenede Kongerige. En klar lempelse af skattebyrden for de pågældende virksomheder vil medføre regional selektivitet og dermed fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstater.

(82)

Lønskattens tekniske mekanisme kan betragtes som skadelig i den i adfærdskodeksens punkt B anførte forstand. Derudover skabes der med Gibraltars skatteordning i sin foreliggende form en skattebyrde, som er væsentligt lavere end den, som generelt pålægges i Det Forenede Kongerige. Reformen vil virke som en demotiverende faktor for en væsentlig økonomisk tilstedeværelse i Gibraltar og vil således være omfattet af kriteriet om skatteforanstaltningers skadelige karakter, som fastsat i punkt B 3 i adfærdskodeksen. Det Forenede Kongerige har hidtil ikke indfriet de løfter, det har afgivet inden for rammerne af OECD om at fjerne Gibraltar fra listen over ikke-samarbejdende skattely.

(83)

Gibraltars valg af økonomisk model er også skadelig for Gibraltar selv, fordi der derved er skabt en økonomi, som savner et sundt fundament, og som ikke er bæredygtig på mellemlang eller lang sigt. Det har også betydet, at den tilstødende region, Campo de Gibraltar, ikke har kunnet udnytte de potentielle udviklingsmuligheder. Campo de Gibraltar er i dag en af Spaniens mindst udviklede regioner. Gibraltars relative velstand skyldes for en stor dels vedkommende den omgivende regions underudvikling.

(84)

Dette skattesystem er ikke alene diskriminerende og illoyalt, det tilskynder også til skatteflugt og pengehvidvaskning. Skatteflugt sammen med muligheden for pengehvidvaskning i Gibraltar forårsager alvorlig skade på Spaniens offentlige finanser, og en sådan pengehvidvaskning er med til at finansiere organiserede kriminelle banders aktiviteter. Ovennævnte IMF-rapport understreger, at der ikke findes nogen ufravigelige retsregler for bekæmpelse af pengehvidvaskning i Gibraltar.

(85)

Den spanske sammenslutning af erhvervsorganisationer tilslutter sig Kommissionens foreløbige analyse af reformen som beskrevet i opfordringen til at fremsætte bemærkninger og argumenterer, at reformen i alvorlig grad vil kunne skade spanske virksomheders interesser. Sammenslutningens yderligere bemærkninger kan sammenfattes som følger.

(86)

Skattebyrden vil være meget lavere end den, som pålægges virksomheder i Det Forenede Kongerige (ekskl. territorier og besiddelser) og i Spanien: Den samlede skattepligt i Gibraltar vil være begrænset til 15 %, mens skattesatsen i Det Forenede Kongerige og i Spanien er mindst 30 % og endog kan være højere. Under den nye ordning vil mange firmaer i Gibraltar knap nok betale skat overhovedet. De omkostninger, som de begunstigede virksomheder vil skulle afholde, vil være lavere end deres konkurrenters. Den meget lavere skattesats i Gibraltar er stærkt diskriminerende og underminerer både spanske virksomheders konkurrenceevne i området og britiske virksomheders konkurrenceevne.

(87)

Langt den overvejende del af de virksomheder, som er etableret i Gibraltar, er meget små (normalt under ledelse af én enkelt person og i meget små lokaler), og disse er for det meste involveret i porteføljestyringsaktiviteter, således at den eneste indkomst, de har, består af kapitalgevinster på basis af de aktiver, de forvalter. I betragtning af at udgangspunktet for reformen er beskatning på basis af antallet af selskabets ansatte og grundarealet af dets lokaler, samt skattefritagelsen for kapitalgevinster, vil de fleste af de virksomheder, som er etableret i Gibraltar, ikke skulle betale selskabsskat.

(88)

Det Forenede Kongerige tilslutter sig de af Ålands landskapsstyrelse fremsatte bemærkninger. Det Forenede Kongerige gentog sine kommentarer til bemærkningerne fra den spanske regering og den spanske sammenslutning af erhvervsorganisationer og henviste igen til nogle af argumenterne i svaret på indledningen af proceduren. De yderligere kommentarer fra Det Forenede Kongerige kan sammenfattes som følger.

(89)

Reformen vil ikke forårsage »alvorlig skade« på de spanske offentlige finanser. Underudviklingen i Campo-området er ikke et resultat af Gibraltars skattesystem. Det modsatte gør sig gældende, idet regionen får en stor del af sine indtægter fra Gibraltar. F.eks. viser beskæftigelsestal for januar 2003, at spanske statsborgere, som er lovligt beskæftiget i Gibraltar, tegner sig for ca. 18 % af Gibraltars arbejdsstyrke. Gibraltar er således en væsentlig kilde til beskæftigelse og indtægt for spanske arbejdere, som kommer fra det omgivende område, ligesom Gibraltar-borgere bidrager væsentligt til Campo-områdets indtægter, når de bruger penge i denne region. Spanien er også den næststørste eksportør til Gibraltar. Gibraltar er ikke så velstående, som det antydes, men er en mål 2-region i relation til Den Europæiske Regionaludviklingsfond.

(90)

Forskelle i skattesatser og skattegrundlag mellem medlemsstater og mellem selvstændige skatteregioner er et suverænt anliggende, som ikke er omfattet af EF-traktatens artikel 87. Formålet med statsstøttereglerne er at imødegå de fordele, som staten giver enten direkte eller ved hjælp af statslige midler til visse specifikke virksomheder. Lavere skattesatser, som generelt finder anvendelse inden for et selvstændigt skatteområde, opfylder ikke dette væsentlige specificitetskrav og udgør derfor ikke statsstøtte. Konkurrencen mellem autonome skatteregioners skattesystemer opstår ikke nødvendigvis kun på basis af forskelle i skattesats, men også af forskellige metoder til beregning af skattepligtig indkomst. Sådanne forskelle i beregningsmetoder udgør ikke statsstøtte, såfremt skattesystemet anvendes på en reelt ikke-diskriminerende måde inden for det selvstændige skatteområde. Det er uklart, hvordan reformen vil kunne påføre den spanske økonomi væsentlig skade ved at fremprovokere en flytning af virksomheder til Gibraltar. Det Forenede Kongerige har ikke kendskab til noget spansk selskab, som er flyttet til Gibraltar for at nyde godt af det påståede »favorable skattesystem«, som den nuværende selskabsskatteordning skaber. Faktisk er der også andre EU-lande, som f.eks. Grækenland og Irland, og nye EU-lande, som f.eks. Estland, Ungarn og Cypern, som har relativt »lave« generelle selskabsskattesatser.

(91)

Kritikken mod systemet, som en kombination af forskellige skatter, beror på en misforståelse. Logikken i det reformerede system er, at skattegrundlaget er baseret på beskæftigelse og fysisk tilstedeværelse, mens overskud beskattes med en lavere sats. Systemet afskaffer blot beskatning af overskud som den skatteudløsende begivenhed for selskabers vedkommende. Kriterierne for beskæftigelse og tilstedeværelse finder anvendelse horisontalt på alle selskaber i alle sektorer. De kommer f.eks. ikke større virksomheder til gode i forhold til mindre virksomheder eller omvendt. Afskaffelsen af grænsen på 500 000 GBP i skat af overskuddet fjerner enhver mulighed for, at reformen vil kunne komme større virksomheder til gode i forhold til mindre virksomheder. Det forhold, at indregistreringsafgiften er 150 GBP for ikke-overskudsgivende selskaber og 300 GBP for aktive selskaber, udgør ikke statsstøtte, eftersom forskellen i indregistreringsafgift på 150 GBP må anses for at være omfattet af de minimis-reglen.

(92)

Ganske vist kan reformen beskrives som en »nulskat af overskuddet« (som følge af valget af beskæftigelse og fysisk tilstedeværelse, og ikke overskuddet, som skattegrundlag), men det vil være forkert at beskrive den som en »nulskat«. Det rigtige udgangspunkt er, at reformens væsentligste element er overordnet at afskaffe skat af et selskabs overskud (med undtagelse af en supplerende beskatning på aktiviteter i forbindelse med finansielle tjenesteydelser og forsyningstjenester), og erstatte den med en lønskat, som skal betales af alle selskaber.

(93)

Hverken den supplerende beskatning (af finansielle tjenesteydelser eller forsyningstjenester) udgør statsstøtte. Selv om argumentet om materiel selektivitet kunne fremføres, opfylder sådanne skatter ikke betingelserne for »fordele« i forhold til den generelle norm for definition af støtte; deres formål er et helt andet. Af denne årsag er påstanden om, at sektorer uden for den finansielle sektor ikke er omfattet af den supplerende beskatning, grundløs.

(94)

Påstanden om, at reformen stiller Gibraltar-selskaber bedre i forhold til britiske selskaber, er ikke korrekt og er en misopfattelse af begrebet regional specificitet, af Gibraltars forfatningsmæssige status, og af dens status i relation til EF-traktaten. Det antages, at den spanske regering ikke har nogen intentioner om at fastholde et sådant argument, som vil forhindre enhver effektiv decentralisering af beskatningsbeføjelserne fra medlemsstaternes side, og som bl.a. vil kunne underminere de baskiske provinsers autonomi. De af den spanske regering citerede tilfælde (16) har, inden for rammerne af regional specificitet, ingen relevans, idet ingen af tilfældene vedrørte situationer, hvor de pågældende regioner havde uafhængig autonomi på de områder, hvor der blev givet skattelettelser i forhold til det generelle skattesystem. Det fiskale selvstyre, som omtales i visse sager vedrørende Baskerlandet (17), anvendes til at give skattenedsættelser i forhold til det generelle spanske skattesystem, mens der for Gibraltars vedkommende er tale om, at dets selvstyre anvendes til at skabe et grundlæggende forskelligt skattesystem i forhold til det britiske skattesystem.

(95)

Påstandene om bl.a. skatteunddragelse og pengehvidvaskning er grundløse og er ikke relevante for den nuværende statsstøtteprocedure. Det vil derfor heller ikke være relevant at komme med en detaljeret afvisning heraf. Det skal blot nævnes, at Gibraltar lever op til høje standarder for tilsyn og finansiel regulering både i den offentlige og den private sektor. Gibraltars Financial Services Commission er et uafhængigt og respekteret organ. Dette synspunkt bekræftes af adskillige internationale organer, som også har rost Gibraltars indsats i kampen mod pengehvidvaskning. Gibraltar var en af de første jurisdiktioner inden for EU, som gennemførte EU's direktiv om pengehvidvaskning for alle typer kriminalitet. I en rapport fra Financial Action Task Force (FATF) offentliggjort i november 2002 anføres det, at »Gibraltar har indført et robust sæt love, forskrifter og administrative bestemmelser til bekæmpelse af pengehvidvaskning« og er »tæt på at overholde henstillingerne i FATF 40 fuldt ud« (18). En IMF-rapport fra oktober 2001 anslog, at Gibraltar overholdt 66 ud af 67 etablerede internationale standarder om finansiel regulering, og konkluderede, at »tilsyn generelt er effektivt og grundigt… Gibraltar placerer sig som en veludbygget tilsynsmyndighed« (19). I henhold til OECD's regler er Gibraltar blevet klassificeret som en samarbejdende selvstændig skatteregion.

(96)

For at blive betragtet som statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, skal en foranstaltning opfylde de fire følgende kriterier. For det første skal foranstaltningen give modtagerne en fordel, som mindsker de omkostninger, de normalt afholder i forbindelse med deres virksomhed. For det andet skal fordelen være ydet af staten eller ved hjælp af statsmidler. For det tredje skal den pågældende foranstaltning påvirke konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne. Endelig skal foranstaltningen være specifik eller selektiv, forstået således, at den begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner.

(97)

Som omhandlet i meddelelsens punkt 16 er det vigtigste kriterium for anvendelsen af EF-traktatens artikel 87, stk. 1, for en skatteforanstaltning, at »der med foranstaltningen indføres en undtagelse i skattesystemet til fordel for visse medlemsstaters virksomheder. Det bør derfor først fastlægges, hvorledes det gældende almindelige system er udformet«. Men i betragtning af, at reformen rejser spørgsmål både om den materielle og den regionale selektivitet, vil Kommissionen først undersøge aspektet vedrørende regional selektivitet. Spørgsmålet om materiel selektivitet af de forskellige komponenter i reformen inden for rammerne af Gibraltar undersøges særskilt nedenfor i betragtning 128-152.

(98)

Kommissionen identificerede i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte (20) de måder, hvorpå reformen som helhed giver Gibraltar-selskaber fordele sammenholdt med selskaber i Det Forenede Kongerige. Hverken Det Forenede Kongerige eller den gibraltarske regering har anfægtet det faktuelle grundlag for denne sammenligning, og det gentages og uddybes derfor nedenfor.

(99)

Ifølge Det Forenede Kongeriges selskabsskatteordning er den maksimale selskabsskattesats 30 % af selskabernes overskud, mens den maksimale skattesats i henhold til reformen er 15 % for alle Gibraltar-selskaber med undtagelse af forsyningsselskaber.

(100)

Forskellene mellem på den ene side Det Forenede Kongeriges selskabsskatteordning og på den anden side selskabsskatteordningen i Gibraltar, således som den er indeholdt i reformen, har den konsekvens, at selskaber, som driver virksomhed i Det Forenede Kongerige, vil blive beskattet med en maksimal skattesats på 30 % af overskuddet, mens selskaber (bortset fra forsyningsselskaber), som driver virksomhed i Gibraltar, vil blive beskattet med en maksimal skattesats på 15 % af overskuddet. Desuden vil visse typer selskaber som beskrevet i betragtning 128-152 nedenfor, enten slippe for at betale skat eller vil blive beskattet med en skattesats på 5 % af overskuddet. Disse forskelle i skattemæssig behandling udgør en fordel for andre selskaber end forsyningsselskaber, som er etableret i Gibraltar, sammenlignet med selskaber etableret i Det Forenede Kongerige.

(101)

Der opstår yderligere fordele for selskaber i Gibraltar i forhold til selskaber i Det Forenede Kongerige i kraft af andre forskelle i skatteordningen. Kommissionen bemærker, at kapitalgevinster i henhold til reformen ikke på nogen måde indgår i beregningen af overskud. I modsætning hertil er kapitalgevinster generelt pålagt selskabsskat i Det Forenede Kongerige. Tilsvarende giver forskellene i skattemæssige afskrivninger fordele. Modsat den skattemæssige afskrivning på 33 1/3 % for kapitaludgifter i forbindelse med anlæg og maskiner tillader Det Forenede Kongeriges skatteordning en afskrivning på 25 % af den degressive saldo og generelt ikke nogen afskrivninger i det første år.

(102)

Som det fremgår af de foregående anmærkninger, er Kommissionens holdning til Gibraltars skattereformforslags regionale selektivitet den, at de generelt fastsætter et lavere beskatningsniveau end det, som gælder i Det Forenede Kongerige, og at denne forskel gør det til en selektiv fordel for selskaber, som er aktive i Gibraltar. Denne holdning ligger i forlængelse af punkt 16 i meddelelsen, hvori det hedder »at det vigtigste kriterium for anvendelse af artikel 87, stk. 1, på en skatteforanstaltning« er, at »der med foranstaltningen indføres en undtagelse i skattesystemet til fordel for visse af medlemsstatens virksomheder« Som understreget i meddelelsens punkt 17, »viser Kommissionens hidtidige beslutningspraksis, at kun foranstaltninger, hvis rækkevidde dækker hele den pågældende medlemsstats område, undgår at blive ramt af specificitetskriteriet i artikel 87, stk. 1«, og »at traktaten selv fastslår, at foranstaltninger til fremme af den økonomiske udvikling af et område udgør støtte« (21). Selv om de skulle finde anvendelse automatisk og ligeligt på alle økonomiske aktører, der er skattepligtige i Gibraltar, uden at der bliver indført nogen forskelsbehandling til fordel for en eller flere sektorer, hvilket ikke er tilfældet her, tager de ovennævnte skattenedsættelser »udelukkende sigte på virksomheder i en bestemt region i den pågældende medlemsstat og udgør for disse virksomheder en fordel, som virksomheder, der ønsker at udøve tilsvarende økonomisk aktivitet i andre dele af staten, ikke har« (22). I dette tilfælde begunstiger de ovennævnte skattenedsættelser faktisk skattepligtige virksomheder i Gibraltar i forhold til alle virksomheder, der er aktive i Det Forenede Kongerige.

(103)

Det Forenede Kongerige, den gibraltarske regering og Ålands landskapsstyrelse er uenige i synspunktet om, at foranstaltningen er selektiv, dvs., at den »begunstiger visse virksomheder eller visse produkter«. De argumenterer, at der bør skelnes mellem tilfælde, hvor staten indrømmer fiskale fordele i begrænset omfang i en del af det nationale territorium, og tilfælde, hvor sådanne fordelene indrømmes af en statsintern regional myndighed for den del af territoriet, der er underlagt dens beføjelser: førstnævnte er selektive, fordi anvendelsesområdet er begrænset til en del af de virksomheder, der er underlagt statens jurisdiktion, hvorimod sidstnævnte er generelle foranstaltninger, da de finder anvendelse på alle virksomheder, der er underlagt den regionale myndigheds jurisdiktion.

(104)

Kommissionen mener for det første, at selektivitetselementet i støttebegrebet bygger på en sammenligning mellem fordelagtig behandling af visse virksomheder og den behandling, som andre virksomheder, der befinder sig inden for samme referenceramme, får. Afgrænsningen af denne referenceramme er af stigende betydning i forbindelse med fiskale foranstaltninger, da selve tilstedeværelsen af en fordel ikke kan fastslås, medmindre der foretages en vurdering af, hvad der udgør en normalbeskatning. For det første fremgår det sideløbende af traktatens ordlyd, der sigter på støtte ydet af staten eller ved hjælp af statsmidler, og den grundlæggende rolle, som medlemsstaternes centrale myndigheder — i kraft af de foranstaltninger de træffer, de tjenester, de yder, og eventuelt de finansielle overførsler, de foretager — spiller i afgrænsningen af de politiske og økonomiske rammer, som virksomheder skal operere inden for, at en sådan sammenligning bør ske inden for en ramme, der består i medlemsstatens økonomiske område. Selve traktatens ordlyd, som anser foranstaltninger »til fremme af den økonomiske udvikling af et område« som statsstøtte, der kan erklæres forenelig (artikel 87, stk. 3, litra a) og c)), medfører, at fordele, der begrænser sig til en del af det statslige område, der er underlagt støttereglerne, kan udgøre selektive fordele. Det er klart, at hvis referencerammen for vurderingen af en foranstaltnings territoriale selektivitet er det område, hvor den finder anvendelse, vil sådanne foranstaltninger, i og med at samtlige virksomheder inden for området nyder godt heraf, per definition være at anse for generelle foranstaltninger. Kommissionens faste praksis, bekræftet af Domstolen, består derimod i at kategorisere fiskale ordninger, der finder anvendelse i nærmere bestemte regioner, og som indebærer fordele i forhold til den generelle ordning i en medlemsstat, som statsstøtte (23).

(105)

For det andet er Det Forenede Kongeriges argument om, at fordele med et begrænset territorialt anvendelsesområde skal anses som generelle foranstaltninger i den pågældende region af den simple årsag, at de ikke er indført af den centrale myndighed, men af den regionale myndighed og finder anvendelse på hele det område, der er underlagt regionens jurisdiktion, uforenelig med selve støttebegrebet. Dette begreb er objektivt og samler alle indgreb, som under diverse udformninger mindsker de byrder, som normalt vil belaste en eller flere virksomheders budget, uafhængigt af hensigten, berettigelsen, formålet og status for den offentlige myndighed, som indførte indgrebet, eller hvis budget belastes af byrden. En skelnen, der udelukkende baserer sig på den enhed, der træffer foranstaltningen, gør traktatens artikel 87 virkningsløs, da denne sigter på foranstaltninger udelukkende i kraft af deres virkninger på konkurrencevilkårene og samhandelen inden for (24). Sådan støtte kan derfor ikke behandles anderledes end foranstaltninger, der har samme mål, bruger samme midler og har samme virkninger for samhandelen og konkurrencevilkårene udelukkende på baggrund af et formelt kriterium om graden af det selvstyre, som den statsinterne myndighed, som indfører foranstaltningerne, har. Det hedder i ovennævnte konklusioner fra generaladvokat Saggio i forenede sager C-400/97, C-401/97 og C-402/97, »at de omtvistede foranstaltninger er indført af regionale myndigheder, som i henhold til national ret er enekompetente dertil, er (…) i realiteten en rent formel omstændighed, som ikke er tilstrækkelig til at begrunde fortrinsbehandlingen af de af anvendelsesområdet for »normas forales« omfattede virksomheder. Hvis dette ikke var tilfældet, ville det være let for en stat at undgå at anvende fællesskabsreglerne om statsstøtte på en del af sit territorium, idet den blot kunne ændre den interne kompetencefordeling på bestemte områder, således at den kunne påberåbe sig den pågældende foranstaltnings generelle karakter på den del af sit territorium, som der var tale om«.

