(1)

Europa-Kommissionen (»Kommissionen«) indledte den 13. maj 2016 en antisubsidieundersøgelse vedrørende importen til Unionen af visse varmvalsede flade produkter af jern og ulegeret stål eller andre former for legeret stål med oprindelse i Folkerepublikken Kina (»Kina« eller »det pågældende land«). Indledningen var baseret på artikel 10 i Rådets forordning (EF) nr. 597/2009 af 11. juni 2009 om beskyttelse mod subsidieret indførsel fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab (2). Kommissionen offentliggjorde en indledningsmeddelelse i Den Europæiske Unions Tidende (»indledningsmeddelelsen«) (3).

(2)

Kommissionen indledte undersøgelsen efter en klage indgivet den 31. marts 2016 af European Steel Association (»Eurofer« eller »klageren«) på vegne af EU-producenter, der tegner sig for over 90 % af den samlede EU-produktion af visse varmvalsede flade produkter af jern og ulegeret stål eller andre former for legeret stål (»varmvalsede flade produkter«). Klagen indeholdt beviser for subsidiering og en deraf følgende trussel om skade, hvilket var tilstrækkeligt til at berettige indledningen af undersøgelsen.

(3)

Før indledningen af antisubsidieundersøgelsen meddelte Kommissionen Kinas regering (4), at den havde modtaget en behørigt dokumenteret klage og indbød den kinesiske regering til konsultationer i overensstemmelse med grundforordningens artikel 10, stk. 7. Den kinesiske regering tog imod tilbuddet om konsultationer, og de blev gennemført den 11. maj 2016. Under konsultationerne blev der taget behørigt hensyn til de bemærkninger, der var blevet fremsat af den kinesiske regering. Det var dog ikke muligt at nå frem til en gensidigt acceptabel løsning.

(4)

Nogle få måneder før indledningen af denne undersøgelse indledte Kommissionen den 13. februar 2016 (5) en antidumpingundersøgelse vedrørende importen af samme vare med oprindelse i Kina (»den sideløbende antidumpingundersøgelse«).

(5)

Nogle få måneder efter indledningen af denne undersøgelse indledte Kommissionen den 7. juli 2016 (6) en antidumpingundersøgelse vedrørende importen af samme vare med oprindelse i Brasilien, Iran, Rusland, Serbien og Ukraine.

(6)

Den 5. april 2017 indførte Kommissionen en endelig udligningstold på importen af samme vare med oprindelse i Kina (7) (»antidumpingforordningen«). De undersøgelser af skade, årsagssammenhæng og Unionens interesser, der foretages i nærværende antisubsidieundersøgelse og i den sideløbende antidumpingundersøgelse, er identiske, da definitionen af EU-erhvervsgrenen, de repræsentative EU-producenter og undersøgelsesperioden er den samme i begge undersøgelser. De er blevet ajourført og suppleret med henblik på at tage højde for alle faktuelle elementer, der fremføres i denne undersøgelse.

(7)

Den kinesiske regering gjorde gældende, at indgivelsen af en antidumpingklage vedrørende den samme vare fra fem lande baseret på forekomsten af væsentlig skade mindre end to måneder efter indgivelsen af nærværende klage baseret på en trussel om skade i høj grad stiller spørgsmålstegn ved, hvorvidt denne antisubsidieundersøgelse burde have været indledt.

(8)

Kommissionen anførte, at antisubsidiesagen mod Kina og antidumpingsagen mod samme vare fra fem andre lande er to adskilte undersøgelser, der skal behandles selvstændigt. For det første har de to sager forskellige undersøgelsesperioder, som kun delvis overlapper hinanden (andet halvår af 2015). For det andet var antisubsidieklagen baseret på en trussel om skade for EU-erhvervsgrenen, hvorimod den efterfølgende antidumpingklage var baseret på eksistensen af skade over for EU-erhvervsgrenen. I den forbindelse mindede Kommissionen om, at fastsættelsen af dumping og skade sker på grundlag af en undersøgelsesperiode, der fastsættes i overensstemmelse med relevante retlige bestemmelser og meddeles i indledningsmeddelelsen for hver af de to sager. Uden at dette berører resultaterne af den igangværende antidumpingundersøgelse vedrørende de fem andre lande, fremgår det desuden af betragtning 549 til 551, at de tilstrækkelige beviser, der var tilgængelige på tidspunktet for indledningen af proceduren, ikke er blevet ugyldiggjort af de beviser, der kom frem i løbet af undersøgelsen.

(9)

Kommissionen afviste derfor denne påstand som ubegrundet.

(10)

Den kinesiske regering hævdede også, at undersøgelsen bør afsluttes, fordi klagen ikke opfyldte beviskravene i stk. 11(2) og 11(3) i WTO-aftalen om subsidier og udligningsforanstaltninger og grundforordningens artikel 10, stk. 2. Ifølge den kinesiske regering var der utilstrækkelige beviser for udligningsberettigede subsidier, skade og årsagssammenhæng mellem den subsidierede import og skaden.

(11)

De beviser, der blev fremlagt i klagen, var de oplysninger, der var rimeligt tilgængelige for klageren. Det var også tilstrækkeligt til i den indledende fase at vise, at de påståede subsidier var udligningsberettigede med hensyn til deres forekomst, omfang og art. Klagen indeholdt tilstrækkelige beviser for, at der forelå en trussel om skade for EU-erhvervsgrenen, som var forårsaget af den subsidierede import. Klagen består af 166 sider, og beskriver de beviser, der er indeholdt i de 117 bilag. I løbet af undersøgelsen undersøgte Kommissionen den kinesiske regerings påstand om, at klagen hverken var nøjagtig eller fyldestgørende, og den mente ikke, at der var grund til at udelukke nogen af de umiddelbare påstande om forekomsten og omfanget af subsidiering i forbindelse med indledningen af undersøgelsen.

(12)

Efter fremlæggelsen af oplysninger gentog den kinesiske regering sin påstand, men fremlagde ingen yderligere grunde til støtte herfor. Kommissionen fastholdt således sin holdning som beskrevet i ovenstående betragtning.

(13)

Undersøgelsen af subsidiering og skade omfattede perioden fra 1. januar 2015 til 31. december 2015 (»undersøgelsesperioden« eller »UP«). Undersøgelsen af udviklingstendenser af relevans for vurderingen af skade omfattede perioden fra 1. januar 2012 til 31. december 2015 (»den betragtede periode«) såvel som relevante udviklinger efter UP.

(14)

I indledningsmeddelelsen opfordrede Kommissionen interesserede parter til at kontakte Kommissionen med henblik på at deltage i undersøgelsen. Endvidere underrettede Kommissionen specifikt klageren, andre kendte EU-producenter, de kendte eksporterende producenter, de kinesiske myndigheder, kendte importører, leverandører og brugere, forhandlere og sammenslutninger, som den vidste, var berørt af indledningen af undersøgelsen, og opfordrede dem til at deltage.

(15)

De interesserede parter fik mulighed for at fremsætte bemærkninger til indledningen af undersøgelsen og anmode om en høring med Kommissionen og/eller høringskonsulenten i handelsprocedurer.

(16)

I indledningsmeddelelsen anførte Kommissionen, at den eventuelt ville udtage en stikprøve af de interesserede parter i henhold til grundforordningens artikel 27.

(17)

Kommissionen meddelte i indledningsmeddelelsen, at den havde udtaget en foreløbig stikprøve af EU-producenter. I overensstemmelse med grundforordningens artikel 27, stk. 1, litra b), udtog Kommissionen en stikprøve på grundlag af den største repræsentative produktion og salgsmængde, der med rimelighed kunne undersøges inden for den tid, der var til rådighed. Stikprøven repræsenterede også en bred geografisk spredning. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til den foreløbige stikprøve, men modtog ingen bemærkninger.

(18)

Følgelig bestod den endelige stikprøve af seks EU-producenter i fem forskellige medlemsstater. Den tegnede sig for over 45 % af EU-produktionen.

(19)

Kommissionen anmodede ikke forretningsmæssigt forbundne importører om at fremlægge de oplysninger, der var anmodet om i indledningsmeddelelsen, for at afgøre, om det var nødvendigt med stikprøveudtagning, og i bekræftende fald at udtage en stikprøve.

(20)

En ikke forretningsmæssigt forbunden importør gav sig til kende, og der blev fremsendt et importørspørgeskema til denne.

(21)

Selv om Kommissionen kontaktede den ikke forretningsmæssigt forbundne importør for at indsamle relevante oplysninger, indgav denne kun et ufuldstændigt spørgeskema.

(22)

For at afgøre, om det var nødvendigt med stikprøveudtagning, og i bekræftende fald at udvælge denne, anmodede Kommissionen alle eksporterende producenter i Kina om at indgive de i indledningsmeddelelsen angivne oplysninger. Kommissionen bad endvidere de kinesiske myndigheder om at identificere og/eller kontakte eventuelle andre eksporterende producenter, der kunne være interesseret i at deltage i undersøgelsen.

(23)

I alt ni eksporterende producenter eller grupper af eksporterende producenter i Kina indsendte de nødvendige oplysninger og indvilligede i at indgå i stikprøven. I overensstemmelse med grundforordningens artikel 27, stk. 1, litra b), udvalgte Kommissionen en stikprøve bestående af fire grupper af eksporterende producenter på grundlag af den største repræsentative eksportmængde til Unionen, der med rimelighed kunne undersøges inden for den tid, der var til rådighed:

(24)

Grupperne af eksporterende producenter i stikprøven tegnede sig for 68 % af den samlede import af den pågældende vare til Unionen.

(25)

I overensstemmelse med grundforordningens artikel 27, stk. 2, blev alle kendte berørte eksporterende producenter og den kinesiske regering hørt om udvælgelsen af stikprøven. Klageren og to eksporterende producenter, hvoraf en indgik i stikprøven og den anden ikke, indsendte bemærkninger til den foreslåede stikprøve.

(26)

Klageren gjorde gældende, at den foreslåede stikprøve ikke afspejler den kinesiske erhvervsgren for varmvalsede flade produkter, der skal undersøges. Nærmere bestemt hævdede klageren, at Kommissionen bør basere sin stikprøve ikke kun på eksportmængden, men også på inddragelsen af det fulde omfang af subsidier, der var anført i klagen. I den sammenhæng mente klageren, at to af virksomhederne i stikprøven ikke var repræsentative modtagere af de udligningsberettigede subsidier.

(27)

Kommissionen bemærkede, at kriteriet for udvælgelsen af stikprøven er grundforordningens artikel 27, stk. 1, litra b). I henhold til denne bestemmelse baserer Kommissionen sin udvælgelse på den største repræsentative eksportmængde til Unionen. Det forhold, at en enkelt virksomhed måske ikke er berettiget til en særlig form for et påstået subsidie, betyder ikke, at stikprøven ikke er repræsentativ, da formålet med stikprøven er at repræsentere den samlede erhvervsgren for varmvalsede flade produkter i Kina med hensyn til berettigelse til alle former for påståede subsidier. De fire grupper af eksporterende producenter i stikprøven er repræsentative, hvad angår berettigelse til de subsidier, der var påstand om i klagen, sådan som Kommissionen har undersøgt i et notat til sagen i det ikke-fortrolige dossier. Kommissionen fandt derfor, at den udvalgte stikprøve udgjorde et passende grundlag for at undersøge forekomsten og omfanget af den påståede subsidiering, og er i overensstemmelse med grundforordningens artikel 27, stk. 1, litra b).

(28)

Efter fremlæggelsen af oplysninger hævdede klageren, at Kommissionen burde have anvendt artikel 27, stk. 1, litra a), i stedet for grundforordningens artikel 27, stk. 1, litra b), med hensyn til udvælgelse af stikprøven, da dette ville have givet mulighed for bedre at afspejle de etablerede subsidieordninger. Som beskrevet i ovenstående betragtning, fandt Kommissionen, at de fire grupper af eksporterende producenter i stikprøven var repræsentative, ikke blot for så vidt angår mængde, men også berettigelse til de subsidier, der er påstand om i klagen, samt den subsidiepraksis, der undersøges, jf. meddelelsen om indledning af proceduren. Denne påstand blev derfor afvist.

(29)

Den første eksporterende producent, der indgik i stikprøven, bad om begrundelserne for at afvige fra den foreslåede stikprøve for den sideløbende antidumpingundersøgelse. Kommissionen mindede om, at antidumping- og antisubsidieundersøgelser er to særskilte undersøgelser, der har forskelligt formål. I forbindelse med antidumpingundersøgelsen afgør Kommissionen, hvorvidt der foreligger dumping (dvs. objektiv prisdiskriminering), med andre ord et binært spørgsmål. Konstateringen af dumping kan ekstrapoleres fra stikprøven til alle andre virksomheder. I antisubsidieundersøgelsen fastsætter Kommissionen omfanget af subsidieringen pr. eksporteret enhed af den pågældende vare. Kun de subsidier, der konstateres for virksomhederne i stikprøven, kan udlignes. For at kunne sikre en effektiv undersøgelse og beskyttelse af EU-erhvervsgrenen fandt Kommissionen således, at det var hensigtsmæssigt at dække en større eksportmængde i antisubsidieundersøgelsen end i antidumpingundersøgelsen for at sikre, at stikprøven er repræsentativ med hensyn til berettigelse til de subsidier, der er påstand om i klagen, samt den subsidiepraksis, der er omhandlet i indledningsmeddelelsen. Den udvidede stikprøve for antisubsidieundersøgelsen omfatter en egentlig støtteberettigelse for den subsidiering, der er påstand om i klagen. Tre af de fire virksomheder i stikprøven var inkluderet i stikprøven i den sideløbende antidumpingundersøgelse. Optagelsen af en yderligere virksomhed i stikprøven var baseret på den betragtning, at det var den næststørste virksomhed med hensyn til mængde, og at det sikrede, at prøven var repræsentativ, hvad angår berettigelse til de subsidier, der var påstand om i klagen.

(30)

Den anden eksporterende producent, der ikke indgik i stikprøven, anmodede om at blive tilføjet til stikprøven eller få en individuel behandling med den begrundelse, at den udvalgte stikprøve ikke på rimelig vis repræsenterer dens særlige forhold. De fremsatte argumenter henviste til produktionen og eksporten af hurtigstål og værktøjsstål, som ifølge virksomheden har andre vareegenskaber og en anden prisfastsættelse. Kriteriet for udvælgelse af stikprøven er den største repræsentative eksportmængde af den pågældende vare. Imidlertid har den eksporterende producent, som anmodede om at indgå i stikprøven, markant lavere eksportmængder af den pågældende vare end de foreslåede virksomheder. Det var derfor ikke muligt at medtage denne i stikprøven, hvilket er årsagen til afslaget på at lade denne indgå. Under alle omstændigheder besluttede Kommissionen efterfølgende at udelukke værktøjsstål og hurtigstål fra varedækningen for den pågældende vare, hvorved virksomhedens samlede produktion blev fjernet fra anvendelsesområdet for undersøgelsen. Som følge af dette blev virksomheden ikke længere betragtet som en eksporterende producent af den pågældende vare, og dens anmodning om individuel undersøgelse blev afvist, fordi den ikke længere er en interesseret part.

(31)

Derfor opfylder den foreslåede stikprøve grundforordningens artikel 27, stk. 1, litra b). Kommissionen besluttede derfor at beholde den foreslåede stikprøve som den endelige stikprøve.

(32)

Der blev fremsendt et spørgeskema til den kinesiske regering. Det omfattede specifikke spørgeskemaer til China Development Bank, Agricultural Development Bank of China, Export Import Bank of China (»EXIM«), Agricultural Bank of China (»ABC«), Bank of China (»BOC«), China Construction Bank (»CCB«) og Industrial and Commercial Bank of China (»ICBC«). Disse banker var blevet specifikt omtalt i klagen som offentlige organer eller organer, der har til opgave at fordele og tildele subsidier. Desuden blev den kinesiske regering anmodet om at fremsende det særlige spørgeskema for finansielle institutioner til enhver anden finansiel institution, der helt eller delvist ejes af den kinesiske regering (»statsejede banker«). Endvidere omfattede spørgeskemaet for den kinesiske regering specifikke spørgeskemaer til de producenter af jernmalm, kul og kokskul, som er helt eller delvist statsejet (»statsejede virksomheder«). Der blev også sendt spørgeskemaer til de fire grupper af eksporterende producenter i stikprøven, til EU-producenterne i stikprøven og til alle forretningsmæssigt forbundne importører, til den ikke forretningsmæssigt forbundne importør, der havde givet sig til kende, og til to brugere, der havde givet sig til kende.

(33)

Kommissionen modtog spørgeskemabesvarelser fra den kinesiske regering. Disse indeholdt besvarelser på det specifikke spørgeskema fra EXIM, ABC, BOC, CCB og ICBC. Kommissionen modtog også besvarelser af spørgeskemaet fra de fire grupper af eksporterende producenter i stikprøven, fra EU-producenterne i stikprøven, fra den ikke forretningsmæssigt forbundne importør og fra én bruger.

(34)

Kommissionen indhentede og efterprøvede alle de oplysninger, som den anså for nødvendige, med henblik på at træffe en afgørelse om subsidiering, deraf følgende trussel om skade og Unionens interesser. Der fandt et kontrolbesøg sted hos det kinesiske handelsministerium, hvor også embedsmænd fra andre relevante ministerier deltog. Desuden var repræsentanter for de følgende finansielle institutioner til stede under dette kontrolbesøg:

(35)

Der blev ligeledes aflagt kontrolbesøg i henhold til grundforordningens artikel 26 hos følgende virksomheder:

(36)

Den 13. februar 2017 underrettede Kommissionen alle interesserede parter om, at der ikke indføres en midlertidig udligningstold på importen til Unionen af visse varmvalsede flade produkter af jern, ulegeret stål eller andre former for legeret stål med oprindelse i Kina.

(37)

Kommissionen fortsatte med at indhente og efterprøve alle de oplysninger, som den anså for nødvendige, og udpegede emner, som det er nødvendigt at undersøge yderligere.

(38)

Den 28. april 2017 underrettede Kommissionen alle parter om de væsentligste kendsgerninger og betragtninger, på grundlag af hvilke det påtænktes at indføre en endelig antidumpingtold på importen af den pågældende vare til Unionen, og den opfordrede alle parter til at indsende bemærkninger inden for 17 dage. Gennem sådanne fremlæggelser af oplysninger underrettede Kommissionen også interesserede parter om resultaterne af kontrolbesøgene, herunder de tilfælde, hvor Kommissionen måtte gøre brug af de bedste foreliggende faktiske oplysninger. Desuden sendte Kommissionen den 18. maj et yderligere notat til sagens akter til alle interesserede parter og forklarede i detaljer, hvordan den havde beregnet fordelen i forbindelse med præferencelåneordningerne. Der blev modtaget bemærkninger inden for fristen på 5 dage, som blev behandlet i overensstemmelse hermed.

(39)

Varmvalsede flade produkter af stål fremstilles ved en metalforarbejdende proces, hvor det varme metal ledes gennem et eller flere par varme valser for at reducere tykkelsen og gøre den ensartet, hvorved metallets temperatur er højere end dets rekrystalliseringstemperatur. De kan leveres i forskellige former: i ruller (olieret eller ikke olieret, dekaperet eller ikke dekaperet), i afskårne længder (plader) eller som smalt båndjern.

(40)

Der er to primære formål, som varmvalsede flade produkter af stål anvendes til. Det første er som råmateriale til fremstillingen af forskellige stålprodukter med en merværdi i de efterfølgende produktionsled, begyndende med koldvalsede (8) flade og overtrukne produkter af stål. Det andet er som et industrielt input, der købes af slutbrugere til flere forskellige anvendelser, herunder inden for bygge- og anlægssektoren (fremstilling af stålrør), skibsbygning, gasbeholdere, biler, trykbeholdere og energirørledninger.

(41)

En eksporterende producent (Jiangsu Tiangong Tools Company Limited) anmodede den 26. juni 2016 om, at visse typer varmvalsede flade produkter af stål, der er kendt i branchen som værktøjsstål og hurtigstål, burde udelukkes fra varedækningen. Virksomheden hævdede, at værktøjsstål og hurtigstål har markant forskellige egenskaber, priser, specifikationer og anvendelsesformål.

(42)

Kommissionen konstaterede i den forbindelse, at der i den sideløbende antidumpingundersøgelse ganske rigtigt er store fysiske og kemiske forskelle mellem andre typer af den pågældende vare end værktøjsstål og hurtigstål på den ene side, og værktøjsstål og hurtigstål på den anden side. Der er adskillige kemiske elementer, som er naturligt til stede i værktøjsstål og hurtigstål, som ikke findes i den pågældende vare. Desuden er der forskelle i fremstillingsprocessen, forskellige anvendelser og betydelige prisforskelle mellem værktøjsstål og hurtigstål på den ene side og andre typer af den pågældende vare.

(43)

Kommissionen udelukkede således værktøjsstål og hurtigstål fra varedækningen i den sideløbende antidumpingundersøgelse.

(44)

På baggrund af de ovennævnte overvejelser besluttede Kommissionen også at udelukke værktøjsstål og hurtigstål fra varedækningen i denne undersøgelse.

(45)

Den pågældende vare defineres derfor som visse fladvalsede produkter af jern og ulegeret stål eller andre former for legeret stål, også i oprullet stand (herunder »afkortede produkter« og »smalt båndjern«), kun varmvalsede, ikke pletterede, belagte eller overtrukne, med oprindelse i Folkerepublikken Kina.

Den pågældende vare omfatter ikke:

Den pågældende vare er i øjeblikket henhørende under KN-kode 7208 10 00, 7208 25 00, 7208 26 00, 7208 27 00, 7208 36 00, 7208 37 00, 7208 38 00, 7208 39 00, 7208 40 00, 7208 52 10, 7208 52 99, 7208 53 10, 7208 53 90, 7208 54 00, 7211 13 00, 7211 14 00, 7211 19 00, ex 7225 19 10, 7225 30 90, ex 7225 40 60, 7225 40 90, ex 7226 19 10, 7226 91 91 og 7226 91 99.

(46)

Undersøgelsen viste, at følgende varer har de samme grundlæggende fysiske egenskaber og de samme grundlæggende anvendelser:

(47)

De betragtes derfor som identiske, jf. grundforordningens artikel 2, litra c).

(48)

Inden den påståede subsidiering i form af specifikke subsidier eller subsidieordninger blev undersøgt (jf. afsnit 3.4 ff.), vurderede Kommissionen regeringens planer, projekter og andre dokumenter, som var relevante for mere end ét af subsidierne eller én af subsidieordningerne. Den konstaterede, at alle subsidier eller subsidieordninger, der er under vurdering, indgår i gennemførelsen af den kinesiske regerings centrale planlægning af følgende årsager.

(49)

Den 12. femårsplan for Kinas nationaløkonomi og sociale udvikling (»den 12. femårsplan«) fokuserer på den kinesiske regerings strategiske vision for forbedring og fremme af nøgleindustrier. Særlig kapitel 9 i den 12. femårsplan, som vedrører omstilling og opgradering af fremstillingsindustrien, tilskynder til, at der sker en omstilling og opgradering af de eksisterende nøgleindustrier for at øge konkurrenceevnen for Kinas industrielle kerne. Deri fremgår, at den kinesiske regering vil udarbejde politikker, der skal støtte den tekniske forbedring af virksomheder for at forbedre konkurrenceevnen på markedet. Stålindustrien indtager en fremtrædende plads blandt disse nøgleindustrier.

(50)

Den 12. femårsplan tillægger også bevarelsen af ressourcer og miljøbeskyttelse stor betydning såvel som målsætninger vedrørende udviklingen af en cirkulær økonomi og lavemissionsteknologier. I den forbindelse anfører kapitel 9 i den 12. femårsplan, at stålindustrien bør gøre fremskridt inden for anvendelsen af integrerede ressourcer, energibevarelse og emissionsreduktioner, og at den kinesiske regering vil støtte sådanne bestræbelser på miljøvenlig udvikling.