(106)

Kommissionen understreger således, at anvendelsen af et udelukkende institutionelt kriterium for at skelne »støtte« fra »generelle foranstaltninger« uundgåeligt vil føre til forskelsbehandling i anvendelsen af statsstøttereglerne i medlemsstaterne, alt efter om sidstnævnte har valgt en central eller decentral model for den fiskale kompetencefordeling (eller andet, f.eks. inden for socialsikring). I henhold til Det Forenede Kongeriges argument undslipper de medlemsstater, hvis interne administrationsstruktur sætter visse territoriale myndigheder på et lavere niveau end det centrale niveau i stand til at foretage ændringer i det generelle skattesystem i form af fiskale fordele til virksomheder, der opererer i de forskellige regioner, statsstøttereglerne, for så vidt angår disse regioner og disse foranstaltninger.

(107)

Kommissionen mener, at hvis foranstaltninger med fuldstændigt samme formål, udformning og virkning ikke underlægges de samme regler, vil dette være i strid med princippet om ligebehandling og vil skabe alvorlige fordrejninger for fællesmarkedet. Statsstøttereglernes anvendelse på fiskale fordele på regionalt plan bør svare til objektive kriterier og ikke være betinget af et udelukkende institutionelt element, så som indførelse for et nærmere angivet tidspunkt af fiskalt selvstyre i større eller mindre omfang for en understatslig myndighed med territorialbeføjelser i større eller mindre omfang. En generel udbredelse af en sådan teknik ville underminere lighedsprincippet i anvendelsen af statsstøttereglerne, som derefter ikke ville have nogen virkning.

(108)

Kommissionens praksis viser, at den aldrig har anset en regional myndigheds fiskale selvstyre som et element, der kan udelukke, at foranstaltninger udgør statsstøtte. Kommissionen anerkender i beslutning 93/337/EØF (25), at »de kompetente institutioner i hver af de tre baskerprovinser på visse vilkår kan opretholde, indføre og regulere skattebestemmelserne inden for deres område«, men dette forhindrede ikke Kommissionen i at konkludere, at de pågældende skattefordele indført af de tre provinser var omfattet af artikel 87, stk. 1, og erklære dem uforenelige, da de ikke overholder reglerne for regionalstøtte og sektorspecifik støtte (26). Efterfølgende beslutninger vedrørende foranstaltninger iværksat af myndighederne i baskerprovinserne blev afgjort på basis af materiel selektivitet (27). Spørgsmålet om regional selektivitet er ikke blevet behandlet af Fællesskabets domstole i deres vurdering af sådanne beslutningers gyldighed (28), idet Kommissionen ikke havde påberåbt sig dette kriterium i sin beslutning: Det Forenede Kongeriges og den gibraltarske regerings kommentarer om territoriel kompetence er derfor ikke relevante. I efterfølgende beslutninger vedrørende fiskale støtteordninger iværksat af fiskale myndigheder med selvstyre, lod Kommissionen udtrykkeligt muligheden for at undersøge den territoriale selektivitet stå åben, om end den fandt, at de undersøgte foranstaltninger udgjorde støtte på grund af den materielle selektivitet (29). I en ny beslutning vedrørende fiskale fordele ydet af myndighederne i Azorerne, kom Kommissionen til den konklusion, at de pågældende foranstaltninger var selektive, på trods af at de fandt anvendelse på alle virksomheder, som var aktive i den pågældende region (30).

(109)

Sluttelig understreger Kommissionen, at selv om disse foranstaltninger erklæres for støtte, berører dette på ingen måde Gibraltars fiskale selvstyre, som er en følge af de relevante grundlovssikrede ordninger og praksis. Kommissionen sigter kun på at sikre, at de fiskale fordele i tilfælde, hvor Gibraltar udøver sit selvstyre gennem nedsættelser af det skattebeløb, der opkræves på nationalt plan, overholder fællesskabsreglerne for regionalstøtte og andre rammebestemmelser, der finder ensartet anvendelse på Fællesskabets område. Kommissionen foregriber på ingen måde sådanne fordeles forenelighed med fællesmarkedet.

(110)

Hertil kommer, at Kommissionen bemærker, at den ikke er i stand til at vurdere, hvorvidt de nedsatte skatteprocenter kan berettiges ved skattesystemets karakter eller forvaltning, og heller ikke hvorvidt de i kraft af deres økonomiske begrundelse er nødvendige eller funktionelle i forhold til dette systems effektivitet. Da nedsættelserne ikke skyldes principper om proportionel eller progressiv beskatning, som derimod ville begunstige virksomheder beliggende i nærmere bestemte regioner uafhængigt af deres økonomiske forhold, kan de dertil knyttede målsætninger om regional udvikling navnlig ikke anses for at være et naturligt led i skattesystemet.

(111)

Det Forenede Kongerige og den gibraltarske regering fremfører en række argumenter til støtte for deres synspunkt, nemlig at det forhold, at den foreslåede reform generelt giver lavere selskabsbeskatning i Gibraltar end i Det Forenede Kongerige, ikke i sig selv giver anledning til statsstøtte i medfør af EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Disse argumenter undersøges nærmere nedenfor.

(112)

En påstand om, at der kun er tale om statsstøtte, såfremt der anvendes statslige midler ved hjælp af en oppebåret skat, og der i Gibraltars tilfælde ikke oppebæres skat, fordi der ikke er nogen skattesats i Det Forenede Kongerige for en aktivitet, som også ville finde anvendelse i Gibraltar, er også et argument, der går på foranstaltningens form. Tilsvarende formalistisk, som fremført af generaladvokat Saggio, er argumentet om, at selv hvis den påståede støtteforanstaltning blev fjernet, ville hverken standardsatsen eller normalsatsen i Det Forenede Kongerige finde anvendelse, og at en hvilken som helst sammenligning, hvor der er tale om et lokalt skattesystem, derfor ikke er relevant med hensyn til statsstøtte. I betragtning af at det samme resultat kan opnås gennem forskellige juridiske teknikker — ved at fastlægge en eksplicit fravigelse af et system, som ellers ville gælde, eller ved at etablere formelt adskilte systemer, som finder anvendelse på tilsvarende situationer — kan en foranstaltnings selektivitet ikke alene etableres ved en henvisning til en »but for«-test (relevant årsagssammenhæng), hvor situationen som følge af den relevante foranstaltning stilles over for den situation, der ville opstå »hvis det ikke havde været for« denne foranstaltning. Tværtimod er det nødvendigt at sammenligne den foreliggende foranstaltning med andre foranstaltninger, som finder anvendelse på lignende situationer, i dette tilfælde selskabsbeskatningen i Det Forenede Kongerige. Selv om vurderingen af en foranstaltning i henhold til statsstøttereglerne ikke afhænger af karakteren af tidligere gældende vurderinger, kan det noteres, at det skattesystem, som i øjeblikket gælder i Gibraltar, stort set følger Det Forenede Kongeriges model, med undtagelse af de fordele, der ydes en offshore-økonomi.

(113)

På samme måde vedrører den gibraltarske regerings argumenter, som stiller regionale (eller sekundære) beføjelser til nedsættelse af den nationale skattesats over for dens egne uafhængige beføjelser over hele skattesystemet, Det Forenede Kongeriges og dets territoriers interne kompetencer. Under alle omstændigheder kan omfanget af det fiskale selvstyre, som tildeles et givet territorium, ikke være den afgørende faktor. Eftersom dette element står til rådighed for medlemsstaterne, vil det være umuligt at fastslå en klar skelnen i denne henseende, og det vil føre til ulige behandling i lignende situationer. Et sådant resultat vil også stride mod princippet om, at for at vurdere en given foranstaltnings karakter af statsstøtte, skal man tage højde for dens virkninger.

(114)

Det Forenede Kongerige anfører, at der ikke findes noget fælles referencesystem, som Gibraltar-selskaberne vil være underlagt i det tilfælde, foranstaltningen bliver afskaffet. Dette er et ræsonnement, som kører i ring, idet fraværet af et fælles system er en konsekvens af at give fiskalt selvstyre, og selve eksistensen af en specifik selvstændig skatteregion er resultatet af et valg truffet af den pågældende medlemsstat. I alle tilfælde, hvor en stat beslutter at afgive sin kompetence til at fastsætte en fælles beskatningsramme for virksomheder og tillader en understatslig enhed at sætte skatten ned eller indføre et andet beskatningssystem, som er mere fordelagtigt, betyder en sådan decentralisering af magten, at der afviges fra et fælles referencesystem. En direkte mulighed for en nedsættelse af skattesatsen eller tilladelse til et territorium til at nedsætte en fælles skattesats, eller fritagelse af et territorium for et fælles system og tildeling af beføjelse til at etablere et mere fordelagtigt beskatningssystem, vil reelt give samme resultat; det gør det muligt for virksomheder i en bestemt region at betale lavere skatter med deraf følgende mistede indtægter for staten.

(115)

Kommissionen kan ikke acceptere Det Forenede Kongeriges påstand om, at en selvstændig skatteregion, som ikke omfatter hele medlemsstaten, vil blive berøvet muligheden for at vedtage nogen form for skattesats, med undtagelse af den sats, der gælder i den anden selvstændige skatteregion i staten. Som nævnt ovenfor er nøglen til enhver form for analyse af skatteforanstaltninger med henblik på statsstøtte at fastslå det fælles system, der gælder, i dette tilfælde Det Forenede Kongeriges skattesystem. Det bør imidlertid ligeledes bemærkes, at nærværende beslutning ikke vedrører en mekanisme, der sætter samtlige lokale myndigheder på et vist niveau (regioner, kommuner eller andet) i stand til at indføre eller opkræve lokale skatter. Det drejer sig derimod i den foreliggende sag om en nedsættelse, der kun finder anvendelse i Gibraltar. Under alle omstændigheder betyder det forhold, at en skattefordel udgør statsstøtte, ikke, at det ikke kan anses for foreneligt med fællesmarkedet.

(116)

Argumentet om, at indførelse af en højere skattesats i en given region automatisk vil have den konsekvens, at lavere skattesatser, som anvendes i resten af staten bliver statsstøtte, har intet med den nuværende sag at gøre, og kan ikke udledes af Kommissionens ræsonnement, og det er ikke korrekt. Det ville i et sådant tilfælde betyde, at der ville være et fælles system, som gælder i alle regioner undtagen én. Et sådant system vil per definition ikke udgøre statsstøtte. En afvigelse på grundlag af den højere skat, der anvendes i en given region, vil indlysende ikke udgøre nogen fordel, og vil derfor heller ikke blive betragtet som statsstøtte. Det viser igen, at det fortsat er muligt for en medlemsstat at give fiskalt selvstyre til visse regioner uden nødvendigvis at yde statsstøtte til givne virksomheder.

(117)

De paralleller, som Det Forenede Kongerige drager til WTO-aftalen om subsidier, er ikke relevante, idet retsordenen i Den Europæiske Union adskiller sig klart fra folkeret, som skabes ved WTO's aftaler. Ordningen for kontrol med statsstøtte på et enhedsmarked må af indlysende grunde være strengere end de regler, der gælder for støtteordninger, som er fastlagt i en verdensomspændende aftale og det forhold, at en foranstaltning ikke vil kunne anses for at være en »specifik støtteforanstaltning« i henhold til aftalen om subsidier, kan ikke indskrænke anvendelsesområdet for definitionen af støtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1 (31).

(118)

Med hensyn til de konsekvenser, som statsstøtte måtte få på en beslutning, som Det Forenede Kongerige måtte træffe om på et senere tidspunkt at dele sin suverænitet over Gibraltar med Spanien, er de fremførte argumenter rent hypotetiske og går på en situation, som under alle omstændigheder vil skulle dækkes af specifikke ordninger vedrørende anvendelsen af fællesskabsretten. De nuværende forhold stemmer ikke overens med den af Det Forenede Kongerige fremførte hypotese og har derfor ingen relevans med hensyn til konstateringen af, om der foreligger statsstøtte eller ej.

(119)

Det Forenede Kongerige rejser indsigelse mod den af Kommissionen dragne sammenligning af de forskellige fritagelser og tilskud, der findes i Gibraltar, med dem, der findes i Det Forenede Kongerige. Begrundelserne for denne indsigelse er, at dér, hvor skattesystemerne eller skattegrundlagene er forskellige, giver det ingen mening at foretage sammenligninger. Men modsat Det Forenede Kongeriges påstand kan der foretages sammenligninger som fastsat i betragtning 100 ovenfor. De identificerede forskelle indgår som yderligere elementer i en analyse, som viser, at sammenholdt med Det Forenede Kongeriges skattesystem (»det anvendte fælles system«), har virksomheder i Gibraltar generelt et lavere skattetryk.

(120)

Det Forenede Kongerige påberåber sig subsidiaritetsprincippet til støtte for argumentet om, at hvis en medlemsstat kan fungere med to eller flere selvstændige skatteregioner, som konkurrerer om selskabsskatteprovenuet inden for dens område, uden at det har betydelige konkurrenceforvridende virkninger, bliver det ikke i henhold til EF-traktatens subsidiaritetsprincip en fællesskabsopgave at gribe ind i medlemsstatens forfatningsmæssige vilkår. Dette argument er baseret både på en forkert antagelse om, at der ikke er tale om betydelige konkurrenceforvridende virkninger (eller at sådanne virkninger begrænses til udelukkende Det Forenede Kongerige og Gibraltar uden nogen afsmitning til andre medlemsstater), og på en misopfattelse af subsidiaritetsprincippet. EF-traktatens artikel 5 anfører helt klart, at subsidiaritetsprincippet kun gælder på de områder, som ikke hører ind under Fællesskabets enekompetence. Eftersom kontrollen med statsstøtte er et område, som hører ind under Kommissionens enekompetence, finder subsidiaritetsprincippet ikke anvendelse. Som i enhver anden undersøgelse af skatteforanstaltninger i forbindelse med statsstøtte, herunder spørgsmålet om regional selektivitet, forfølger Kommissionen ikke et mål om skatteensartethed, men opfylder blot sin traktatmæssige forpligtelse til kontrollere statsstøtte.

(121)

I modsætning til Det Forenede Kongeriges påstand er princippet om, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig sin egen nationale lovgivning for at undgå forpligtelser under fællesskabslovgivningen, absolut relevant for spørgsmålet om selektivitet. Som allerede fastslået er den måde, hvorpå en medlemsstat har indrettet sine skatteforhold på, en rent formel omstændighed: den kan ikke bruge den omstændighed, at der eksisterer selvstændige skatteregioner, uanset hvor omfattende deres beføjelser end måtte være, som et argument for at undgå at anvende statsstøttereglerne. Det griber imidlertid ikke ind i medlemsstaternes muligheder for at decentralisere deres beføjelser. Spørgsmålet vedrører udøvelsen af disse decentraliserede beføjelser. Medlemsstater og de organer, som har fået overdraget beføjelser, skal sikre, at fællesskabslovgivningen, herunder lovgivningen om statsstøtte, overholdes. Mere konkret skal medlemsstaterne i de tilfælde, hvor der overdrages skattebeføjelser, men hvor der består et centralt referencesystem, sikre, at skattenedsættelser, for så vidt de udgør støtte, er forenelige med fællesmarkedet.

(122)

Det Forenede Kongerige argumenterer bl.a., at Gibraltar: ikke er en del af Det Forenede Kongerige, har sine egne separate institutioner og sit eget forfatningsmæssige system, og er selvstændigt, selvstyrende og økonomisk selvforsynende.

(123)

Kommissionen anerkender, at Gibraltar ikke udgør en del af Det Forenede Kongerige med hensyn til indenlandsk lovgivning, og at det har adskilte institutioner, selv om Det Forenede Kongeriges myndigheder bibeholder visse kompetencer og særrettigheder, herunder beføjelsen til at sikre, at foranstaltninger vedtaget af Gibraltar i indenlandske anliggender, ikke kommer i konflikt med Det Forenede Kongeriges forpligtelser i henhold til EF-traktaten. Men som i tilfældet med andre selvstændige regioner ændrer dette forhold ikke vurderingen af de foranstaltninger, som vedtages af de gibraltarske myndigheder. Gibraltar er en del af Fællesskabet i kraft af dets forbindelser til Det Forenede Kongerige. Alle Fællesskabets regler gælder for Gibraltar med de undtagelser, som følger af artikel 28 i tiltrædelsesakten, efter og i konsekvens af Det Forenede Kongeriges medlemskab. I konsekvens heraf er statsborgere i områder i britisk besiddelse, som erhverver deres statsborgerskab i kraft af en forbindelse med Gibraltar, borgere i Den Europæiske Union. Disse statsborgere og selskaber, som er indregistreret i Gibraltar, er omfattet af traktatens bestemmelser om rettigheder og friheder, herunder fri udveksling af tjenesteydelser, fri etableringsret og frie kapitalbevægelser, som er relevante for modtagernes økonomiske aktiviteter. Det Forenede Kongerige er ansvarlig for at sikre, at fællesskabslovgivningen overholdes i Gibraltar, som i relation hertil behandles som en del af dets territorium (32). Gibraltar skal derfor betragtes som en del af Det Forenede Kongerige, for så vidt angår reglerne om statsstøtte, herunder anvendelsen af artikel 87 og 88 på skatteforanstaltninger.

(124)

Selv om fællesskabslovgivningen måtte finde anvendelse for Gibraltar i medfør af EF-traktatens artikel 299, stk. 4, og ikke 299, stk. 1, giver dette forhold ikke Gibraltar nogen særstatus i forhold til anvendelsen af statsstøttereglerne generelt og regional statsstøtte i særdeleshed. Ifølge stk. 1, 2 og 4 i artikel 299, skal traktatens bestemmelser finde anvendelse, og der findes ikke at være nogen forskel mellem retssystemerne i det forskellige territorier, der er nævnt i de enkelte stykker, med forbehold af specifikke og udtrykkelige afvigelser. Som redegjort ovenfor fritager tiltrædelsesakten ikke Gibraltar for at blive omfattet af statsstøttereglerne. Den måde, hvorpå fællesskabslovgivningen får virkning i Gibraltar, herunder hvordan direktiver gennemføres og kompetente myndigheder oprettes, er ikke relevant med hensyn til at fastslå, om reformen udgør statsstøtte eller ej. Den måde, hvorpå en medlemsstat bringer fællesskabslovgivningen i anvendelse, afhænger helt af den interne kompetenceopdeling i staten. Det forhold, at en foranstaltning vedtages på subnationalt niveau, påvirker ikke på nogen måde anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 (33).

(125)

Endelig er den omstændighed, at et givent territorium er selvfinansierende, ikke umiddelbart relevant for vurderingen i henhold til statsstøttereglerne af de foranstaltninger, som det pågældende territoriums myndigheder iværksætter. En sådan vurdering skal baseres på foranstaltningernes konsekvenser for de begunstigede virksomheder og ikke af den bevilgende myndigheds situation. Især kan et lille territorium som Gibraltar meget vel blive selvfinansierende netop som et resultat af dets evne til at pålægge lavere skatter og tiltrække virksomheder, navnlig offshore-aktiviteter. Under alle omstændigheder er der enighed om, at Gibraltar er afhængig af Det Forenede Kongerige bl.a. med hensyn til dets udenrigspolitik, herunder medlemskab af Den Europæiske Union, med hensyn til forsvar og pengepolitikken. Gibraltar nyder således godt af en lang række tjenesteydelser tilvejebragt af Det Forenede Kongerige. Derudover fremgår det af de eksisterende institutionelle vilkår, at det økonomiske ansvar for Gibraltar i sidste ende hviler på Det Forenede Kongerige.

(126)

I Ålands landskapsstyrelses kommentarer om, at en generel skatteforanstaltning inden for en selvstyrende region ikke er selektiv, bruges samme argumentation som den, Det Forenede Kongerige og den gibraltarske regering har fremført. Kommissionen henviser til sit ræsonnement ovenfor, navnlig i betragtning 104-109. Kommissionen bemærker endvidere, at den, for så vidt angår captive-forsikringsselskaber på Ålandsøerne, var i stand til at fastslå foranstaltningens materielle selektivitet. Det var derfor ikke nødvendigt at forholde sig til dens regionale selektivitet for at nå frem til en endelig negativ beslutning vedrørende foranstaltningen.

(127)

Kommissionen konkluderer derfor, at ved at opstille et system for selskabsbeskatning, i henhold til hvilket virksomheder i Gibraltar beskattes generelt til en lavere sats en virksomheder i Det Forenede Kongerige, giver reformen virksomheder i Gibraltar en selektiv fordel.

(128)

En konsekvens af begrænsningen af den samlede skattepligt vedrørende lønskat og formueskat til 15 % af overskuddet er, at selskaber uanset deres lønninger og besiddelse af erhvervsejendom, for så vidt de ikke har overskud, heller ikke beskattes. Dette fungerer i realiteten som en fritagelse af urentable selskaber og udgør en fordel, som mindsker disse selskabers forpligtelse til at betale lønskat og formueskat, som normalt belaster deres budget.

(129)

Denne fritagelse for lønskat og formueskat er selektiv, fordi den kun finder anvendelse på de selskaber, som ikke skaber indtjening. Udover kriseramte virksomheder og de virksomheder, hvis primære indtægtskilde hidrører fra kapitalgevinster, kan der i et givent år f.eks. blive tale om virksomheder, som opererer inden for rammerne af et konjunkturfølsomt erhvervsklima, virksomheder i opstartfasen og selskaber, hvis overskud elimineres gennem supplerende betalinger til aktionærer, som er medarbejdere, eller til andre medarbejdere. Kommissionen kan ikke acceptere Det Forenede Kongeriges argumenter om, at den iboende kvantitative begrænsning i systemet, som fritager urentable virksomheder, finder anvendelse på samme måde for alle virksomheder uanset deres størrelse eller sektor, og derfor ikke er selektiv. Selv om de tilsyneladende er generelle, er der visse definerbare kategorier af selskaber, som kan drage fordel af skattefritagelsen, og som kan identificeres som vist nedenfor.

(130)

Kommissionen kan heller ikke anerkende Det Forenede Kongeriges argumenter om, at selv hvis fritagelsen af urentable selskaber skulle være selektiv, er den berettiget som følge af selskabsskattesystemets karakter eller forvaltning.

(131)

Selv om fritagelse af urentable selskaber er et iboende træk ved et system baseret på beskatning af overskud, er dette ikke tilfældet, hvis skatten opkræves på basis af antallet af ansatte eller af den erhvervsmæssige brug af en ejendom. Sådanne systemer er blevet udformet således, at grundlaget for virksomhedsbeskatning bliver et helt andet. F.eks. er den indre logik i et lønskattesystem den, at der for hver enkelt ansat opstår en tilsvarende skattepligt for den virksomhed, hvor den ansatte er beskæftiget. I den forstand er den parallel, som Kommissionen drager til socialsikringsbidrag, gyldig uagtet at deres formål, som Det Forenede Kongerige bemærker, er forskelligt fra en skatteforanstaltnings. Selv hvis der blev indført en lønskat som erstatning for en indkomstskat (dette er ikke et argument fremført af Det Forenede Kongerige), ville det stadigvæk ligge inden for et lønskattesystems logik, at urentable selskaber er skattepligtige. Ved at bruge lønninger som erstatning for rentabilitet fjernes behovet for at fastslå overskud eller imødegå de vanskeligheder, der måtte være ved at skabe indtjening. Det er ikke situationen i Gibraltar, hvor en måling i henhold til reformen af selskabernes overskud indgår i reglerne for både lønskat og den supplerende skat.

(132)

Det Forenede Kongerige anfører, at systemet er baseret på rentabel brug af arbejdskraft og som sådant er sammenhængende. Det tyder på, at der er et hybridsystem, hvor der anvendes to forskellige skattegrundlag alt efter selskabernes forhold. Det bliver under disse omstændigheder umuligt at påvise systemets karakter og forvaltning og at gøre denne berettigelse gældende. Navnlig kan det ikke gøres gældende, at et hvilket som helst træk ved et sådant system udgør en del af den generelle ordning, eftersom dette ville være det samme som at acceptere en automatisk berettigelse for et sådant system.

(133)

Kommissionen konkluderer derfor, at fritagelsen af urentable selskaber for lønskat og formueskat i kraft af indførelsen af grænsen på 15 % er selektiv, og at den, såfremt de øvrige betingelser er opfyldt, kan udgøre statsstøtte til de selskaber, som drager fordel af den. Det kan ikke berettiges som følge af det foreslåede skattesystems karakter eller forvaltning. Dette berører ikke vurderingen af en sådan foranstaltnings forenelighed.

(134)

En anden konsekvens af begrænsningen af den kombinerede skattepligt vedrørende lønskat og formueskat til 15 % af overskuddet er, at overskudsgivende selskaber, hvis skattepligt ellers ville overstige denne grænse, fritages for skat, som de skulle betale ud over denne grænse. Denne skattenedsættelse kommer de begunstigede selskaber til gode ved at fritage dem for en byrde, der normalt belaster deres budget.

(135)

Begrænsningen på 15 % er også selektiv, idet det kun er et begrænset antal selskaber, som i kraft af denne begrænsning vil få fordel af en nedsættelse af deres skattepligt. Selv om Det Forenede Kongerige og Gibraltar ikke længere hævder, at helt ned til 10 virksomheder vil få fordel af denne begrænsning, begrænser det ikke desto mindre omfanget af anvendelsen af lønskatten og formueskatten. Dem, der nyder godt heraf, vil være arbejdsintensive selskaber, dvs. dem, som for det pågældende år har lave overskud i forhold til antallet af deres ansatte og deres besiddelse af erhvervsejendom. Anvendelse af en ren og skær lønskat og formueskat kan medføre en meget høj beskatning for sådanne selskaber.

(136)

Kommissionen noterer sig Det Forenede Kongeriges og Gibraltars argumenter om, at det ikke lader sig gøre at identificere en specifik gruppe selskaber, og at reglerne generelt finder anvendelse på alle selskaber i Gibraltar. Det forhindrer imidlertid ikke, at grænsen på 15 % er reelt selektiv på den måde, der er beskrevet i den foregående betragtning. I denne henseende er de henvisninger til punkt 14 i meddelelsen, som Det Forenede Kongerige og Gibraltar har fremført, ikke relevante, fordi det ikke udelukker muligheden af, at tilsyneladende generelle foranstaltninger kan udgøre statsstøtte. Navnlig punkt 14 omfatter f.eks. skatteincitamenter for specifikke investeringer og foranstaltninger, der skal lette beskatning af arbejdskraft »for samtlige virksomheder«, hvilket ikke er tilfældet med grænsen på 15 %, som kun kommer selskaber til gode, som arbejder med et relativt lille overskud i forhold til antallet af deres ansatte. Desuden er grænsen på 15 % ikke en rent skatteteknisk foranstaltning i medfør af første led i punkt 13 i meddelelsen. Hvor traditionelle selskabsskattesystemer via skatteprocenterne begrænser andelen af det overskud, der betales i skat (skalainddelte systemer omfatter en top- eller højesteskat), er en tilsvarende skatteteknisk foranstaltning i et lønskattesystem skattesatsen pr. ansat, som i Gibraltars tilfælde er fastsat til en fast sats på 3 000 GBP. Indførelsen i et lønskatte- og formueskattesystem af en begrænsning, som er knyttet til et andet kriterium, nemlig overskudsgraden, kan ikke sammenlignes med anvendelsen af variable progressive beskatningsskalaer for indkomster, som er berettiget som følge af systemets karakter og forvaltning (punkt 24 i meddelelsen). Grænsen på 15 % er heller ikke en foranstaltning, der forfølger en målsætning henhørende under den almindelige økonomiske politik som beskrevet i andet led i punkt 13 i meddelelsen, fordi den ikke nedbringer skattebyrden i forbindelse med visse produktionsomkostninger for hele Gibraltars økonomi, men kun kommer et begrænset antal virksomheder til gode. Desuden er begrænsningen ikke direkte knyttet til arbejdskraftomkostningerne eller omkostningerne ved erhvervsejendomme, men derimod til selskabernes rentabilitet. Sidstnævnte er et element, som ligger uden for en lønskat og formueskat.

(137)

Kommissionen accepterer ikke Det Forenede Kongeriges argument om, at såfremt begrænsningen på 15 % er selektiv, er den berettiget som følge af det systems karakter og forvaltning, som den er en del af. Der er ikke noget iboende i et system med skat på den rentable brug af arbejdskraft og ejendom, som kræver en grænse på den andel af overskuddet, som et selskab skal betale på grundlag af dets brug af disse skattepligtige faktorer. Et sådant systems indre logik er, at jo flere mennesker et selskab beskæftiger, og jo flere ejendomme det besidder, desto større er skattepligten. De af Det Forenede Kongerige fremførte argumenter er i al væsentlighed af økonomisk karakter. De hænger ikke sammen med det foreslåede systems indre logik.

(138)

Det Forenede Kongerige minder om, at Gibraltars økonomi er mere sårbar end de fleste over for kraftige påvirkninger som følge af skattekonkurrence, og at selskaber ikke nødvendigvis har råd til at forlade en stor medlemsstat så let, som de kan flytte ud af Gibraltar. Kommissionen bemærker imidlertid, at der kun er få beviser, som understøtter denne hypotese, som hvis den er sand, antyder, at grænsen på 15 % er en del af en strategi, som er rettet mod at fastholde, om ikke tiltrække mobil kapital til Gibraltar, som i betragtning af territoriets begrænsede fysiske rammer sandsynligvis vil være rettet mod finansielle og andre tjenesteydelser. Tilsvarende antyder argumentet om, at det ikke er nødvendigt med et regressivt element i beskatningen af forsyningsvirksomheder, som har et monopol eller monopollignende stilling på markedet i Gibraltar, at mobil kapital er målet for grænsen på 15 %.

(139)

Til påstanden om, at en skat på arbejde uden et regressivt element kunne udløse massefyringer og ustabilitet i perioder med voldsomme konjunkturudsving, vil Kommissionen blot knytte den bemærkning, at dette er en naturlig del af et sådant system. Under alle omstændigheder vil lønskatten på 3 000 GBP pr. ansat kun udgøre en lille del af de samlede enhedslønomkostninger (34). Incitamentet til at skaffe sig af med arbejdskraft for at kontrollere omkostningerne vil derfor eksistere i et lignende omfang med eller uden en lønskat.

(140)

Kommissionen noterer også virkningen af begrænsningen på 15 % på offshore- og onshore-sektorerne i Gibraltars økonomi. Offshore-sektoren omfatter selskaber, der er fritaget, og skattelettede selskaber, og for hvilke lovgivningen vil bortfalde som led i reformen. Til skattefritagne selskaber synes at høre selskaber uden nogen fysisk tilstedeværelse i Gibraltar (hverken ansatte eller lokaler), som betaler en fast skat på mellem 200 og 300 GBP om året. Omvendt har skattelettede selskaber, en fysisk tilstedeværelse i Gibraltar (de er vigtige arbejdsgivere) og forhandler deres skatteprocent med myndighederne. Den langt overvejende del af de selskaber, som opfylder visse betingelser, betaler selskabsskat på mellem 2 % og 10 % af indtjeningen. Med skattesatsen på 15 % begrænses derfor enhver stigning, som disse selskaber vil kunne påføres ved gennemførelsen af reformen. I modsætning hertil vil onshore-økonomien (bortset fra forsyningsvirksomheder) opleve, at deres skatteprocent falder fra den nuværende standardselskabsskattesats på 35 %. Den gibraltarske regering synes også at erkende, at reformen som helhed (herunder de 15 %) er blevet udformet med det formål at passe til de særlige skattemæssige »behov og præferencer«, som sektorerne i offshore-industrien for finansielle tjenesteydelser har (35). Kommissionen bemærker ligeledes, at Det Forenede Kongerige ved at opgive den oprindelige plan om at begrænse skattepligten til 500 000 GBP, har indikeret, at Gibraltar som følge heraf vil reducere den supplerende skat på finansielle tjenesteydelser fra 8 % til 4-6 %. Det antyder, at målet er en begrænset skattepligt, der skal tilgodese selskaber i den finansielle sektor, hvoraf mange er selskaber, som opfylder visse betingelser for en skattenedsættelse, og som er den vigtigste beskæftigelseskilde i Gibraltars »finanscenter«.

(141)

Kommissionen konkluderer derfor, at grænsen på 15 % efter omstændighederne i denne sag er selektiv, og, såfremt de øvrige betingelser er opfyldt, kan udgøre statsstøtte til de selskaber, som drager fordel af dens anvendelse. Den kan ikke berettiges som følge af det foreslåede skattesystems karakter eller forvaltning. Dette foregriber ikke vurderingen af en sådan foranstaltnings forenelighed.

(142)

I punkt 13 i meddelelsen anføres det, at »skatteforanstaltninger, som gælder alle erhvervsdrivende på en medlemsstats område, i princippet udgør almindelige foranstaltninger. De skal rent faktisk være åbne for samtlige virksomheder, som skal have lige adgang til foranstaltningen, ligesom rækkevidden af foranstaltningen ikke de facto må reduceres gennem f.eks. skønsmæssig tildeling fra statens side eller andre elementer, der begrænser virkningen i praksis. Denne betingelse begrænser imidlertid ikke medlemsstaternes beføjelser til at vælge den økonomiske politik, som de finder mest hensigtsmæssig, herunder navnlig at fordele skattebyrden på de forskellige produktionsfaktorer efter deres eget valg. Under forudsætning af, at foranstaltningerne anvendes på samme måde over for samtlige virksomheder og produktioner, udgør følgende former for foranstaltninger ikke statsstøtte:

(143)

Uden at foregribe overvejelserne omkring reformforslagenes virkninger (som helhed) i betragtning 147-152 eller overvejelserne omkring regional selektivitet i betragtning 98-127 kan en lønskat, i henhold til hvilken alle virksomheder er skattepligtige med et fast beløb pr. ansat pr. år, i det mindste under visse omstændigheder anses for at være selektiv, når den anvendes i stedet for et generelt system til beskatning af selskabsoverskud og træder i stedet for et sådant system. Det er tilfældet, når de specifikke forhold ved Gibraltars økonomi tages i betragtning og navnlig ud fra den omstændighed, at der eksisterer en stor offshore-sektor uden skattemæssig tilstedeværelse, som vil slippe for enhver form for beskatning under lønskatte- og formueskattesystemet. Selv om et sådant system formelt finder anvendelse på alle virksomheder uden forskel, kommer det reelt de eksisterende »skattefritagne selskaber« til gode, som ikke har nogen beskæftigede i Gibraltar. Det udgør en specifik fordel til fordel for de virksomheder, som ikke har nogen reel tilstedeværelse i Gibraltar, og som i konsekvens heraf ikke pålignes selskabsskat. Denne fordel er ikke rent faktisk åben for samtlige virksomheder, som skal have lige adgang til foranstaltningen, jf. anden sætning i meddelelsens punkt 13. Faktisk begrænses den praktiske virkning af fordelen til visse virksomheder. Derudover udgør den af Gibraltar foreslåede lønskat i alt væsentligt ikke en rent skatteteknisk foranstaltning, jf. første led i meddelelsens punkt 13, fordi det ikke er en skatteteknisk justering af et almindeligt system, men vedrører skattegrundlaget. I dette specifikke tilfælde udgør fritagelsen ikke en foranstaltning, der forfølger en målsætning henhørende under den almindelige økonomiske politik, jf. andet led i meddelelsens punkt 13, fordi den ikke nedbringer visse produktionsomkostninger, men tværtimod forøger lønomkostningerne. Samme ræsonnement gælder tilsvarende på en formueskat, som anvendes i stedet for et almindeligt system med beskatning af et selskabs indtjening og erstatter et sådant system, i henhold til hvilket hver enkelt virksomheds skattepligt fastlægges med en procentsats svarende til den samme faste procentsats af dens skattepligt i forbindelse med almindelige ejendomssatser. En sådan foranstaltning stiller også de eksisterende »skattefritagne selskaber« mere fordelagtigt, som ikke har nogen fysisk tilstedeværelse i Gibraltar. I overensstemmelse hermed konkluderer Kommissionen, at ud fra dette tilfældes særlige omstændigheder og under hensyntagen til eksistensen af en stor offshore-økonomi i Gibraltar, er det foreslåede system materielt selektiv støtte.

(144)

Derudover har et sådant system, som kun er rettet mod antallet af beskæftigede eller den erhvervsmæssige brug af fast ejendom i en situation, hvor et stort antal selskaber ikke har nogen beskæftigede eller ikke nogen fast ejendom, ikke samme almindelige karakter som beskatning af selskabers indtjening, som skal beskatte resultatet af den økonomiske aktivitet som helhed. Det kan derfor anses for at være selektivt i det mindste under de forhold, som hersker for dette tilfældes vedkommende. Denne situation skal skelnes fra et system, hvor en lønskat eller formueskat lægges oven i en almindelig skat på indtjening, som sikrer en bred beskatning af alle sektorer i økonomien, og således udgør et mindre aspekt af beskatningen af virksomheder.

(145)

Det kan, som Spanien antyder, være rigtigt, at bestemmelserne om registreringsafgift udgør en forskelsbehandling til fordel for selskaber, som ikke skaber indtjening, men denne forskelsbehandling er ikke en kilde til statsstøtte. Som Det Forenede Kongerige påpeger, ligger 150 GBP (ca. 225 EUR) i forskel i registreringsafgift mellem de to typer selskaber et godt stykke under de minimis-tærsklen (36) på 100 000 EUR over en treårig periode. Forudsat at alle relevante betingelser er opfyldt, er forskellen i registreringsafgift derfor de minimis og udgør ikke statsstøtte.

(146)

Spanien påstår, at den manglende supplerende beskatning af andre sektorer end finansielle tjenesteydelser og forsyningstjenester giver selskaber i sådanne sektorer en fordel. Kommissionen deler ikke dette synspunkt. Tilfælde, hvor staten giver en fordel til en identificerbar gruppe af selskaber, kan godt ved en overfladisk betragtning udgøre statsstøtte, men det samme gælder ikke tilfælde, hvor staten skaber en ulempe. Hvor staten pålægger selskaber en ekstraordinær skattebyrde, som f.eks. en strafskat, kan der kun være tale om statsstøtte, hvis det kan påvises, at det giver anledning til en tilsvarende fordel for identificerbare konkurrenter af de virksomheder, som får påført ulempen. I modsætning til det af Det Forenede Kongerige påståede er formålet med de supplerende skatter ikke relevant for en konstatering af, om de udgør en kilde til statsstøtte eller ej. Ikke desto mindre konkluderer Kommissionen, at den direkte virkning af de supplerende skatter isoleret betragtet er at skabe en ulempe for de berørte virksomheder. Denne konklusion foregriber ikke overvejelsen af denne supplerende beskatning som led i et system, som de facto foreskriver forskellige skatteprocenter for forskellige typer virksomheder.

(147)

I tabel 1 nedenfor er opført data (37) for forskellige kategorier af selskaber i Gibraltar og deres skattepligt, målt på indtjening, som et resultat af den foreslåede reform. Det skal bemærkes, at selv om det enkelte selskabs skattepligt i visse tilfælde også vil blive fastlagt på grundlag af antallet af beskæftigede eller den erhvervsmæssige brug af ejendommen, er den kombinerede virkning af de forskellige begrænsninger og supplerende skatter det samme som at fastsætte forskellige skatteniveauer, målt på indtjening, for forskellige sektorer af økonomien.

Tabel 1: Data vedrørende Gibraltar-selskaber

(148)

Tabel 1 viser de skattemæssige konsekvenser af reformens gennemførelse for visse klart definerede sektorer i Gibraltars økonomi. Selv om Kommissionen erkender, at reformens formelle skelnen mellem offshore- og onshore-økonomi vil blive ophævet, tjener sammenligningen af beskatningen til at belyse det foreslåede skattesystems iboende selektivitet. Forskellige typer selskaber vil blive omfattet af forskellige skatteprocenter, og det er et yderligere element, som bekræfter, at det foreslåede system giver selektive fordele til de sektorer, som får fordel af lavere skatteprocenter.

(149)

Der verserer p.t. to sideløbende statsstøttesager vedrørende offshore-sektoren i Gibraltar, som vedrører skattefritagne selskaber og skattelettede selskaber. Det har i denne henseende været Kommissionens opfattelse, at Gibraltars myndigheder gennem sin skattefritagelse har ydet statsstøtte til de skattefritagne selskaber (43). Tilsvarende har Kommissionen i en beslutning vedtaget samme dag som denne beslutning fastslået, at Gibraltars myndigheder ved at tilbyde en lav skatteprocent i forhold til standardselskabsskatteprocenten, giver støtte til selskaber, som opfylder betingelserne for en skattenedsættelse (44).

(150)

Det fremgår klart af tabel 1, at skattefritagne selskaber uden for sektoren for finansielle tjenesteydelser ved reformens gennemførelse fortsat vil blive beskattet med en effektiv skatteprocent på nul. Grunden hertil er, at skattefritagne selskaber ikke synes at have en fysisk tilstedeværelse i Gibraltar. Tilsvarende har de hverken beskæftigede eller har lokaliteter i Gibraltar, hvorfor de hverken pålignes lønskat eller formueskat. Deres privilegerede stilling i form af en nulskat bevares i reformen, som således reelt fortsat yder dem statsstøtte. Skattefritagne selskaber i den finansielle sektor vil i forbindelse med gennemførelsen af reformen opleve at blive pålagt en skat på 5 %. Men hvis de imidlertid beskattes for første gang, vil deres privilegerede stilling i Gibraltars økonomi stort set blive fastholdt, idet 5 % af indtjeningen vil være den øvre grænse for deres skattepligt. I modsætning hertil har resten af Gibraltars økonomi en øvre grænse på enten 15 % eller 35 %.