(51)

Den kinesiske regering har også udarbejdet en særlig plan for stålindustrien, dvs. den 12. femårsplan for stålindustrien (»den 12. femårsplan for stål«). Denne plan understreger, at stålindustrien er en vigtig grundlæggende industri i den nationale økonomi. Hovedprioriteten for den kinesiske regering i perioden 2011-2015 er den strukturelle justering, omstilling og opgradering af stålindustrien. Desuden understreger kapitel 5 i den 12. femårsplan for stål betydningen af »at styrke forbindelsen mellem skattepolitik, finansiering, handel, jord, energibesparelse, miljøbeskyttelse, sikkerhed og andre politikområder med politikken for stålindustrien«.

(52)

Den kinesiske regering påstod, at Kommissionen ikke kunne gøre den 12. femårsplan og den 12. femårsplan for stål gældende i sin undersøgelse, da disse planer udløb den 31. december 2015. Der ville således ikke være noget retsgrundlag for fortsat subsidiering. Kommissionen bemærkede, at den 12. femårsplan og den 12. femårsplan for stål omfattede undersøgelsesperioden. I marts 2016 udsendtes i øvrigt den 13. femårsplan, der dækker perioden 2016-2020. Som forklaret i den følgende betragtning bygger den 13. femårsplan på de mål, der blev fremhævet i den 12. femårsplan, og udvikler disse yderligere. Der er således tale om kontinuitet med hensyn til at fremme udviklingen af stålindustrien.

(53)

Den 13. femårsplan fremhæver yderligere den rolle, som teknologisk fornyelse spiller i den økonomiske udvikling af Kina, og den fortsatte betydning af »grønne« udviklingsprincipper. Ifølge kapitel 5 er et af de centrale udviklingsprojekter at fremme opgraderingen af den traditionelle industristruktur, hvilket også var tilfældet i den 12. femårsplan. Denne idé uddybes yderligere i kapitel 22, som forklarer strategien med hensyn til at modernisere den traditionelle industri i Kina ved at fremme dens teknologiske omstilling. I den sammenhæng anføres det i den 13. femårsplan, at virksomhederne vil blive understøttet for »på omfattende vis at foretage forbedringer på områder som produktterminologi, industriudstyr, miljøbeskyttelse og energieffektivitet«. Miljøbeskyttelse uddybes yderligere i kapitel 44. Ifølge dette kapitel indføres der en »fornyelse« med henblik på ren produktion i nøgleindustrier, og rubrik nr. 16 henviser udtrykkeligt til stålindustrien i den forbindelse.

(54)

»Planen for justering og opgradering af stålindustrien for 2016-2020« (»den 13. femårsplan for stål) blev offentliggjort i november 2016. Den er baseret på den 13. femårsplan. Ifølge den er stålindustrien »en vigtig og grundlæggende sektor i den kinesiske økonomi og en national hjørnesten« (9). Denne plan uddyber yderligere de principper om teknologisk innovation, strukturtilpasning og grøn udvikling, der er omhandlet i den 13. femårsplan, knytter dem til mere specifikke prioriteter inden for stålindustrien (jf. kapitel IV — De væsentligste opgaver) og skaber forbindelse til forskellige skattepolitiske og finansielle støtteforanstaltninger (jf. kapitel V — Beskyttelsesforanstaltninger).

(55)

Den kinesiske regering hævdede ligeledes, at disse planer kun udstikker politiske retningslinjer, og at de derfor hverken er obligatoriske eller bindende. Imidlertid anføres det i den 12. femårsplan: »Denne plan har efter drøftelse og godkendelse i den Nationale Folkekongres juridisk gyldighed.« Kapitel 17. i den 13. femårsplan anfører: »Den nationale udviklingsstrategi og -plan vil blive aktuel og indtage en førende og begrænsende rolle.« (10) Endelig anføres det i den 13. femårsplan for stål, at »alle lokale myndigheder med ansvar for stålindustrien ...skal gennemføre de opgaver og træffe de politikforanstaltninger, der er fastsat i denne plan«. For de enkelte virksomheder, »sikrer relevante virksomheder konvergens i forhold til den nuværende plans vigtigste mål og prioriterede opgaver« (11). Dermed er disse planer bindende og ikke kun udtryk for generelle erklæringer om tilskyndelse. Den kinesiske regering gentog sin påstand efter fremlæggelsen af oplysninger, men fremlagde ikke nogen yderligere dokumentation til at begrunde, hvorfor den ovennævnte sprogbrug kun ville udgøre politiske retningslinjer til trods for den klare formulering, som angiver det modsatte. I stedet for fremhævede den kinesiske regering den særlige sprogbrug i disse planer, der er mere politikorienteret, men som ikke er i modstrid med resultaterne vedrørende deres retligt bindende karakter. Kommissionen fastholdt således sin opfattelse af, at disse planer er juridisk bindende.

(56)

Følgende dokumenter identificerer også stålindustrien som en strategisk, prioriteret og/eller tilskyndet industri:

(57)

Efter fremlæggelsen af oplysninger citerede den kinesiske regering fra afgørelse nr. 40, i henhold til hvilken tilskyndede erhvervsgrene bør modtage kreditstøtte »i henhold til kreditprincipperne«. Ifølge den kinesiske regering kan det ikke udledes, at en sådan støtte gives på et præferentielt grundlag. Undersøgelsen har imidlertid vist, at det vage udtryk »kreditprincipperne« ikke er ensbetydende med markedsbaseret og kommerciel adfærd, men at disse kreditprincipper omfatter vigtige forvaltningspolitiske overvejelser, der enten tilsidesætter en kreditrisikovurdering eller fører til en fuldstændig mangel på en risikovurdering. Endvidere drog virksomhederne i stikprøven fordel af politikken om præferencelån, hvor der rent faktisk mangler en egentlig kreditrisikovurdering, jf. afsnit 3.4 nedenfor. Kommissionen afviste derfor den kinesiske regerings påstand om, at udlån til stålindustrien skete på markedsbaserede og kommercielle vilkår, og at henvisningen til »i henhold til kreditprincipperne« ville udgøre en forpligtelse til at følge disse vilkår. Hovedpunktet er fortsat, at i henhold til afgørelse nr. 40 skal alle finansielle institutter yde kredit til tilskyndede erhvervsgrene, hvilket omfatter stålindustrien, og at den støtte faktisk ydes på præferencevilkår uden hensyntagen til den faktiske kreditrisiko for modtagerne.

(58)

Den kinesiske regering bemærkede, at National Outline for the Medium and Long-term Science and Technology Development (2006-2020) ikke fastslår støtteberettigelse for stålproducenter med hensyn til de påståede subsidier. Imidlertid omhandler kapitel III.5 i dette dokument klart stålindustrien i forbindelse med det prioriterede område nr. 29, kaldet »Cyclic Iron and Steel Flow Process and Equipment«, og kapitel VIII tilskynder til finansiel og skattepolitisk støtte til disse prioriterede temaer. Påstanden blev derfor afvist.

(59)

Efter fremlæggelsen af oplysninger anmodede klageren Kommissionen om at udvide sin analyse af den centrale planlægning til også at omfatte den manglende håndhævelse af konkurslovgivningen. Klageren fremførte, at tal fra mellem 2008 og 2015 viser et »overraskende lavt« antal konkurser i Kina, og den citerede en aftale mellem flere kinesiske banker og den konkursramte stålforhandler Sinosteel fra december 2016. Endvidere henviste den til konklusionerne i IMF's rapport »Resolving China's Corporate Debt Problem« (15), hvori den identificerede en række årsager til den lave insolvensrate i Kina. Kommissionen accepterede, at klageren i sin klage havde givet oplysning om en række vigtige individuelle tilfælde, hvor konkursbehandlingen ikke var påbegyndt for særlige stålvirksomheder i vanskeligheder. Den fandt dog, at de generelle tal for konkurser i Kina efter fremlæggelsen af oplysninger ikke med tilstrækkelig sikkerhed kunne fordeles på sektoren for varmvalsede flade produkter. Med henblik på at fastslå, om antallet af insolvenser er »normalt« eller »lavt«, skal der fastsættes et benchmark for det nøjagtige antal konkurser i undersøgelsesperioden.Sådanne analyser kan ikke gennemføres i den begrænsede tid, der er til rådighed efter fremlæggelsen af oplysninger. Bemærkningen satte dog på ingen måde spørgsmålstegn ved Kommissionens konstateringer i dette afsnit, men bekræftede dem snarere.

(60)

Det kan konkluderes, at stålindustrien således betragtes som en strategisk industri/nøgleindustri, hvis udvikling tilskyndes aktivt af den kinesiske regering som et politisk mål.

(61)

Kommissionen bad den kinesiske regering om at kontakte syv specifikke statsejede banker, der var nævnt i klagen, samt alle andre statsejede banker for at få dem til at udfylde et særligt spørgeskema. Den kinesiske regering kontaktede imidlertid kun fem af de syv statsejede banker, der var udtrykkeligt nævnt i klagen. Ifølge den kinesiske regering havde den ikke beføjelse til at indhente oplysninger fra andre banker, da de handler uafhængigt af den kinesiske regering. I den forbindelse mindede Kommissionen om, at den kinesiske regering ikke blev bedt om at fremlægge oplysninger, men kun om at fremsende det specifikke spørgeskema til de statsejede banker.

(62)

Ingen af de fem statsejede banker, som besvarede det særlige spørgeskema, leverede specifikke oplysninger om lån til virksomhederne i stikprøven og gjorde gældende, at de var bundet af lovkrav, administrative krav og kontraktbestemmelser med hensyn til fortroligheden af oplysningerne i forbindelse med virksomhederne i stikprøven. Desuden ydede 30 statsejede banker, som den kinesiske regering havde nægtet at anmode om at udfylde det særlige spørgeskema, lån til stikprøveudvalgte grupper af eksporterende producenter. The Agricultural Development Bank of China ydede ikke lån til grupperne af eksporterende producenter i stikprøven.

(63)

Derfor bad Kommissionen alle grupperne af eksporterende producenter i stikprøven om at give adgang til de virksomhedsspecifikke oplysninger, som alle de statsejede eller private banker, hvorfra de har modtaget lån, ligger inde med. Imidlertid afviste virksomhederne i stikprøven uden begrundelse at give adgang til sådanne oplysninger.

(64)

Da tre af grupperne af eksporterende producenter i stikprøven ejes fuldt ud af staten, bad Kommissionen også den kinesiske regering, som ejer af disse virksomheder, om at sørge for adgang til de ønskede oplysninger. Men den kinesiske regering afviste Kommissionens anmodning med det argument, at den ikke havde beføjelse til at pålægge disse tre grupper af eksporterende producenter at sikre den anmodede adgang.

(65)

Kommissionen modtog kun oplysninger om virksomhedernes struktur og ejerskab fra de fem statsejede banker, der er nævnt i betragtning (34), men ikke fra nogen af de øvrige 40 finansielle institutioner. Desuden afgav ingen af de 45 finansielle institutioner særlige oplysninger om risikovurderingen af lånene til grupperne af eksporterende producenter i stikprøven.

(66)

Kommissionen underrettede derfor den kinesiske regering om, at den vil være nødt til at gøre brug af de bedste foreliggende faktiske oplysninger i henhold til grundforordningens artikel 28, stk. 1, når den undersøgte tilstedeværelsen og omfanget af de påståede subsidier ydet gennem præferentielle lån.

(67)

Den kinesiske regering anfægtede brugen af de bedste foreliggende faktiske oplysninger og anførte, at den ikke havde beføjelse til at kræve oplysninger fra de finansielle institutioner og de tre statsejede grupper af eksporterende producenter.

(68)

Denne påstand er ubegrundet. Kommissionen anmodede kun den kinesiske regering om at videresende det specifikke spørgeskema for statsejede banker, da den kinesiske regering har den bedste adgang til detaljerede oplysninger om ejerforholdsstrukturen for finansielle institutioner i Kina. Den kinesiske regering kunne også have ydet administrativ støtte til at indsamle svarene fra finansielle institutioner.

(69)

Kommissionen forstår ikke, hvorfor den kinesiske regering ikke kunne støtte Kommissionens anmodning om adgang til specifikke oplysninger, der var rettet til de tre statsejede grupper af eksporterende producenter i stikprøven, navnlig i betragtning af den omstændighed, at tilladelsen til adgang efter al sandsynlighed ville have krævet en godkendelse på højeste niveau og krævede inddragelse af kinesiske regeringsembedsmænd.

(70)

Efter fremlæggelsen af oplysninger gentog den kinesiske regering, at den ikke havde beføjelse til at kræve de oplysninger, der er anmodet om fra de statsejede banker og de tre statsejede grupper af eksporterende producenter. Den kinesiske regering mente også, at Kommissionens anmodning var en urimelig byrde for den kinesiske regering, idet det forventedes af denne, at den ikke kun fremsendte spørgeskemaer, men også ydede administrativ støtte til at indsamle besvarelserne. Kommissionen kunne ikke se, hvorfor fremsendelse af et spørgeskema og indsamling af besvarelserne på centralt niveau ville være en urimelig byrde for den kinesiske regering. Da den kinesiske regering ikke fremlagde andre nye elementer, fastholdt Kommissionen sin holdning som beskrevet i ovenstående betragtning 68.

(71)

Desuden hævdede den kinesiske regering, at Kommissionen ikke har angivet, hvilke oplysninger, der var afgørende for undersøgelsen, som den manglede, og at der ikke var nogen forklaring på, hvorfor de ønskede oplysninger var nødvendige, og at de oplysninger, som den kinesiske regering havde fremlagt, var utilstrækkelige. Faktisk havde Kommissionen allerede gjort den kinesiske regering opmærksom i sit brev forud for kontrolbesøget af 16. november 2016 på, at der manglede oplysninger navnlig i forbindelse med spørgsmål til statsejede banker, og at der bør stilles kreditrisikovurderinger til rådighed under kontrolbesøget. Da de ønskede oplysninger endnu ikke var tilgængelige efter kontrollen, meddelte Kommissionen den kinesiske regering i sit brev af 16. marts 2017, at klageren eventuelt ville blive nødt til at ty til de bedste foreliggende faktiske oplysninger i henhold til grundforordningens artikel 28, stk. 1, da vedkommende endnu ikke havde modtaget nogen oplysninger vedrørende de fleste af de statsejede banker, der ydede lån til de stikprøveudvalgte virksomheder, og ingen selskabsspecifikke oplysninger om lån fra banker. Derfor blev den kinesiske regering tilstrækkeligt underrettet om arten og utilstrækkeligheden i forbindelse med de oplysninger, der skal indberettes.

(72)

Endelig erklærede den kinesiske regering, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad havde forklaret, hvorfor visse kendsgerninger blev anset for at være de bedste foreliggende oplysninger. Kommissionen var ikke enig i denne påstand. I punkt 3.4.1.2 nedenfor beskrives det, hvilke faktiske oplysninger der blev anvendt og hvorfor Kommissionen mente, at de var de bedste foreliggende oplysninger. Påstanden blev derfor afvist som ubegrundet.

(73)

Den private gruppe af eksporterende producenter Jiangsu Shagang Group, gjorde også indsigelse mod brugen af de bedste foreliggende faktiske oplysninger og fandt, at anmodningen om at give Kommissionen tilladelse til at kontrollere gruppens finansielle oplysninger hos de finansielle institutioner udgjorde en urimelig byrde over for gruppen. Den anførte bl.a., at virksomhedens repræsentant hverken var blevet indbudt til at være til stede ved kontrollen hos de finansielle institutioner eller underrettet om de nærmere oplysninger i forbindelse med en sådan kontrol.

(74)

Som svar på disse påstande erindrede Kommissionen om, at virksomheden kun havde fremlagt et kort og ubegrundet afslag på én linje på en sådan tilladelse ved en e-mail af 24. november 2016. På dette tidspunkt havde virksomheden hverken anmodet om nærmere oplysninger om kontrolbesøget hos de finansielle institutioner eller anmodet om, at repræsentanten kunne være til stede under en sådan kontrol. Hvis virksomheden havde anmodet herom, kunne Kommissionen have givet yderligere oplysninger og ville have forsøgt at sørge for, at virksomhedens repræsentant kunne være til stede under kontrolbesøget.

(75)

Kommissionen måtte derfor delvist gøre brug af de bedste foreliggende faktiske oplysninger i forbindelse med undersøgelsen af forekomsten og omfanget af den påståede subsidiering gennem præferencelån.

(76)

The Jiangsu Shagang Group undlod at afgive oplysninger om en tilfældig udvælgelse af tilskud til kontrolformål. Desuden fandt Kommissionen beviser i de reviderede regnskaber for store tilskud, der blev modtaget forud for UP, men som medførte en fordel i denne, og som ikke var blevet indberettet.

(77)

Under disse omstændigheder mente Kommissionen, at den ikke havde modtaget afgørende oplysninger vedrørende dette aspekt af undersøgelsen. Det forårsagede store problemer med at nå frem til en præcis og underbygget konklusion for konklusionerne vedrørende tilskud til denne eksporterende producent.

(78)

Kommissionen underrettede derfor virksomheden om, at den ville overveje at basere sine konklusioner på de bedste foreliggende faktiske oplysninger i henhold til grundforordningens artikel 28, stk. 1, for så vidt angik oplysningerne om tilskud.

(79)

I sit svar på Kommissionens brev gjorde virksomheden indsigelse mod anvendelsen af grundforordningens artikel 28, stk. 1 om tilskud. Den anførte, at de tilskud, som Kommissionen konstaterede under kontrolbesøget, ikke var blevet indberettet, da der i spørgeskemaet ikke blev anmodet om indberettelsen af de tilskud, som virksomheden havde modtaget forud for undersøgelsesperioden, og som ikke var blevet registreret som et udskudt aktiv. Desuden hævdede virksomheden, at den havde fremlagt en fordeling af disse tilskud under kontrolbesøget.

(80)

Kommissionen konstaterede under kontrolbesøget, at de fleste af de tilskud, der var modtaget forud for undersøgelsesperioden, vedrørte aktiver baseret på undersøgte subsidier. Følgelig burde den eksporterende producent have anerkendt disse tilskud som udskudte aktiver/indtægter i overensstemmelse med de gældende regnskabsregler, der er beskrevet i noterne til årsregnskabet. Virksomheden burde derfor have indberettet tilskuddene i spørgeskemabesvarelsen, hvori der blev anmodet om indberetning af alle tilskud, der knytter sig til aktiver og bogføres som udskudte indtægter. Den omstændighed, at revisoren ikke havde behandlet disse tilskud som udskudte aktiver, betyder ikke, at tilskud modtaget forud for undersøgelsesperioden ikke kan medføre en fordel i denne, navnlig når der ikke forelægges yderligere oplysninger end en fordeling pr. virksomhed. Kommissionen konkluderede derfor, at virksomheden hverken havde fremlagt detaljerede oplysninger om de tilskud, der var modtaget i undersøgelsesperioden, og som var indberettet i spørgeskemabesvarelsen, eller oplysninger om tilskud modtaget før undersøgelsesperioden, og som først blev konstateret under kontrolbesøget, der vedrørte undersøgelsesperioden. Som følge af manglen på disse detaljerede oplysninger kunne Kommissionen ikke anvende virksomhedens oplysninger om tilskuddene.

(81)

Kommissionen måtte derfor gøre brug af de bedste foreliggende faktiske oplysninger vedrørende tilskuddene til denne virksomhed. Kommissionen konstaterede under kontrolbesøget, at denne virksomhed modtog betydelige beløb fra en lang række tilskudsordninger, og derfor anvendte Kommissionen de højeste subsidiebeløb for disse tilskud som de bedste foreliggende faktiske oplysninger.

(82)

På grundlag af de oplysninger, der var indeholdt i klagen, i indledningsmeddelelsen og besvarelserne af Kommissionens spørgeskema blev den påståede subsidiering i form af følgende subsidier fra den kinesiske regering undersøgt:

(83)

Ifølge oplysningerne fra de fire grupper af eksporterende producenter i stikprøven havde 45 finansielle institutioner ydet disse lån. Af disse 45 finansielle institutioner var 35 statsejede banker. De 10 resterende finansielle institutioner var enten privatejede, eller Kommissionen kunne ikke finde alle afgørende oplysninger om deres ejerskab. Der var imidlertid kun fem statsejede banker, der udfyldte det specifikke spørgeskema, trods en anmodning til den kinesiske regering, der omfattede alle 35 statsejede banker. Ud af de 10 resterende finansielle institutioner svarede kun én og anførte, at den ikke kunne besvare uden at have konsulteret tilsynsmyndighederne. Efter at have hørt CBRC meddelte denne finansielle institution Kommissionen, at virksomheden var villig til at samarbejde, men CBRC foreslog, at et sådant samarbejde skulle foregå gennem en EU-samarbejdsmekanisme (dvs. en udveksling af oplysninger mellem tilsynsmyndighederne i henholdsvis Kina og EU fremfor direkte mellem Kommissionen og banken). Kommissionen udtrykte tilfredshed med dette tilbud om samarbejde, men bemærkede, at det var umuligt at iværksætte en sådan midlertidig ordning for den resterende del af undersøgelsen. Under alle omstændigheder modtog Kommissionen ikke yderligere skrivelse eller anmodning fra CBRC. Derudover indgav den finansielle institution ingen bemærkninger eller indlæg inden for den fastsatte frist. Derfor var Kommissionen nødt til at basere sig på de bedste foreliggende faktiske oplysninger.

(84)

Kommissionen undersøgte, hvorvidt de statsejede banker fungerede som offentlige organer i henhold til grundforordningens artikel 3 og artikel 2, litra b). I den henseende er den test, der anvendes for at fastslå, om et statsejet foretagende er et offentligt organ, som følger (16): »Det afgørende er, om en enhed har fået overdraget myndighed til at udøve statslige funktioner, snarere end hvordan dette opnås. Der er mange forskellige måder, hvorpå staten i snæver forstand vil kunne tildele enheder myndighed. Følgelig kan forskellige former for beviser være relevante for at godtgøre, at en sådan myndighed er blevet tildelt en bestemt enhed. Dokumentation for, at en enhed faktisk udøver statslige funktioner kan tjene som bevis for, at den er i besiddelse af eller har fået overdraget statslig myndighed, navnlig når disse beviser tyder på en vedvarende og systematisk praksis. Efter vores opfattelse er konsekvensen, at tegn på, at en stat udøver betydelig kontrol over en enhed og dennes adfærd, kan tjene som bevis for, at den pågældende enhed har statslig myndighed og udøver denne myndighed ved udøvelsen af statslige funktioner. Vi understreger imidlertid, at bortset fra en udtrykkelig delegering af myndighed i retlige instrumenter, er det ikke sandsynligt, at forekomsten af udelukkende formelle forbindelser mellem en enhed og staten i snæver forstand rækker til at fastslå den nødvendige besiddelse af statslig myndighed. Således viser f.eks. den omstændighed, at staten ejer aktiemajoriteten i en enhed ikke, at staten udøver en betydelig kontrol over ledelsen af denne enhed, og i endnu mindre grad, at staten har tildelt den statslig myndighed. Hvis der er bevis for, at der er mange formelle indicier for statslig kontrol, og der også er tegn på, at denne kontrol har været udøvet i betydeligt omfang, kan sådanne beviser i nogle tilfælde imidlertid tillade en antagelse af, at den pågældende enhed udøver statslig myndighed.« I det foreliggende tilfælde baseres konklusionen, om at statsejede banker udøver statslig myndighed på formelle indicier for statslig kontrol og beviser for, at den har været udøvet i betydeligt omfang.

(85)

Kommissionen indhentede oplysninger om statens ejerskab samt formelle indicier for statslig kontrol i de statsejede banker. Den undersøgte også, om denne kontrol har været udøvet i betydeligt omfang. Undersøgelsen af dette arbejde blev hindret af den kinesiske regerings og de statsejede bankers afslag på at sætte Kommissionen i stand til at analysere den beslutningstagningsproces, der havde ført til præferencelåneordningerne.