(151)

Kommissionen konkluderer, at reformen fastholder den eksisterende situation, hvor skattefritagne selskaber modtager statsstøtte. Mere generelt fastsætter systemet forskellige indkomstskatteniveauer for forskellige sektorer af økonomien og giver derfor virksomheder en selektiv fordel, for så vidt de hører til sektorer, hvor der gælder lavere skatteprocenter. Også af denne årsag er den anmeldte ordning materielt selektiv.

(152)

De anmeldte foranstaltninger bevirker både en regional og en materiel selektivitet, og sidstnævnte følger både af en række specifikke forhold ved det foreslåede system og af analysen af dette system generelt.

(153)

De ydede skattefritagelser og skattenedsættelser, som blev vurderet i enkeltheder i betragtning 98-152 ovenfor, indebærer et tab i skatteprovenu, som i henhold til meddelelsens punkt 10 svarer til et forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter. Som bekræftet af Domstolen gælder dette princip ligeledes støtte ydet af medlemsstaternes regionale eller lokale myndigheder (45). Argumentet om, at der ikke mistes skatteprovenu, fordi skatterne i Det Forenede Kongerige ikke vil finde anvendelse på Gibraltar, er allerede blevet diskuteret ovenfor. Det følger derfor, at fordelen ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler.

(154)

Gibraltar er en åben markedsøkonomi. Mange af de selskaber, som er etableret i Gibraltar (og de koncerner, de hører til) vil sandsynligvis være aktive på sektorer, hvor der er samhandel mellem medlemsstaterne. Det gælder især på sektoren for tjenesteydelser, hvor de relevante bestemmelser i henhold fællesskabslovgivningen gælder fuldt ud på Gibraltar. Domstolen har gentagne gange bestemt, at for så vidt støtte ydet af staten styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som konkurrerer i samhandelen i Fællesskabet, skal sidstnævnte betragtes som berørt af denne støtte. I den forbindelse er det ikke nødvendigt, at den modtagne virksomhed selv eksporterer sine produkter. I det omfang en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan den indenlandske produktion derved enten fastholdes eller forøges med det resultat, at virksomheder etableret i andre medlemsstater har en mindre chance for at eksportere deres produkter til markedet i denne medlemsstat. Tilsvarende er det ikke nødvendigt, i det omfang en medlemsstat yder støtte til virksomheder, som driver virksomhed inden for sektoren for tjenesteydelser og distribution, at de begunstigede virksomheder selv udøver deres virksomhed uden for medlemsstaten, for at støtten påvirker samhandelen i Fællesskabet, navnlig for så vidt angår virksomheder, som er etableret tæt på grænsen mellem to medlemsstater. Det relativt lille støttebeløb, eller den relativt ringe størrelse af den virksomhed, der modtager den, udelukker ikke som sådan muligheden for, at samhandelen i Fællesskabet kan blive påvirket (46). Derfor påvirker det samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene i det omfang Gibraltar-selskaber, der driver virksomhed i sektorer, hvor der er konkurrence inden for Fællesskabet, drager fordel af denne fritagelse.

(155)

Det Forenede Kongerige, den gibraltarske regering og Spanien fremsætter hver for sig bemærkninger om reformens overensstemmelse med de kriterier, som er fastsat i adfærdskodeksen og med andre internationale normer. Men som bemærket af den gibraltarske regering har vurderingen af en foranstaltning som skadelig (eller på anden måde som tilfældet er med reformen (47)) i henhold til adfærdskodeksen ikke nogen direkte sammenhæng med dens vurdering med hensyn til statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87. Tilsvarende er Spaniens påstande om skatteflugt og pengehvidvaskning, som Det Forenede Kongerige har afvist, ikke relevante for en undersøgelse vedrørende statsstøtte, som også Det Forenede Kongerige påpeger.

(156)

Kommissionen afviser bemærkningen fra den gibraltarske regering om, at Kommissionen i sin indsats vedrørende statsstøtte ikke respekterede princippet om ligebehandling. Der er ikke blevet fremført noget forhold, der har talt for denne påstand. Kommissionen er i alle tilfælde, når den undersøger mulig statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, forpligtet til at undersøge hver enkelt foranstaltning alene ud fra saglige hensyn. Selv om den gibraltarske regering påstår, at foranstaltninger under EF-traktatens artikel 95-97 udgør den rette fremgangsmåde, bemærker Kommissionen, at meddelelsens punkt 15 skal læses i sammenhæng med punkt 6, som klart refererer til mulige aktionsmuligheder i relation til virkningerne af almindelige skatteforanstaltninger i medlemsstater. I denne påstand ligger indirekte, at Gibraltar skal behandles, som om det var en medlemsstat i egen ret, på samme måde som Ålands landsskapsstyrelse hævder, at direkte skatteforanstaltninger vedtaget af selvstyrende regioner bør vurderes, som om de var vedtaget af en medlemsstat. Der er imidlertid ikke noget grundlag i EF-traktaten til støtte af et sådant krav.

(157)

Hverken Det Forenede Kongerige eller den gibraltarske regering har gjort forsøg på at argumentere, at reformen, såfremt den udgør støtte, kan anses for at være forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen fastholder derfor sin holdning som indeholdt i dens vurdering af forenelighed i forbindelse med indledningen af proceduren. Denne vurdering gentages og uddybes nedenfor.

(158)

Ingen af undtagelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 2, kan bringes i anvendelse i dette tilfælde, idet reformen ikke er rettet mod målsætningerne i denne bestemmelse.

(159)

I henhold til artikel 87, stk. 3, litra a), kan en støtteforanstaltning betragtes som forenelig med fællesmarkedet, når der er tale om støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse. Sådanne områder er defineret af Det Forenede Kongeriges regionalstøttekort for perioden 2000-2006 som godkendt af Kommissionen under statsstøttenummer N 265/00 (48). Eftersom Gibraltar ikke er et sådant område, finder denne bestemmelse ikke anvendelse.

(160)

For så vidt angår undtagelserne i artikel 87, stk. 3, litra b) og d), sigter reformen ikke mod at fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Det Forenede Kongeriges økonomi, ej heller skal den fremme kulturen eller bevarelsen af kulturarven.

(161)

Endelig er det nødvendigt at undersøge, om reformen kan falde ind under undtagelsen i artikel 87, stk. 3, c), i henhold til hvilken støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet.

(162)

De elementer i reformen, som findes at give en fordel og reformen som helhed sammenlignet med selskabsskattesystemet i Det Forenede Kongerige, giver de pågældende virksomheder en fordel, som mindsker de byrder, der normalt belaster deres budget under udøvelsen af deres aktiviteter. Denne fordel er ikke knyttet til hverken investeringer eller jobskabelse og udgør derfor driftsstøtte, hvis fordele vil ophøre, så snart den trækkes tilbage. Ifølge Kommissionens faste praksis kan sådan støtte ikke betragtes som støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner. Desuden er Gibraltar ikke medtaget på regionalstøttekortet for Det Forenede Kongerige (49).

(163)

Kommissionen konkluderer, at reformen udgør en statsstøtteordning i medfør af EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Ingen af de i artikel 87, stk. 2, eller artikel 87, stk. 3, hjemlede undtagelser finder anvendelse. Det Forenede Kongerige er derfor ikke bemyndiget til at gennemføre reformen —

2.4.2005   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

L 85/27

(1)

Ved dom af 28. februar 2002 (2) annullerede De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans artikel 1, sidste punktum, i Kommissionens beslutning 1999/133/EF af 10. juni 1998 om statsstøtte til Coopérative d'exportation du livre français (CELF) (3), hvori det hed, at:

»Støtten til CELF til ekspedition af små ordrer på fransksprogede bøger udgør støtte efter EF-traktatens artikel 92, stk. 1. Da den franske regering har undladt at anmelde støtten til Kommissionen før iværksættelsen, er der tale om ulovlig støtte. Støtten er imidlertid forenelig, da den opfylder betingelserne for undtagelsen efter EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra d).« (4)

(2)

Dommen følger efter et langt sagsforløb, hvis vigtigste etaper beskrives nedenfor.

(3)

Ved brev af 20. marts 1992 henledte Société internationale de diffusion et d'édition (SIDE), der beskriver sig selv som »en fransk virksomhed, der beskæftiger sig med eksport af bøger, som har været udsat for konkurrence fra et forlagskooperativ, der modtager statsstøtte« (5) Kommissionens opmærksomhed på, at de franske myndigheder yder statsstøtte til CELF med henblik på pr, transport og markedsføring. Statsstøtten er ikke forudgående anmeldt til Kommissionen, hvilket er en overtrædelse af EF-traktatens artikel 93, stk. 3 (nu artikel 88, stk. 3).

(4)

Ved brev af 2. april 1992 gjorde Kommissionen de franske myndigheder opmærksom på, at alle projekter, der har til formål at indføre eller ændre statsstøtte skal anmeldes forudgående til Kommissionen, og bad de franske myndigheder informere Kommissionens tjenestegrene om arten af og formålet med de støtteforanstaltninger, som SIDE nævner.

(5)

I et brev dateret den 29. juni 1992 bekræftede de franske myndigheder, at man ydede støtte til CELF. De præciserede, at foranstaltningerne havde til formål at udbrede kendskabet til fransk litteratur og sprog i ikke-fransktalende lande, og at CELF desuden havde fået overdraget forvaltningen af tre specifikke støtteordninger, der ligeledes havde til formål at give fjerntboende læsere adgang til franske bøger.

(6)

I et brev af 7. august 1992 bekræftede Kommissionen over for SIDE, at der findes støtteforanstaltninger for CELF, man præciserede støttens formål og meddelte, at de pågældende foranstaltninger ikke var anmeldt. Kommissionen præciserede imidlertid, at den anfægtede støtte tilsyneladende ikke ændrede samhandelsvilkårene mellem medlemsstaterne. På denne baggrund blev SIDE opfordret til at fremsætte sine bemærkninger.

(7)

Ved brev af 7. september 1992 meddelte SIDE Kommissionen, at man havde til hensigt at anfægte foranstaltningerne som værende udtryk for forskelsbehandling (6) og de deraf følgende konsekvenser for samhandelen i Fællesskabet uden imidlertid at anfægte det franske kulturministeriums kulturelle målsætning, idet man ønskede at udbrede kendskabet til fransk sprog og kultur.

(8)

Efter at have vurderet de anfægtede foranstaltninger gav Kommissionen ikke SIDE medhold i anbringenderne, og fastslog i beslutningen af 18. maj 1993 (7), at i lyset af den særlige konkurrencesituation inden for bogsektoren og det kulturelle sigte med den pågældende støtteordning fandt undtagelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra c) (nu artikel 87, stk. 3, litra d)), anvendelse.

(9)

Ved søgsmål af 2. august 1993 indbragte SIDE annullationssag mod denne beslutning ved Retten. Ved dom af 18. september 1995 (8), gav Retten SIDE delvis medhold i påstanden og annullerede Kommissionens beslutning af 18. maj 1993, men udelukkende for så vidt angår visse støtteordninger for små ordrer.

(10)

Retten godkendte i øvrigt følgende tre støtteordninger, som CELF forvalter for staten:

(11)

Retten fandt, at Kommissionen havde fået tilstrækkelige oplysninger om disse tre ordninger til at kunne konstatere, at deres indvirkning på konkurrencevilkårene var ubetydelig. Retten erindrer navnlig om, at alle operatører, der opfyldte de særlige betingelser i disse ordninger, kunne indgive støtteansøgninger til CELF. Retten præciserer, at sagsøger ikke har fremført nogen oplysninger, der viser, at anvendelsen af disse tre støtteordninger kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

(12)

Retten konkluderer, at Kommissionen kunne vedtage en positiv beslutning i forhold til de tre støtteordninger, som forvaltes af CELF, og dermed kunne afvise SIDE's påstande som grundløse.

(13)

Retten anfører i øvrigt, at »For så vidt angår det kulturelle formål med den omtvistede støtte er det ubestridt af parterne, at den franske regerings formål er udbredelsen af det franske sprog og fransk litteratur«. Retten konstaterer i øvrigt, at de oplysninger, Kommissionen havde til rådighed, da den vedtog sin beslutning, herunder oplysningerne i brevet fra sagsøgers advokat af 7. september 1992 (SIDE), var af en sådan karakter, at de underbyggede Kommissionens vurdering af sigtets realitet og legitimitet. I denne situation skønnede Retten, at man måtte konkludere, at vurderingen af det kulturelle sigte med den anfægtede støtte ikke gav Kommissionen særlige problemer, og at man ikke behøvede andre oplysninger for at konstatere, at sigtet var af kulturel art.

(14)

Retten skønnede derimod, at Kommissionen for så vidt angår støtte udelukkende til CELF i forbindelse med små ordrer burde have foretaget en tilbundsgående undersøgelse af konkurrencesituationen inden for den pågældende sektor, før den udtalte sig om, hvorvidt foranstaltningerne var forenelige med fællesmarkedet.

(15)

Retten konkluderer i præmis 76 i dommen, at Kommissionen burde have indledt den kontradiktoriske procedure i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2, (nu artikel 87, stk. 2), »i det omfang den vedrørte den støtte, der som kompensation for de øgede omkostninger ved at effektuere små ordrer på bøger på fransk afgivet af boghandlere i udlandet udelukkende er ydet til CELF«.

(16)

Med sin beslutning af 30. juli 1996 besluttede Kommissionen i overensstemmelse med Rettens dom af 18. september 1995 at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende den pågældende statsstøtte. Beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende  (10) . Interesserede tredjemænd blev opfordret til at indsende deres bemærkninger til Kommissionen, og disse blev fremført i løbet af december 1996 og januar 1997.

(17)

Ved afslutningen af undersøgelsesproceduren vedtog Kommissionen endnu en positiv beslutning, beslutning 1999/133/EF.

(18)

Ved stævning af 28. september 1998 indbragte SIDE sagen for Retten med henblik på at få annulleret artikel 1, sidste punktum, i beslutning 1999/133/EF.

(19)

SIDE anførte syv grunde til annullering:

(20)

Ved dom af 28. februar 2002 annullerede Retten Kommissionens beslutning under henvisning til den åbenbart urigtige vurdering og fandt ingen grund til at analysere de øvrige grunde, som nævnes i stævningen.

(21)

Efter at have erindret om principperne i Fællesskabets retspraksis vedrørende graden af produkternes substituerbarhed i forhold til hinanden, fandt Retten, at Kommissionen burde have foretaget de nødvendige undersøgelser for at finde frem til de relevante oplysninger med henblik på at skelne mellem eksportagentur og eksportmarkedet for franske bøger i almindelighed.

(22)

Retten konstaterer, at Kommissionen ved ikke at have udført denne undersøgelse foretog en åbenbart urigtig vurdering ved at anvende eksportmarkedet for fransksprogede bøger i almindelighed som reference, selv om det var fastslået, at den omtvistede støtte kun var rettet mod eksportagenturer.

(23)

Retten konkluderer, at Kommissionen under disse omstændigheder var ude af stand til at foretage en hensigtsmæssig vurdering af de omtvistede støtteordningers virkninger på det relevante marked og annullerede derfor artikel 1, sidste punktum, i beslutning 1999/133/EF på dette grundlag.

(24)

Den 8. september 1998 indbragte de franske myndigheder i øvrigt sagen for De Europæiske Fællesskabers Domstol med henblik på at få annulleret beslutning 1999/133/EF, idet den ikke var i overensstemmelse med traktatens artikel 90, stk. 2 (nu artikel 86, stk. 2). Ifølge de franske myndigheder havde den omtvistede støtte til formål at yde godtgørelse for omkostningerne ved en tjeneste af almen økonomisk interesse, som kulturministeriet havde overdraget CELF.

(25)

Ifølge den franske regering kan en ny støtteordning i henhold til EF-traktatens artikel 92 og artikel 93, stk. 2 og 3 (nu artikel 87 og artikel 88, stk. og 3) i modsætning til en eksisterende ikke gennemføres, før den er erklæret for forenelig med fællesmarkedet, medmindre støttemodtageren er omfattet af undtagelserne i traktatens artikel 90, stk. 2. Frankrig forsvarede tesen om, at det ikke var en betingelse for anvendelsen af ovenstående bestemmelse, at den pågældende virksomhed ved lov eller administrative forskrifter er pålagt at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.

(26)

I sin dom af 22. juni 2000 (11) afviste Domstolen den franske argumentation uden at tage stilling til sagens materielle indhold efter at have erindret om sikkerhedsmekanismen, som indføres ved traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum (nu artikel 88, stk. 3). Domstolen anfører, at det forhold, at en medlemsstat finder, at statsstøtte er forenelig med fællesmarkedet, ikke giver den ret til at »tilsidesætte de klare bestemmelser i traktatens artikel 93, stk. 3«.

(27)

Dermed bekræfter Domstolen, at forpligtelsen til forudgående anmeldelse og den tilhørende opsættende virkning ikke kan anvendes adskilt, idet det forhold, at der er tale om støtte, der kan være omfattet af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 86, er uden betydning for anmeldelsespligten.

(28)

Endelig indgav SIDE den 5. oktober 1999 klage imod CELF for ulovlige aftaler og misbrug af en dominerende stilling på grundlag af bestemmelserne i traktatens artikel 81 og 82. Heri nævner SIDE ligeledes Frankrigs ansvar i henhold til traktatens artikel 10, idet det påstås, at den har fremmet omtalte konkurrenceforvridende praksis.

(29)

Denne sag behandles særskilt af Kommissionens kompetente tjenestegrene på dette område.

(30)

Efter den delvise annullation af beslutning 1999/133/EF bad Kommissionen i breve af 14. juni 2002 de franske myndigheder og SIDE om at kommentere begrundelserne for annullationen og navnlig aspekter vedrørende den pågældende kontrakt.

(31)

De franske myndigheder blev opfordret til navnlig at kommentere de særlige kendetegn ved CELF's tilbud i forhold til tilbud fra andre aktører på markedet, heriblandt SIDE.

(32)

SIDE blev opfordret til navnlig at kommentere begrebet små ordrer og angive, hvilke særlige kendetegn der gjorde sig gældende for SIDE's tilbud i forhold til tilbuddet fra CELF og fra andre aktører på markedet.

(33)

I et brev af 8. juli 2002 anmodede SIDE om en udsættelse af svarfristen, hvilket blev indrømmet virksomheden ved brev af 25. juli 2002. De franske myndigheder, som skulle mødes med Kommissionens tjenestegrene den 17. juli 2002, anmodede ligeledes om en forlængelse af svarfristen ved brev af 10. juli 2002, som blev indrømmet dem ved brev af 1. august 2002.

(34)

SIDE sendte sit svar til Kommissionen i et brev dateret den 12. august 2002. De franske myndigheder sendte deres svar i et brev dateret den 17. september 2002.

(35)

Efter i et brev dateret den 19. september 2002 at have bedt SIDE angive, hvorvidt virksomhedens svar indeholdt fortrolige oplysninger, og efter at have fået dette afkræftet den 30. september 2002, fremsendte Kommissionen i et brev dateret den 17. oktober 2002 SIDE's svar og tilhørende bilag til de franske myndigheder og udbad sig deres kommentarer. Ved samme lejlighed stillede den en række nye supplerende spørgsmål.

(36)

Ved brev af 30. oktober 2002 stillede Kommissionen ligeledes SIDE en række supplerende spørgsmål, som virksomheden besvarede i breve af 31. oktober 2002 og 9. december 2002. SIDE meddelte i et brev dateret den 23. december 2002 Kommissionen efter dennes forespørgsel af 16. december 2002, at svarene ikke indeholdt fortrolige oplysninger, og at de kunne sendes til de franske myndigheder med henblik på kommentarer.

(37)

I mellemtiden havde de franske myndigheder ikke svaret inden for de aftalte frister, og Kommissionen var derfor nødt til at sende dem en påmindelse i et brev dateret den 27. november 2002. Ved skrivelse af 19. december 2002 bad de franske myndigheder Kommissionen om en ny udsættelse af fristen.

(38)

Den 9. januar 2003 fremsendte Kommissionen SIDE's svar af 23. december 2002 til de franske myndigheder med henblik på kommentarer. Ved brev dateret den 17. januar 2003 indsendte de franske myndigheder svar på Kommissionens spørgsmål af 17. oktober 2002.

(39)

I et brev dateret den 4. februar 2003 udbad de franske myndigheder sig en ny forlængelse af fristerne over for Kommissionen, denne gang vedrørende anmodningen om bemærkninger til det andet svar fra SIDE af 23. december 2002. Kommissionen accepterede delvis de ønskede frister i et brev dateret den 11. februar 2002. Ved skrivelse af 11. marts 2003 fremsendte de franske myndigheder deres svar til Kommissionen.

(40)

I mellemtiden havde SIDE efter eget ønske haft et møde med Kommissionens tjenestegrene, hvor virksomheden fremlagde sin opfattelse af sagen siden dens begyndelse. Dette møde fandt sted den 4. marts 2003.

(41)

I 1980 besluttede kulturministeriet i overensstemmelse med den franske regerings overordnede retningslinjer vedrørende fremme af fransksprogede bøger og litteratur at tildele støtte til eksportagenturer, der ville ekspedere alle typer af ordrer uanset beløbsstørrelse og rentabilitet. Disse foranstaltninger blev gennemført for at afhjælpe situationen med manglende aktører på markedet og for at opretholde en aktivitet med »små, urentable ordrer« på markedet for eksportagenturer.

(42)

De franske myndigheder forklarer, at små boghandlere i områder, der i overvejende grad ikke er fransktalende, som er vanskeligt tilgængelige og/eller fjerntliggende, har store forsyningsproblemer, idet deres bestillinger ikke kunne efterkommes gennem de traditionelle distributionskanaler, når antallet af bestilte værker var utilstrækkelig, eller når enhedsprisen på de bestilte bøger ikke var tilstrækkelig høj til at gøre ydelsen rentabel.

(43)

Formålet med den pågældende eksportstøtte var at tilskynde virksomhederne til at betjene kunder (boghandlere og ikke den endelige forbruger), som ikke havde kunnet betjenes inden for rammerne af et »normalt« handelsforhold, som udelukkende er baseret på overskud.

(44)

Den pågældende støtte havde således til formål at give eksportagenturer mulighed for at efterkomme alle ordrer fra boghandlere i udlandet, som er beliggende i hovedsageligt ikke-fransktalende områder, uanset beløbsstørrelse, rentabilitet og bestemmelsessted. Formålet var at sikre en optimal distribution af fransksprogede bøger inden for rammerne af den franske politik for støtte til kulturel mangfoldighed og derigennem at fremme udbredelsen af fransksproget litteratur i hele verden.

(45)

Den tilskudsordning, som de franske myndigheder valgte, med betegnelsen »Programme petites commandes«, bestod i et driftstilskud som godtgørelse for de ekstra omkostninger ved ekspedition af små ordrer på 500 franske franc (FRF), omkring 76 euro, eller derunder.

(46)

Man havde også overvejet to andre finansieringssystemer, der bestod i direkte støtte til boghandlerne eller direkte støtte til forlagene, men disse alternative løsninger blev opgivet i sidste ende, idet de franske myndigheder anså dem for mindre effektive og dyrere. Systemet, som anfægtes af SIDE, virkede som det mest rationelle rent økonomisk og som det sikreste med hensyn til anvendelsen af offentlige midler.

(47)

I henhold til »Programme petites commandes« forpligtede den modtagende virksomhed sig til at give direktoratet for litteratur og læsning i kulturministeriet alle oplysninger om virksomhedens overordnede aktiviteter (samlet omsætning, finansielle regnskaber, budgetoverslag, kopier af beslutninger til bekræftelse af disse oplysninger, revisorerklæring og en sammenfattende lønoversigt) sammen med alle dokumenter vedrørende den støttede aktivitet, herunder navnlig kontoen for støttens anvendelse som bekræftelse på, at de ydelser, der havde givet anledning til tilskudsudbetaling det foregående år, var blevet udført.

(48)

I praksis har kun en enkelt virksomhed, CELF, modtaget støtte under »Programme petites commandes«. Virksomheden skulle hvert år dokumentere de ekstra omkostninger ved ekspedition af de »små ordrer« som dokumentation for sin støtteansøgning for det efterfølgende år (12).

(49)

Helt konkret blev en fjerdedel af den støtte, der var tildelt i løbet af det foregående år, udbetalt ved årets begyndelse, mens restbeløbet blev udbetalt det følgende efterår, efter at de offentlige myndigheder havde gennemgået den modtagende virksomheds budgetoverslag og udsvingene i løbet af regnskabsårets første del.

(50)

Aftalen var, at hvis hele støttebeløbet ikke var opbrugt, blev restbeløbene fratrukket støtten i det efterfølgende år.

(51)

Det skal præciseres, at støtten blev afskaffet i 2002 (se tabellen i bilag I vedrørende udviklingen i den tildelte støtte siden 1980, angivet i euro).

(52)

I henhold til artikel 2 i sine vedtægter har SIDE (13) til formål: »At sælge bøger, aviser og blade, alle kulturproduktioner, forlagsvirksomhed, etablering eller erhvervelse og drift af alle virksomheder af samme art og mere overordnet alle industrielle, kommercielle eller økonomiske operationer, der har direkte eller indirekte sammenhæng med selskabets formål, eller som kan fremme en udvidelse eller videreudvikling af dette, i Frankrig og i udlandet«.

(53)

Ved brev dateret den 20. marts 1992 indbragte SIDE en klage (14) for Kommissionen, efter at kulturministeriet havde nægtet at tildele selskabet ovenfor beskrevne støtte.

(54)

SIDE bad grundlæggende Kommissionen vedtage en beslutning, der kunne bringe den konkurrenceforvridning, som selskabet var udsat for på eksportmarkedet for fransksprogede bøger, til ophør, idet baggrunden for problemerne var støtten, som udelukkende tildeltes CELF.

(55)

SIDE anfører, at man afviste at modtage den omtvistede støtte, som kulturministeriet denne gang tilbød under en samtale den 26. september 1996. SIDE forklarer, at man ikke kunne tage imod dette sene tilbud, som meget belejligt blev fremsat efter Rettens dom af 18. september 1995. SIDE præciserer, at man ikke ønskede at modtage støtte under et program, hvis forenelighed med fællesskabsretten kunne anfægtes af Kommissionen, og at tilbuddet desuden udelukkende blev fremsat med det formål, at SIDE skulle forpligte sig til at afbryde en sag, som selskabet selv havde ønsket.

(56)

Desuden erklærer SIDE sig overbevist om, at aktiviteten som eksportagentur ikke kræver støtte. SIDE anfægter dermed nytteværdien af »Programme petites commandes«. SIDE afviser imidlertid ikke enhver mulighed for at få adgang til programmet i fremtiden, »således at disse aktiviteter kan udøves på ikke forvredne konkurrencebetingelser«, men kun hvis de franske myndigheder indfører en ordning, der entydigt er i overensstemmelse med traktatens bestemmelser.

(57)

SIDE anfører, at »på markedet for eksportagenturer betragtes aktører som»ikke-specialiserede«, hvis hovedparten af deres omsætning ligger hos mellemmænd såsom boghandlere og ikke hos de endelige forbrugere«. Ifølge SIDE er CELF og SIDE de eneste ikke-specialiserede agenturer. SIDE præciserer, at der i øvrigt også findes eksportboghandlere, der sælger direkte til de endelige forbrugere.

(58)

På et møde den 4. marts 2003 meddelte SIDE Kommissionen, at man hovedsagelig opererer i Vesteuropa. Selskabet arbejder også på markedet i Østeuropa, men ikke meget under programmet »A l'Est de l'Europe« (15), under hvilket CELF modtager støtte. SIDE opererer ligeledes i Nordamerika og i Sydøstasien. Selskabet opererede også i Argentina, før krisen satte ind i dette land. SIDE præciserer, at man ikke ønsker at operere i Afrika, da kundekredsen i dette område er ret begrænset, navnlig i syd for Sahara. SIDE opererer heller ikke i områder, der ikke er omfattet af COFACE (16).

(59)

SIDE afviser de franske myndigheders tese om, at store ordrer skulle være rentable, mens »små ordrer« ikke skulle være det, hvilket skulle kunne begrunde, at der ydes tilskud til disse. SIDE tilføjer endda afslutningsvis, at »små ordrer« samlet set er mere rentable end større ordrer.

(60)

SIDE præciserer, at begreberne »små ordrer« og »rentabilitetstærskel« er argumenter fremført af regeringen i et forsøg på at retfærdiggøre støtten til CELF's drift under dække af, at der er tale om støtte til ekspedition af små ordrer på franske bøger til udlandet, selv om der rent faktisk blot er tale om almindelig driftsstøtte.

(61)

SIDE hævder, at der ikke findes nogen rentabilitetstærskel for den pågældende aktivitet. Selskabet præciserer, at der naturligvis kan opnås stordriftsfordele, når der bestilles flere eksemplarer af samme titel på samme tid. Derfor indeholder SIDE's rabatordning også en ekstra rabat på 5 % for alle titler, der bestilles i 10 eksemplarer eller flere.

(62)

SIDE anfører, at alle ordrer medfører samme udgift til ordrebehandling og samme rentabilitet, idet kun antallet af ordrer pr. person pr. dag samt antallet af bøger for hver ordrelinje har betydning. SIDE præciserer, at det samlede fakturabeløb er uden betydning for vurderingen af omkostningen ved ydelsen. Virksomheden forklarer, at en person, der behandler 1 000 bestillinger i løbet af en dag, har næsten præcis samme tidsforbrug som ved en bestilling fra en kunde, der omfatter 200 eller 300 titler, idet den eneste forskel er, at vedkommende skal identificere kunden ved alle bestillinger, der kommer fra forskellige kunder, hvilket ikke tager mere end nogle få sekunder. Omsætningen i løbet af en givet periode afhænger således ikke af antallet af kunder, men udelukkende af antallet af linjer, der indlæses i løbet af det pågældende tidsrum.

(63)

SIDE anfører ligeledes, at man, ligesom CELF, tager imod alle bestillinger, uanset beløbsstørrelse, idet kun kundens solvens er et udvælgelseskriterium for SIDE.

(64)

SIDE præciserer imidlertid, at nogle ordrer kan omfatte værker, som ikke findes på listerne, hvilket kræver en separat søgning; denne type af ordrer udgør omtrent 4,5 % af virksomhedens aktiviteter.

(65)

SIDE mener derfor, at støtten til CELF til ekspedition af små ordrer giver denne virksomhed mulighed for at tilbyde kunderne særligt attraktive rabatter, som SIDE ikke selv kan tilbyde.

(66)

Ud over at anfægte, at der overhovedet er tale om meromkostninger, der kan begrunde den tildelte støtte, påpeger SIDE nogle fejl i oplysningerne fra CELF's analytiske regnskab, som de franske myndigheder har fremsendt, og som Kommissionen har anvendt som grundlag for beslutning 1999/133/EF. SIDE afviser, at der kan være tale om meromkostninger til elektronisk transmission af mindre bestillinger, således som det fremgår af beslutning 1999/133/EF. SIDE påpeger ligeledes, at nogle af tallene fra CELF's analytiske regnskab, vedrørende sociale udgifter, er forskellige fra tallene under samme post på virksomhedens almindelige regnskab, og at regnskabstallene for CELF, som de franske myndigheder har fremsendt, ikke er relevante.

(67)

SIDE præciserer, at man i sit tilbud til kunderne kun har valgt at medtage forlag, der tilbyder attraktive rabatter. SIDE tilføjer, at man tilbyder et langt mere begrænset udvalg af forlag sammenlignet med CELF, idet man ikke har mulighed for at tilbyde interessante rabatter for alle forlag i modsætning til CELF, der har denne mulighed takket være den støtte, man modtager, og de særlige forbindelser, CELF har til forlagene.

(68)

SIDE anfører, at man har lidt tab, idet nogle af kunderne har forladt SIDE og er gået over til CELF, som takket være den modtagne støtte og forlagenes medvirken tilbyder særligt attraktive rabatter (17). SIDE skønner, at CELF på denne måde har opnået en dominerende stilling på markedet for eksportagenturer.

(69)

SIDE præciserer, at man nu udsættes for tab af en anden type, der skyldes en ændring af CELF's prispolitik. CELF har »i mindst to år [anvendt] betingelser, der virker afskrækkende for små ordrer« (18)  (19). Siden CELF er begyndt kun at modtage en symbolsk del af den omtvistede støtte og i endnu højere grad siden støttens fuldstændige afskaffelse i 2002, er de små kunder begyndte at handle med SIDE. Denne nye efterspørgsel medfører nyt tab for SIDE, »idet de mest interessante kunder også er de kunder, der afgiver de største ordrer«.

(70)

SIDE konkluderer, at, »CELF's politik åbenlyst er i total modstrid med CELF's påstand om, at man udfører tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, som ifølge CELF selv og den franske regering tjener som begrundelse for den støtte, CELF modtager, og som forpligter CELF til at behandle alle ordrer og alle kunder ens«.

(71)

Til støtte for sine protester fremlægger SIDE to eksterne rapporter fra 1995, en fra Fondation Nationale des Sciences Politiques og en fra den franske revisionsret.

(72)

Rapporten fra Fondation Nationale des Sciences Politiques med titlen »støttet udbredelse af fransk videnskabelig litteratur og universitetslitteratur« blev offentliggjort i november 1996 og vedrører et særligt markedssegment, nemlig udbredelse af franske videnskabelig litteratur og universitetslitteratur. SIDE anfører, at selv om rapporten falder uden for rammerne af denne sag, indeholder den yderst sigende oplysninger, som Kommissionen burde have taget med i betragtning i sin beslutning 1999/133/EF for at vurdere støttens lovlighed.

(73)

SIDE fremlægger ligeledes en rapport fra den franske revisionsret, som blev udgivet i 1996, hvori man generelt kritiserer kulturministeriets politik på støtteområdet og navnlig omtaler bestemte programmer, som finansieres af kulturministeriet, herunder »Programme Page à Page«, som blev forvaltet af CELF.

(74)

SIDE fremhæver ligeledes andre mere specifikke spørgsmål. SIDE nævner statens kapitaltilførsel til CELF i 1980, som man anser for at være økonomisk genopretningsstøtte. SIDE skønner, at CELF modtog endnu en kapitaltilførsel i 1993, som ligeledes udgjorde statsstøtte, via l'Association pour le développement de l'édition française — sammenslutning til udvikling af fransk forlagsvirksomhed — ADEF). Endelig nævner SIDE de fordele, som CELF nyder godt af i kraft af »forvaltningen af offentlige programmer«, som CELF er blevet overdraget, samt en hel række specifikke fordele i forbindelse med CELF's privilegerede forbindelser med de offentlige myndigheder.

(75)

Efter offentliggørelsen af åbningsskrivelsen af 30. juli 1996 i De Europæiske Fællesskabers Tidende  (20) og før dette havde flere interesserede tredjemænd givet sig til kende (21).

(76)

I sin udtalelse af 21. december 1996 sagde hr. Van Ginneken (22) i sin egenskab af eksportgrossist af franske bøger til ikke-fransktalende lande, at »CELF allerede havde påtaget sig den opgave  (23) at blive en rentabel eksportgrossist i modstrid med grundlaget for oprettelsen af CELF som serviceorgan«.

(77)

Hr. Van Ginneken nævner ligeledes problemstillingen med en mulig aftale mellem CELF og forlagene, idet en del af disse er medlemmer af CELF (24). Han fordømmer en »klart uretfærdig« situation, hvor det private initiativ repræsenteret ved eksportgrossisterne ødelægges.

(78)

Hexalivre, eksportselskab for franske bøger (25), udtaler sig ligeledes gennem hr. Van Ginneken, som er bestyrelsesformand, i sin egenskab af boghandel, hvis kundekreds består af »institutionelle« kunder i udlandet. Selskabet anfører i sin udtalelse af 23. december 1996, at aktiviteterne i CELF, hvis opgave det er at forsyne boghandlere i udlandet, i princippet ikke burde gribe ind i Hexalivres aktiviteter. Hexalivre fastholder, at den pågældende støtte i sidste ende gavner »en privat virksomhed, der støttes af myndighederne, som så vidt muligt tilstræber en monopolsituation«.

(79)

Hr. Fenouil fra Lavoisier Tec et Doc, tidligere samarbejdspartner med CELF, forlag og bogeksportør med speciale i videnskabelige og tekniske værker, anfægter i en udtalelse dateret den 7. januar 1997 ikke grundlaget for støtten til CELF fra 1980 og omtaler sågar »en ubetinget støtte frem til 1994 (26)«. Til gengæld gør han indvendinger mod diversificeringen af CELF's (27) aktiviteter som ifølge ham er blevet finansieret med den omtvistede støtte. Han nævner ligeledes, at 50 % af de ordrer, der ekspederes af hans virksomhed, er små ordrer til under 500 FRF. Endelig opfordrer hr. Fenouil til, at »den normale konkurrencesituation på eksportmarkedet genoprettes, navnlig gennem afskaffelse af grundløse tilskud, som ikke er rettet mod en reel offentlig serviceopgave eller et indiskutabelt kulturelt formål, som ikke kan løses med de eksisterende midler«.

(80)

Hr. de la Rochefoucauld afgiver udtalelse på vegne af »Aux amateurs de Livres international« den 2. januar 1997. Han protesterer mod og beklager, at CELF kan betjene udenlandske biblioteker og/eller institutionelle kunder og samtidig modtage støtte beregnet på at opfylde behovene på et andet marked. Han udtrykker et ønske om, at CELF begrænser sit salg til udenlandske boghandlere og ikke beskæftiger sig med andre kunder. Han skønner, at støtten giver CELF mulighed for at yde 3 procentpoint i ekstra forhandlerrabat til sine kunder. Han anser »støtten for hyklerisk«, han »er forundret over, at støtten kan udgøre over 60 % af det relevante ordrebeløb«. Han konkluderer, at støtten bidrager til at udbygge CELF's kommercielle aktiviteter. Han vurderer derfor, at støtten bør fordeles »mellem de berørte boghandlere i forhold til deres omsætning til tredjelande«, og at CELF bør have forbud mod at levere til andre kunder end boghandlere i udlandet.

(81)

Le Syndicat national des importateurs exportateurs de livres (SNIEL — landssammenslutningen af bogimportører og -eksportører) bemærker i sin udtalelse af 31. december 1996, at SIDE's påstande vedrørende CELF ikke var blevet vurderet som tilstrækkeligt troværdige til, at man ville tilslutte sig sagsanlægget i første omgang. SNIEL protesterer imidlertid over, at CELF fra 1996 har kunnet bevæge sig ind på »områder, hvor det oprindeligt ikke var meningen, at CELF skulle operere« (28), og skønner, at CELF har kunnet udbygge disse aktiviteter takket være den modtagne støtte, som man finder for høj.

(82)

På samme måde anfører SIDE i sin udtalelse af 6. januar 1997, at »…selv om begrebet små ordrer havde haft en kommerciel betydning, viste det sig meget hurtigt, at CELF ikke begrænsede sig til denne aktivitet, som efter sigende er urentabel«.

(83)

CELF, der ligeledes udtaler sig som tredjemand, afviser sagsøgerens påstande og fremlægger flere breve fra forlag, som udtrykker tilfredshed med CELF's tjenester.

(84)

De franske myndigheder anfører, at ekspeditionen af mindre ordrer på bøger længe var blevet varetaget af selskaberne Hachette og les Messageries du livre. Disse virksomheder fungerede som distributører for talrige forlag, som ikke selv rådede over egnede distributionsstrukturer til mindre specialordrer, og/eller som ikke ønskede at opbygge sådanne strukturer.

(85)

CELF består af forskellige aktører fra forlagsverdenen og blev oprettet i 1977, oprindeligt som et kooperativt selskab med variabel kapital for at afhjælpe manglen på eksportagenturer, efter at Hachette og les Messageries du livre havde besluttet at indstille deres agenturaktiviteter på grund af manglende rentabilitet (29). CELF havde oprindeligt en selskabskapital på 50 000 FRF, som senere blev forøget til 80 500 FRF. Fra 1979 stødte CELF på betydelige økonomiske problemer, som dog var ventede, idet de to virksomheder, som tidligere forvaltede denne aktivitet, netop havde trukket sig ud af markedet, fordi de betragtede det som urentabelt. Branchen, forlagene, le Syndicat national de l'édition (SNE) og de offentlige myndigheder mente, at CELF's aktiviteter burde bevares under alle omstændigheder med henblik på at sikre en optimal distribution af fransksprogede bøger til udlandet. Da ingen andre operatører tilsyneladende var indstillet på at varetage denne funktion, besluttede man i 1980 at omstrukturere CELF og tilføre ny kapital.

(86)

De franske myndigheder anfører, at CELF i denne forbindelse blev omdannet til et anonymt kooperativt selskab med fast kapital. Selskabskapitalen blev forøget fra 80 500 FRF til 1 280 500 FRF. Halvdelen af kapitaltilførslen kom fra aktionærerne og halvdelen fra ADEF (30), en statsfinansieret sammenslutning. ADEF blev opløst i 1994; aktierne blev overdraget uden beregning til SNE, som selv var samarbejdspartner med CELF.