(86)

For at foretage denne analyse undersøgte Kommissionen først oplysninger for de fem statsejede banker, der havde udfyldt det specifikke spørgeskema og havde givet mulighed for kontrolbesøg på stedet.

(87)

Følgende fem statsejede banker indsendte en spørgeskemabesvarelse, der blev kontrolleret på stedet: EXIM, ICBC, CCB, ABC, og BOC. Disse fem statsejede banker tegnede sig for en væsentlig del af de lån, der var ydet til de fire grupper af virksomheder i stikprøven i undersøgelsesperioden, hvad angår lånebeløb (fra 50 % til 60 % for både Hesteel Group og Jiangsu Shagang Group og fra 80 % til 95 % for både Benxi Group og Shougang Group).

(88)

Kommissionen fastslog ud fra oplysningerne i spørgeskemabesvarelsen og oplysningerne under kontrolbesøget, at den kinesiske regering enten direkte eller indirekte havde mere end 50 % af aktierne i hver enkelt af disse finansielle institutioner.

(89)

Hvad angår de formelle indicier for statslig kontrol i forbindelse med de fem samarbejdsvillige statsejede banker betegnede Kommissionen dem alle som »vigtige statsejede finansielle institutioner«. I meddelelsen Interim Regulations on the Board of Supervisors in Key State-owned Financial Institutions, fastsættes det bl.a., at: »De vigtige statsejede finansielle institutioner, der er omhandlet i disse forskrifter, henviser til statsejede banker, forretningsbanker, finansielle selskaber til porteføljeadministration, værdipapirselskaber, forsikringsselskaber osv. (»statsejede finansielle institutioner«), hvortil statsrådet sender tilsynsråd.« (17)

(90)

Tilsynsrådet i de vigtige statsejede finansielle institutioner udnævnes af statsrådet i henhold til Interim Regulations of Board of Supervisors of State-owned Key Financial Institutions by the State Council. På grundlag af artikel 3 og 5 i disse midlertidige forskrifter fastslog Kommissionen, at medlemmerne af tilsynsrådene udsendes af og er ansvarlige over for statsrådet, hvilket således illustrerer statens institutionelle kontrol med forretningsaktiviteterne i de samarbejdsvillige statsejede banker. Ud over disse generelle indicier har Kommissionen konstateret følgende med hensyn til de fem statsejede banker:

(91)

EXIM blev oprettet og opererer i henhold til den meddelelse om oprettelse af Export Import Bank of China, der er udstedt af statsrådet, og vedtægterne for EXIM. Staten, som ejer alle aktier i EXIM, kontrollerer EXIM ved at udnævne medlemmerne af tilsynsrådet. Disse medlemmer repræsenterer statens interesse, herunder politiske hensyn, på møderne i EXIM. Der er ikke nogen bestyrelse. Ledelsen af EXIM udnævnes direkte af staten. Det fremgår af EXIM's websted, at dens formål er at støtte Kinas udenrigshandel, investering og det internationale økonomiske samarbejde. Den er fast besluttet på at øge den finansielle støtte til nøglesektorer og svage led i den kinesiske økonomi med henblik på at sikre en bæredygtig og sund økonomisk og social udvikling.

(92)

På grundlag af kapitel 8-10 i vedtægterne har den kinesiske regering gennem sin aktiebeholdning på 69,6 % bemyndigelse til at udpege de vigtigste stillinger i bankens ledelse, som f.eks. formand, næstformand, bestyrelsesformand, næstformand for bestyrelsen, administrerende direktør og formand for tilsynsrådet.

(93)

Endvidere indkalder bestyrelsen ifølge vedtægterne til generalforsamling, træffer beslutninger om bankens forretningsstrategi og budget, træffer beslutninger om investeringer (og fusion) og om afskedigelser af den øverste ledelse, formulerer risikoforvaltningsordningen og træffer beslutninger om etablering af afdelinger og filialer. Denne ikke-udtømmende liste over ansvarsområder illustrerer statens institutionelle kontrol med ICBC's daglige virksomhed.

(94)

I henhold til kapitel 11 og 12 i vedtægterne har den kinesiske regering i sin egenskab af hovedaktionær med 57,31 % af aktierne bemyndigelse til at udpege et flertal af medlemmerne i bestyrelsen, som er forvaltningsorganet for generalforsamlingen og står for ledelsen af CCB og er ansvarlig over for generalforsamlingen. Det samme gælder for tilsynsrådet, dvs. tilsynsorganet for banken som fastsat i kapitel 16 i vedtægterne.

(95)

Ifølge CCB's vedtægter træffer bestyrelsen desuden afgørelse om bankens budget, om investeringsbeslutninger, om afskedigelse af den øverste revisor og sekretæren for bestyrelsen. De 10 ledende bestyrelsesmedlemmer (ud af i alt 15 medlemmer) af bestyrelsen udgør den øverste ledelse af CCB. Denne ikke-udtømmende liste over ansvarsområder illustrerer statens institutionelle kontrol med CCB's daglige virksomhed.

(96)

Som anført i vedtægternes artikel 134 har den kinesiske regering, i sin egenskab af hovedaktionær med 79,62 % af aktierne, bemyndigelse til at udpege alle direktørerne i bestyrelsen. Det samme gælder for tilsynsrådet i henhold til vedtægternes artikel 199.

(97)

Ifølge ABC's vedtægter fastlægger bestyrelsen desuden strategien for banken, træffer afgørelse om bankens budget, træffer investeringsbeslutninger, udpeger formanden og sekretæren for bankens bestyrelse og fastlægger og kontrollerer bankens risikostyringssystem. Denne ikke-udtømmende liste over ansvarsområder illustrerer statens institutionelle kontrol med ABC's daglige virksomhed.

(98)

Som anført i vedtægternes artikel 122 har den kinesiske regering i sin egenskab af hovedaktionær med 64,63 % af aktierne bemyndigelse til at udpege både den administrerende direktør og de andre direktører i banken, som udgør bestyrelsen.

(99)

Ifølge BOC's vedtægter træffer bestyrelsen desuden bl.a. beslutning om den finansielle institutions strategiske principper, forretningsplaner og større investeringsplaner, udpeger eller afskediger ledende personale, som f.eks. formanden og sekretæren for bestyrelsen, næstformanden og andre ledende medarbejdere. Bestyrelsen træffer endvidere beslutning om gennemførelsen af beslutninger på generalforsamlingen og godkender politikkerne for virksomhedsledelsen. Denne ikke-udtømmende liste over ansvarsområder illustrerer statens institutionelle kontrol med BOC's daglige virksomhed.

(100)

Kommissionen indhentede også oplysninger om, hvorvidt den kinesiske regering har udøvet betydelig kontrol over ledelsen af de fem samarbejdsvillige statsejede banker med hensyn til deres udlånspolitik og risikovurdering i de tilfælde, hvor de ydede lån til stålindustrien. Følgende forskrifter er blevet taget i betragtning i denne forbindelse:

(101)

Ved en gennemgang af disse forskrifter konstaterede Kommissionen, at finansielle institutioner i Kina opererer inden for en generel retlig ramme, der pålægger dem at tage hensyn til den kinesiske regerings industripolitikmålsætninger, når de træffer økonomiske beslutninger.

(102)

Overordnet set fastlægger artikel 34 i bankloven, der gælder for alle finansielle institutioner, som udøver deres virksomhed i Kina, at »forretningsbanker udøver deres lånevirksomhed i overensstemmelse med behovene for national økonomisk og social udvikling og under vejledning af statens industripolitikker.« Med hensyn til EXIM er de offentlige politiske beføjelser fastlagt i meddelelsen om oprettelse af Export Import Bank of China samt i andre offentligt tilgængelige oplysninger.

(103)

Efter fremlæggelsen af oplysninger angav den kinesiske regering, at de særlige lån i artikel 7 i General Rules on Loans, der er nævnt ovenfor, blev afskaffet i 1999, på grundlag af Circular on Improving the Administration of Special Loans (YINFA [1999] nr. 228), og at artikel 15 var blevet irrelevant, da PBOC ikke længere fastsætter de øvre og nedre grænser for udlån.

(104)

Den kinesiske regering påstod endvidere, at Kommissionen havde fejlfortolket artikel 34 i bankloven. Den henviste også til artikel 4, 5 og 7 i bankloven, der angiveligt handler om bankens uafhængighed, den manglende indgriben fra organer eller enkeltpersoner og regeringer såvel som undersøgelsen af låntagernes troværdighed. Den kinesiske regering bemærkede endvidere, at artikel 34 ikke bør læses løsrevet.

(105)

Kommissionen bekræftede, at de særlige lån var blevet afskaffet i 1999. Dette ændrer dog ikke konklusionerne om eksistensen af præferentielle lån, som også er baseret på andre foreliggende faktiske oplysninger, der i sig selv er tilstrækkelige.

(106)

Med hensyn til artikel 15 i General Rules on Loans er Kommissionen uenig i den kinesiske regerings vurdering. Denne artikel fastsætter: »I overensstemmelse med statens politik, kan bestemte afdelinger/organer subsidiere renter på lån for at fremme væksten af visse industrigrene og den økonomiske udvikling i nogle områder.« Denne bestemmelse er således stadig relevant selv efter afskaffelsen af den nedre og den øvre rentesats. Under alle omstændigheder henviser artikel 38 i bankloven stadig til begrænsninger og kan på et hvilket som helst tidspunkt finde anvendelse.

(107)

For så vidt angår bankloven, tilhører artikel 4, 5 og 7 »kapitel I Almindelige bestemmelser«, mens artikel 34 og 35 tilhører »kapitel IV Grundlæggende regler for lån og andre forretningsaktiviteter«. I artikel 4 fastlægges, at »den forretningsmæssige drift af forretningsbanker styres af principperne om sikkerhed, likviditet og effektivitet. Forretningsbankerne træffer deres egne beslutninger om deres forretningsaktiviteter, tager ansvaret for deres egne risici, påtager sig det fulde ansvar for deres fortjeneste og tab og udøver selvbegrænsning. Forretningsbanker udøver ifølge loven deres bankvirksomhed uden indgriben fra organer eller enkeltpersoner. Forretningsbanker påtager sig uafhængigt det civilretlige ansvar med hele deres juridiske persons ejendom«. Artikel 7 i bankloven vedrører undersøgelsen af låntagers kreditværdighed.

(108)

Undersøgelsen viste, at artikel 4 og 7 i bankloven finder anvendelse med forbehold af artikel 34 i bankloven, dvs. i tilfælde, hvor staten iværksætter en offentlig politik, som bankerne gennemfører og følger i henhold til statens instrukser. Resultaterne af denne undersøgelse støttede ikke påstanden om, at bankerne ikke tager hensyn til regeringens politik og planer, når de træffer beslutninger om långivning. Det bekræftede snarere det modsatte, som klart beskrevet i betragtning 121 til 128. Kommissionen fandt derfor, at artikel 4 i bankloven ikke forhindrede forretningsbankerne i at tage hensyn til regeringens industripolitik og planer.

(109)

Den kinesiske regering henviste også til artikel 5 i bankloven og anførte derfra, at der »ikke ville være en indgriben i bankernes forretningsaktiviteter fra lokale regeringer og regeringskontorer på forskellige niveauer, offentlige organisationer eller enkeltpersoner.« Imidlertid anføres det i artikel 5 i bankloven, som følger: »Forretningsbankerne skal overholde principperne om lighed, frivillighed, rimelighed og god tro i deres forretningsaktiviteter med deres kunder«. Ifølge Kommissionen beskytter denne formulering ikke bankerne fra deres forpligtelse til at anvende grundlæggende retsprincipper som fastsat i artikel 34 i bankloven. Som anført i betragtning 121 til 128 nedenfor kan denne artikel i betragtning af bankernes adfærd, når de yder lån til virksomhederne i stikprøven, derfor ikke anses for at være i modstrid med den fortolkning af artikel 34, som Kommissionen har anlagt.

(110)

Statens industripolitik fastlægges via den centrale planlægning, jf. afsnit 3.1. ovenfor. Med hensyn til stålindustrien giver kapitel 5 i den 12. femårsplan for stål netop mulighed for at styrke sammenhængen mellem økonomiske politikker og industripolitikken for stål. Endvidere indeholder kapitel 5 i den 13. femårsplan for stålindustrien »vejledning til finansielle institutioner og privat kapital til støtte for de prioriterede opgaver i planen«, og det fastlægges, at »for så vidt angår virksomheder, der har et marked og er rentable, skal bankerne holde efterspørgslen efter lån på et fornuftigt niveau«.

(111)

På lignende vis pålægger afgørelse nr. 40 alle finansielle institutioner at yde kreditstøtte især til »tilskyndede« projekter. Som allerede forklaret i afsnit 3.1 tilhører projekter i stålindustrien kategorien »tilskyndet«.

(112)

Efter fremlæggelsen af oplysninger anførte den kinesiske regering, at Kommissionen ikke har forklaret, hvordan afgørelse nr. 40 viser, at bankerne er forpligtet til at påtage sig præferencelånstransaktioner, og henviste til artikel 17 og 18 i denne afgørelse. Kommissionen bemærkede, at afgørelsen indeholder den kinesiske regerings vilje til aktivt at støtte udviklingen af stålindustrien. Desuden pålægger afgørelsen alle finansielle institutioner kun at yde kreditstøtte til tilskyndede projekter (den kategori, som stålprojekter tilhører) og stiller gennemførelsen af »andre præferentielle politikker vedrørende tilskyndede projekter« i udsigt. På baggrund af ovenstående pålægges bankerne at yde kreditstøtte til stålindustrien i henhold til afgørelse nr. 40. Ifølge artikel 17 og 18 i samme afgørelse anmodes banken ligeledes om at respektere kreditprincipperne, men Kommissionen kunne ikke under undersøgelsen fastslå, at det skete i praksis. Afgørelse nr. 40 bekræfter således den tidligere konklusion med hensyn til bankloven, at bankerne udøver statslig myndighed i form af præferencelånstransaktioner.

(113)

Endvidere er retningslinjerne fra People's Bank of China, CSRC CBRC og CIRC samt meddelelsen Several Opinions on Resolving Overcapacity specielt målrettet mod virksomheder inden for stålsektoren. Heri anføres, at de finansielle institutioner fuldt ud skal anerkende kul- og stålindustriens centrale rolle og strategiske betydning og fortsætte med at yde lån til de stålvirksomheder, der overholder industripolitikken, og som tilpasser og samler sig på ny uden at øge produktionskapaciteten. Denne støtte skal omfatte fastsættelsen af rentesatser og fremme af obligationer og lån til fusioner og overtagelser. Desuden fremmes gældsomlægning og gældseftergivelse.

(114)

Efter fremlæggelsen af oplysninger erklærede den kinesiske regering, at Kommissionen undlod at nævne særlige bestemmelser i de ovennævnte dokumenter til støtte for sine konklusioner. Kommissionen fremhævede, at den havde baseret sine erklæringer i den foregående betragtning bl.a. på følgende passager i meddelelsen »Several Opinions on Resolving Overcapacity«:

(115)

For så vidt angår retningslinjerne fra People's Bank of China, CBRC, CSRC og CIRC, er bl.a. følgende passager relevante:

(116)

Retningslinjerne for grøn kredit har til formål at tilskynde finansielle institutioner til at anvende forskellige politikker for långivning og risikostyring i overensstemmelse med industripolitikkerne og tilpasset låntagerens miljømæssige status. Stålindustrien ses som et primært mål for ydelse af lån til miljøprojekter. Industripolitikken i denne forbindelse er forklaret i Opinions on Strengthening Energy Saving and Emission Reduction and Accelerating Structural Adjustment in the Iron and Steel Sector. Disse udtalelser fremhæver, at »jern- og stålindustrien, som har det største potentiale med hensyn til energibesparelse og emissionsreduktion, indtager en vigtig position i det arbejde, der udføres inden for energibesparelse og emissionsreduktion. For at styrke energibesparelse og emissionsreduktion er strukturtilpasning en vigtig og væsentlig foranstaltning, når det handler om at omdanne udviklingsmodellen for jern- og stålindustrien«. Projekter i forbindelse med nye teknologier og teknikker vedrørende cirkulær økonomi og energibesparelser og emissionsreduktion, såsom tørhærdning af koks ved høj temperatur og tryk, fjernelse af støv, nyttiggørelse og udnyttelse af overskydende varme og tryk på kul, malm fra røggasafsvovling, og den deraf følgende »grønne« finansiering er således »energisk støttet«.

(117)

Den kinesiske regering har anført i sine bemærkninger til fremlæggelsen af oplysninger, at retningslinjerne for grøn kredit og Opinions on Strengthening Energy Saving and Emission Reduction and Accelerating Structural Adjustment in the Iron and Steel Sector heller ikke viser eksistensen af bindende normative rammer for udlånspraksis. Navnlig henviste den kinesiske regering til artikel 15 i retningslinjerne for grøn kredit, hvori det anføres, at »bankerne skal styrke den rettidige omhu ved kreditbevilling«.

(118)

Resultaterne af denne undersøgelse støttede ikke påstanden om, at artikel 15 i retningslinjerne for grøn kredit forhindrer finansielle institutioner i at følge regeringens industripolitik og planer i forbindelse med långivning. Det bekræftede snarere det modsatte, som klart beskrevet i betragtning 121 til 128. Denne påstand blev derfor afvist.

(119)

Bankloven er juridisk bindende. Den obligatoriske karakter af femårsplanen er blevet fastslået ovenfor i betragtning 55. Den obligatoriske karakter af afgørelse nr. 40 er blevet fastslået ovenfor i betragtning 55. Den obligatoriske karakter af andre lovgivningsmæssige dokumenter er godtgjort ved det tilsyn og den evaluering, som de indeholder bestemmelser om. Meddelelsen Several Opinions on Resolving Overcapacity anfører, at »CBRC, the National Development and Reform Commission og ministeriet for industri og informationsteknologi planlægger den rettidige inspektion af og tilsynet med gennemførelsen heraf«. Artikel 28 i retningslinjerne for grøn kredit anfører, at »tilsynsmyndighederne i bankindustrien evaluerer ... virkningen af grøn kredit, der forlænges af finansielle institutioner i banksektoren, på omfattende vis ud fra ekstern lovgivning og inspektion på stedet. Resultaterne af evalueringen anvendes som et vigtigt grundlag for lovbefalede kreditvurderinger, adgang til institutionen, adgang til forretningerne og til evalueringer af det ledende personales præstationer i de finansielle institutioner i banksektoren i overensstemmelse med relevante love og bestemmelser.« Retningslinjerne fra People's Bank of China, CBRC, CSRC og CIRC om støtte til stål- og kulindustrien med henblik på at løse problemet med overkapacitet og opnå en vending i udviklingen fastlægger, at de finansielle institutioner bør styrke kommunikationen med lokale myndigheder.

(120)

På dette grundlag konkluderer Kommissionen, at den kinesiske regering har skabt normative rammer, der skal følges af de ledere og tilsynsførende, som er udpeget af den kinesiske regering og ansvarlige over for den kinesiske regering. Derfor støttede den kinesiske regering sig til de normative rammer for at udøve betydelig kontrol over ledelsen af de fem samarbejdsvillige statsejede banker, når disse ydede lån til stålindustrien.

(121)

Kommissionen søgte også at få konkrete beviser for udøvelsen af kontrol i et betydeligt omfang gennem konkrete lån. Under kontrolbesøget pegede de fem samarbejdsvillige statsejede banker på artikel 4 og 5 i bankloven, i henhold til hvilke de er forpligtet til at foretage en uafhængig vurdering af en låneanmodning. De gjorde gældende, at de i praksis havde anvendt avancerede kreditrisikovurderingspolitikker og -modeller ved ydelsen af de omhandlede lån. Der blev dog ikke fremlagt konkrete eksempler. De fem samarbejdende statsejede banker nægtede at give oplysninger, herunder deres særlige kreditrisikovurderinger i forbindelse med virksomhederne i stikprøven af lovgivnings- og kontraktmæssige årsager. Med hensyn til sidstnævnte påpegede de, at uden samtykke fra låntageren ville de handle i strid med kontrakten ved at give disse oplysninger. Alle fire grupper af eksporterende producenter i stikprøven nægtede at underskrive et skriftligt samtykke, der ville tillade en undersøgelse af deres finansielle oplysninger i bankens lokaler.

(122)

Da der ikke forelå konkrete beviser for vurderingerne af kreditværdighed, undersøgte Kommissionen derfor de overordnede retlige rammer, jf. betragtning 100-120, i kombination med de fem samarbejdsvillige statsejede bankers adfærd i forbindelse med de lån, der blev ydet til virksomhederne i stikprøven. Denne adfærd stod i modsætning til deres officielle holdning, da de ikke handlede som finansielle institutioner normalt ville gøre ud fra en omhyggelig markedsbaseret risikovurdering.

(123)

Kontrolbesøgene viste, at med undtagelse af visse lån i fremmed valuta og ét lån til en eksporterende producent i stikprøven, blev lånene ydet til de fire grupper af eksporterende producenter i stikprøven til en rentesats tæt på referencerentesatserne fra People's Bank of China (»PBOC«) (18), uanset virksomhedernes finansielle og kreditrisikomæssige situation. Lånene blev således ydet under markedssatsen sammenlignet med den sats, der svarer til risikoprofilen hos de fire eksporterende producenter i stikprøven. Desuden havde alle virksomhederne i stikprøven fået revolverende lån, hvilket giver dem mulighed for øjeblikkeligt at erstatte den tilbagebetalte kapital på lån ved udløb med frisk kapital fra nye lån.

(124)

I tilfælde af Shougang Group og Benxi Group blev betalingsplanerne omstruktureret, eller gælden blev eftergivet på grund af økonomiske vanskeligheder, og Kommissionen fandt et konkret eksempel på den kinesiske regerings indgriben, som førte til en gældsomlægning til trods for de finansielle institutioners bedre finansielle dom (19).

(125)

Kommissionen konstaterede også, at lån, som skulle have været indberettet af bankerne som ikke normale lån, ikke var blevet anført som sådan i det centrale nationale låneregister af de fem samarbejdsvillige statsejede banker. Forpligtelsen til at indberette foreligger navnlig, når lånene var blevet omstruktureret, når debitor har misligholdt sine betalinger, eller når der er udstedt revolverende lån. Sådanne tilfælde blev konstateret for alle fire grupper af eksporterende producenter i stikprøven. I henhold til CBRC's retningslinjer om risikobaseret låneklassificering burde alle disse tilfælde have været medtaget i det centrale låneregister. De finansielle institutioners manglende indberetning giver et forvrænget billede af virksomhedens lån i det centrale låneregister, da registeret ikke viser virksomhedens reelle kreditværdighed. Det betyder, at selv hvis en finansiel institution ville anvende en markedsbaseret risikovurdering, ville den have været baseret på ukorrekte oplysninger.

(126)

Efter fremlæggelsen af oplysninger påstod GOC, at den manglende rapportering af visse lån i det centrale låneregister har vist, at de lovgivningsmæssige rammer for udlånspraksis ikke var bindende. Visse aktørers delvise manglende overholdelse af forpligtelsen til at indberette bestemte lån, betyder dog ikke, at retningslinjerne som sådan ikke har nogen retsvirkning.