(87)

Frankrig anfører, at CELF i dag fortsat er et anonymt kooperativt selskab, der drives med egne midler, og præciserer, at der er tale om en struktur, der er åben for alle, der stilles ingen nationalitetskrav for at blive aktionær, idet det eneste krav altid har været, at man skal »udøve en aktivitet, der på en eller anden måde har forbindelse med eksport af fransksproget litteratur«. Udgivere af fransktalende værker med hjemsted i andre medlemsstater kan udmærket deltage i kooperativet og nyde godt af dets aktiviteter (31).

(88)

I henhold til CELF's vedtægter har selskabet til formål »direkte at ekspedere ordrer  (32) fra udlandet og oversøiske departementer på bøger, brochurer og alle kommunikationsmedier og mere overordnet at udføre alle operationer, der har til formål at fremme fransk kultur verden over ved hjælp af ovennævnte medier. Med henblik på ovenstående udfører kooperativet alle erhvervsmæssige, kommercielle eller økonomiske transaktioner vedrørende materielle eller immaterielle aktiver med henblik på gennemførelse af selskabets formål. I kraft af kooperativets særlige formål kan ingen fysiske eller juridiske personer blive eller forblive aktionær, hvis vedkommende ikke udøver en aktivitet med en eller anden sammenhæng til ovennævnte eksportoperationer«.

(89)

De franske myndigheder præciserer, at CELF den 6. november 2002 havde 76 aktionærer, som hovedsagelig, men ikke udelukkende er forlag. Hver aktionær har én stemme på generalforsamlingen uanset aktiepostens størrelse. De præciserer, at selskabets branchedækkende form er garant for åbenhed, hensyn til de kollektive interesser og en forsvarlig forvaltning af den tildelte støtte.

(90)

De væsentligste aktører inden for distribution af bøger er følgende:

(91)

Frankrig præciserer, at onlineboghandler nu også skal regnes blandt aktørerne på markedet, og at de ligeledes må regnes som potentielle konkurrenter til eksportagenturer. De franske myndigheder er imidlertid ikke i stand til at fremsende oplysninger om disse nye markedsdeltageres markedsandel (33).

(92)

De franske myndigheder forklarer, at forskelligartetheden blandt operatørerne på markedet bør gøre det muligt at formidle og sælge bøgerne over for alle typer publikum, uanset deres geografiske placering, idet »Programme petites commandes« har givet mulighed for at afhjælpe manglerne i den komplekse mekanisme til distribution af bøger.

(93)

De franske myndigheder har fremsendt nogle oplysninger, som vedrører det samlede eksportmarked for fransk litteratur. Disse illustrerer CELF's salgspolitik, hvor man i henhold til selskabets vedtægter og aftaler med de franske myndigheder prioriterer de områder, hvor forlagene ikke er så meget til stede.

(94)

Det fremgår således af tabel 1, at CELF ikke er særligt aktiv i områder, hvor forlagene er meget aktive, mens CELF er meget aktiv i områder, hvor forlagene ikke er så meget til stede.

Tabel 1

(95)

De franske myndigheder anfører, at »Programme petites commandes« ikke blev udformet som en specifik støtte til CELF, men som en støtteordning til formidling af fransksproget litteratur, så det blev muligt at anvende andre operatører, der kan efterkomme samme type af bestillinger.

(96)

De forklarer, at ændringen af CELF's struktur i 1980 blev ledsaget af en beslutning om tildeling af støtte inden for rammerne af »Programme petites commandes«. De bekræfter, at CELF i praksis var den eneste ikke-specialiserede operatør, der modtog den pågældende støtte (34), idet ingen andre operatører, ud over SIDE, havde ansøgt om det 12 år efter programmets start, selv om programmet var velkendt inden for branchen.

(97)

Frankrig benægter ikke, at kulturministeriet afviste at tildele SIDE (35) støtte i 1991, fordi virksomheden ikke opfyldte kravene til åbenhed i forbindelse med disse foranstaltninger og nægtede at underkaste sig de krævede betingelser for modtagelse af støtten. I øvrigt erindrer Frankrig om, at kulturministeriet henvendte sig til SIDE i 1996 for at tilbyde virksomheden denne støtte, og at SIDE afviste denne.

(98)

De franske myndigheder anfører, at et af formålene med den franske kulturpolitik er at sikre formidling af fransksproget litteratur til hele verden. Denne målsætning skal opfattes som en offentlig serviceopgave. Derfor mener de franske myndigheder, at Kommissionen bør analysere de pågældende foranstaltninger i henhold til bestemmelserne i traktatens artikel 86, stk. 2.

(99)

Frankrig erindrer om, at CELF blev oprettet og senere modtog den omtvistede støtte på et tidspunkt, hvor de virksomheder, der havde ansvaret for denne aktivitet, havde besluttet at trække sig ud af markedet. Hvis de omtvistede foranstaltninger ikke var blevet indført, ville formidlingen af fransksproget litteratur til små boghandler i ofte fjerntliggende områder, hvor efterspørgslen er begrænset målt i omsætning og mængder, helt klart have lidt skade.

(100)

De franske myndigheder besluttede derfor at iværksætte det omtvistede program, således at alle bestillinger kunne imødekommes, herunder ikke-rentable ordrer på fransksprogede værker, på de samme betingelser som større ordrer.

(101)

Frankrig anfører, at kulturministeriet ydede »tilskud til CELF's driftsudgifter til almindelige tjenesteydelser i forbindelse med små ordrer«, og at CELF dermed fik overdraget en reel offentlig tjenesteydelsesopgave.

(102)

Til underbygning af deres argumentation har de franske myndigheder indsendt flere tekster til Kommissionen:

(103)

De franske myndigheder meddeler, at på grundlag af disse tekster indgik direktoratet for litteratur og læsning årlige aftaler med partnere, som havde ansvaret for at gennemføre foranstaltningerne under regeringens kulturpolitik. I disse aftaler fastsættes målene for samarbejdet mellem ministeriet og de organisationer, det yder tilskud til, samt parternes respektive forpligtelser.

(104)

De franske myndigheder forklarer, at kulturministeriet hvert år indgik en aftale med CELF (36), i henhold til hvilken virksomheden skulle udføre en offentlig tjenesteydelse bestående i at »efterkomme alle ordrer på fransksprogede værker fra udenlandske boghandler uanset ordrestørrelse«.

(105)

De franske myndigheder anfører endvidere, at uanset hvordan markedet afgrænses, konkurrerer SIDE og CELF ikke om de små ordrer.

(106)

De påviser navnlig, at SIDE modsiger sig selv ved at hævde, at man arbejder med samme type kunder som CELF, og at man behandler alle kunder ens »uanset ordrens størrelse«, idet man ved bestillinger på under 10 eksemplarer anvender en rabat, der er fem procentpoint lavere.

(107)

De franske myndigheder mener, at denne betydelige »straf«, som SIDE anvender ved små ordrer på under 10 værker, beviser, at de små ordrer ikke prioriteres højt af SIDE i modsætning til ordrer, der giver mulighed for betydelige stordriftsfordele, såsom ordrer fra institutionelle kunder, som udgør en højt prioriteret kundegruppe for SIDE.

(108)

Den grundlæggende forskel i salgsstrategi kommer navnlig til udtryk ved det gennemsnitlige antal bøger pr. fakturalinje og pr. faktura, som er langt højere for SIDE end for CELF.

(109)

De franske myndigheder anfører, at CELF til gengæld for den tildelte støtte, og selv om dette ikke som sådan godtgøres gennem støtten under »Programme petites commandes«, skal kunne tilbyde sine kunder et meget stort og varieret udvalg af forlag, idet kulturministeriets mål var at formidle fransksprogede bøger til så stort et publikum som muligt. De bemærker, at hundredvis af forlag, som er en del af CELF's tilbud, rent faktisk er små forlag, sammenslutninger eller forskellige organisationer, som er ret ukendte (37), og hvis forlagsaktiviteter ikke vil medføre betydelige eller rentable ordrer. Ved at tilbyde denne omfattende liste af forlag tilskynder CELF til større diversitet. Dette betyder, at CELF skal skaffe forsyninger fra et stort antal leverandører for ofte meget lave beløb, hvilket ligeledes gør det nødvendigt at forvalte et stort antal små forlagskonti, uden at dette opvejes af nogen form for støtte.

(110)

Men transaktioner med små forlag er mindre økonomisk rentable, da disse ikke tilbyder særligt interessante betingelser sammenlignet med store forlag. SIDE fører en salgspolitik, hvor man prioriterer de mere populære forlag, som vil kunne føre til større ordrer. Ifølge de franske myndigheder må man derfor skelne mellem »små leverandører« og »små ordrer«. Begrebet »små ordrer« svarer ganske vist til betegnelserne i det omtvistede »program«, men på denne måde tages der ikke tilstrækkeligt hensyn til »små kunder«, som de »små leverandører« udgør.

(111)

Tildelingen af støtte er ganske vist baseret på ekstraomkostningerne ved de små ordrer, men den støttemodtagende virksomhed er ligeledes underlagt forpligtelser, der ikke »godtgøres« som sådan.

(112)

De franske myndigheder anfører, at man tildelte støtten til CELF for at yde godtgørelse for ekstraomkostninger ved små ordrer, der empirisk blev defineret som ordrer på under 500 FRF. Denne tærskel udgjorde en reference, som ikke indebar, at alle ordrer mellem 0 og 500 FRF lå lige på rentabilitetstærsklen. Nogle ordrer på 500 FRF kunne være rentable, mens andre ikke var det. Det afhang helt af antallet af titler og bøger i bestillingen, bøgernes art, kvaliteten af den afgivne ordre, hvorvidt kunden var omfattet af COFACE-garanti samt betalingsmidler og -frister.

(113)

De franske myndigheder præciserer, at det derimod med sikkerhed kan fastslås, at ordrer i intervallet mellem 0 og 500 FRF generelt ikke var rentable og i princippet ikke ville blive ekspederet af en virksomhed, som udelukkende opererer ud fra økonomiske kriterier. De uddyber sidstnævnte argument med udgangspunkt i en omkostningsanalyse baseret på referenceåret 1994.

(114)

Som det fremgår af tabel 2a og 2b præciserer de franske myndigheder, at CELF i løbet af de seneste år, og navnlig siden støttens gradvise ophævelse fra 1996/97, er blevet tvunget til at diversificere sine aktiviteter ved især at opbygge en rentabel kundekreds bestående af store boghandlere og institutionelle kunder, universiteter eller kulturcentre. Samtidig har man konstateret et fald i omsætningen på »små kunder« samt et faldende antal kunder. Sideløbende har man konstateret en samlet stigning i CELF's omsætning. De franske myndigheder bekræfter, at ekspeditionen af små ordrer under disse omstændigheder har været hæmsko for CELF's aktiviteter.

Sammensætningen af CELF's omsætning

Tabel 2a — Eksemplet Tyskland

Tabel 2b — Det Europæiske Fællesskab

(115)

CELF og SIDE er to konkurrerende virksomheder med hjemsted i Frankrig, der opererer som eksportagenturer for fransksproget litteratur (38). Denne aktivitet omfatter distribution (39) af fransksprogede bøger med henblik på at efterkomme bestillinger fra mindre kunder (små boghandlere eller institutioner som biblioteker eller universiteter), hovedsagelig til ikke-fransktalende lande og områder. Distribution af bøger til områder som Belgien, Canada eller Schweiz varetages af forlagene selv eller gennem distributionsnet, idet markedet er tilstrækkeligt stort til, at virksomhederne investerer i integrerede distributionsnet. Denne type af tjenesteydelse gør det muligt at sikre en optimal distribution af en lang række værker.

(116)

SIDE og de franske myndigheder er enige om, at agenturer i praksis samler bestillinger, der hver især ikke er store, og som det ville være for dyrt for forlagene og de traditionelle distributører at tage sig af. Denne tjeneste betyder, at kunderne, uanset om der er tale om boghandlere eller institutionelle kunder, ikke behøver at henvende sig til en lang række leverandører.

(117)

Bestillingerne sendes sideløbende til forlagene og/eller distributørerne, som således kun har ét leveringssted: agenturet. Takket være ydelser af denne art sparer de også både tid og penge, idet de ikke behøver at have forbindelser til mange kunder, som i teorien kan ligge meget spredt rent geografisk.

(118)

Eksportagenturerne er således vigtige faktorer i kredsløbet for eksport af bøger til lande, hvor efterspørgslen er uregelmæssig, fragmenteret og/eller begrænset. Brugen af eksportagenturer er således ofte den eneste mulighed for, at købere (der er aldrig tale om den endelige forbruger) i et ikke-fransktalende land kan afgive og modtage bestillinger. Agenturets ydelser gør det muligt at nedbringe de faste omkostninger ved ekspedition af de enkelte ordrer.

(119)

I den foreliggende sag er det fastslået, at de franske myndigheder har iværksat det omtvistede »Programme petites commandes« for at yde tilskud til små ordrer på 500 FRF eller derunder på eksportmarkedet, som i princippet betragtes som ikke rentable. Det bør derfor kontrolleres, hvorvidt dette ikke anmeldte program, hvor CELF i praksis er den eneste modtager, er foreneligt med traktaten.

(120)

I traktatens artikel 87, stk. 1, hedder det, at »Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.

(121)

Den pågældende foranstaltning giver CELF en fordel, idet der er tale om et tilskud, der har til formål at mindske omkostningerne ved små ordrer. Dette har de franske myndigheder i øvrigt aldrig bestridt.

(122)

Den finansieres med budgetmidler, der forvaltes af direktoratet for litteratur og læsning under kulturministeriet, det vil sige ved hjælp af statsmidler.

(123)

Den er rettet mod bogagenturer og er i praksis kun blevet tildelt CELF. Den er således selektiv.

(124)

Med hensyn til påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejningen af konkurrencevilkårene som følge af foranstaltningen har Kommissionen taget hensyn til følgende.

(125)

Støtten tildeles franske agenturer, der eksporterer fransksprogede bøger hovedsagelig til ikke-fransktalende lande. De nævnte franske agenturer konkurrerer dermed, i det mindste teoretisk, med andre eksportagenturer for fransksprogede bøger i andre fransktalende lande i Fællesskabet (især Belgien og Luxembourg). Det skal imidlertid nævnes, at i lyset af den betydelige forskel på mængden af fransksprogede bøger, der eksporteres til ikke-fransktalende lande fra Frankrig på den ene side og Belgien og Luxembourg på den anden, er fordrejningen af konkurrencevilkårene i sagens natur yderst begrænset.

(126)

Støtten kan ligeledes skabe fordrejninger af konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen, idet den kan have afsmittende virkning på CELF's øvrige aktiviteter. Imidlertid begrænser disse aktiviteter sig til distribution i udlandet, og af CELF's websted (40) fremgår det klart, at virksomheden hverken sælger i Frankrig eller til private. Den pågældende støtte er ydet til CELF inden for rammerne af »Programme petites commandes«, som havde til formål at sikre, at alle bestillinger fra udenlandske boghandlere i ikke-fransktalende områder kunne imødekommes uanset beløbsstørrelse. Kommissionen bemærker, at den omtvistede ordning kan gavne købere og udgivere af fransksprogede bøger, idet førstnævnte kan nyde godt af overkommelige priser, mens sidstnævnte får lettere ved at afsætte deres bøger. En sådan påvirkning af samhandelen er imidlertid utroligt indirekte og i sidste ende meget begrænset, idet fransksproget litteratur kun i yderst begrænset omfang kan substitueres med litteratur på andre sprog.

(127)

Støtten til CELF udgør således statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1, idet den opfylder de fire enhedsbetingelser for at udgøre statsstøtte. Det skal imidlertid nævnes, at indvirkningen på samhandelen og fordrejningen af konkurrencevilkårene som følge af ordningen er meget begrænsede.

(128)

I henhold til traktatens artikel 88, stk. 3, gøres der i øvrigt opmærksom på, at medlemsstaterne er forpligtede til betids at underrette Kommissionen om foranstaltninger, der kan udgøre statsstøtte.

(129)

Men den franske regering har ikke anmeldt det pågældende program og ej heller støtten til CELF til ekspedition af små ordrer forud for tildelingen. Støtten er således tildelt ulovligt.

(130)

Idet Retten delvis har annulleret Kommissionens beslutning af 18. maj 1993 i sag T-49/93 og efterfølgende beslutning 1999/133/EF, hvori man godkendte støtten til CELF, har støtten til CELF til ekspedition af små ordrer fortsat været ulovlig.

(131)

Dermed skal det undersøges, hvorvidt en af undtagelserne i artikel 87, stk. 2 og 3, finder anvendelse i denne sag, således at de pågældende foranstaltninger har kunnet undtages fra det generelle forbud i henhold til stk. 1 i samme artikel.

(132)

Kommissionen konstaterer, at undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 2, ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, idet de pågældende foranstaltninger tydeligvis ikke havde til formål at nå de heri definerede mål. Støtten opfyldte heller ikke betingelserne i undtagelsen under traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), idet formålet ikke var at fremme udviklingen i regioner, der kunne nyde godt af denne bestemmelse. Undtagelsen i henhold til artikel 87, stk. 3, litra b), vedrørende fremme af virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse finder heller ikke anvendelse i den foreliggende sag, idet den ikke er beregnet på at fremme denne type projekter. Støtten havde heller ikke til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Frankrigs økonomi, og undtagelsen i anden del af artikel 87, stk. 3, litra b), finder heller ikke anvendelse i den foreliggende sag. Endelig kan man heller ikke påberåbe sig artikel 87, stk. 3, litra c), vedrørende støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, idet støtten ikke anvendtes til at forfølge regionale eller horisontale mål, og Kommissionen vurderer, at denne bestemmelse ikke kan anvendes på en enkelt sektor i den foreliggende sag.

(133)

Til gengæld præciseres det i traktatens artikel 87, stk. 3, litra d), at: »Som forenelig med fællesmarkedet kan betragtes støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser«.

(134)

Det er fastslået, at det kulturelle formål med støtten, som sagsøgeren i første omgang har anerkendt (41), som allerede anerkendtes af Kommissionen i dennes beslutning af 18. maj 1993 og senere blev bekræftet af Retten i dennes dom af 18. september 1995, bekræftes på ny i beslutning 1999/133/EF og ikke anfægtes i fra Rettens dom af 28. februar 2002.

(135)

Dette formål er blevet klart bekræftet af den franske regering, som har ønsket at føre en bevidst politik for at fremme distributionen af fransksprogede værker verden over. Dette ønske er et led i en tendens til i stadig højere grad at bevare og fremme den kulturelle mangfoldighed på internationalt plan.

(136)

Kommissionen har allerede udtalt sig om dette emne i sin meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet med titlen »På vej mod et internationalt instrument for kulturel mangfoldighed« (42). Kommissionen mener, at den kulturelle mangfoldighed et blevet et centralt aspekt af internationale diskussioner inden for internationale og regionale organisationer, som gør det muligt at reagere på en voksende bekymring hos det civile samfund og regeringerne over bevarelsen af det kulturelle særkende og folkenes fælles kulturarv.

(137)

Bevarelse og fremme af kulturel mangfoldighed hører blandt grundprincipperne for den europæiske model. De er indskrevet i traktatens artikel 151, stk. 1, hvori det hedder: »Fællesskabet bidrager til, at medlemsstaternes kulturer kan udfolde sig, idet det respekterer den nationale og regionale mangfoldighed og samtidig fremhæver den fælles kulturarv« eller artikel 151, stk. 4, hvori det hedder: »Fællesskabet tager hensyn til de kulturelle aspekter i sin indsats i henhold til andre bestemmelser i denne traktat, navnlig med henblik på at respektere og fremme sine kulturers mangfoldighed«.

(138)

I traktaten kræves det, at Fællesskabet og medlemsstaterne, som det består af, fremmer den kulturelle mangfoldighed i deres internationale relationer med henblik på at bidrage til en verdensorden baseret på bæredygtig udvikling, fredelig sameksistens og dialog mellem kulturerne. Gennem sine økonomiske tilskud til udbredelse af fransksprogede værker har de franske myndigheder ført en kulturpolitik, der er i overensstemmelse med traktatens målsætninger.

(139)

På den baggrund finder Kommissionen, at de franske myndigheders støtte til CELF med henblik på at sikre udbredelsen af fransksprogede værker, i øvrigt uanset ordrens størrelse, tjente et kulturelt formål, som er i overensstemmelse med traktatens bestemmelser.

(140)

I henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra d), kan støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven være forenelig med fællesmarkedet, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i et omfang, der strider mod de fælles interesser.

(141)

Kommissionen bemærker, at de interesserede tredjemænd, som har udtalt sig efter offentliggørelsen af beslutningen om at indlede proceduren, med undtagelse af SIDE og CELF ikke fremstiller sig selv som eksportagenturer, men snarere som specialiserede »grossister«. Ingen af de interesserede tredjemænd, der har udtalt sig, har ansøgt kulturministeriet om den omhandlede støtte.

(142)

Af flere af udtalelserne fra de interesserede tredjemænd fremgår det, at de franske myndigheders støtteordning i det mindste i første omgang ikke blev anfægtet af de virksomheder og personer fra branchen, der har udtalt sig.

(143)

Kommissionen kunne ligeledes konstatere, at sagsøgeren i lighed med tredjemændene var fuldt orienteret om den støtte, som CELF havde modtaget siden oprettelsen i 1980. Men først i 1991 (43) bad SIDE kulturministeriet om også at få udbetalt den pågældende støtte, og Kommissionen fik først sagen forelagt flere måneder senere, i marts 1992.

(144)

Kommissionen konstaterer, at de interesserede tredjemænd navnlig er kritiske over for CELF's politik for diversificering af aktiviteterne (44). CELF bebrejdes, at man med bistand fra de forlag, der har ydet CELF særlige rabatter, i tidens løb er gået ind på andre markeder end det, som CELF oprindelig var blevet oprettet til, nemlig markedet for små ordrer.

(145)

Det fremgår af de fremlagte dokumenter, at CELF ved sin oprettelse reelt kun betjente boghandlere. Først senere i løbet af 1990'erne begyndte CELF at afsøge andre kundetyper. Der er imidlertid intet, der tyder på, at CELF's diversificering af aktiviteterne blev finansieret med den omtvistede støtte, snarere tværtimod, idet det støtten udelukkende havde til formål at yde godtgørelse for ekstraomkostningerne ved de små ordrer, hvilket vil blive påvist i betragtning 198 ff.

(146)

Nogle af tredjemændene, der præsenterer sig som eksportgrossister eller som eksportboghandlere, giver udtryk for, at støtten var utilstrækkelig til at opfylde efterspørgslen, uden dog at fremlægge relevante oplysninger til underbygning af disse påstande.

(147)

Endelig anførte nogle af tredjemændene, at CELF nød godt af fordele i kraft af virksomhedens særlige forhold til visse offentlige instanser såsom »France édition«. Især Hexalivre kritiserede holdningen hos »France édition«, som gav CELF en fortrinsbehandling ved at give virksomheden adgang til sin stand på internationale messer, hvilket man nægtede Hexalivre.

(148)

Kommissionen har kunnet konstatere, og dette fremgår også af dokumenterne fra de franske myndigheder, at CELF, som er medlem af »France édition«, både har betalt for leje af plads på »France Edition«'s stand og for at komme med i kataloger, som bestiltes hos »France édition«. Under alle omstændigheder vedrørte denne type af forbindelser på ingen måde de offentlige myndigheder, hvilket de franske myndigheder har beskrevet.

(149)

Men eftersom disse aspekter ikke var indeholdt i beslutningen om at indlede proceduren af 30. juli 1996, vedrører de imidlertid ikke problemstillingen om de »små ordrer«. Derfor udtaler Kommissionen sig ikke om dette spørgsmål i forbindelse med nærværende procedure.

(150)

De franske myndigheder bebrejdes ligeledes, at de favoriserer CELF gennem offentlige ordrer. Disse påstande vedrører navnlig støtten til iværksættelse af programmer for nyudgivelser, som forvaltes af udenrigsministeriet, og ordrer fra sammenslutninger med tilknytning til dette ministerium og til ministeriet for udviklingssamarbejde (som l'Association pour le développement de la pensée française (ADPF) og l'Association pour le développement de l'enseignement et de la culture en Afrique et à Madagascar (l'AUDECAM).

(151)

Eftersom disse aspekter ikke var indeholdt i beslutningen om at indlede proceduren af 30. juli 1996, vedrører de imidlertid ikke problemstillingen om de »små ordrer«. Derfor udtaler Kommissionen sig ikke om dette spørgsmål i forbindelse med nærværende procedure.

(152)

Endelig anfægter SIDE »hele støttekomplekset, som ikke kun CELF, men også andre organisationer, der ligesom CELF består af forlag og offentlige myndigheder, nyder godt af i største lukkethed«, og de offentlige myndigheders kulturpolitik i almindelighed.

(153)

Som støtte for sine argumenter fremlægger SIDE ligeledes en beretning fra den franske revisionsret fra november 1996. Kommissionen bemærker, at beretningen især indeholder generel kritik af måden, hvorpå kulturstøtten udbetales i Frankrig. Den indeholder ingen bemærkninger vedrørende støtten til CELF til ekspedition af små ordrer. CELF nævnes, men udelukkende i forbindelse med »Programme page à page« og operationen »programme plus«, programmer, som blev godkendt af Retten i dennes afgørelse af 18. september 1995 (45).

(154)

I denne situation finder Kommissionen ikke, at konklusionerne i revisionsrettens beretning kan anvendes til Kommissionens vurdering i forbindelse med nærværende procedure. Under alle omstændigheder var SIDE's generelle kritik af den franske politik vedrørende kulturstøtte ikke indeholdt i beslutningen om at indlede proceduren af 30. juli 1996 om de »små ordrer«. Derfor udtaler Kommissionen sig ikke om dette spørgsmål i forbindelse med nærværende procedure.

(155)

I løbet af den første fase af undersøgelsesproceduren vedrørende støtten havde SIDE rejst en række specifikke spørgsmål vedrørende kapitaltilførslen til CELF og de fordele, som virksomheden nød godt af takket være »forvaltningen af offentlige programmer«. SIDE anfægter ligeledes en hel række specifikke fordele i forbindelse med CELF's særlige forhold til de offentlige myndigheder.

(156)

Det skal bemærkes, at CELF's kapital i 1980 blev forhøjet fra 80 500 FRF til 1 280 500 FRF. Denne operation blev finansieret af (ADEF) (med 50 %) på denne ene side og af (private) aktionærer i CELF på den anden (med 50 %).

(157)

ADEF bestod af en række forlag, og sammenslutningens hovedformål var at fremme fransk litteraturs tilstedeværelse i udlandet og yde støtte til investeringer foretaget af forlag eller eksportører. Sammenslutningen modtog et bidrag fra staten, som blev tildelt af kulturministeriet.

(158)

Efter at have analyseret dokumentationen fra de franske myndigheder er Kommissionen nået frem til den konklusion, at den omtvistede kapitalforøgelse ikke er statsstøtte, men blot en kapitaldeltagelse. Det anfægtes ikke og kan ikke anfægtes, at private investorer har deltaget i oprettelsen af virksomheden i dens nuværende form. Kulturministeriet har ikke deltaget i CELF's kapital, og ADEF, en sammenslutning, som ganske vist delvis finansieres af staten, har imidlertid optrådt som privat investor i en markedsøkonomisk sammenhæng. ADEF's deltagelse er rent faktisk i fuld overensstemmelse med punkt 3.2, tredje led, i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 92 og 93 på offentlige myndigheders kapitalinteresser (46). Operationen indeholdt dermed ikke elementer af statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1.

(159)

Denne kapitaltilførsel var desuden sket for mere end 10 år siden, da SIDE sendte sit første brev til Kommissionen, den 20. marts 1992, og da Kommissionen bad de franske myndigheder om oplysninger ved brev af 2. april 1992. Derfor og i overensstemmelse med artikel 15 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (47), kan Kommissionen i givet fald ikke give ordre til at inddrive kapitaltilførslen, selv om der er tale om statsstøtte.

(160)

SIDE anfægter ligeledes støtte, som man mener blev tildelt CELF via en aktieoverdragelse i 1993 til SNE, som er samarbejdspartner med CELF.

(161)

I sine bemærkninger af 5. december 2003 gør SIDE Kommissionen opmærksom på, at den i henhold til skriftlig dokumentation, som man fremlagde på mødet den 4. juli 2001, skal udtale sig om støtte, som ifølge SIDE blev tildelt CELF ved opløsningen af ADEF i juni 1993.

(162)

Kommissionen præciserer, at dette punkt ikke var indeholdt i beslutningen om at indlede proceduren af 30. juli 1996. Derfor udtaler Kommissionen sig ikke om dette spørgsmål i forbindelse med nærværende procedure.

(163)

SIDE forklarer, at CELF har kunnet opretholde sin tilstedeværelse på markedet og fortsat kunnet yde samme type rabat til sine kunder, efter at »Programme petites commandes« var afskaffet, idet CELF fortsat modtager flere offentlige tilskud gennem programmer som »A l'Est de l'Europe«, som har afløst programmet »Page à page«, eller»Programme plus«, som modtager stadig flere midler.

(164)

Der erindres om, at disse programmer, som Kommissionen allerede godkendte i sin beslutning af 18. maj 1993, ligeledes blev godkendt af Retten i afgørelsen af 18. september 1995 (48).

(165)

Der følger heraf, at disse aspekter ikke var indeholdt i beslutningen om at indlede proceduren af 30. juli 1986. Derfor udtaler Kommissionen sig ikke om dette spørgsmål i forbindelse med nærværende procedure.

(166)

»Programme petites commandes« blev oprettet af kulturministeriet i 1980 på et tidspunkt, hvor branchen (Groupe Hachette og les Messageries du livre) ønskede at forlade markedet for eksportagenturer. Den anfægtede ordning blev indført for at tilskynde de erhvervsdrivende til at gå ind på markedet, således at alle ordrer på fransksprogede bøger fra boghandlere i ikke-fransktalende områder, kunne efterkommes.

(167)

Kommissionen konstaterer i første omgang i overensstemmelse med nogle af tredjemændenes udtalelser i sagsforløbet, at »programme petites commandes«, som rent faktisk ledsagede CELF's oprettelse i den nuværende form, var velkendt inden for branchen, hvor det, i det mindste som udgangspunkt, blev vel modtaget (49) eller i det mindste ikke anfægtet, dog uden at man derfor søgte om støtte under programmet.

(168)

SIDE fastholder for sin del, at »Programme petites commandes« udelukkende var forbeholdt CELF. Dette bekræftes ifølge SIDE af kulturministeriets afvisning i 1991. Samtidig anfægter SIDE ikke, at afvisningen af støtteansøgningen skyldtes, at SIDE afviste at underkaste sig de åbenhedskrav, som var en forudsætning for at kunne modtage støtten.

(169)

Efter annullationen af Kommissionens beslutning af 18. maj 1993 erindrede kulturministeriet, som ønskede at afslutte proceduren, SIDE om, at støtteordningen for små ordrer ikke pr. definition var forbeholdt CELF. Ministeriet foreslog SIDE en samtale i et brev af 3. september 1996 for at undersøge, om SIDE var i stand til at tilbyde de samme tjenesteydelser som CELF i henhold til de samme krav om åbenhed.

(170)

Under en samtale den 26. september 1996 afviste lederne af SIDE det fremsatte tilbud. De meddelte kulturministeriet, at de nægtede at modtage støtte under et program, hvis overensstemmelse med fællesskabsretten kunne anfægtes af Kommissionen.

(171)

Som støtte for sine argumenter fremlagde SIDE en rapport fra Fondation Nationale des Sciences Politiques, hvori man hovedsagelig kritiserer, at de franske myndigheder har valgt ikke at udbetale støtten direkte til boghandlerne. Kommissionen erindrer i den forbindelse om, at de nationale myndigheder frit kan vælge den støtteform, som de finder mest velegnet til de mål, de forfølger, så længe den relevante fællesskabslovgivning overholdes. Kommissionen konkluderer, at det fremlagte dokument er uden relevans, og bemærker i øvrigt, at forfatterne selv anlægger en kritisk holdning til deres egen evaluering (50).

(172)

Endelig påstår SIDE, at støtten var unyttig. I den forbindelse understreger Kommissionen, at støttemodtagerne var forpligtet til at ekspedere ordrer på under 500 FRF. Derved sikrede man, at fransksprogede bøger kunne nå ud til alle boghandlere, også de mindste i fjerne lande, selv om de kun havde brug for nogle få bøger, som i øvrigt ofte udgives af forskellige forlag. SIDE kunne ikke garantere dette, og leverede i øvrigt som tidligere anført ikke til alle lande.

(173)

På grundlag af ovenstående oplysninger har Kommissionen kunnet konstatere, at »Programme petites commandes« i princippet var tilgængeligt for alle virksomheder, der ansøgte om støtte, når blot disse accepterede betingelserne for tildeling af støtte. Den konstaterer ligeledes, at SIDE i 1996 klart gav udtryk for, at man ikke ønskede at modtage støtte. I denne situation finder Kommissionen ikke, at den anfægtede støtte var udtryk for forskelsbehandling, og at den var nødvendig for at opfylde de franske myndigheders målsætning.

(174)

Under alle omstændigheder finder Kommissionen, at selv om støtten frem til 1996 kunne anses for udelukkende at være forbeholdt CELF, var det op til de franske myndigheder at vurdere, hvilke foranstaltninger der var mest hensigtsmæssige og nyttige med henblik på at nå det ønskede mål, så længe støtten ikke gik ud over, hvad der var nødvendigt for opnåelsen af dette mål, således som det vil blive påvist nedenfor.

(175)

CELF og SIDE distribuerer bøger i ikke-fransktalende lande og territorier som eksportagenturer. I fransktalende lande som Belgien, Canada og Schweiz dækkes det lokale marked af store forlag gennem deres datterselskaber eller repræsentanter.

(176)

Eksportagenturerne spiller dermed kun en meget marginal rolle på de største markeder for fransksprogede bøger, nemlig de tre ovennævnte lande.

(177)

Det er fastslået, at CELF blev oprettet sidst i 1970'erne for at afhjælpe manglen på et marked, som branchen havde opgivet på grund af manglende rentabilitet, og at den omtvistede støtte var rettet mod et tydeligvis urentabelt segment på agenturmarkedet.

(178)

I sin beslutning 1999/133/EF afgrænsede Kommissionen det marked, hvor den havde undersøgt virkningerne af den anfægtede støtte som eksportmarkedet for fransksprogede bøger »i almindelighed«. Retten fulgte SIDE's argumentation og godkendte denne analyse og fandt, at Kommissionen havde anlagt en åbenbart urigtig vurdering, idet eksport af fransksprogede bøger og eksportagenturvirksomhed for fransksprogede bøger ikke udgjorde substituerbare markeder, men adskilte markeder, hvor sidstnævnte er et undermarked til førstnævnte.

(179)

Kommissionen anfægter ikke Rettens vurdering, men bemærker, at de akter, som både SIDE (51) og de nationale myndigheder fremlagde ved gennemgangen af sagen, viser, at metoderne til formidling af fransksprogede bøger til udlandet er meget forskelligartede (52), komplementære og undertiden substituerbare, idet eksportagenturvirksomhed udgør et af de mange eksisterende systemer.

(180)

Kommissionen konstaterer, at SIDE og de franske myndigheder tilsyneladende begge erkender, at det ikke altid er let at afgrænse de forskellige markeder inden for bogdistribution helt nøjagtigt.

(181)

SIDE anfører i sine sidste bemærkninger, at ikke-specialiserede agenturer som SIDE selv og CELF er til stede på det nationale marked. Andre operatører, som SIDE definerer snart som agenturer snart som eksportboghandlere (53), sælger ligeledes i marginal udstrækning direkte til de endelige forbrugerne og konkurrerer dermed med de to ikke-specialiserede agenturer på de yderste marginaler.

(182)

De franske myndigheder er til dels enige i SIDE's analyse, idet man præciserer, at eksportboghandlerne, som sagsøger henviser til, i realiteten er specialiserede agenturer. De føjer en række boghandlere, som lejlighedsvis ekspederer ordrer til udenlandske boghandlere, til listen over potentielle konkurrenter. Frankrig præciserer, at onlineboghandlere nu også skal regnes blandt de ikke-specialiserede agenturers konkurrenter, hvilket Kommissionen anser for relevant, selv om der endnu ikke foreligger præcise oplysninger om størrelsen af dette segment, som er baseret på brugen af ny teknologi.

(183)

Det skal bemærkes, at SIDE har sendt nogle taloplysninger til Kommissionen, der skal illustrere CELF's (54)»dominerende stilling« på det pågældende delmarked.

(184)

Som anført ovenfor (betragtning 30) udtaler Kommissionen sig i denne beslutning ikke om SIDE's klage i henhold til traktatens artikel 81 og 82, idet dette spørgsmål undersøges særskilt. I den forbindelse skal det præciseres, at Kommissionen i et brev til SIDE af 7. august 2003 giver udtryk for, at man som udgangspunkt har til hensigt at afvise klagen.

(185)

Men med forbehold af den endelige beslutning, som Kommissionen vil træffe om den anden del af sagen, erindrer den om, at brancheselskabet CELF blev oprettet for at afhjælpe manglerne på et marked, som branchen havde opgivet, hvilket heller ikke anfægtes i udtalelserne fra tredjemand. Derfor er det ikke overraskende, at denne virksomhed har en meget stor markedsandel.

(186)

Efter Kommissionens opfattelse er CELF's stilling på dette marked uden sammenhæng med tildelingen af den omtalte støtte. Kommissionen ønsker udelukkende at kontrollere foreneligheden af støtten på eksportagenturmarkedet i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra d).

(187)

Eksportagenturvirksomhed med bøger består i at ekspedere ikke særligt store ordrer. I 1970'erne forlod de traditionelle forlag og distributører dette marked, fordi rentabiliteten var for ringe. Eksportagenturvirksomhed drejer sig under alle omstændigheder om små ordrer.

(188)

SIDE og de franske myndigheder er enige om afgrænsningen af den pågældende ydelse. Til gengæld er de uenige om identifikationen af »små ordrer« inden for eksportagenturmarkedet (f.eks.: en afrikansk boghandel, der bestiller en billig bog), der indebærer så store ekstraomkostninger, at ydelsen ikke vil være rentabel.

(189)

Kulturministeriet havde fastsat beløbsgrænsen for »små ordrer«, hvortil der kunne ydes tilskud, til 500 FRF ((76,22 EUR). De franske myndigheder har hele tiden præciseret, at nogle ordrer under 500 FRF kunne være rentable, mens andre ordrer over 500 FRF kunne være urentable. Målet var at finde en økonomisk acceptabel metode, således at operatørerne var indstillet på at efterkomme ordrer, som blev betragtet som urentable.

(190)

Kommissionen bad sagsøger og de franske myndigheder om at forklare problemstillingen vedrørende aktivitetens rentabilitet. Med henblik herpå blev de navnlig bedt om at beskrive de forskellige opgaver, der skal udføres for at levere denne ydelse, så man i givet fald kunne fastslå, hvorfra de ekstraomkostninger, der skulle godtgøres, stammer fra.

(191)

De franske myndigheder og SIDE er generelt enige om ordrebehandlingen (se bilag om »ordrebehandlingsprocedure«, som beskrives af SIDE i bilag III og ikke anfægtes af de franske myndigheder).

(192)

De forskellige opfattelser vedrører dermed især spørgsmålet om rentabiliteten af disse ydelser. Ifølge SIDE er alle ordrer rentable uanset art. Ifølge de franske myndigheder er visse ydelser helt klart ikke rentable, hvilket retfærdiggør den tildelte støtte.

(193)

Kommissionen bemærker i den forbindelse visse udtalelser fra SIDE, som kan forekomme selvmodsigende, hvis de stilles over for hinanden. Dette gør sig gældende for følgende udtalelser: »de mest interessante kunder er kunder, der afgiver store ordrer«, og »små ordrer er generelt mere rentable end større ordrer«.

(194)

Kommissionen har kunnet konstatere, at SIDE og CELF tilsyneladende ikke systematisk fokuserede på samme kundetype. SIDE interesserer sig især for institutionelle kunder, mens CELF prioriterer boghandlere. Dette sidste afvises af SIDE. SIDE har imidlertid ikke ønsket at efterkomme Kommissionens anmodning om at definere kundekredsens sammensætning nærmere. Sagsøger fremfører blot i sine skriftlige bemærkninger, at man mellem 1991 og 2002 havde 1 308 kunder, og at man betjente samme kundetyper som CELF.

(195)

Med henblik på at vurdere relevansen af de fremførte modstridende bemærkninger har Kommissionen på grundlag af oplysninger fra såvel SIDE som de franske myndigheder opstillet nedenstående sammenlignende tabeller 3a, 3b og 3c.

Tabel 3a

Tabel 3b

Tabel 3c

(196)

Kommissionen konstaterer, at oplysningerne i tabel 3a, 3b og 3c viser, at selv om CELF, ud over det, der betragtes som »små ordrer«, i gennemsnit sælger lige så mange bøger pr. faktura som SIDE (44 mod 41 i 1999, 46 mod 53 i 2000, og 48 mod 48 i 2001), ekspederer CELF også et stort antal særligt små ordrer (i gennemsnit under 3 bøger og med en gennemsnitlig værdi af 35 EUR): 9 688 ordrer i 1999, 8 763 i 2000 og 7 702 i 2001. Det følger heraf, at antallet af bøger pr. ordre samlet set (kolonnen »CELF i alt«) er betydeligt lavere for CELF end for SIDE: 28 mod 41 i 1999, 28 mod 53 i 2000 og 31 mod 48 i 2001.