(127)

Den kinesiske regering henviste desuden til, at årsrapporterne fra en række kinesiske banker indeholdt adskillige omfattende kapitler om risikostyring og kreditanalyse, og at det klart fremgik, at lån til stålindustrien for nylig var blevet begrænset i stedet for at blive tilskyndet. Kommissionen var af den opfattelse, at de forelagte oplysninger om kreditrisikovurdering i årsrapporterne ikke indeholdt nogen af de nye aspekter, der blev fremført af den kinesiske regering. Under alle omstændigheder var de teoretiske og tillod ikke en vurdering af de enkelte tilfælde, ligesom de heller ikke er bevis for, at en sådan vurdering rent faktisk finder sted. Ydermere er de anførte eksempler fra den kinesiske regering for EXIM og CCB blot relateret til en nedgang i procentdelen af lån til stålindustrien. Disse opgørelser indeholdt ingen oplysninger om, på hvilke betingelser disse lån blev ydet. Under alle omstændigheder og i mangel af oplysninger om det samlede udlån til stålindustrien fra alle statsejede banker og private banker, som har fået overdraget eller er blevet pålagt at gennemføre regeringens politik, giver det ikke mening, at to af dem har reduceret deres eksponering. Med hensyn til årsrapporten fra China Merchants Bank henviste den kinesiske regerings erklæring kun til det forhold, at banken tilpassede sin kreditpolitik uden yderligere oplysninger. Selv om China Merchants Bank »hævede sine kriterier for accept«, anførtes det i henvisningen også, at banken »støttede sine kvalitetskunder«.

(128)

Kommissionen konkluderede derfor, at der ikke var grund til at ændre undersøgelsesresultaterne og konkluderede, at den kinesiske regering har udøvet betydelig kontrol over de fem samarbejdsvillige statsejede bankers virksomhed med hensyn til deres udlånspolitik og risikovurdering i de tilfælde, hvor de ydede lån til stålindustrien.

(129)

Kommissionen fandt, at ovenfor beskrevne retlige ramme implementeres af de fem samarbejdsvillige statsejede finansielle institutioner i forbindelse med udøvelsen af statslige funktioner med hensyn til stålindustrien, idet de handler som offentlige organer, jf. grundforordningens artikel 2, litra b), sammenholdt med grundforordningens artikel 3, stk. 1, litra a), nr. i), og i overensstemmelse med WTO's relevante retspraksis.

(130)

Efter fremlæggelsen af oplysninger hævdede den kinesiske regering, at Kommissionen ikke opfyldte de bevismæssige standarder for fastsættelse af, at de statsejede banker var offentlige organer, da den angiveligt udelukkende støttede sig til formelle indicier for kontrol, som f.eks. den kinesiske regerings ejerskab eller beføjelsen til at udnævne eller udpege ledende ansatte, da den drog sine konklusioner. Kommissionen afviste denne påstand som ubegrundet, da den også nøje havde undersøgt udøvelsen af betydelig kontrol i betragtning 100 til 128.

(131)

Som anført i afsnit 3.2 ovenfor anmodede den kinesiske regering ingen af de andre statsejede banker, der ydede lån til virksomhederne i stikprøven, om at returnere det særlige spørgeskema. I overensstemmelse med konklusionerne i betragtning 61 til 75 besluttede Kommissionen at anvende de bedste foreliggende faktiske oplysninger til at afgøre, om disse statsejede banker kan betragtes som offentlige organer.

(132)

Ved at anvende offentligt tilgængelige oplysninger, som f.eks. bankens websted, årsrapporter, oplysninger, der findes i bankoversigter eller på internettet, fastslog Kommissionen, at følgende 30 banker, som havde ydet lån til de fire grupper af eksporterende producenter i stikprøven, var delvist eller helt ejet af staten selv eller af statens juridiske personer: China Development Bank, Bank of Communications, China Everbright Bank, Postal Savings Bank, China Merchants Bank, Shanghai Pudong Development Bank, China Industrial Bank, Shenyang Rural Commercial Bank, Benxi City Commercial Bank, Benxi Commercial Bank, Kailuan Group Financial Co., Liaoning Hengyi Financing Lease Co., Ltd., Bank of Chengde, Bank of Hebei, Bank of Shanghai, Ningbo Bank, China CITIC Bank, China Guangfa Bank, China Bohai Bank, Huaxia Bank, China Resources Bank, China Zheshang Bank, China Credit Trust, Huarong International Trust Co. Ltd., Northern International Trust Co., Ltd., Zhangjiakou Bank, Hebei Iron and Steel Group Financial Co., Ltd, Shougang Group Finance, Finance Bureau of Benxi City og Zunhua Rural Credit Union. Oplysninger om ejerforholdet for disse banker fremgår af tabellen nedenfor.

(133)

Kommissionen fastslog endvidere i mangel af specifikke oplysninger fra de pågældende finansielle institutioner om det modsatte, at den kinesiske regerings ejerskab og kontrol var baseret på formelle indicier af samme årsager som anført ovenfor i afsnit 3.4.1.1. Navnlig formodes det på grundlag af de bedste foreliggende faktiske oplysninger, at ledelsen og de tilsynsførende i de 30 statsejede banker er udpeget af den kinesiske regering og ansvarlige over for den kinesiske regering på samme måde som i de fem samarbejdsvillige statsejede banker.

(134)

Med hensyn til udøvelsen af betydelig kontrol fandt Kommissionen, at konklusionerne vedrørende de fem samarbejdsvillige finansielle institutioner, som tegnede sig for en væsentlig del af lånene til de fire grupper af virksomheder i stikprøven i undersøgelsesperioden (fra over 50 % til næsten 90 % alt efter virksomheden), kan betragtes som repræsentative også for andre ikke samarbejdsvillige statsejede finansielle institutioner. De normative rammer, der er analyseret i afsnit 3.4.1.1., litra b), anvendes på dem på lignende måde. I mangel af oplysninger om det modsatte og ud fra de bedste foreliggende faktiske oplysninger, gælder manglen på konkrete beviser for vurderinger af kreditværdighed på samme måde som for de fem samarbejdsvillige statsejede banker, således at analysen af den konkrete anvendelse af de normative rammer i afsnit 3.4.1.1., litra b), finder anvendelse herpå på lignende vis.

(135)

I øvrigt har Kommissionen anført, at størstedelen af de låneaftaler, som Kommissionen havde fået fra virksomhederne i stikprøven, havde lignende betingelser, og at de aftalte udlånsrentesatser var identiske og delvist sammenfaldende med de rentesatser, som de fem samarbejdsvillige statsejede banker havde oplyst.

(136)

Kommissionen fandt derfor, at resultaterne for de fem samarbejdsvillige statsejede banker udgjorde de bedste foreliggende faktiske oplysninger for vurderingen af de 30 øvrige statsejede banker som følge af disse ligheder inden for lånevilkår og -satser og repræsentativiteten, for så vidt angår de fem kontrollerede finansielle institutioner.

(137)

På det grundlag konkluderede Kommissionen, at de 30 øvrige statsejede banker, som yder lån til virksomhederne i stikprøven, er offentlige organer, jf. grundforordningens artikel 3 og artikel 2, litra b).

(138)

Efter fremlæggelsen af oplysninger gjorde den kinesiske regering indsigelse mod Kommissionens vurdering af de formelle indicier for kontrol og anførte, at Kommissionen havde foretaget en generel landsdækkende vurdering af alle finansielle institutioner uden at tage hensyn til de vigtigste kendetegn og funktioner for særlige enheder og deres forhold til staten. Nærmere bestemt mente den kinesiske regering, at der bør sondres mellem finansielle institutioner, der ejes af statsejede virksomheder, og dem, der er direkte ejet af den kinesiske regering. Hvad angår den landsdækkende vurdering fremførte Kommissionen, at den havde foretaget en særlig analyse for så vidt angår offentligt organ for hver finansiel institution, for hvilken den kinesiske regering havde forelagt de ønskede relevante oplysninger. Desværre havde den kinesiske regering ikke fremlagt oplysninger for alle de øvrige finansielle institutioner, der ydede lån til de samarbejdsvillige eksporterende producenter i stikprøven, som forklaret i afsnit 3.2. Kommissionen var derfor nødsaget til at foretage en analyse for så vidt angår offentligt organ på grundlag af de bedste foreliggende faktiske oplysninger.

(139)

I lyset af ovenstående fandt Kommissionen, at alle de 35 statsejede kinesiske finansielle institutioner, som ydede lån til de fire grupper af samarbejdsvillige eksporterende producenter i stikprøven, er offentlige organer, jf. grundforordningens artikel 3 og artikel 2, litra b).

(140)

Endvidere bemærkes, at selv om de statsejede finansielle institutioner ikke blev anset for offentlige organer, fandt Kommissionen, at de også ville blive betragtet, som om de havde fået overdraget eller var blevet pålagt af den kinesiske regering at udøve funktioner, der normalt udføres af staten, jf. grundforordningens artikel 3, stk. 1, litra a), nr. iv), af de samme årsager som anført i betragtning 143 og 144. Deres opførsel ville dermed under alle omstændigheder kunne tilskrives den kinesiske regering.

(141)

Kommissionen beskæftigede sig derefter med de ti resterende finansielle institutioner. Følgende otte finansielle institutioner blev anset for at være privatejet: HSBC, Standard Chartered Bank, Ping An Bank, Australia & New Zealand Banking Group (China) Limited, Shagang Group Finance, DBS Group (China) Limited, Bank of Beijing og Hang Seng Bank. Desuden blev Jinfeng Rural Commercial Bank and SPB Bank anset for at være private i mangel af offentligt tilgængelige oplysninger om deres ejerforhold. Kommissionen analyserede, om disse finansielle institutioner af den kinesiske regering havde fået overdraget eller var blevet pålagt at yde subsidier til stålsektoren, jf. grundforordningens artikel 3, stk. 1, litra a), nr. iv).

(142)

Ifølge WTO-appelorganet er der tale om at »overdrage«, når en regering overlader ansvaret til et privat organ, og »pålægge«, henviser til en situation, hvor regeringen udøver sin myndighed over for et privat organ (20). I begge tilfælde anvender regeringen et privat organ som stedfortræder med henblik på at udbetale det finansielle bidrag, og »i de fleste tilfælde forventer man, at det at overdrage funktioner til et privat organ eller pålægge det disse funktioner indebærer en form for trussel eller tilskyndelse« (21). Samtidig giver punkt nr. iv) ikke medlemmerne mulighed for at indføre udligningsforanstaltninger over for varer, »hvis regeringen blot udøver sine almindelige lovgivningsmæssige beføjelser« (22), eller når regeringens indgriben »eventuelt kan medføre et bestemt resultat, som udelukkende er baseret på de faktiske omstændigheder og aktørernes udøvelse af deres frie valg på dette marked« (23). En overdragelse og et pålæg indebærer snarere, at »regeringen spiller en mere aktiv rolle end blot at tilskynde til noget« (22).

(143)

Kommissionen bemærkede, at de normative rammer for stålindustrien, der er nævnt i betragtning(100) til (120), gælder for alle finansielle institutioner i Kina, herunder privatejede finansielle institutioner. Dette illustreres af, at meddelelsen Several Opinions on Resolving Overcapacity er rettet til alle politisk styrede banker, store banker, banker i form af aktieselskaber, postsparekasser, banker med udenlandsk kapital, finansielle selskaber til porteføljeadministration og andre finansielle institutioner under ledelse af CBRC.

(144)

I øvrigt afsløredes det ved kontrolbesøgene, at størstedelen af de låneaftaler, som Kommissionen havde fået fra virksomhederne i stikprøven, havde lignende betingelser, og at de udlånsrentesatser, som var blevet aftalt, var identiske og delvist sammenfaldende med de rentesatser, som de statsejede finansielle institutioner havde oplyst.

(145)

Kommissionen fremsendte også breve til disse ti finansielle institutioner med en anmodning om yderligere oplysninger om deres lånepraksis og risikovurdering. Kun én svarede, hvilket tyder på, at de ikke kunne besvare uden først at høre tilsynsmyndighederne. Efter at have hørt CBRC meddelte denne finansielle institution Kommissionen, at virksomheden var villig til at samarbejde, men CBRC foreslog, at et sådant samarbejde skulle foregå gennem en EU-samarbejdsmekanisme (dvs. en udveksling af oplysninger mellem tilsynsmyndighederne i henholdsvis Kina og EU fremfor direkte mellem Kommissionen og banken). Kommissionen udtrykte tilfredshed med dette tilbud om samarbejde, men bemærkede, at det var umuligt at iværksætte en sådan midlertidig ordning for den resterende del af undersøgelsen. Under alle omstændigheder modtog Kommissionen ikke yderligere skrivelser eller anmodninger fra CBRC. Derudover indgav den finansielle institution ingen bemærkninger eller indlæg inden for den fastsatte frist. Således fremlagde ingen af disse institutioner noget bevis, der modsagde Kommissionens konklusioner.

(146)

I mangel af modstridende oplysninger fra de private finansielle institutioner, konkluderede Kommissionen, at for stålindustriens vedkommende er alle finansielle institutioner (herunder private finansielle institutioner), der er aktive i Kina og underlagt tilsyn af CRBC, af staten blevet overdraget eller pålagt at gennemføre regeringens politik og yde lån på favorable vilkår til stålindustrien i henhold til grundforordningens artikel 3, stk. 1, litra a), nr. iv), første led,.

(147)

Efter fremlæggelsen af oplysninger bemærkede den kinesiske regering, at Kommissionen manglede at præcisere, om den anvendte standarden for »overdragelse« eller »pålæggelse«, da de gensidigt udelukker hinanden. Desuden hævdede den kinesiske regering, at Kommissionens fortolkning af overdragelse og pålæggelse var for snæver, da den fokuserede på en retlig standard, der indebærer, at »regeringen spiller en mere aktiv rolle end blot en tilskyndelse til noget«. Den kinesiske regering gjorde på den anden side gældende, at WTO-panelet i US — Export Restraints krævede en grundigere analyse på grund af tilstedeværelsen af i) en udtrykkelig og positiv handling, hvadenten det indebærer delegering eller ordre, ii) rettet mod en bestemt part, og iii) hvis formål er en bestemt opgave eller målsætning (24).

(148)

Hvad angår det første punkt, fandt Kommissionen ikke, at standarderne om »overdragelse« og »pålæggelse« gensidigt udelukkede hinanden, eftersom regeringen i begge tilfælde anvender et privat organ som stedfortræder til udbetalingen af det finansielle bidrag. Vedrørende det andet punkt var Kommissionen uenig i den kinesiske regerings fortolkning af den retsstandard, der skal anvendes. Som allerede nævnt i betragtning 142 ovenfor baserede Kommissionen sig på efterfølgende WTO-retspraksis, hvor appelorganet havde den opfattelse, at erstatningen af ordene »overdrage« og »pålægge« med »delegering« og »ordre« var for snæver en standard (25). Det følger heraf, at standarden for den bevisbyrde, der er fastsat af appelorganet i dette tilfælde, var mindre restriktiv end det oprindelige panels fortolkning i sagen US — Export Restraints. Under alle omstændigheder undlod den kinesiske regering at fremføre beviser eller argumenter for at afkræfte Kommissionens resultater om overdragelse og pålæggelse som omhandlet i grundforordningens artikel 3, stk. 1, litra a), nr. iv), i den foreliggende undersøgelse. Påstanden blev derfor afvist.

(149)

Som det fremgår af betragtning 100 til 120 indeholder en række juridiske dokumenter, der specifikt er rettet mod virksomheder i stålsektoren, pålæg rettet direkte til finansielle institutioner om at yde lån til præferencesatser til stålindustrien. På grundlag af disse dokumenter fremgår det, at de finansielle institutioner kun tilbyder præferencelåneordninger til et begrænset antal erhvervsgrene/virksomheder, der følger den kinesiske regerings relevante politikker.

(150)

Kommissionen konkluderede derfor, at subsidier i form af præferencelåneordninger ikke er alment tilgængelige, men specifikke, jf. grundforordningens artikel 4, stk. 2, litra a). Desuden fremlagde ingen af de interesserede parter bevis for, at præferencelåneordningerne er baseret på objektive kriterier eller betingelser, jf. grundforordningens artikel 4, stk. 2, litra b).

(151)

Efter fremlæggelsen af oplysninger anførte den kinesiske regering, at ud fra appelorganets rapport om US — Aircraft (anden klage) bør analysen af specificitet ikke kun fokusere på »bestemte modtagere identificeret i klagen, men ... også på alle virksomheder eller erhvervsgrene, der er berettigede til at modtage samme subsidie« (26), og at det fremgår af WTO-panelrapporten om EC — Aircraft (27), at for at et subsidiebeløb er specifikt, skal det ydes til en tilstrækkelig begrænset »gruppe« af virksomheder eller erhvervsgrene. Den kinesiske regering anførte ligeledes, at Kommissionen undlod at præcisere, hvilken del af de dokumenter, som Kommissionen har henvist til, der vedrører den udtrykkelige ydelse af præferencelån til stålindustrien. I den forbindelse henviste Kommissionen til de dokumenter, der var opført i betragtning 100 ovenfor. Kommissionen var af den opfattelse, at henvisningerne til stålindustrien er tilstrækkeligt entydige, da erhvervsgrenen er identificeret enten ved sit navn eller ved en klar henvisning til den vare, der fremstilles, eller den industrikoncern, som den tilhører. Den omstændighed, at den kinesiske regering støtter en begrænset gruppe af tilskyndede industrier, herunder stålindustrien, gør ligeledes dette subsidiebeløb specifikt.

(152)

Kommissionen beregnede det udligningsberettigede subsidiebeløb. Med henblik på denne beregning blev den fordel, som modtagerne har fået i UP, beregnet. Ifølge grundforordningens artikel 6, litra b), er fordelen for modtagerne forskellen mellem det beløb, som den virksomhed, der modtager lånet, betaler for statslånet, og det beløb, som den pågældende virksomhed måtte betale for et tilsvarende lån på markedsvilkår, som den faktisk kunne opnå på markedet.

(153)

Kommissionen bemærkede i denne forbindelse en række særlige forhold på det kinesiske stålmarked. Som forklaret i afsnit 3.4.1-3.4.3 ovenfor afspejler lånene fra kinesiske finansielle institutioner en væsentlig statslig indgriben, og afspejler ikke rentesatser, der normalt ville gælde på et fungerende marked.

(154)

Grupperne af virksomheder i stikprøven adskiller sig med hensyn til deres generelle økonomiske situation. Hver enkelt har nydt godt af forskellige lånetyper i undersøgelsesperioden med afvigelser med hensyn til løbetid, sikkerhedsstillelse, garantier og andre tilknyttede betingelser. Af disse to årsager havde den enkelte virksomhed en forskellig gennemsnitlig rente på baggrund af de lån, som den enkelte havde.

(155)

Kommissionen konstaterede i forbindelse med undersøgelsen, at den kinesiske finansieringspraksis på stålmarkedet, som vist i forbindelse med de fire grupper af producenter i stikprøven, er kendetegnet ved »revolverende lån, dvs. lån, som giver en virksomhed mulighed for at erstatte den kapital, der tilbagebetales på lån ved udløb, med frisk kapital fra nye lån. Ifølge de kinesiske retningslinjer om risikobaseret låneklassificering bør disse klassificeres som såkaldte »problematiske« lån, hvilket angiver, at selv om en låntager i øjeblikket kan tilbagebetale hovedstol og renter på lånet, er der visse faktorer, der kan have en negativ indvirkning på dennes tilbagebetalingsevne. Dette skete imidlertid ikke i praksis som forklaret i betragtning 125.

(156)

Kommissionen vurderede individuelt den finansielle situation for hver gruppe af eksporterende producenter i stikprøven for at tage højde for disse særlige forhold. Kommissionen analyserede først den generelle økonomiske situation og forekomsten af revolverende lån på koncernniveau. Denne analyse blev derefter udvidet yderligere til at omfatte de enkelte virksomheder i gruppen, der var aktive inden for produktionen af varmvalsede flade produkter. Som følge heraf har Kommissionen beregnet fordelen ved præferencelånene for hver gruppe af eksporterende producenter i stikprøven på individuelt grundlag og tildelte en sådan fordel den pågældende vare.

(157)

Jiangsu Shagang Group præsenterede sig selv ifølge sine egne regnskaber i en generelt rentabel situation i UP. Rentabiliteten for virksomhedsgruppen var dog konstant svag i perioden 2012-2015, hvilket viser, at mindre ændringer i det interne eller eksterne erhvervsklima kunne føre til en tabsgivende situation for gruppen. Forholdet mellem gæld og aktiver er højt, men bæredygtigt i en kapitalintensiv industri som stålindustrien. Denne generelle opfattelse blev bekræftet ved kontrolbesøget.

(158)

Kommissionen bemærkede, at Jiangsu Shagang Group har fået en AAA-rating af det kinesiske kreditvurderingsbureau China Lianhe Credit Rating Co., Ltd. for udstedelse af obligationer på det kinesiske marked.

(159)

Dog bemærkede Kommissionen også, at en undersøgelse, der for nylig var blevet offentliggjort af Den Internationale Valutafond (28) viste, at der var betydelige forskelle mellem de lokale kinesiske ratingkategorier og internationale ratingkategorier. For eksempel har mere end 90 % af de kinesiske obligationer fået en AA-AAA-rating af de lokale kreditvurderingsbureauer, mens mindre end 2 % af virksomhederne har en sådan toprating på det amerikanske marked.

(160)

Dette illustreres også i figuren nedenfor, som er taget fra undersøgelsen:

Uoverensstemmelser mellem lokal og international rating

Overdreven høje bondratings

(procentvis andel af lokal rating på onshoremarkedet for obligationer, 2015)

International rating (S&P)

Lokal rating i Kina

Statsgældskreditvur-dering

Kilde: HSBC

(161)

På dette grundlag konkluderede Kommissionen, at selv om Jiangsu Shagang Group har fået en god kreditvurdering af et kinesisk kreditvurderingsbureau, er denne vurdering ikke pålidelig.

(162)

For de enkelte virksomheder, der er beskæftiget med produktionen af varmvalsede flade produkter, blev tab registreret i regnskabet i undersøgelsesperioden, men dette var ikke en tilbagevendende situation, og andre finansielle indikatorer, som f.eks. forholdet mellem gæld og aktiver eller rentedækningsraten indikerede ikke nogen betydelige strukturelle problemer med hensyn til virksomhedernes evne til at tilbagebetale deres gæld. Kommissionen konstaterede dog også under kontrolbesøget på stedet, at denne virksomhed havde et revolverende lån blandt lånene i stikprøven. Desuden blev et stort antal kortfristede lån i lånetabellerne erstattet ved udløb med nye lån på samme beløb. Dertil kommer, at en af de stikprøveudtagne virksomheder i gruppen fik et kortfristet lån fra en finansiel institution, der er specialiseret i dårlige lån til en meget høj rentesats på mellem 14 % og 16 %, hvilket også tyder på, at virksomheden havde likviditetsproblemer i undersøgelsesperioden.

(163)

Denne situation bekræftede yderligere Kommissionens vurdering med hensyn til ikke at anse den kinesiske AAA-rating for Jiangsu Shagang Group for troværdig.

(164)

Endelig havde et gældsbrev (CP) udstedt af Jiangsu Shagang Group fået en rating af Moody's i 2013 på Prime-1. Men denne vurdering var baseret på en rating fra Bank of China, New York Mellon-filial, der havde stillet en garanti, netop fordi Jiangsu Shagang Group ikke selv havde en pålidelig og uafhængig rating.

(165)

De långivende finansielle institutioner havde ikke foretaget en vurdering af kreditværdigheden. For at fastsætte, om der var tale om en fordel, skulle Kommissionen vurdere, hvorvidt rentesatserne for lån til Jiangsu Shagang Group var på markedsniveau.

(166)

Kommissionen var af den opfattelse, at koncernens finansielle situation svarer til en BB-rating, hvilket er den højeste rating, der ikke længere betragtes som »investment grade«. »Investment grade« betyder, at obligationer udstedt af virksomheden bedømmes af kreditvurderingsbureauet som værende tilstrækkelige til at kunne opfylde betalingsforpligtelser, således at bankerne har lov til at investere i dem.

(167)

Obligationer, der har »non-investment grade«, anses for at være spekulative. Låntagere, der har en »non-investment grade«, vil sandsynligvis have en vis kvalitet og beskyttende egenskaber, men disse kan blive opvejet af stor usikkerhed eller være udsat for negative forhold. BB-ratingen er den højeste inden for denne kategori, som afspejler den kendsgerning, at en låntager er mindre sårbar på kort sigt end andre lavtvurderede låntagere. Den pågældende er dog udsat for stor, vedvarende usikkerhed og negative forretningsmæssige, finansielle eller økonomiske vilkår, der ville kunne resultere i, at låntageren ikke har tilstrækkelig kapacitet til at opfylde sine finansielle forpligtelser i henhold til definitionerne på kreditvurdering fra Standard and Poor's.

(168)

Den præmie, der forventedes på obligationer udstedt af virksomheder med denne rating, (BB), blev derefter anvendt på den almindelige udlånssats fra People's Bank of China (»PBoC«) for at fastslå markedsprisen.

(169)

Dette tillæg blev fastsat ved at beregne det relative spread mellem indekser bestående af US-erhvervsobligationer med A-rating og US-erhvervsobligationer med BB-rating på grundlag af Bloomberg-data for industrielle segmenter. Det således beregnede relative spread blev derefter lagt til referencerentesatsen som offentliggjort af PBoC på datoen for bevillingen af lånet og med samme løbetid som det pågældende lån. Dette blev gjort individuelt for hvert enkelt lån til virksomheden.

(170)

Ligesom for lån i fremmed valuta i Kina gælder der en tilsvarende situation med hensyn til markedsfordrejninger og manglen på gyldige kreditvurderinger, eftersom disse lån også ydes af de samme kinesiske finansielle institutioner. Derfor og som konstateret tidligere, blev erhvervsobligationer med BB-rating med relevante pålydender, der er udstedt i UP, anvendt til at fastsætte et tillæg, som blev tilføjet til USD LIBOR-udlånsrenten for at fastlægge en egnet referencesats.

(171)

For at tage højde for den øgede risiko, der tydeliggøres af praksis med revolverende lån for de enkelte virksomheder inden for produktionen af varmvalsede flade produkter, forsøgte Kommissionen desuden at finde endnu et passende benchmark på det kinesiske marked. I denne forbindelse bemærkede Kommissionen, at en statsejet bank havde ydet et lån med en løbetid på 16 måneder til en af virksomhederne i Jiangsu Shagang Group til en rente på mellem 14 % og 16 %. Ifølge Jiangsu Shagang Group skyldtes den forholdsvis høje rentesats, at denne særlige finansielle institution specialiserer sig i udlån til virksomheder i vanskeligheder, og virksomheden havde henvendt sig til institutionen for at løse et midlertidigt likviditetsproblem. Eftersom revolverende lån normalt er et tegn på kortfristede likviditetsproblemer, anses betingelserne og løbetiden for dette lån for at være passende med hensyn til at afspejle den yderligere fordel, der skyldes brugen af revolverende lån.

(172)

Kommissionen fandt det således passende at anvende dette tal som det relevante benchmark for alle lån med en løbetid på 2 år eller derunder på de produktionsvirksomheder, der gjorde brug af revolverende lån. Revolverende lån indgås faktisk sædvanligvis for kortere perioder. Det er meget usandsynligt, at der vil blive fundet revolverende lån med en løbetid på mere end to år, og konkrete oplysninger om de lån, der er kontrolleret i virksomhederne i stikprøven, støtter denne konklusion.

(173)

I sine bemærkninger til fremlæggelsen af oplysninger anfægtede den kinesiske regering og de samarbejdsvillige virksomheder i stikprøven metoden vedrørende det relative spread som beskrevet i betragtning 169. På baggrund af disse bemærkninger fremsendte Kommissionen efterfølgende et supplerende dokument til alle interesserede parter, hvori den uddybede den anvendte metodologi.

(174)

Følgende er et sammendrag af de modtagne bemærkninger:

(175)

Vedrørende det første punkt erkendte Kommissionen, at forretningsbanker normalt anvender et tillæg udtrykt i absolutte tal. Den bemærkede, at denne praksis tilsyneladende hovedsagelig skyldes praktiske overvejelser, fordi rentesatsen i sidste ende er et absolut tal. Det absolutte tal er dog udtryk for en risikovurdering, der bygger på en relativ vurdering. Risikoen for misligholdelse for en virksomhed med BB-rating er X % mere sandsynlig end misligholdelse for så vidt angår regeringen eller den risikofrie virksomhed. Dette er en relativ vurdering, som fremgår af oplysninger indsendt af den kinesiske regering om den historiske udvikling af spread (jf. nedenstående analyse). Det relative spread tager højde for ændringer i de underliggende markedsvilkår, som ikke er udtrykt ved et absolut spread.

(176)

Vedrørende det andet og tredje punkt var Kommissionen enig i udgangspunktet, at renterne afspejler ikke bare virksomhedens risikoprofil, men også lande- og valutaspecifikke risici. Ofte — som i det foreliggende tilfælde — varierer de lande- og valutaspecifikke risici over tid, og udsvingene er forskellige for de forskellige lande. Som følge heraf varierer den risikofrie rente betydeligt over tid og er undertiden lavere i USA, undertiden i Kina. Disse forskelle skyldes faktorer, som f.eks. konstateret og forventet BNP-vækst, økonomiske forventninger og inflationsniveauer. Da den risikofrie rentesats varierer over tid, kan det samme nominelle absolutte spread betyde en meget anderledes vurdering af risikoen. For eksempel hvis banken vurderer den virksomhedsspecifikke risiko for misligholdelse til at være 10 % højere end den risikofrie sats (relativt skøn), kan det deraf følgende absolutte spread være på mellem 0,1 % (ved en risikofri sats på 1 %) og 1 % (ved en risikofri sats på 10 %).

(177)

Fra et investorsynspunkt er det relative spread således en bedre indikator, da det afspejler omfanget af afkastspread og den måde, hvorpå det påvirkes af det grundliggende renteniveau.

(178)

Metoden er landeneutral. Hvis f.eks. den risikofrie rente i USA er lavere end den risikofrie rente i Kina, vil metoden føre til et højere absolut tillæg. På den anden siden hvis den risikofrie rente i Kina er lavere end i USA, vil metoden føre til et lavere absolut tillæg. For yderligere at illustrere dette viser oplysningerne fra den kinesiske regering, at det relative spread var lavt, inden it-boblen bristede i 2002. Det vendte tilbage til lave niveauer indtil den finansielle og økonomiske krise, der skyldtes subprime og statsgæld. Efter den finansielle og økonomiske krise forblev det relative spread på et højere niveau, end det var tilfældet før krisen. Dette højere niveau for det relative spread afspejler tydeligt forværrede makroøkonomiske nøgletal og undertrykte den samlede efterspørgsel, hvilket også bevirkede, at inflationsraten i USA (og andre højtudviklede økonomier) faldt til et meget lavt niveau.

(179)

Oplysningerne fra den kinesiske regering viser, at det absolutte spread ikke afspejler den forværrede økonomiske grundforhold. Der er f.eks. en forholdsvis lille forskel i det absolutte afkastspread i USA — 2,46 procentpoint i 2003 og 2,35 procentpoint i UP, selv hvis der er en stor forskel i den gennemsnitlige inflationsrate — 2,27 % i 2003 og kun 0,12 % i 2015. Det relative spread tager bedre højde for forskellene i den økonomiske situation mellem de to, nemlig fra 48,86 % i 2003 i forhold til 71,57 % i 2015. På lignende måde var det absolutte spread i 2006 (før krisen) på 1,55 %, hvilket er næsten det samme som i 2017 (1,56 %), selv om de underliggende markedsvilkår har ændret sig væsentligt. Denne ændring i markedsvilkårene er udtrykt i det relative spread, der var på 27 % i 2006 og 46 % i 2017.

(180)

Endelig erkendte Kommissionen, at metoden med det relative spread i tilfælde af negative renter ville føre til urimelige resultater. Dette scenario er imidlertid ikke problemet i den foreliggende sag. Kommissionen fandt, at det relative spread i UP tog bedre højde for de underliggende markedsvilkår, der påvirker virksomhedsspecifikke kreditrisici end anvendelsen af et absolut spread.

(181)

Vedrørende det fjerde punkt har Kommissionen fortolket de faktiske omstændigheder fremlagt af den kinesiske regering på en anden måde. Hvis man anvender de oplysninger, som den kinesiske regering har givet, fremgår det, at det absolutte spread ikke er så stabilt som påstået af den kinesiske regering, men varierer over tid, fra 1 % til 4,5 %. Desuden følger det relative spread nøje den samme tendens som det absolutte spread over de sidste 23 år, dvs. når det relative spread øges, øges også det absolutte spread og omvendt. For så vidt angår de påståede udsving i det relative spread, er omfanget af ændringerne tilsvarende — forskellen mellem de højeste og laveste tal er 530 % for det relative spread og 450 % for det absolutte spread. Endelig fremgår det, når man anvender de oplysninger, som den kinesiske regering har givet, på de historiske PBoC-satser, at den relative metode i nogle år medfører et lavere benchmark end det absolutte spread.

(182)

På grundlag af de supplerende oplysninger påstod den kinesiske regering, at årene 2002 og 2008 til 2010 bør fjernes fra analysen, fordi det var »unormale« år. Kommissionen kan ikke se, hvorfor ændringer i konjunkturforløbet bør lades ude af betragtning. Recessioner er en del af den økonomiske livscyklus, og en analyse af data bør tage hensyn til alle aspekter af denne livscyklus, ikke kun i de gode år. Dette gælder også for usædvanlig stærk recessioner, som f.eks. den økonomiske og finansielle krise i 2008-2010.

(183)

Vedrørende det femte punkt gav anvendelsen af det relative spread, der blev observeret i løbet af UP, faktisk resultater, der afviger fra det absolutte spread, når det blev anvendt mere præcist på forskellige løbetider i stedet for som et gennemsnit for alle løbetider på lån. Disse divergerende resultater skyldtes imidlertid ikke den omstændighed, at det relative spread som sådan var fejlagtigt, men skyldtes den omstændighed, at der er betydelige forskelle i den tidsmæssige risikostruktur mellem rentesatser i USA og Kina. I USA var forskellen i rentesatserne mellem et-årige og ti-årige obligationer faktisk meget større (fra 2,5 % til 3,7 %) end forskellen mellem et-årige og over fem-årige rentesatser fra PBoC (forskel på 0,8 %). Forskellen skyldtes således udgangspunktet, på hvilket det relative spread var blevet anvendt. Hvis Kina ville have haft en tilsvarende tidsmæssig risikostruktur som udgangspunkt, ville det deraf følgende benchmark have fulgt en logisk udvikling på tværs af alle løbetider for lån. Som eksempel kan nævnes, at med en forskel på 3 % mellem kort- og langfristede PBoC-rentesatser ville det have resulteret i en referencesats på 15,81 % for langfristede lån, hvilket er højere end benchmarkværdien på 14,22 % for kortfristede lån.

(184)

Kommissionen erkendte dette problem fra begyndelsen. Med henblik på at minimere virkningen af forskelle i den tidsmæssig risikostruktur mellem de to lande besluttede Kommissionen at anvende det gennemsnitlige relative spread, og således bringe det internationale benchmark tættere på kinesiske forhold og undgå en kriminalisering af kinesiske virksomheder med en stor andel af kortfristede lån.

(185)

Vedrørende det sjette punkt var Kommissionen uenig i den kinesiske regerings påstande. Påstanden om, at Kommissionen kun anvendte det relative spread for langfristede lån, er faktuelt forkert. Metoden med det relative spread blev anvendt for både lang- og kortfristede lån. Hvis man anvender et enkelt gennemsnitligt relativt spread for lån med forskellige løbetider, tillægges der ikke for stor vægt på korte løbetider, da Kommissionen i praksis anvendte dette spread på lån med forskellige løbetider.

(186)

Vedrørende det syvende punkt erkendte Kommissionen, at den havde anvendt data fra to forskellige tidsperioder, dvs. det relative spread, der var gældende i UP, og satsen fra PBoC, som var gældende på det tidspunkt, hvor lånet blev ydet, og at tidsperioden for det enkelte lån burde stemme overens. Kommissionen var dog uenig i den kinesiske regerings konklusion om, at alle data i stedet burde være taget fra UP. I den forbindelse konstaterede Kommissionen, at de specifikke betingelser for hvert lån, som f.eks. rentevariabilitet, bør tages i betragtning, når man fastlægger den korrekte tidsperiode, der skal anvendes på spreadet og på satsen fra PBoC. I den foreliggende undersøgelse var disse oplysninger imidlertid ikke stillet til rådighed for Kommissionen for alle lån ydet til virksomhederne i stikprøven. Da der ikke forelå oplysninger om de særlige forhold for de lån, der tidligere er ydet, og efter anmodning fra den kinesiske regering besluttede Kommissionen, at den ville anvende det relative spread og satsen fra PBoC i UP for alle lån ydet til virksomhederne i stikprøven i denne undersøgelse. Kommissionen nedjusterede fordelen i forbindelse med præferencelån i overensstemmelse hermed.

(187)

Endelig anførte Kommissionen, at de kilder, der henvises til i det supplerende dokument med oplysninger, henviste til brugen af det relative spread for afkast, og at ingen af kilderne anførte, at det var nødvendigt, at denne forskel skulle udtrykkes relativt. Kommissionen påpegede, at formålet med det relative spread var at beregne en kreditrisikopræmie, der skal anvendes på den risikofrie rente for at nå frem til en referencerentesats. Kreditrisikopræmier afspejler faktisk, hvordan investorerne opfatter værdipapirerne, og hvilket afkast de forventer at få til gengæld for den øgede risiko. Selv om ikke alle kilder var videnskabeligt baseret, var de dog i tråd med henvisninger i andre kilder. Af alle disse grunde anså Kommissionen stadig alle disse kilder for relevante.

(188)

Kommissionen har således fastholdt sin holdning, at metoden med det relative spread i større grad afspejler den risikopræmie, som en finansiel institution ville anvende på de kinesiske eksporterende producenter på et marked uden forvridning, navnlig i betragtning af at basisrentesatsen i Kina og basisrentesatsen i USA har udviklet sig forskelligt over tid.

(189)

Desuden gjorde den kinesiske regering og to af virksomhederne i stikprøven indsigelse efter fremlæggelsen af oplysninger over for anvendelsen af en rentesats på mellem 14 % og 16 % for alle lån med en løbetid på 2 år eller derunder over for de produktionsvirksomheder, der gjorde brug af revolverende lån. Følgende bemærkninger blev modtaget:

(190)

Vedrørende det første punkt klassificerede Kommissionen ikke alle lån med en løbetid på to år og derunder som revolverende lån. Eksistensen af revolverende lån i en given virksomhed blev blot anset for et tegn på, at virksomheden befandt sig i en dårligere økonomisk situation, end det som årsregnskaberne umiddelbart synes at vise, og at den yderligere risiko var knyttet til kortsigtede likviditetsproblemer. Derfor var det nødvendigt at give alle kortfristede lån en højere risikopræmie, uanset om det var revolverende lån.

(191)

Vedrørende det andet punkt var Kommissionen uenig i den vurdering, som den kinesiske regering og de eksporterende producenter havde foretaget. De kinesiske myndigheder anser selv revolverende lån for at være en yderligere kreditrisikofaktor. Som anført i CBRC's Guidelines on risk-based loan classification bør revolverende lån indberettes i det mindste som »problematiske« lån (29). Et lån, der henhører under denne kategori, medfører, at selv om en låntager kan betale afdrag og renter af lånet nu, er der visse faktorer, der kan have en negativ indvirkning på tilbagebetalingen.

(192)

Revolverende kreditfaciliteter findes ganske rigtigt i Europa og er blevet anvendt af Unionens stålindustri, men deres vilkår og betingelser er meget forskellige fra de kinesiske revolverende lån. Revolverende kreditfaciliteter i Unionen er i store træk kreditlinjer med et forud fastsat maksimumsbeløb, der kan tilbagekaldes og tilbagebetales flere gange i en på forhånd fastsat tidsperiode. I modsætning til den kinesiske regerings påstande, medfører sådanne kreditfaciliteter en ekstra udgift, det være sig en kontraktlig margen ud over de sædvanlige markedssatser (30) eller et på forhånd fastsat administrationsgebyr. Desuden omfattede eksemplet med BNP Paribas, som den kinesiske regering fremlagde, bl.a. også et gebyr for varigheden af kreditfaciliteten. På den anden side havde de revolverende lån, der blev konstateret under kontrolbesøgene hos de kinesiske virksomheder i stikprøven, ikke betingelser, der var forskellige fra andre kortfristede lån. De var ikke mærket som en kreditlinje eller en revolverende kreditfacilitet, og der var ingen ekstra gebyrer eller margener knyttet dertil. Umiddelbart syntes de at være normale kortfristede lån. Men ved kontrollen af tilbagebetalingerne af sådanne lån under kontrolbesøget blev det klart, at lånets hovedstol rent faktisk blev tilbagebetalt gennem nye lån fra samme bank med det samme beløb en uge før eller efter den oprindelige forfaldsdato for det oprindelige lån. Kommissionen udvidede dernæst sin analyse til de andre lån i lånetabellerne og konstaterede i de fleste tilfælde andre eksempler med nøjagtigt samme træk. Af alle disse grunde fastholdt Kommissionen sin holdning om revolverende lån.

(193)

Kommissionen var uenig i den specifikke påstand fremsat af Shougang Group om, at Kommissionen har identificeret revolverende lån hovedsageligt for virksomhederne Qian'an Coal, Xishan Coking og Shougang Corp. Kommissionen identificerede revolverende lån i alle kontrollerede virksomheder, herunder Shougang Group, inklusive produktionsvirksomhederne Shougang Mining og Qian'an, hvor alle de kortfristede lån ydet i UP blev anset for at være revolverende lån.

(194)

Endelig fandt Kommissionen vedrørende det tredje punkt, at lånet til virksomheden i Jiangsu Shagang Group var et sammenligneligt lån på markedsvilkår, da vilkårene for at yde det, jf. betragtning 162, svarede til en økonomisk situation præget af kortfristede likviditetsproblemer. Desuden svarede løbetiden for det pågældende lån (16-måneder) generelt til de kortfristede lån, på hvilke dette alternative benchmark blev anvendt i forbindelse med beregningen af fordelen. Ikke desto mindre blev den alternative referencesats tilpasset for at tage højde for renteforskellene på lån med en løbetid på mindre end et år i forhold til lån med en løbetid på et eller to år baseret på de respektive forskelle mellem de to løbetider i satserne fra PBoC. Den detaljerede beregning af denne justering blev forelagt de berørte virksomheder.

(195)

Kommissionen afviste således alle påstande om anvendelsen af en rentesats på mellem 14 % og 16 % for alle lån med en løbetid på 2 år eller derunder for de produktionsvirksomheder, der gjorde brug af revolverende lån.

(196)

Desuden kritiserede Jiangsu Shagang Group, at Kommissionen havde talt lån, som dattervirksomhederne havde fået hos Shagang Finance og modervirksomheden, med to gange i beregningen af fordelen. Shagang påstod også, at Kommissionen burde havde fratrukket den »negative fordel« dvs. de fordele på lån, for hvilke de faktiske rentebetalinger var højere end de referencesatser, som Kommissionen havde beregnet. Kommissionen afviste begge påstande.

(197)

For så vidt angår den påståede dobbelttælling anførte Kommissionen, at Shagang hovedsageligt havde henvist til koncerninterne lån mellem Shagang Finance og forbundne stålproducerende virksomheder. I den forbindelse skal det erindres, at Shagang Finance ikke selv havde givet nogen oplysninger vedrørende lån til Kommissionen. Desuden beregnede Kommissionen ikke nogen fordel for Shagang Finance. Dette udelukker enhver mulighed for dobbelttælling. Med hensyn til de få resterende koncerninterne lån mellem Shagang Group og stålproducerende virksomheder efterprøvede Kommissionen, om der rent faktisk havde fundet dobbelttælling sted. Men allerede inden fremlæggelsen af oplysninger viste papirerne om lån fra Shagang Group kun to lån som koncerninterne lån, hvorimod papirerne om lån fra Hongchang Plate kun anførte én af disse lån. Dertil kommer, at selv når man sammenligner disse lån, stemte de ikke overens med hensyn til lånebeløb, varighed og gældende renter. Virksomheden fremlagde ingen nye oplysninger efter fremlæggelsen af oplysninger til støtte for sin påstand om, at de pågældende lån i virkeligheden svarede til hinanden. Kommissionen mente derfor, at hvert enkelt af disse lån kun var indberettet én gang, på listen over lån enten af gruppen eller af produktionsvirksomheden.

(198)

For så vidt angår påstanden vedrørende »den negative fordel«, jf. betragtning (196), bemærkede Kommissionen, at det ikke giver anledning til spørgsmål om rimelig sammenligning. Navnlig kan modtagelsen af et lån til en ikke fordelagtig sats ikke opveje den fordel, som skyldes et andet lån til en fordelagtig sats. Kommissionen har kun taget hensyn til lån, for hvilke den beregnede benchmark var højere end den rente, der er betalt af virksomhederne ved beregningen af fordelen. Påstanden blev derfor afvist.

(199)

Hesteel Group præsenterede også sig selv ifølge sine egne regnskaber i en generelt rentabel finansiel situation. Den befandt sig ikke i en tabsgivende situation, men rentabilitetsniveauet var generelt svagt, hvilket udsætter gruppen for negative ændringer i de erhvervsmæssige, finansielle eller økonomiske vilkår. Gruppen har også en høj gæld i forhold til aktiver.

(200)

For virksomheder inden for produktionen af varmvalsede flade produkter, blev den generelle finansielle situation fremlagt på samme måde på koncernplan med lave rentabilitetsniveauer, men ingen tab. Andre finansielle indikatorer, som f.eks. forholdet mellem gæld og aktiver eller rentedækningsraten, indikerede desuden ikke nogen betydelige strukturelle problemer med hensyn til virksomhedernes evne til at tilbagebetale deres gæld.. Men under kontrolbesøget fandt Kommissionen, at 80 % af de undersøgte lån, som disse virksomheder havde fået, var revolverende og var betydelige i mængde, hvilket tyder på en mere vanskelig situation hvad angår likviditet, end årsregnskabet ville indikere.

(201)

Kommissionen bemærkede, at Hesteel Group fik tildelt en AAA-rating af et kinesisk kreditvurderingsbureau, nemlig Agricultural Bank of China Hangang Sub-branch. Af de samme årsager som angivet i betragtning 159 til 161 ovenfor konkluderede Kommissionen, at denne rating ikke er pålidelig. Dertil kommer, at de revolverende lån har yderligere bekræftet Kommissionens vurdering med hensyn til at se bort fra den kinesiske AAA-rating af Hesteel Group.

(202)

Kommissionen fandt derfor, at det er hensigtsmæssigt at anvende BB-ratingen som fastsat i betragtning 166 til 168 for aktiviteter på koncernniveau til at beregne den samlede fordel, som blev tildelt varmvalsede flade produkter, som følge af manglen på en passende risikovurdering.

(203)

For at tage højde for den øgede risiko, der tydeliggøres af de revolverende lån for de enkelte virksomheder inden for produktionen af varmvalsede flade produkter, og eftersom betingelserne og løbetiden for disse lån stort set var sammenlignelige med den høje rente i betragtning 162 ovenfor, fandt Kommissionen det hensigtsmæssigt at anvende samme reference som anført i denne betragtning som det relevante benchmark for alle lån med en løbetid på 2 år eller derunder til de produktionsvirksomheder, der gjorde brug af revolverende lån. Da revolverende lån sædvanligvis indgås for korte løbetider, er det meget usandsynligt, at der vil blive fundet revolverende lån med en løbetid på mere end to år, og konkrete oplysninger om de lån, der er kontrolleret i virksomhederne i stikprøven, støtter denne konklusion.

(204)

Påstande og argumenter fra den kinesiske regering og visse virksomheder i stikprøven med hensyn til den generelle metode for det relative spread og anvendelsen af et alternativt benchmark gælder i lige så høj grad for Hesteel Group. Kommissionen afviste allerede disse punkter i betragtning 175 til 195.

(205)

Efter fremlæggelsen af oplysninger spurgte klageren, om Kommissionen havde taget hensyn til en betydelig kapitalindsprøjtning på ca. 1 mia. EUR til Hesteel i 2010, hvilket stadig medførte fordele for denne gruppe i undersøgelsesperioden. Kommissionen bemærkede, at denne påståede kapitalindsprøjtning var underlagt et spørgsmål i april 2017 fra USA og EU til Kina inden for rammerne af WTO-udvalget for subsidier og udligningsforanstaltninger. Kommissionen fandt i løbet af undersøgelsen ikke tegn på, at denne påståede kapitalindsprøjtning havde tilført Hesteel Group nogen fordel i undersøgelsesperioden.

(206)

Shougang Group præsenterede sig selv ifølge sine egne regnskaber i en generelt vanskelig finansiel situation. Ud fra den dokumentationen for årene 2014 og fremefter var Shougang Group tabsgivende i både 2014 og 2015. Den var højt gearet, og den øgede sin kortfristede gæld med mere end 10 % i undersøgelsesperioden. Hertil kommer, at der blev fundet 25 revolverende lån under kontrolbesøget på stedet i modervirksomheden. Desuden blev et stort antal yderligere kortfristede lån i lånetabellerne erstattet ved udløb med nye lån med samme beløb.

(207)

For virksomheder inden for produktionen af varmvalsede flade produkter, fremgik det af regnskaberne samt beviser i relation til bestemte lån fra rapporter om værdiansættelse af aktiver og gennemførlighed, at disse virksomheder var aktive som en going concern på trods af en række på hinanden følgende år med tab eller ubetydelig indtjening, høj gæld i forhold til aktiver, lav rentedækning, stadig værre finansielle indikatorer og usikre fremtidsudsigter. Disse virksomheder genererede ikke tilstrækkeligt driftsoverskud til at dække betalingen af deres renteudgifter i flere på hinanden følgende år i perioden 2012-2015. Under kontrolbesøget konstaterede Kommissionen også tilfælde af gældssanering som følge af betalingsvanskeligheder. Desuden var alle de kortfristede lån, der blev ydet i UP, til en af produktionsvirksomhederne revolverende lån.

(208)

Trods disse omstændigheder fik Shougang Group en AAA-rating af et kinesisk kreditvurderingsbureau Dagong International. Af samme årsager som nævnt i betragtning 159 til 161 ovenfor, og som følge af de beviser, der kom frem under kontrolbesøget, så Kommissionen bort fra den kinesiske rating af Shougang Group.

(209)

På baggrund af ovenstående generelle situation fandt Kommissionen det nødvendigt at finde et passende benchmark på koncernniveau. For at tage højde for den øgede risiko, der tydeliggøres af de revolverende lån, og eftersom betingelserne og løbetiden for disse lån stort set var sammenlignelige med den høje rente i betragtning 162 ovenfor, anvendte Kommissionen det samme benchmark som anført i denne betragtning for alle lån med en løbetid på 2 år eller derunder. Da revolverende lån sædvanligvis indgås for korte løbetider, er det meget usandsynligt, at der vil blive fundet revolverende lån med en løbetid på mere end to år, og konkrete oplysninger om de lån, der er kontrolleret i virksomhederne i stikprøven, støtter denne konklusion.

(210)

For de resterende lån på koncernniveau med en løbetid på 2 år og derover og baseret på de tilgængelige oplysninger gik Kommissionen tilbage til det almindelige benchmark, hvorved der tildeles den højeste grad af »non-investment grade«-obligationer på koncernniveau, jf. betragtning 166 til 168.

(211)

Endvidere konkluderede Kommissionen, at situationen for de virksomheder, der var involveret i produktionen af varmvalsede flade produkter, var således, at de ikke ville have haft adgang til yderligere lån i UP uden statslig støtte. Derfor gik den fordel, som disse virksomheder havde modtaget, ud over et almindeligt tillæg til rentesatsen. Fordelen i UP skyldtes snarere tildelingen af de lån, som ikke ville være blevet ydet uden statsstøtte på grundlag af disse virksomheders samlede finansielle situation. I den henseende bemærkede Kommissionen, at Shougang Group består af en stor statsejet virksomhed, som var blevet udpeget som »førende« i den 11. femårsplan og i den 12. femårsplan for stål.

(212)

Derfor besluttede Kommissionen i overensstemmelse med afsnit E(b)(V) i retningslinjerne fra 1998 (31) at behandle de udestående beløb i forbindelse med disse lån i UP som et tilskud, der er ydet som led i regeringens politik. På grundlag af de foreliggende oplysninger udlignede Kommissionen kun lån ydet i UP.

(213)

Påstande og argumenter fra den kinesiske regering og visse virksomheder i stikprøven med hensyn til den generelle metode for det relative spread og anvendelsen af et alternativt benchmark gælder i lige så høj grad for Shougang Group. Kommissionen afviste allerede disse punkter i betragtning 175 til 195.

(214)

Efter fremlæggelsen af oplysninger anfægtede den kinesiske regering desuden behandlingen af lån som tilskud og fremsatte følgende argumenter:

(215)

De eksporterende producenter gentog i store træk den kinesiske regerings bemærkninger. Der indkom dog en række supplerende specifikke bemærkninger fra Shougang Group:

(216)

Vedrørende det første punkt var Kommissionen uenig i den kinesiske regerings erklæring om, at den ikke fremlagde de vigtigste kendsgerninger vedrørende statsstøtte, der lå til grund for Kommissionens resultater. Den statsstøtte, der er nævnt i betragtning 211, udgjorde en del af de samlede begrundelser vedrørende præferencelåneordningerne og henviste dermed til samme beviser, som allerede indgående beskrevet i afsnit 3.4.1 til 3.4.3. Derudover har Kommissionen fremlagt yderligere begrundelser i afsnit 3.5 nedenfor vedrørende eksistensen af statsstøtte til visse virksomheder i stålindustrien, der har økonomiske vanskeligheder. Da både Shougang Group og Benxi Group blev anset for at være førende nationale virksomheder, gælder begrundelsen i afsnit 3.5 også for dem.

(217)

For så vidt angår det andet og tredje punkt, præciserede Kommissionen, at den ikke havde anset de lån, der blev ydet til virksomhederne i stikprøven, for at være tilskud som sådan. I modsætning til, hvad der blev fremført af den kinesiske regering, havde Kommissionen ikke ændret den retlige karakter af de finansielle bidrag fra lån til tilskud. Kommissionen havde snarere erkendt, at lånene til virksomhederne havde tilknyttede betalingsforpligtelser. Kun ved beregningen af fordelen af en sådan transaktion foretog Kommissionen ikke en sammenligning af rentesatserne, men anvendte det udestående beløb som udgangspunkt.

(218)

Kommissionen præciserede i den forbindelse endvidere, at den ikke tog hele lånebeløbet i betragtning ved beregningen af fordelen. Kun den udestående del af lånene blev anvendt som udgangspunkt, og der blev efterfølgende foretaget en række nedjusteringer af dette beløb. For det første blev fordelen fastslået på grundlag af det udestående beløb med fradrag af de betalte renter i UP. For det andet blev lånets hovedstol justeret i værdi ved afskrivning i henhold til det underliggende formål med lånet. Hvis formålet med lånet var mærket som likviditet/driftskapital, blev det fulde beløb anvendt. Hvis lånet klart var forbundet med en langsigtet investering, ville lånets hovedstol blive afskrevet over lånets løbetid, og kun det beløb, der var fordelt på UP, blev taget i betragtning. Endelig blev fordelens størrelse yderligere justeret for kun at afspejle det antal dage i undersøgelsesperioden, som lånet løb.

(219)

Alle disse justeringer viser, at Kommissionen ikke tog hensyn til det fulde lånebeløb af lånet i beregningen af fordel. Kommissionen fandt derfor, at den begrundelse, som blev anvendt i panelrapporten i sagen EC — DRAMS ikke var relevant for denne undersøgelse. Den pågældende sag vedrørte et spørgsmål om beregningsmetoden (34), og panelet anfægtede hovedsageligt det forhold, at Europa-Kommissionen havde anset det fulde lånebeløb i forbindelse med Hynix for at være en fordel uden at tage hensyn til de forpligtelser, der er knyttet hertil (35). Da dette var ikke tilfældet i den nuværende undersøgelse, blev denne påstand derfor afvist.

(220)

Med hensyn til den kinesiske regerings påstand om, at den finansielle situation for Shougang group og Benxi Group svarer til en »BB«-rating, som bør være tilstrækkelig til at få lån på markedet, erindrede Kommissionen om, at den foretog en differentieret vurdering af virksomheder på koncernniveau og virksomheder på produktionsvirksomhedsniveau. Kommissionens konklusion var, at den finansielle situation, der svarer til en BB-rating, kun gjaldt på koncernniveau, men ikke for de enkelte virksomheder, der var involveret i produktionen. Den afviste derfor denne påstand.

(221)

Med hensyn til den kinesiske regerings bemærkning om, at EU-producenterne også var tabsgivende, men stadig kunne refinansiere deres gæld, anførte Kommissionen, at i modsætning til situationen i Kina fandt EU's refinansiering af gæld sted på det samlede koncernniveau og ikke for de enkelte virksomheder. Den finansielle situation for EU-erhvervsgrenen på koncernniveau var ikke den samme som for de enkelte produktionsvirksomheder. Navnlig viste de konsoliderede årsregnskaber for Arcelor Mittal, Thyssen Krupp og Tata Group alle overskud i undersøgelsesperioden. Derudover, som beskrevet ovenfor i betragtning 192 var vilkårene og betingelserne for refinansieringstransaktioner i Unionen og i Kina meget forskellige. Denne bemærkning var derfor ubegrundet.

(222)

For så vidt angår Shougang Group satte især det forhold, at gruppen som helhed har været rentabel, ikke spørgsmål ved Kommissionens beregningsmetode vedrørende indberettede lån. Som forklaret i betragtning 156 er virksomhederne i koncernen blevet vurderet særskilt, og konklusioner og behandling blev tilpasset deres individuelle situation. Denne tilgang blev bekræftet under kontrolbesøget, hvor parterne anførte, at i vurderingen af garantistilleren behandles den enkelte virksomheds situation og ikke situationen på koncernniveau. For så vidt angår garantier, undtagen for Qian'an Coal, blev der ikke givet nogen oplysninger i spørgeskemabesvarelserne om garantistillerne for de indberettede lån. Denne påstand blev derfor afvist.

(223)

Vedrørende den finansielle situation for produktionsvirksomheden Jingtang har denne virksomhed været tabsgivende, siden den indledte sine forretningsaktiviteter i 2010, undtagen for årene 2014 og 2015, hvor den lige netop opnåede break even med et overskud i størrelsesordenen 0 % til 0,5 %. Desuden har virksomheden siden sin oprettelse indberettet akkumulerede tab på [13-16] mia. RMB. Virksomheden har konstant haft resultater langt under de forventninger, der fremkom i den gennemførlighedsrapport, hvorpå godkendelsen af Jingtang-byggeprojektet var baseret. I undersøgelsesperioden blev der udarbejdet en evalueringsrapport af aktiverne i forbindelse med en ændring i ejerstrukturen i Shougang Jingtang. I denne rapport vurderedes virksomhedens samlede nettoværdi i undersøgelsesperioden til at være mindre end en tredjedel af det oprindelige investeringsbeløb. Kommissionen fastholdt derfor sine konklusioner om produktionsvirksomheden Jingtang.

(224)

Med hensyn til Shougang Group's anfægtelse af Kommissionens beregningsmetode præciserede Kommissionen, at den havde bemærket, at det driftsoverskud, der var indberettet i årsregnskabet i samtlige kinesiske virksomheder, faktisk var overskuddet efter betaling af de finansielle udgifter. Ved beregningen af de finansielle indikatorer havde Kommissionen derfor tilføjet de finansielle udgifter til driftsresultatet for at få indtjeningen før renter for hver virksomhed. Derfor fastholdt Kommissionen sin holdning med hensyn til beregningen af de finansielle indikatorer.

(225)

Efter fremlæggelsen af oplysninger kritiserede Shougang Group også manglen på nærmere oplysninger i forbindelse med Kommissionens behandling af tre af gruppens producerende virksomheder. Kommissionen bemærkede, at der i den anden specifikke fremlæggelse blev fremlagt fulde oplysninger. Kommissionen foretog navnlig en vurdering af den finansielle situation for Qian'an Coal Shougang Mining og Xishan Coking i perioden 2012-2015. Ud over rentabiliteten blev andre finansielle forhold overvejet med henblik på at drage konklusioner om virksomhedernes finansielle sundhed, jf. betragtning 226 til 228nedenfor.

(226)

Hvad angår Qian'an Coal, havde virksomheden registreret et marginalt overskud (tæt på break even) inden 2014, et mindre overskud i 2014 (under 3 %) og var tabsgivende i undersøgelsesperioden. Virksomhedens omsætning var konstant faldende og næsten halveret mellem 2012 og 2015. Desuden havde virksomheden en konstant høj gearing (et forhold mellem gæld og aktiver på over 60 %) i det pågældende tidsrum og genererede ikke tilstrækkeligt overskud til at dække rentebetalingen i UP (rentedækningsrate < 1). Omkring en tredjedel af de kortfristede lån for virksomheden, der var indrømmet i UP (og som udgjorde ca. en tredjedel af den samlede udestående gæld for virksomheden) anses for at være revolverende lån.

(227)

Shougang Mining havde konstant været tabsgivende i perioden 2012 til 2015, med undtagelse af 2013, hvor den havde en lille overskudsmargen. I alt havde virksomheden akkumulerede tab på omkring 2 mia. RMB i 2015. Virksomhedens omsætning havde været konstant faldende i de seneste 4 år og blev mere end halveret mellem 2012 og UP. Shougang Mining havde en konstant høj gearing (et forhold mellem gæld og aktiver på ca. 80 %) i de seneste fem år og genererede ikke tilstrækkeligt overskud til at dække rentebetalingen i nogen af de fem år (rentedækningsrate < 1). Det eneste lån, der blev ydet til virksomheden i undersøgelsesperioden, blev anset for at være et revolverende lån. Kommissionen fastholdt derfor sine konklusioner om virksomhederne Qian'an Coal og Shougang Mining

(228)

Xishan Coking blev oprettet ved udgangen af 2009 og startede med et stort tab (på over 300 mio. RMB), som endnu ikke var blevet absorberet i UP. Virksomhedens omsætning var faldet gennem de seneste 4 år, og virksomheden var i stigende grad gearet i det pågældende tidsrum. Mange lån, der blev ydet til virksomheden i undersøgelsesperioden, blev anset for at være revolverende lån. Kommissionen godtog imidlertid påstanden fra Shougang Group om, at en stor del af gælden hos Xishan Coking faktisk kunne tilskrives Jingtang, og at de finansielle resultater hos Xishan Coking var hårdt ramt af dette forhold. Desuden havde virksomheden konstant overskud mellem 2012 og 2015. Som følge heraf blev lånene fra 2015 hos Xishan Coking ikke behandlet som tilskud, og fordelen blev beregnet efter samme metode som for virksomhederne på koncernniveau, jf. betragtning 209 til 210.

(229)

Benxi Group præsenterede sig selv ifølge sine egne regnskaber i en generelt vanskelig finansiel situation. Den var tabsgivende i 2015, den var meget højt gearet og øgede konstant sin gæld i perioden 2012-2015. Hertil kommer, at der i modervirksomheden blev fundet revolverende lån under kontrolbesøget på stedet.

(230)

For virksomheden inden for produktionen af varmvalsede flade produkter, fremgik det af regnskaberne samt beviser i relation til bestemte lån, at denne virksomhed var aktiv som en going concern på trods af en række på hinanden følgende år med tab eller ubetydelig indtjening, høj gæld i forhold til aktiver, forværrede finansielle indikatorer og usikre fremtidsudsigter. Virksomheden genererede ikke tilstrækkeligt driftsoverskud til at dække betalingen af sine renteudgifter i hele perioden 2012-2015. Endvidere har Kommissionen konstateret et revolverende lån blandt de stikprøveudtagne lån, og nogle kortfristede lån i lånetabellerne blev erstattet ved udløb med nye lån med samme beløb.

(231)

Trods disse omstændigheder tildelte en kinesisk dattervirksomhed af Moody's en rating på AA+ til Benxi Group for indenlandsk kredit i UP. Den generelle ansvarsfraskrivelse fra denne dattervirksomhed fremhæver, at den kun giver indenlandske rating, der afspejler den relative kreditrisiko i Kina, hvorimod Moody's rolle er at yde ledelsesmæssig ekspertise, teknologisk støtte og tilbyde analytikeruddannelse. I lyset af de generelle fordrejninger gennem de kinesiske kreditvurderinger, der er nævnt i betragtning 159 til 161 ovenfor, samt de beviser, der fremkom under kontrolbesøget, så Kommissionen derfor bort fra den kinesiske rating af Benxi Group.

(232)

På baggrund af ovenstående generelle situation fandt Kommissionen det nødvendigt at finde et passende benchmark på koncernniveau. For at tage højde for den øgede risiko, der tydeliggøres af de revolverende lån, og eftersom betingelserne og løbetiden for disse lån stort set var sammenlignelige med den høje rente i betragtning 162 ovenfor, anvendte Kommissionen det samme benchmark som anført i denne betragtning for alle lån med en løbetid på 2 år eller derunder. Da revolverende lån sædvanligvis indgås for korte løbetider, er det meget usandsynligt, at der vil blive fundet revolverende lån med en løbetid på mere end to år, og konkrete oplysninger om de lån, der er kontrolleret i virksomhederne i stikprøven, støtter denne konklusion.

(233)

For de resterende lån på koncernniveau med en løbetid på 2 år og derover og baseret på de tilgængelige oplysninger gik Kommissionen tilbage til det almindelige benchmark, hvorved der tildeles den højeste grad af »non-investment grade«-obligationer på koncernniveau, jf. betragtning 166 til 168.

(234)

Endvidere konkluderede Kommissionen, at situationen for produktionsvirksomheden var således, at denne virksomhed ikke ville have haft adgang til yderligere lån i UP uden statslig støtte. Derfor gik den fordel, som disse virksomheder havde modtaget, ud over et almindeligt tillæg til rentesatsen. Fordelen i UP skyldtes snarere tildelingen af de lån, som ikke ville være blevet ydet uden statsstøtte, på grundlag af denne virksomheds samlede finansielle situation. I den henseende bemærkede Kommissionen, at Benxi Group er en stor statsejet virksomhed, som var blevet udpeget som »førende« i den 12. femårsplan for stål.

(235)

Derfor besluttede Kommissionen jf. afsnit E(b)(V) i retningslinjerne fra 1998 at behandle de udestående beløb i forbindelse med disse lån i UP som et tilskud, der er ydet som led i regeringens politik. På grundlag af de foreliggende oplysninger udlignede Kommissionen kun lån ydet i UP. Den opnåede fordel blev fastslået på grundlag af det udestående beløb med fradrag af de betalte renter i UP. Lånets hovedstol blev justeret i værdi ved afskrivning i henhold til det underliggende formål med lånet. Hvis formålet med lånet var mærket som likviditet/driftskapital, blev det fulde beløb anvendt. Hvis lånet klart var forbundet med en langsigtet investering, ville lånets hovedstol blive afskrevet over lånets løbetid, og kun det beløb, der var fordelt på UP, blev taget i betragtning. Endelig blev fordelens størrelse yderligere justeret for kun at afspejle det antal dage i undersøgelsesperioden, som lånet løb.

(236)

Påstande og argumenter fra den kinesiske regering og visse virksomheder i stikprøven med hensyn til den generelle metode for det relative spread og anvendelsen af et alternativt benchmark gælder også for Benxi Group. Kommissionens holdning til disse påstande som beskrevet i betragtning 175 til 195, gælder også for Benxi Group.

(237)

Påstande og argumenter fra den kinesiske regering og visse virksomheder i stikprøven med hensyn til den generelle metode for lån, der behandles som tilskud, gælder desuden også for Benxi Group. Kommissionens holdning til disse påstande som beskrevet i betragtning 216 til 221, gælder også for Benxi Group.

(238)

Efter fremlæggelsen af oplysninger gentog Benxi Group i store træk den kinesiske regerings bemærkninger. Den tilføjede dog også en række yderligere specifikke bemærkninger:

(239)

Vedrørende det første punkt anførte Kommissionen, at virksomheden i sit svar til fremlæggelsen af oplysninger anerkendte, at den havde haft finansielle vanskeligheder i de seneste år, og at den ikke bestred nogen af Kommissionens konstateringer, som f.eks. faldende fortjenstmargener og omsætning, høje gældskvote og manglende evne til at betale renter på lån. Virksomheden havde også betydelige tab i undersøgelsesperioden. Desuden bekræftede Benxi Group, at nogle lån ikke var blevet tilbagebetalt i overensstemmelse med den oprindelige tidsplan for tilbagebetaling, hvilket viste, at virksomheden havde haft vanskeligheder med at tilbagebetale lån. I lyset af denne generelle situation i virksomheden fastholdt Kommissionen, at under normale markedsvilkår ville virksomheden ikke have haft adgang til yderligere lån.

(240)

Med hensyn til at de pågældende virksomheder udgjorde en del af en stor gruppe af virksomheder, og at deres lån blev garanteret af modervirksomhederne, erkendte Kommissionen, at lånene til produktionsvirksomheden i Benxi Group faktisk blev garanteret af en anden virksomhed i koncernen. Det blev dog klart under kontrolbesøget, at disse garantier blev ydet af en række andre virksomheder i koncernen, som befandt sig i en lignende vanskelig finansiel situation. Alle de virksomheder, der blev kontrolleret i Benxi Group, var tabsgivende i undersøgelsesperioden, og virksomheden selv anførte i sin besvarelse af spørgeskemaet, at gruppen »led tab«, hvilket berørte flere tilknyttede virksomheder, uden at der var udsigt til at vende tilbage til overskud i den nærmeste fremtid.

(241)

Med hensyn til virksomhedens kreditvurdering mente Kommissionen, at virksomhedens egen bekræftelse af den vanskelige finansielle situation klart viste, at den ikke burde have fået en AA+-rating. De eneste nye beviser fremlagt af virksomheden i den forbindelse var, at der ikke nødvendigvis var en forbindelse mellem dens finansielle vanskeligheder og dens kreditvurdering, da der var tale om en stort jern- og stålkoncern med en lang tradition og et godt omdømme. Kommissionen var af den opfattelse, at denne form for argumentation i tilstrækkelig grad afspejlede Kommissionens påstand om, at kreditvurderinger i Kina ikke var pålidelige, eftersom de hovedsageligt var baseret på virksomhedens størrelse og status, og ikke på deres faktiske situation.

(242)

Hvad angår det tredje punkt, var Kommissionen uenig i virksomhedens påstand om, at subsidiet, der var knyttet til lån, som behandles på samme måde som tilskud, ikke var nævnt i klagen. Dette vedrørte en særskilt beregningsmetode inden for præferencelån, som faktisk var nævnt i klagen. Påstanden blev derfor afvist.

(243)

Undersøgelsen viste, at alle grupperne af eksporterende producenter i stikprøven havde fordel af præferencelånene i UP. Da der er tale om et finansielt bidrag, en fordel for de eksporterende producenter og specificitet, bør denne fordel betragtes som et udligningsberettiget subsidie.

(244)

Den subsidiesats, der blev fastsat i UP for grupperne af virksomheder i stikprøven i forbindelse med denne ordning, er på:

(245)

Klageren påstod, at der findes en særskilt subsidieordning, der indebærer en potentiel direkte overførsel af midler fra den kinesiske regering gennem en de facto-garanti, der sikrer driftskontinuiteten for virksomheder i erhvervsgrenen for varmvalsede flade produkter, som på grund af deres finansielle situation har vanskeligt ved at tilbagebetale lån.

(246)

Kommissionen bemærkede, at standarden for bevisfremlæggelse for at kunne påvise uskrevne foranstaltninger i henhold til WTO-reglerne er særligt høj med hensyn til det bevis, der kræves for at påvise eksistensen heraf. Undersøgelsesmyndigheden skal især ved hjælp af argumenter og underbyggende beviser klart fastslå, at de påståede uskrevne regler eller normer kan tilskrives en udenlandsk regering, deres nøjagtige indhold, og at der er tale om en generel og fremadrettet anvendelse. Denne høje tærskel er kun opfyldt, hvis der er fremlagt tilstrækkelige beviser med hensyn til hvert enkelt af disse elementer (36).

(247)

Kommissionen undersøgte først, om den påståede de facto-garanti kunne tilskrives den kinesiske regering. I den forbindelse bekræftede den, at der findes en regeringspolitik i Kina med hensyn til at udvikle store nationale førende stålvirksomheder (hovedsageligt statsejede) i stålindustrien frem for mindre (hovedsageligt private).

(248)

Denne politik var allerede etableret i 2009, da Revitaliseringsplanen blev offentliggjort af statsrådet. Dette dokument anførte, at som et grundlæggende princip bør de centrale virksomheder og nøglekategorier inden for jern- og stålindustrien støttes for at bevare et stabilt marked og fremme en stabil udvikling i sektoren.

(249)

For at imødegå krisen i 2008 understregedes det i Revitaliseringsplanen endvidere, at industristrukturen burde tilpasses og optimeres på grundlag af »kontrollen af den samlede mængde kombineret med afskaffelsen af forældet kapacitet, virksomhedsomstrukturering og udflytning af stål fra byområder«.

(250)

Ifølge denne plan er det den kinesiske regerings mål at etablere flere kæmpestore virksomheder med en stærk og uafhængig fornyelseskapacitet og international konkurrenceevne og sørge for, at de fem største nationale jern- og stålvirksomheders kapacitet tegner sig for over 45 % af den nationale produktion. Derfor forventes det, at flere kæmpestore jern- og stålvirksomheder vil blive bygget med en kapacitet på over 50 000 000 ton og med en stærk international konkurrenceevne, som f.eks. Baosteel, Ansteel og Wuhan Iron and Steel. Derudover forventes det, at der vil blive dannet en række store jern- og stålvirksomheder med en kapacitet på 10 000 000-30 000 000 ton. I planen nævnes desuden afslutningen af udflytningen af Shougang Group og opførelsen af dens Caofeidian Iron and Steel Base som et mål.

(251)

Revitaliseringsplanen fokuserede på og fremmede finansiel støtte til disse centrale virksomheder og omfatter også støtte i form af aktieudstedelse, erhvervsobligationer, værdipapirer med middelløbetid, kortsigtet finansiering, banklån og absorption af private egenkapitalinvesteringer til de projekter, der er i overensstemmelse med miljøbeskyttelse og love og bestemmelser om jord og bestemmelser om investeringsforvaltning samt virksomheder med aktiviteter inden for overtagelser, fusioner eller omstrukturering.

(252)

På den anden side omhandlede planen imidlertid begrænsninger for finansiering af projekter med ulovligt byggeri og uautoriseret godkendelse og virksomheder med »forældet kapacitet«. Deri anførtes udtrykkeligt, at »i tilfælde af en tilfældig udvidelse og fornyelse eller overførsel af forældede faciliteter til andre steder, vil de finansielle institutioner ikke yde nogen form for lån, og den nationale afdeling for jordarealer og ressourcer vil ikke behandle procedurer i forbindelse med arealanvendelse«.

(253)

Den 12. femårsplan for stål videreførte den samme strategi som fastsat i Revitaliseringsplanen. Den 12. femårsplan henviste også til centrale stålvirksomheder, og optimeringen af sektorens struktur anses for at være et hovedformål. Ifølge denne tilskyndes der til store projekter, mens små projekter bør begrænses, og det kombineres med afskaffelsen af en forældet produktionskapacitet.

(254)

Et af de vigtigste mål for den 12. femårsplan var også at nå et vist niveau af industrielle klynger ved en betydelig reduktion af antallet af stålvirksomheder. Målet var at øge andelen af stålproduktionen i de 10 største stålvirksomheder til 60 % af den samlede nationale produktion. Denne målsætning skulle nås gennem fremme af fusioner, omstruktureringer og afskaffelse af forældede kapaciteter. Planen indeholdt desuden en liste over, hvilke varer og produktionsprocesser, der anses for forældede.

(255)

Alle virksomhederne i stikprøven i denne undersøgelse blev nævnt som store centrale virksomheder i den 12. femårsplan for stål.

(256)

Endelig anførtes det i den 13. femårsplan for stål i kapitel I.2, at »nogle kinesiske stålvirksomheder er gode, og andre er ikke gode«. En af den centrale målsætninger består også i at øge den industrielle koncentrationsgrad (hos de første 10 virksomheder) til 60 % i 2020 (eftersom målet ikke blev nået i den 12. femårsplan for stål). Dette er i overensstemmelse med den overordnede målsætning om at reducere overkapaciteterne og ledsages også af en vilje til at fremme fusioner og omstrukturering.

(257)

Kapitel IV i den 13. femårsplan for stål understreger også den nødvendige tilbagetrækning af »zombievirksomheder« fra markedet. Disse virksomheder defineres som virksomheder med tab i flere på hinanden følgende år, med utilstrækkelige aktiver til at kunne nedbringe gælden, med tab og manglende fremtidsperspektiver, og afhængige af en uafbrudt række af banklån og andre metoder. Ifølge planen bør virksomheder med utilstrækkelige aktiver til at nedbringe deres gæld, eller som misligholder deres gæld, gå konkurs og foretage en omstrukturering.

(258)

Derudover sondres der i de særlige retningslinjer for finansiel støtte og reduktion af overkapaciteten, som var blevet drøftet i kapitel 3.4.1.1 ovenfor, mellem »gode« virksomheder, dvs. store industrikoncerner, der følger den nationale industripolitik, og »dårlige« virksomheder, dvs. de mindre virksomheder med »forældet produktionskapacitet«, som ikke passer ind i statsligt tilskyndede kategorier.

(259)

Eftersom alle de ovennævnte dokumenter (Revitaliseringsplanen fra 2009, den 12. og den 13. femårsplan og de respektive planer for stål) stammer fra statsrådet, kan politikkerne deri derfor tilskrives den kinesiske regering.

(260)

Kommissionen undersøgte derefter det præcise indhold af den påståede de facto-garanti. Den fandt ikke, at der var tale om en generel foranstaltning, som omfattede uskrevne foranstaltninger til redning af stålvirksomheder i Kina. I alle de dokumenter, der blev forelagt i det tidligere afsnit, blev der snarere sondret mellem »gode« virksomheder, dvs. store industrikoncerner, der følger den nationale industripolitik, og »dårlige« virksomheder, dvs. de mindre virksomheder med »forældet produktionskapacitet«, som ikke passer ind i statsligt tilskyndede kategorier. I overensstemmelse hermed ville en uskreven de facto-garanti kun gælde for de førende nationale virksomheder, som henhører under den første kategori, selv hvis man antog, at der fandtes en sådan.

(261)

Derefter forsøgte Kommissionen at fastslå, om en sådan uskreven garanti udgjorde en generel og fremadrettet anvendelse.

(262)

Virkningen af denne statslige politik blev for nylig beskrevet i en forskningsrapport fra the National Academy of Development and Strategy of the Renmin University of China (37) om zombievirksomheder. Ifølge rapporten kunne 51 % af de opførte kinesiske stålvirksomheder i 2013 defineres som zombievirksomheder. Set ud fra et ejerskabssynspunkt var andelen af zombievirksomheder størst i statsejede og kollektivt ejede virksomheder. Set ud fra et alders- og størrelsesmæssigt synspunkt findes der flest zombievirksomheder blandt store og mellemstore virksomheder. Rapporten analyserede også årsagerne til forekomsten af et så stort antal zombievirksomheder i visse sektorer, og konstaterede, at lokale myndigheder løbende støtter zombievirksomheder, der er på randen af konkurs, og opretholder status quo gennem subsidier og lån. Hvis en virksomhed modtager flere subsidier eller er en statsejet virksomhed, er der derfor større mulighed for, at den bliver til en zombievirksomhed.

(263)

Hertil kommer, at hvis en erhvervsgren, som f.eks. stålindustrien, er opført af regeringen i forbindelse med det centrale anvendelsesområde, vil lokale myndigheder søge at støtte denne erhvervsgren, hvilket fører til overkapacitet og dannelsen af yderligere zombievirksomheder. Derefter forsøgte regeringen at nedbringe antallet af virksomheder ved at tilskynde til store virksomheders fusioner og overtagelser. Det bekræftes i rapporten, at lokale regeringer indførte bestemmelser, der kun tillader redningen af et bestemt antal store virksomheder gennem støtte til erhvervsgrenen. Endelig understreges det i rapporten, at forskelsbehandling med hensyn til lån ydet af finansielle institutioner også påvirker oprettelsen af zombievirksomheder. Efter 2008 faldt fortjenesten hos de statsejede virksomheder, mens deres gæld voksede hvert år. Til gengæld faldt gælden hos de private virksomheder, selv om deres fortjeneste forblev stabil. Det tyder på, at det var lettere for statsejede virksomheder end for private virksomheder at få lån.

(264)

Med andre ord er formålet med denne politik derfor at yde økonomisk støtte til »gode« virksomheder, dvs. til vigtige virksomheder eller til nationalt førende, gennem enhver form for foranstaltninger, mens de dårlige forsvinder, når de ikke tildeles lån overhovedet. Endvidere opfordres de førende virksomheder til med støtte af myndighederne at fjerne deres mindre konkurrenter gennem fusioner og overtagelser. Den økonomiske fordel ved denne politik kan gå så vidt som en de-facto-garanti for nogle statsejede store virksomheder, der befinder sig i økonomiske vanskeligheder.

(265)

Kommissionen var dog ikke i stand til at identificere mere præcise kriterier for den generelle og fremadrettede anvendelse af en sådan uskreven foranstaltning som en særskilt ordning. Den konkluderede snarere efter at have behandlet præferencelån til bestemte store statsejede virksomheder i finansielle vanskeligheder som tilskud i stedet for lån, at der ikke var behov for en yderligere undersøgelse af dette spørgsmål.

(266)

Efter fremlæggelsen af oplysninger anfægtede klageren denne konklusion og hævdede, at »den større foranstaltning er statens plan om at subsidiere stålproduktionen«, som gennemføres både ved hjælp af skriftlige normer, som f.eks. love og bestemmelser samt ved bekendtgørelser, administrative retningslinjer eller henstillinger«. Til støtte for sit synspunkt om, at de bevismæssige krav var opfyldt, henviste klageren bl.a. til den afgørelse, som WTO-appelorganet havde truffet i sagen US-Zeroing, hvor beviset bestod af meget mere end en række tilfælde eller gentagne handlinger (38). Kommissionen var ikke enig i denne analyse. I sagen om US-Zeroing var det den almindelig praksis i det amerikanske handelsministerium med anvendelse af en bestemt uretfærdig beregningsmetode i antidumpingsager, som var genstand for tvisten. Dette var et helt specielt forløb, baseret på en offentlig myndigheds intern præference, som af forbundsregeringen specifikt var blevet pålagt at føre sager om handelsbeskyttelse. Det kan ikke sammenlignes med konceptet »den større foranstaltning«, som vil omfatte alle de potentielt tusindvis af offentlige aktørers fremtidige handling på lokalt, regionalt og centralt plan, som gennemfører én enkelt plan. Kommissionen afviste derfor denne påstand.

(267)

Som nævnt i afsnit 3.2 ovenfor meddelte Kommissionen den kinesiske regering, at den i betragtning af manglen på spørgeskemabesvarelser fra producenter af jernmalm, koks og kokskul kunne være nødt til basere sine konklusioner på de bedste foreliggende faktiske oplysninger i henhold til grundforordningens artikel 28, stk. 1, for så vidt angik oplysningerne om leverandørerne af jernmalm, koks og kokskul. Kommissionen undersøgte, om virksomhederne i stikprøven modtog råvarer til fremstilling af varmvalsede flade produkter af stål til subsidierede priser fra regeringen.

(268)

Alle virksomheder i stikprøven indkøbte jernmalm på hjemmemarkedet enten af forretningsmæssigt forbundne eller ikke forbundne virksomheder, men importerede også jernmalm i betydelige mængder. Kommissionen fastslog på grundlag af kontrollerede oplysninger vedrørende individuelle jernmalmtransaktioner fra alle virksomheder i stikprøven, at indkøbsprisen for jernmalm var den samme, uanset om jernmalmen blev indkøbt på hjemmemarkedet eller importeret eller indkøbt hos forretningsmæssigt forbundne eller ikke forbundne virksomheder.

(269)

To virksomheder i stikprøven var forretningsmæssigt forbundet gennem miner i oversøiske områder. Undersøgelsen viste dog ingen tegn på statslig støtte i tilknytning til investeringen i disse miner. Under alle omstændigheder syntes købsprisen (overdragelsesprisen) i forbindelse med de tilknyttede miner at være blevet fastsat på armslængdevilkår.

(270)

Klageren hævdede også, at den kinesiske regering anvendte China Iron & Steel Association (»CISA«), til at påvirke forhandlingerne om den internationale købspris. Kommissionen fandt beviser, der tydede på, at en sådan praksis tidligere er blevet anvendt. Men denne praksis ophørte i 2013, og der ikke er ingen tegn på, at denne praksis medførte nogen fordele for de stikprøveudvalgte producenter af varmvalsede flade produkter i undersøgelsesperioden.

(271)

På baggrund af ovenstående konklusioner kunne Kommissionen ikke fastslå, at regeringen ydede et subsidiebeløb til virksomhederne i stikprøven for indkøb af jernmalm i undersøgelsesperioden.

(272)

Alle virksomheder i stikprøven indkøbte koks på hjemmemarkedet enten af forretningsmæssigt forbundne eller ikke forbundne virksomheder, men importerede også koks i små mængder. Kommissionen fastslog på grundlag af kontrollerede oplysninger vedrørende individuelle transaktioner fra alle virksomheder i stikprøven, at indkøbsprisen for koks var den samme, uanset om varen blev indkøbt på hjemmemarkedet eller importeret eller indkøbt hos forretningsmæssigt forbundne eller ikke forbundne virksomheder.

(273)

Baseret på kontrollerede oplysninger fra virksomhederne i stikprøven kunne Kommissionen således ikke fastslå, at den kinesiske regering havde ydet et subsidiebeløb til køb af koks i undersøgelsesperioden.

(274)

Den kinesiske regering forklarede, at det samlede kuleksportmarked er reguleret i henhold til bestemmelser om handel for statsforetagender, som er blevet meddelt WTO (39). Eksportmængderne er begrænset gennem eksportkvoter, og eksportører er nødt til at ansøge om en eksportlicens. Denne eksportlicens er kun ydet til fem virksomheder, nemlig China National Coal Corporation, China Minmetals Corporation, Shanxi Coal Import and Export Group Co. Limited, Shenhua Group Corporation Ltd. og Aluminum Corporation of China Limited. De er alle store statsejede virksomheder. Desuden er der indført en eksportafgift på 3 %. Ifølge oplysninger fra den kinesiske regering, tegner henholdsvis eksport og import sig for mindre end 1 % af det indenlandske forbrug.

(275)

Den kinesiske regering bekræftede også under kontrolbesøget, at den kinesiske regering fastsætter antallet af produktionsdage pr. år for kokskulvirksomhederne, hvilket er en stærk indikation af, at den indenlandske forsyning af kokskul er påvirket af statslig indgriben. Den kinesiske regering afgav ikke yderligere oplysninger om, hvordan markedet for kokskul fungerer.

(276)

Alle virksomheder i stikprøven indkøbte kokskul på hjemmemarkedet enten af forretningsmæssigt forbundne eller ikke forbundne virksomheder, men importerede også kokskul i små mængder. Kommissionen fastslog på grundlag af kontrollerede oplysninger vedrørende individuelle transaktioner fra alle virksomheder i stikprøven, at indkøbsprisen for kokskul var den samme, uanset om varen blev indkøbt på hjemmemarkedet eller importeret eller indkøbt, og uanset om kokskul blev indkøbt hos forretningsmæssigt forbundne eller ikke forbundne virksomheder.

(277)

Selv om undersøgelsen viste, at forsyningen af kokskul på hjemmemarkedet til en vis grad er påvirket af staten, af de årsager, der er forklaret i betragtning 274 og 275, kunne Kommissionen ikke finde beviser for, at virksomhederne i stikprøven modtog subsidier i forbindelse med levering af kokskul, eller at de havde en fordel af statslig indgriben i undersøgelsesperioden.

(278)

Efter fremlæggelsen af oplysninger gjorde klageren gældende, at Kommissionen også burde have vurderet, i hvilket omfang de indenlandske priser på jernmalm, koks og kul påvirker den pris, som de eksporterende producenter er rede til at betale for importerede råvarer. Kommissionen afviste dette argument, da det i forbindelse med den langsigtede levedygtighed af en producents omkostninger ved produktion ikke kræves en konstatering af, om der foreligger en fordel. Det var snarere Kommissionens opgave at vurdere — hvilket den også gjorde — om regeringen havde leveret jernmalm, koks eller kul mod utilstrækkeligt vederlag. Dette var ikke tilfældet, da producenterne havde fået deres råvarer til markedspris.

(279)

Alle virksomheder i stikprøven producerer enten selv strøm, eller de køber det fra forsyningsnettet. Indkøbsprisen for elektricitet fra forsyningsnettet fulgte de officielle prisniveauer, der er fastsat på provinsniveau for store industrielle kunder. Som konkluderet i tidligere undersøgelser (40) medførte dette niveau ikke en specifik fordel for disse store industrielle kunder. Hertil kommer, at Kommissionen i denne sag ikke fandt beviser for, at nogen af virksomhederne drog fordel af en lavere præferencesats. Kommissionen konstaterede heller ikke noget specifikt elrelateret subsidiebeløb hos virksomhederne i stikprøven.

(280)

Baseret på kontrollerede oplysninger fra virksomhederne i stikprøven kunne Kommissionen således ikke fastslå, at den kinesiske regering havde ydet dem et subsidiebeløb til køb af energi i undersøgelsesperioden.

(281)

Al jord i Kina ejes enten af staten eller af et kollektiv bestående enten af landsbyer eller byområder, inden ejendomsretten til jorden eller brugsretten til jorden (equitable title) kan patenteres eller overdrages til virksomheder eller individuelle ejere. Alle jordarealer i byområder er statsejet, og alle jordarealer i landdistrikterne er ejet af de deri liggende landsbyer eller byområder.

(282)

I henhold til forfatningsretten i Kina og jordlovgivningen kan virksomheder og enkeltpersoner imidlertid købe »brugsrettigheder til jord«. For jord til industriel anvendelse er lejemålet normalt på 50 år med mulighed for forlængelse i yderligere 50 år.

(283)

Ifølge den kinesiske regering kan ejendomsretten til jord til industriel anvendelse, i henhold til artikel 5 i statsrådets meddelelse om Strengthening Regulation of Land (GF [2006] nr. 31), siden den 31. august 2006 kun gives af staten til industrivirksomheder gennem budrunder eller en lignende offentlig udbudsproces, hvorved den endelige pris ikke må være mindre end den minimale udbudspris. Den kinesiske regering mener, at der er et frit marked for jord i Kina, og at den pris, der betales af en industrivirksomhed for lejemål af jord, afspejler markedsprisen.

(284)

Bestemmelsen om brugsrettigheder til jord i Kina hører under Land Administration Law i Folkerepublikken Kina. Desuden er følgende dokumenter ligeledes en del af retsgrundlaget:

(285)

I henhold til artikel 10 i Provision on Assignment of State-owned Construction Land Use Right through Bid Invitation, Auction and Quotation fastsætter lokale myndigheder priserne på jord i henhold til vurderingssystemet for jord i byområder, der opdateres hvert tredje år, og regeringens industripolitik.

(286)

I tidligere undersøgelser har Kommissionen konstateret, at priserne på brugsrettigheder til jord i Kina ikke er repræsentative for en markedspris, der bestemmes af udbud og efterspørgsel på det frie marked, eftersom det blev konstateret, at budrunden eller den offentlig udbudsproces er uklar, uigennemsigtig og ikke fungerer i praksis, og det blev konstateret, at priserne fastsættes vilkårligt af myndighederne. Som nævnt i foregående betragtning fastsætter myndighederne priserne i henhold til vurderingssystemet for jord i byområder, hvor det kræves, at de blandt andre kriterier også skal tage hensyn til industripolitikken ved prissætning af jord til industriel anvendelse. I det mindste inden for stålsektoren er adgangen til jord til industriel anvendelse ved lov begrænset til virksomheder, der overholder de industripolitikker, der fastlægges af staten (41).

(287)

Den nuværende undersøgelse viste ingen væsentlige ændringer i denne henseende. Kommissionen har f.eks. konstateret, at ingen af de eksporterende producenter i stikprøven var gået gennem en budrunde eller en lignende offentlig udbudsproces for brugsrettigheder til jord, heller ikke for brugsret til jord, der var erhvervet for nylig. Brugsrettigheder til jord, som virksomhederne i stikprøven havde før år 2000, blev normalt tildelt virksomheden uden beregning. Nyere jordarealer er blevet tildelt af lokale myndigheder til forhandlede priser.

(288)

Kommissionen konstaterede også, at visse virksomheder i Shougang Group modtog tilbagebetalinger fra lokale myndigheder som kompensation for de priser, de betalte for brugsrettigheder til jord, f.eks. for arbejder, som virksomheden selv har udført i forbindelse med grundlæggende infrastruktur på jorden. Desuden skulle en del af de brugsrettigheder til jord, som virksomhederne i Shougang Group havde fået, først betales flere år efter, at jorden var blevet taget i brug.

(289)

Ovennævnte beviser er i modstrid med den kinesiske regerings påstande om, at de priser, der blev betalt for brugsrettigheder til jord i Kina, er repræsentative for en markedspris, som bestemmes ved frit udbud og efterspørgsel på markedet.

(290)

Efter fremlæggelsen af oplysninger hævdede den kinesiske regering, at der også er et dynamisk overvågningssystem for jordarealer ud overvågningssystemet for jord i byområder, og at dette blev anerkendt i Kommissionens udløbsundersøgelse vedrørende solceller med oprindelse i Folkerepublikken Kina. Kommissionen anerkendte, at det dynamiske overvågningssystem for jordarealer faktisk blev analyseret i forordningen om udløbsundersøgelse vedrørende solceller (42). I betragtning 421 og 425 deri havde Kommissionen konstateret, at disse priser er højere end de laveste referencepriser, der er fastsat af vurderingssystemet for jord i byområder og benyttes af de lokale myndigheder, da sidstnævnte kun ajourføres hvert tredje år, hvorimod den dynamiske overvågning af priser ajourføres kvartalsvis. Der var imidlertid ingen angivelse af jordpriser, der var baseret på den dynamiske overvågning af priser. Den kinesiske regering havde i løbet af undersøgelsen vedrørende solceller bekræftet, at det dynamiske overvågningssystem for jord i byområder overvåger udsvingene i prisniveauerne på jord i bestemte områder (dvs. 105 byer) i Kina og er udformet til at vurdere udviklingen i jordpriserne. Udbudspriserne ved udbudsrunder og auktioner var dog baseret på de benchmark, der var fastsat af vurderingssystemet for jord. Hertil kommer, at i dette tilfælde fik grupperne af virksomheder i stikprøven deres jordarealer gratis eller gennem tildeling. Derfor er det forhold, at dette system eksisterer, irrelevant, da det ikke gjaldt for de virksomheder, der indgik i stikprøven.

(291)

Den kinesiske regering hævdede desuden, at den omstændighed, at jordarealer var blevet tildelt til forhandlede priser ikke var udtryk for en mangel på retfærdig konkurrence eller, at virksomhederne betalte priser under de normale markedspriser. Men hverken den kinesiske regering eller de virksomheder, der indgik i stikprøven, fremlagde nye beviser for, at de priser, der blev betalt for tildelt jord, var baseret på markedspriser.

(292)

Desuden hævdede den kinesiske regering, at Kommissionen henviste til resultaterne af tidligere undersøgelser for at fastslå, om markedspriser forvrides som følge af statslig intervention, i stedet for at anvende de særlige faktiske omstændigheder i forbindelse med sagen. Kommissionen anfører, at den anvendte de særlige omstændigheder, jf. betragtning 287 til 288, som støttede Kommissionens konklusion om, at resultaterne af den tidligere undersøgelse stadig var gyldige.

(293)

Benxi Group hævdede også, at Kommissionen burde acceptere jordpriserne på det kinesiske fastland, idet virksomheden mente, at den havde betalt en rimelig pris, der afspejlede den reelle værdi af jorden. Virksomheden fremlagde dog ikke nye beviser, som kunne ændre Kommissionens vurdering. Påstanden blev derfor afvist.

(294)

Den kinesiske regering påstod desuden, at tilbagebetalinger for arbejde udført af virksomheden for grundlæggende infrastruktur ikke udgjorde subsidier, da dette normalt er en opgave for de lokale myndigheder. Grundforordningens artikel 3, stk. 1, nr. iii), fritager kun den generelle infrastruktur fra definitionen af et subsidie. Infrastrukturtjenester udelukkende beregnet til en virksomhed eller dens kunder, f.eks. private veje eller andre forsyningstjenester, udfyldelsen af huller, andre bygge- og anlægsarbejder til byggemodning af jord til opførelsen af en fabrik er ikke en generel infrastruktur, som stilles til rådighed af staten. Tværtimod er det infrastruktur forbeholdt en virksomhed, og som kun opføres, hvis virksomheden etableres på et bestemt stykke jord. Kommissionen afviste derfor denne påstand.

(295)

Situationen vedrørende salg og køb af jord i Kina er uklar og uigennemsigtig, og priserne fastsættes ofte vilkårligt af myndighederne.

(296)

I overensstemmelse hermed bør den kinesiske regerings indrømmelse af brugsrettigheder til jord betragtes som et subsidiebeløb i henhold til grundforordningens artikel 3, stk. 1, litra a), nr. iii), og artikel 3, stk. 2, idet der indrømmes goder, som har medført en fordel for modtagervirksomhederne. Som forklaret i betragtning 285-289 findes der ikke noget fungerende marked for jord i Kina, og anvendelsen af en ekstern reference (jf. betragtning 300-311) viser, at det beløb, de eksporterende producenter i stikprøven betaler for brugsrettighederne til jord, ligger et godt stykke under den normale markedspris.

(297)

I forbindelse med præferentiel adgang til jord til industriel anvendelse for virksomheder, der tilhører visse erhvervsgrene, bemærker Kommissionen, at den pris, der fastsættes af de lokale myndigheder, skal tage hensyn til regeringens industripolitik, jf. betragtning 285. Inden for denne industripolitik anses stålindustrien for at være en bærende del af det kinesiske erhvervsliv, og den er opført som en tilskyndet erhvervsgren. Desuden kræver afgørelse nr. 40 fra statsrådet, at de offentlige myndigheder sikrer, at tilskyndede erhvervsgrene får jordarealer. Artikel 18 i afgørelse nr. 40 gør det klart, at erhvervsgrene, der er begrænset (»restricted«), ikke får adgang til brugsrettigheder til jord. Heraf fremgår, at subsidiet er specifikt i henhold til grundforordningens artikel 4, stk. 2, litra a), og artikel 4, stk. 2, litra c), da fortrinsretten ved tildeling af jord er begrænset til virksomheder, der tilhører visse erhvervsgrene, i dette tilfælde stålsektoren, og regeringens praksis på dette område er uklar og uigennemsigtig.

(298)

Efter fremlæggelsen af oplysninger hævdede den kinesiske regering, at Kommissionens konklusion om specificitet er uden praktisk betydning, hvis der ikke findes et fungerende marked for jord i Kina, da i så fald alle virksomheder i Kina ville have samme start- og salgspriser for den samme parcel af brugsrettigheder til jord. Desuden mente den kinesiske regering, at vurderingen vedrørende specificitet ikke var tilstrækkeligt begrundet, fordi den kun henviste til stål som en tilskyndet erhvervsgren.

(299)

Kommissionen var af den opfattelse, at eksistensen af et ikke-funktionsdygtigt marked i Kina, ikke nødvendigvis udelukker en konklusion om specificitet på dette marked. Den omstændighed, at virksomhederne i stikprøven fik gratis brugsrettigheder til jord, viser, at de fik en særlig præferencebehandling. På den anden side er det forhold, at nogle virksomheder får en yderligere fortrinsbehandling adskilt fra den måde, hvorpå markedet som helhed fungerer. De beviser, der blev indsamlet i virksomhederne i stikprøven, bekræftede også, at den »tilskyndelse« som der henvises til i retsgrundlaget, blev anvendt i praksis. Kommissionen fastholdt derfor sin konklusion om, at dette subsidiebeløb er specifikt, og at det følgelig betragtes som udligningsberettiget.

(300)

Som i de tidligere undersøgelser (43) og i overensstemmelse med grundforordningens artikel 6, litra d), nr. ii), blev jordpriser fra det særskilte toldområde Taiwan, Penghu, Kinmen og Matsu (»Kinesisk Taipei« eller »Taiwan«) anvendt som en ekstern reference (44). Den fordel, som modtagerne har opnået, beregnes ved at tage højde for forskellen mellem det beløb, som hver af de eksporterende producenter i stikprøven faktisk havde betalt (dvs. den faktiske pris, der betales jf. kontrakten og den pris, der er anført i kontrakten fratrukket eventuel tilbagebetaling/tilskud fra de lokale myndigheder) for brugsrettigheder til jord, og det beløb, som normalt skulle have været betalt på grundlag af den taiwanesiske reference.

(301)

Kommissionen betragter Kinesisk Taipei som en egnet ekstern reference af følgende årsager:

(302)

Efter den metode, der blev anvendt i tidligere undersøgelser, brugte Kommissionen den gennemsnitlige pris pr. kvadratmeter jord i Taiwan renset for inflation og udvikling i BNP fra og med datoerne i de respektive kontrakter om brugsrettigheder til jord. Oplysningerne om priserne på jord til industriel anvendelse blev indhentet på webstedet for Industrial Bureau of the Ministry of Economic Affairs i Taiwan. Inflationen og udviklingen i BNP for Taiwan blev beregnet på grundlag af inflation og udvikling i BNP pr. indbygger ved nuværende priser i USD for Taiwan som offentliggjort af IMF for 2015.

(303)

Efter fremlæggelsen af oplysninger erklærede den kinesiske regering, at Kommissionen burde have anvendt en indenlandsk reference i stedet for en ekstern med henblik på at beregne det påståede subsidiebeløb af følgende to grunde: for det første, hvis det påståede subsidiebeløb anses for at være specifikt for stålindustrien, burde priserne på brugsrettigheder til jord for virksomheder fra andre sektorer anvendes. Alternativt burde priserne fra det dynamiske overvågningssystem for jordarealer have været anvendt. Det første punkt er allerede blevet behandlet ovenfor: Det forhold, at visse virksomheder får en yderligere fortrinsbehandling er uafhængigt af den måde, hvorpå markedet som helhed fungerer, og Kommissionen har fastslået, at markedet som helhed ikke fungerede. Hvad angår anvendelsen af det dynamiske overvågningssystem for jordarealer som et benchmark anførte Kommissionen, at det er udformet med henblik på at overvåge udviklingen i priserne på jord i visse områder. Som sådan afspejler det kun de priser, der blev betalt for brugsrettigheder til jord i Kina, der som tidligere nævnt ikke anses for at være markedspriser.

(304)

Benxi Group gjorde også indsigelse mod anvendelsen af priserne på jord i Kinesisk Taipei som reference af følgende årsager: Benxi befinder sig i et mindre udviklet område i Liaoning-provinsen, med en langt mindre sammenlignelig befolkningstæthed, jordmængde til rådighed og BNP end i Kinesisk Taipei. Endvidere har Benxi Group en lang tradition for brugsrettigheder til jord og har investeret i inddragelse af jordarealer og byggeri til langtidsanvendelse. Priserne er således væsentligt anderledes. Endelig gjorde virksomheden gældende, at prisen for ejendomsretten til jord ikke er sammenlignelig med prisen for brugsrettigheder til jord.

(305)

For det første var Kommissionen uenig i virksomhedens vurdering af Liaoning-provinsen. Ifølge offentligt tilgængelige oplysninger (45) var Liaoning en af de første provinser i Kina, der blev industrialiseret. Liaoning har den største provinsøkonomi i det nordøstlige Kina. Det nominelle BNP for 2011 var det 7. største i Kina (ud af 31 provinser). Selv om dets BNP er lavere end BNP for Taiwan, var Liaoning i 2008 den region med den højeste BNP-vækst blandt de globale G8x8, dvs. de otte provinser eller stater under det nationale niveau med den højeste BNP af de otte største BNP-nationer. Liaoning opretholdt sin vækst i BNP på 13.1 procent i 2009 og holdt sin stilling som den provins med den højeste økonomiske vækst. Den økonomiske vækst er siden blevet langsommere, men økonomien voksede stadig med 3 % i 2015. Liaoning er på nationalt plan en stor producent af råjern, stål og metalskærende værktøjsmaskiner, og den samlede produktion er blandt de tre største i landet. Liaoning er også et af de vigtigste produktionssteder i Kina for råmaterialer.

(306)

For det andet er den omstændighed, at visse brugsrettigheder til jord blev erhvervet i en fjern fortid til langtidsanvendelse, allerede taget i betragtning af Kommissionen ved beregningen af fordelen, da benchmark blev justeret for at afspejle ændringer over tid under hensyntagen til udviklingen i BNP og inflationen.

(307)

For det tredje, hvad angår prisforskelle mellem ejendomsretter til jord og brugsrettigheder til jord opfører de kinesiske virksomheder ikke brugsrettigheder til jord som en lejekontrakt, men som et immaterielt aktiv, dvs. de behandler brugsrettigheder til jord på samme måde som virksomheder betragter erhvervet jord i andre lande. Virksomhederne selv synes ikke at foretage nogen sondring mellem ejendomsrettigheder til jord og brugsrettigheder til jord. Derfor blev Benxi Groups påstande vedrørende brugsrettigheder til jord afvist.

(308)

Efter fremlæggelsen af oplysninger hævdede Shougang Group, at de jordarealer, der anvendes af en af dens produktionsvirksomheder, er arealer inddæmmet fra havet. Som sådan er de midlertidigt fritaget for brugsrettigheder til jord, da de betragtes som mindre værdifulde. Følgelig bør der anvendes en lavere benchmarksats for sådanne arealer inddæmmet fra havet. Kommissionen erkendte, at arealer inddæmmet fra havet er fritaget for brugsret til jord i de første års anvendelse. Lovgivningen om brugsrettigheder til jord henviser dog ikke til en lavere værdi af sådanne inddæmmede landområder i forbindelse med fritagelsen. Dertil kommer, at Kommissionen allerede har accepteret alle justeringer af prisen på brugsrettigheder til jord, som den eksporterende producent havde anmodet om, for at tage hensyn til de omkostninger, der er forbundet med jordpåfyldning. Endelig befinder de inddæmmede landområder sig i et attraktivt kystområde tæt på Beijing med nem adgang til importerede råvarer og transport af de færdige varer. Denne påstand blev derfor også afvist.

(309)

Shougang Group fremsatte yderligere krav vedrørende visse udgifter til brugsrettigheder til jord, der var blevet forkastet for Shougang Qian'an og den ukorrekte klassificering af visse jordarealer til Shougang Mining. Kommissionen accepterede denne påstand og korrigerede beregningen af fordelen for disse to virksomheder i overensstemmelse hermed.

(310)

Dette subsidiebeløb er i overensstemmelse med grundforordningens artikel 7, stk. 3, blevet fordelt over UP ved hjælp af den normale løbetid for brugsrettigheder til erhvervsmæssig jord, dvs. 50 år. Dette beløb blev derefter fordelt over den samlede omsætning i UP for den relevante virksomhed, da subsidiet ikke er betinget af eksportresultater og ikke blev ydet i forhold til de fremstillede, producerede, eksporterede eller transporterede mængder.

(311)

Den subsidiesats, der blev fastsat i UP for de eksporterende producenter i stikprøven i forbindelse med denne ordning, er på:

(312)

Ordningen »Two Free/Three Half« giver FIE'er ret til ikke at betale selskabsskat de to første år og til kun at betale 12,5 % i stedet for standardsatsen på 25 % de tre efterfølgende år.

(313)

Retsgrundlaget for denne ordning er artikel 8 i Income Tax Law of the People's Republic of China for Enterprises with Foreign Investment and Foreign Enterprises (»Skatteloven for FIE'er«) og artikel 72 i Rules for the Implementation of Income Tax Law of the People's Republic of China on Enterprises with Foreign Investment and Foreign Enterprises.

(314)

Ifølge den kinesiske regering blev denne ordning afsluttet i henhold til artikel 57 i Enterprise Income Tax Law of 2008 (»EIT-loven«) med en overgangsperiode indtil udgangen af 2012.

(315)

Ordningen »Two Free/Three Half« medførte fordele for virksomhederne i regnskabsåret 2012, hvorefter ordningen ifølge den kinesiske regering blev trukket tilbage. Undersøgelsen bekræftede, at Jiangsu Shagang Group var støtteberettiget til denne ordning, men ikke længere drog fordel af ordningen efter 2012. Kommissionen fastslog endvidere, at denne skatteordning faktisk var blevet trukket tilbage af den kinesiske regering.

(316)

Virksomhederne i stikprøven modtog ingen finansielle bidrag eller fordel under denne ordning i UP.

(317)

Denne ordning gør det muligt for virksomheder at trække indtægter opstået ved fremstilling gennem omfattende brug af ressourcer fra den skattepligtige indkomst. Hvis en virksomhed producerer i overensstemmelse med de standarder, der er specificeret i Catalogue of Enterprise Income Tax Preference for Synergistic Utilisation, fratrækkes 10 % af disse indtægter ved beregningen af den skattepligtige indkomst for den berørte virksomhed.

(318)

Retsgrundlaget for denne ordning er artikel 33 i EIT-lovgivningen, sammen med gennemførelsesbestemmelserne hertil i Kinas Enterprise Income Tax Law samt følgende meddelelser:

(319)

Dette skattefradrag finder kun anvendelse, når en virksomhed anvender de ressourcer, der er opført i Catalogue of Enterprise Income Tax Preference for Synergistic Utilisation, som de væsentligste råvarer. Desuden skal det slutprodukt, der fremkommer ved forarbejdningen af disse råvarer, være fremstillet i overensstemmelse med relevante nationale og industrielle standarder, der er specificeret i det samme katalog.

(320)

Det blev konstateret, at én af de eksporterende producenter i stikprøven, Hesteel Group, anvendte dette subsidie. Denne virksomhed havde ansøgt og fået officiel meddelelse om, at den opfyldte kriterierne i ordningen og derfor ville have ret til at udfylde selvangivelserne i overensstemmelse hermed.

(321)

Kommissionen er af den opfattelse, at denne skattenedsættelse er et subsidie, jf. grundforordningens artikel 3, stk. 1, litra a), nr. ii), og artikel 3, stk. 2, fordi der ydes et finansielt bidrag i form af indtægter, der ikke opkræves af den kinesiske regering, hvorved de berørte virksomheder opnår en fordel. Fordelen for modtagerne svarer til skattebesparelsen.

(322)

Dette subsidiebeløb er specifikt, jf. grundforordningens artikel 4, stk. 2, litra a), da det er begrænset til bestemte kategorier af råvarer og slutprodukter i bestemte virksomhedskategorier, som er nærmere bestemt i lovgivningen, i Catalogue of Enterprise Income Tax Preference for Synergistic Utilisation.

(323)

Efter fremlæggelsen af oplysninger gjorde den kinesiske regering indsigelse mod den særlige karakter, der er fastsat for dette subsidie, da det er til fordel for en række erhvervsgrene og var baseret på objektive kriterier (dvs. import af visse ressourcer). Kommissionen var af den opfattelse, at denne subsidieordning er specifik, da den lovgivning, i henhold til hvilken den subsidieydende myndighed udøver sin virksomhed, selv begrænser adgangen til dette subsidiebeløb til kun at omfatte visse kategorier af importerede råvarer, der er klart angivet i lovgivningen i Catalogue of Enterprise Income Tax Preference for Synergistic Utilisation som f.eks. de varer, der tilhører stålindustrien. Eksempler omfatter råvarer såsom converterslagge, elektrisk ovnslagge og ovnslagge af jernlegering, der anvendes til produktion af jern og jernlegeringer, højovnsgas, der anvendes til produktion af elektricitet og varme, såvel som koksværksgas, der anvendes til produktion af ferrosulfat.

(324)

Kommissionen betragtede derfor dette subsidiebeløb som udligningsberettiget.

(325)

Kommissionen beregnede det udligningsberettigede subsidiebeløb som forskellen mellem det skattebeløb, der normalt skulle betales i UP, og det skattebeløb, der faktisk blev betalt i UP af de berørte virksomheder.

(326)

Størrelsen af det subsidiebeløb, der blev konstateret for denne særlige ordning, var på 0,06 % for Hesteel Group.

(327)

Skattefradraget for forskning og udvikling giver virksomheder en fordelagtig skattemæssig behandling af deres FoU-aktiviteter inden for visse højteknologiområder, der er prioriteret og udpeget af staten, og når visse tærskelværdier for FoU-udgifter er nået.

(328)

Mere specifikt er FoU-udgifter, der påløber i forbindelse med udviklingen af nye teknologier, nye varer og nye håndværk, og som ikke er immaterielle aktiver, og som opføres i resultatopgørelsen, genstand for et yderligere fradrag på 50 % efter at være blevet fradraget i sin heldhed på grund af den faktiske situation. I tilfælde, hvor ovennævnte FoU-udgifter udgør immaterielle aktiver, er de genstand for afskrivning baseret på 150 % af omkostningerne ved immaterielle aktiver.

(329)

Retsgrundlaget for denne ordning er artikel 30, stk. 1, i EIT-lovgivningen, sammen med gennemførelsesbestemmelserne hertil i Kinas Enterprise Income Tax Law samt følgende meddelelser:

(330)

Under kontrolbesøget hos den kinesiske regering blev det fastslået, at de »nye teknologier, nye produkter og nye håndværk«, der kan drage fordel af skattenedsættelsen, indgår i visse højteknologiske områder, der støttes af staten, samt de nuværende prioriteter for højteknologiske områder, der støttes af staten, som anført i Guidance on the Priority Areas for High-Tech Industrialization Priority Development.

(331)

Virksomheder, der er omfattet af denne ordning, skal indgive deres selvangivelse og de relevante bilag. Det faktiske beløb, som fordelen repræsenterer, anføres i selvangivelsen.

(332)

Kommissionen var af den opfattelse, at dette skattefradrag er et subsidie, jf. grundforordningens artikel 3, stk. 1, litra a), nr. ii), og artikel 3, stk. 2, fordi der ydes et finansielt bidrag i form af indtægter, der ikke opkræves af den kinesiske regering, hvorved de berørte virksomheder opnår en fordel. Fordelen for modtagerne svarer til skattebesparelsen. Dette subsidiebeløb er specifikt, jf. grundforordningens artikel 4, stk. 2, litra a), da lovgivningen begrænser anvendelsen af denne ordning til kun at omfatte virksomheder, som har visse FoU-udgifter inden for visse højteknologiområder, der er prioriteret og udpeget af staten, som f.eks. stålsektoren.

(333)

Efter fremlæggelsen af oplysninger gjorde den kinesiske regering indsigelse mod den særlige karakter, der er fastsat for dette subsidie, da det er til fordel for en række erhvervsgrene, var baseret på objektive kriterier (dvs. det forhold, at der påløb FoU-udgifter), og det var ikke blevet udlignet i den canadiske antisubsidieundersøgelse vedrørende visse vægmoduler fra Kina på grund af manglende specificitet. Kommissionen bemærkede, at ordningen allerede var blevet udlignet i sagen om coated finpapir (46). Dette subsidiebeløb er specifikt, da den lovgivning, i henhold til hvilken den subsidieydende myndighed udøver sin virksomhed, begrænser adgangen til dette subsidie til kun at omfatte visse virksomheder og erhvervsgrene, der er klassificeret som »prioriterede områder«, såsom f.eks. dem, der tilhører stålindustrien.

(334)

Det udligningsberettigede subsidiebeløb blev beregnet ud fra den fordel, som modtagerne havde opnået i UP. Denne fordel blev beregnet som forskellen mellem den samlede skat, der skal betales i henhold til den normale skattesats, og den samlede skat, der skal betales efter den yderligere reduktion på 50 % af de faktiske FoU-udgifter.

(335)

Kun én virksomhed, Hesteel Group, drog fordel af dette subsidie, og subsidiebeløbet blev fastsat til 0,28 %

(336)

En organisation eller person, der anvender jordarealer i større byer, mindre byer og byer i amter og distrikter samt industri- og minedistrikter, betaler normalt skat for brugsrettigheden til jord i byområder. Skatten for brugsrettigheder til jord opkræves af de lokale skattemyndigheder der, hvor jordarealet anvendes. Dog er visse kategorier af jordarealer fritaget for skat for brugsrettigheder til jord, som f.eks. arealer, der er inddæmmet fra havet, jordarealer til offentlige institutioner, civile organisationer og militære enheder til eget brug, jordarealer til brug for institutioner finansieret af offentlige bevillinger fra finansministeriet, jordarealer anvendt af religiøse templer, offentlige parker og offentlige historiske og naturskønne områder, veje, gader og offentlige pladser, græsplæner og andre offentlige arealer.

(337)

Retsgrundlaget for denne ordning er:

(338)

To virksomheder, Hesteel Group og Shougang Group, drog fordel af nedsættelser og fritagelser i forbindelse med betaling af skat for brugsrettigheder til jord bevilget af det lokale kontor for anvendelse af jordarealer, selv om de ikke falder ind under én af de fritagne kategorier, jf. den nationale lovgivning ovenfor.

(339)

Kommissionen er af den opfattelse, at denne skattefritagelse er et subsidie, jf. grundforordningens artikel 3, stk. 1, litra a), nr. ii), og artikel 3, stk. 2, fordi der ydes et finansielt bidrag i form af indtægter, der ikke opkræves af den kinesiske regering, hvorved de berørte virksomheder opnår en fordel. Fordelen for modtagerne svarer til skattebesparelsen. Dette subsidiebeløb er specifikt, jf. grundforordningens artikel 4, stk. 2, litra a), idet virksomhederne fik en skattenedsættelse, der er specielt beregnet til dem, og som ikke er tilgængelig for andre virksomheder i henhold til de generelle retlige rammer i betragtning 336.

(340)

Efter fremlæggelsen af oplysninger gjorde den kinesiske regering indsigelse mod den særlige karakter, der er fastsat for dette subsidie, da det udgør en fordel for en række erhvervsgrene og var baseret på objektive kriterier. Kommissionen bekræftede, at der findes objektive kriterier til fastlæggelse af, hvem der er modtagere af skattefritagelser for brugsrettigheder til jord. Eftersom de virksomheder, der nød godt af dette subsidie, fik en fritagelse, selv om de ikke opfyldte nogen af disse objektive kriterier, var dette subsidie, der ydes til disse virksomheder, de facto specifikt.

(341)

Det udligningsberettigede subsidiebeløb blev beregnet ud fra den fordel, som modtagerne havde opnået i UP. Denne fordel blev beregnet som forskellen mellem den samlede skat, der skal betales i henhold til den normale skattesats, og den samlede skat, der faktisk blev betalt i UP.

(342)

Hesteel og