(197)

Det fremgår af ovenstående, at CELF's aktiviteter især er kendetegnet ved et stort antal helt små ordrer (gennemsnitlig tre bøger og omkring 35 EUR), hvilket klart adskiller virksomheden fra SIDE og kan danne grundlag for den pågældende støtte.

(198)

Efter at have konstateret, at kriteriet »små ordrer« er relevant som reference for tildelingen af støtte, har Kommissionen analyseret de analytiske regnskabstal fra de franske myndigheder. Disse regnskabstal underbygger CELF's ekstraomkostninger ved segmentet »små ordrer«. Oplysningerne, som de franske myndigheder har fremsendt til Kommissionen, vedrører 1994, hvor CELF modtog et støttebeløb på 2 000 000 mio. FRF ((304 900 EUR) fra kulturministeriet.

(199)

Kommissionens kontrol vedrører de analytiske regnskabstal vedrørende omkostningerne ved små ordrer på under 500 FRF. Kommissionen har taget de franske myndigheders forklaringer til efterretning, hvori man forklarer, at tærsklen på 500 FRF som definition på »små ordrer« er fastsat på et empirisk grundlag (56).

(200)

De franske myndigheder har fremlagt en opstilling, som viser, at ekspeditionen af små ordrer medfører åbenlyse ekstraomkostninger. De uddyber sidstnævnte argument med udgangspunkt i en omkostningsanalyse baseret på oplysningerne i tabel 4 nedenfor vedrørende referenceåret 1994:

(201)

Som beskrevet nærmere i bilag III indebærer ekspeditionen af en ordre adskillige operationer:

(202)

Den analytiske regnskabsføring gør det muligt at registrere alle strømme i forbindelse med ovennævnte operationer. En faktura på 100 FRF kræver i den forbindelse samme arbejdsindsats som en faktura på 10 000 FRF.

(203)

De franske myndigheders forklaring har givet Kommissionen mulighed for at vurdere omkostningerne og fordele dem på de forskellige opgaver i forbindelse med ekspeditionen af en ordre. Rentabiliteten ved en ordre afhænger navnlig af de pågældende bøgers type og antal, nøjagtigheden af oplysningerne på ordresedlen samt problemer ved ekspeditionen af ordren - 20 % af CELF's ordrer og 4,5 % af SIDE's ordrer kan betragtes som "vanskelige at ekspedere (58). Desuden vedrører ordrer på under 500 FRF oftest (67 % af tilfældene) helt små forlag (59). Endelig indebærer behandlingen af små ordrer, at man skal forvalte et stort antal kundekonti.

(204)

Omkostningerne vil være højere for små ordrer, idet operatøren, uanset ordens størrelse, ved behandling af ordren nødvendigvis må gentage de samme fysiske operationer for alle ordrer. En virksomhed, der behandler talrige små ordrer, skal etablere en organisation, der kan håndtere gentagelserne af de forskellige etaper i ordrebehandlingen og dermed de ekstraomkostninger, som det indebærer.

(205)

De franske myndigheder forklarer, at man har anvendt en koefficient for hver operationstype. I den forbindelse har man taget hensyn til de forskellige handlinger, der foretages under de enkelte operationer som beskrevet i bilag IV.

(206)

På grundlag af oplysningerne fra Frankrig kan Kommissionen udlede, at i 1994 var omkostningerne ved behandling af små ordrer på 4 446 706 FRF. Omsætningen fra ordrer på under 500 FRF var på 2 419 006 FRF. Støtten i samme år var på 2 000 000 FRF. Driftsresultatet bliver således – 27 700 FRF.

(207)

Kommissionen konkluderer dermed, at støtten på 2 000 000 FRF ikke udgjorde nogen overkompensation af omkostningerne ved ekspeditionen af de små ordrer.

(208)

Med henblik på at kontrollere relevansen af oplysningerne for referenceåret 1994 anmodede Kommissionen de franske myndigheder om supplerende oplysninger vedrørende CELF's behandling af små ordrer for andre perioder. Dokumenterne og forklaringerne, som Frankrig indsendte for andre regnskabsår, viser, at strukturen for små ordrer (omsætning i forhold til antal små ordrer, antallet af bestilte bøger, antallet af fakturaer vedrørende disse samt antallet af kunder og ordrelinjer osv.) lå på samme niveau år for år. I denne situation finder Kommissionen, at oplysningerne for 1994 med god grund kan betragtes som reference for Kommissionens vurdering.

(209)

På grundlag af de aftaler, som Kommissionen har modtaget, har den ligeledes kunnet kontrollere, at alle eventuelle overskydende beløb blev fratrukket støttebeløbet i det efterfølgende år. Støtten vil dermed ikke kunne finansiere CELF's andre salgsaktiviteter i modsætning til påstandene fra SIDE og flere tredjemænd.

(210)

Støtten blev rent faktisk tildelt årligt på grundlag af CELF's indsendelse af regnskabsoplysninger, herunder regnskabskonti, som godtgørelse af ekstraomkostningerne ved programmet for små ordrer. Støttebeløbene vil derfor ikke kunne anvendes til andre formål end det påtænkte.

(211)

SIDE gjorde i sine seneste bemærkninger Kommissionen opmærksom på, at de regnskabsoplysninger, som de franske myndigheder havde fremsendt til Kommissionen for at godtgøre eksistensen af ekstraomkostninger under sagsforløbets anden fase, indeholdt visse fejl. De franske myndigheder fik spørgsmålet forelagt og gav Kommissionen en række nyttige forklaringer.

(212)

SIDE havde bemærket, at de franske myndigheder havde byttet om på procentsatserne for elektroniske ordrer og ordrer modtaget på papir. Kommissionen har kunnet konstatere, at de økonomiske konsekvenser af ombytningen udgjorde 0,24 EUR pr. bog i forbindelse med små ordrer. Denne forskel har ingen indflydelse på den kompensationsordning, som Frankrig har beskrevet.

(213)

Hvad angår udsvingene i omsætningen, som SIDE kunne påvise i de første regnskabsoplysninger, som Frankrig indsendte, bekræfter Kommissionen, at de franske myndigheder selv havde foretaget de nødvendige rettelser allerede ved begyndelsen af sagsforløbet i 1996, og at SIDE's påstande i de seneste bemærkninger var ubegrundede.

(214)

Forskellene i de øvrige taloplysninger skyldes, at der i et tilfælde henvises til indtægter udelukkende fra salg af bøger (2 284 536 FRF), mens det andet indberettede tal (2 535 818 FRF) svarer til indtægter fra bøger og tilhørende produkter (emballage, forsikring og transport).

(215)

SIDE mener ligeledes at kunne påvise visse »skævheder« mellem det almindelige regnskab og det analytiske regnskab med hensyn til lønoplysninger. De franske myndigheder præciserer, at grunden til disse forskelle var, at visse afgifter ikke var medtaget i de sociale bidrag, som figurerer på angivelserne til skattevæsenet, men i stedet er direkte knyttet til lønnen. Kommissionen har kunnet kontrollere rigtigheden af denne forklaring ved hjælp af de regnskabsbilag, som den har fået tilsendt.

(216)

Kommissionen finder derfor, at SIDE's supplerende bemærkninger om manglende nøjagtighed i de regnskabsoplysninger, som de franske myndigheder har indsendt i forbindelse med indledningen af sagsforløbet i 1996, ikke kan ændre ved Kommissionens vurdering af relevansen af de forelagte regnskabsoplysninger, hvori man begrunder godtgørelsen af ekstraomkostningerne ved de små ordrer.

(217)

Kommissionen har på grundlag af analysen af bilagene fra sagsøger selv kunnet konstatere, at CELF's udbud var langt større end SIDE's (CELF kunne tilbyde 3 000 forlag, mens SIDE kunne tilbyde 200).

(218)

Kommissionen har taget denne oplysning til efterretning (der er ikke taget hensyn til dette ved beregningen af ekstraomkostningerne) og bemærker, at CELF's større udbud er i overensstemmelse med kulturministeriets krav, hvorfra man ønskede at sikre det bredest mulige udbud af fransksprogede bøger. SIDE præciserer imidlertid, at man kunne opfylde alle typer af ordrer, men ved sammensætningen af udbuddet tager man ikke hensyn til denne kulturelle målsætning, hvilket forekommer helt legitimt.

(219)

De franske myndigheder tilføjer, at CELF ofte har måttet tage økonomiske risici. Man udbyder således fortsat sine tjenester i kriseramte lande som Algeriet tidligere eller senere i Argentina. CELF har ligeledes kunnet tilbyde sine ydelser i visse lande, som ikke var omfattet af COFACE-garantien.

(220)

SIDE tager helt legitimt konsekvensen af sine kommercielle valg og anfører, at man ikke ønsker at gå ind i vanskelige områder som Afrika syd for Sahara eller lande, der ikke er dækket af COFACE. SIDE præciserer, at der er tale om beslutninger vedrørende virksomhedernes kommercielle strategi, og at man hos SIDE har truffet andre valg.

(221)

Kommissionen har konstateret, at SIDE's påstande vedrørende kundeflytninger ikke en gang var baseret på en analyse af de forklaringer og dokumenter, som SIDE selv havde fremlagt.

(222)

Kommissionen har derfor bedt SIDE dokumentere de kundeflytninger, som man påstår at have været udsat for, på grund af de fordelagtige rabatter, som »kun CELF« var i stand til at tilbyde takket være den modtagne støtte. Med henblik herpå har SIDE fremlagt et meget omfattende dokument (60), hvis oplysninger Kommissionen ikke kunne anvende i den foreliggende form, især fordi de omtalte flytninger på ingen måde ikke fremgik klart. Kommissionen bad SIDE om yderligere forklaringer af dette punkt, og SIDE kunne navnlig (61) præcisere, at en kunde, »Librairie Française de Milan«, gradvis var gået fra at benytte SIDE til at benytte CELF i løbet af året 1987/1988, idet CELF havde tilbudt kunden mere attraktive rabatter.

(223)

De franske myndigheder svarede, at det italienske marked var kendt for at være konkurrencebetonet, og at CELF's voksende omsætning med den nævnte boghandler først var tydelig fra 1999, altså et godt stykke efter den periode, som SIDE omtaler.

(224)

Kommissionen har kunnet konstatere, at de øvrige eksempler, som SIDE nævner, ikke var mere relevante (62). En af de boghandler, der nævnes af SIDE, Grupodis de Madrid, har aldrig været en stor kunde hos CELF, og de nævnte japanske boghandlere er store kunder, som aldrig har befundet sig i markedssegmentet for små ordrer.

(225)

Den liste over rabatter, som SIDE har indsendt, beviser i øvrigt ikke, at SIDE's rabatter er mindre attraktive end CELF's. Af de 28 forlag, som SIDE har valgt til at illustrere sin påstand, konstaterer Kommissionen, at SIDE i 16 tilfælde tilbyder større rabatter end CELF, mens det modsatte gør sig gældende i 12 tilfælde (63). Forskellen er endnu større, hvis man medregner de ekstra fem procentpoint i rabat, som SIDE giver ved ordrer på over 10 eksemplarer pr. titel, idet CELF i denne situation kun giver større rabatter for 6 forlag mod SIDE's 22.

(226)

Kommissionen finder det således det ikke godtgjort, at kundeflytninger fra SIDE til CELF skyldes, at CELF kunne yde større rabatter til sine kunder takket være statsstøtten, således som SIDE påstår.

(227)

Som det fremgår af 69 påstår SIDE i et brev af 12. august 2002 til Kommissionen, at CELF i mindst to år har anvendt betingelser, der virker afskrækkende på små ordrer. SIDE anfører, at »denne politik kun forstærker konkurrenceforvridningen over for SIDE, da nogle tidligere mindre kunder hos CELF«, nu henvender sig til SIDE (…). Men for SIDE er det indlysende, at de mest interessante kunder også er de kunder, der afgiver de største ordrer (…)".

(228)

Kommissionen konstaterer i første omgang, at de anfægtede prisjusteringer (64) indtraf præcis på det tidspunkt, hvor den omtvistede støtte blev afskaffet og/eller reduceret betydeligt, det vil sige fra det øjeblik, hvor CELF måtte finde alternative løsninger for fortsat at kunne efterkomme de små ordrer, som man modtog.

(229)

Kommissionen har foretaget en sammenligning af taloplysningerne (65) for de to virksomheder og konstaterer, at denne ikke viser noget, der kan bekræfte SIDE's påstande vedrørende de seneste kundeflytninger, som SIDE gør opmærksom på. Kommissionen kan rent faktisk ikke konstatere, at SIDE har oprettet flere fakturaer. I 1999 var der tale om 2 187 fakturaer og i 2000 2 137; hvad angår antallet af kunder erindrer Kommissionen om, at den ikke kan foretage sammenligninger på dette punkt, da man ikke har kunnet få oplysninger om dette fra SIDE.

(230)

Kommissionen kan heller ikke finde oplysninger, der kan påvise, at antallet af »små ordrer«, som SIDE har behandlet, er steget siden afskaffelsen af støtten til CELF. Tallene fra SIDE viser tværtimod, at det gennemsnitlige antal bøger pr. faktura er stigende, fra 40,31 i 1999 til 49,38 i 2001, mens den eventuelle kundeflytning fra CELF til SIDE burde have ført til et lavere gennemsnitligt antal bøger pr. faktura.

(231)

Endelig bemærker Kommissionen, at det gennemsnitlige antal bøger pr. fakturalinje hos SIDE stadig er højere et det gennemsnitlige antal hos CELF. Dette gælder de samlede aktiviteter og ikke kun for små ordrer. Støttens afskaffelse har således ikke medført, at kunder er flyttet fra CELF til SIDE.

(232)

I forbindelse med undersøgelsen af statsstøtte er det under alle omstændigheder kun konkurrenceforvridning, der skyldes statsstøtte, der er relevante, og ikke virkninger af en nedsættelse og/eller afskaffelse af statsstøtte, som SIDE betragter som negative.

(233)

På grundlag af oplysningerne fra både SIDE og de franske myndigheder finder Kommissionen, at de eneste synlige konsekvenser af støttens ophævelse er et fald i CELF's omsætning på små ordrer og et betydeligt fald i antallet af CELF's kunder (– 17,35 % mellem 1999 og 2001), hvilket fremgår af tabel 5 nedenfor:

Tabel 5 — Udviklingen i aktiviteten »små ordrer og små kunder«

Oplysninger fra de franske myndigheder

(234)

Kommissionen finder ligeledes, at SIDE's bemærkninger strider mod SIDE's egne påstande om, at der kun skulle tages hensyn til antallet af ordrelinjer hos leverandøren, og at det samlede ordrebeløb er ligegyldigt for beregningen af rentabiliteten. Hvis dette var tilfældet, havde SIDE ingen grund til at hævde, at den påståede kundeflytning fra CELF til SIDE (som tilmed ikke fremgår af de fremlagte taloplysninger), forstærker den fordrejning af konkurrencesituationen, som SIDE er udsat for (66). Desuden konstaterer Kommissionen, at SIDE tilsyneladende modsiger sig selv, når virksomheden i et notat af 9. december 2002 siger, at »...små ordrer er som helhed mere rentable at ekspedere end store ordrer«.

(235)

Kommissionen har udarbejdet nedenstående tabel på grundlag af oplysninger fra de franske myndigheder og SIDE, og tabellen viser, at der ikke er nogen automatisk sammenhæng mellem stigende og faldende omsætning hos SIDE og stigninger eller fald i de tildelte støttebeløb.

Tabel 6

(236)

Taloplysningerne fra såvel CELF som SIDE har givet Kommissionen mulighed for at fastslå, at størrelsen af støtten til CELF ikke pr. automatik havde nogen betydning for SIDE's aktiviteter og resultater, idet SIDE var det eneste andet ikke-specialiserede agentur på markedet (67). Over en årrække faldt SIDE's omsætning f.eks., selv om støtten til CELF var faldende.

(237)

Kommissionen har kunnet iagttage, at den eneste synlige og betydelige konsekvens af ophævelsen af støtten til CELF på markedet var et fald i omsætningen på »små ordrer« og et fald i antallet af »små kunder« hos CELF.

(238)

Kommissionen konstaterer på baggrund af de indsendte taloplysninger, at en del af efterspørgslen uden støtten tilsyneladende ikke længere efterkommes af CELF, og at afskaffelsen af støtten ikke har gavnet SIDE.

(239)

Kommissionen har desuden kunnet konstatere, at støtten i perioden 1994-2001 ikke kunne dække hele underskuddet ved »Programme petites commandes« og udgjorde en forholdsvis ringe del af CELF's samlede omsætning: fra 3,95 % i 1994 til 0,29 % i 2001 (68).

(240)

Alle de netop analyserede oplysninger viser, at den omtvistede støtte vedrører en yderst marginal del af eksportagenturvirksomheden, som tydeligvis ikke ville være blevet udført uden den omtvistede støtte. Kommissionen har ligeledes kunnet konstatere, at støtten fra den franske stat ikke udgør nogen overkompensation af omkostningerne ved den pågældende aktivitet.

(241)

Kommissionen erindrer ligeledes, som anført i betragtning 132 ff., om, at samhandelen og konkurrencevilkårene på fællesmarkedet i den foreliggende sag kun påvirkes i meget begrænset omfang. Kommissionen skal tage hensyn til disse oplysninger, når den vurderer støttens forenelighed med traktatens artikel 87, stk. 3, således som Retten klart gav udtryk for i dommen af 27. januar 1998 i sagen Ladbroke Racing Ltd mod Kommissionen (69).

(242)

Dermed påvirkede støtten til CELF inden for rammerne af »Programme petites commandes« ikke samhandelen og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser. De franske myndigheders foranstaltning stod i rimeligt forhold til det forfulgte mål og betød udelukkende, at det var muligt at efterkomme en del af efterspørgslen, som ellers ikke ville blive efterkommet, uden at virksomheden behøvede at bekymre sig om rentabiliteten.

(243)

De franske myndigheder fastholder som i 1998 (70), at CELF har fået overdraget ansvaret for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og at de omtvistede foranstaltninger skal vurderes i henhold til bestemmelserne i traktatens artikel 86, stk. 2, hvori det hedder, at »Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse«.

(244)

I denne forbindelse har de franske myndigheder fremsendt flere tekster (71), som ifølge de franske myndigheder bekræfter, at den opgave, som CELF har fået overdraget, har karakter af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.

(245)

De franske myndigheder har på grundlag af disse tekster angivet, at direktoratet for litteratur og læsning frem til 2001 indgik årlige aftaler med CELF, hvori man definerer målene for samarbejdet mellem ministeriet og CELF samt parternes respektive forpligtelser.

(246)

De franske myndigheder har indsendt flere af disse aftaler. I den første fra 25. april 1991 hedder det i artikel 1, at »ministeriet yder bistand til aktiviteterne med samling af små ordrer på bøger, som ekspederes af CELF, og som er beregnet til udlandet...«. I en anden aftale fra 23. oktober 1997 nævnes det, tilsyneladende for første gang, at »ministeriet yder tilskud til driftsomkostningerne ved CELF's tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i forbindelse med små ordrer«. De senere aftaler frem til 2001 er identiske undtagen hvad angår støttens størrelse.

(247)

Kommissionen har allerede i sin første beslutning fastslået, at støtten til CELF er statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, og at den er forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra d). I henhold til retspraksis ved Domstolen (72) behøver Kommissionen derfor ikke vurdere de aktiviteter, hvortil CELF modtog støtte, i lyset af traktatens artikel 86, stk. 2. Domstolen bekræftede denne holdning i sin dom af 22. juni 2000 (73), hvori den konkluderer, at selv støtte, der ydes i overensstemmelse med traktatens artikel 86, stk. 2, skal anmeldes til Kommissionen. Derfor er det ikke nødvendigt at tage stilling til, hvorvidt støtten til CELF ligeledes er i overensstemmelse med traktatens artikel 86, stk. 2.

(248)

Kommissionen bemærker, at Domstolen i Altmark (74)-dommen af 24. juli 2003 præciserede, i hvilke situationer støtte til en virksomhed, der forvalter en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, ikke udgør statsstøtte. Men Kommission konstaterer, at disse betingelser ikke er opfyldt i den foreliggende sag. Kommissionen finder for det første, at betingelsen i præmis 89 i Altmark-dommen ikke er opfyldt, idet retsgrundlaget for støtten ikke udelukkende er gældende for CELF. Kommissionen finder endvidere, at betingelserne i præmis 90 i dommen, som vedrører den forudgående fastsættelse af parametrene for beregning af godtgørelsen, heller ikke er opfyldt, selv om den samlede støtte ikke har oversteget det beløb, der er nødvendigt for at godtgøre omkostningerne ved ekspedition af små ordrer.

(249)

Det fremgår af ovenstående oplysninger, at den pågældende støtte er i overensstemmelse med traktatens artikel 87, stk. 3, litra d), idet den står i rimeligt forhold til det forfulgte kulturelle mål Kommissionen kan konstatere, at støtten ikke påvirker samhandelen og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser —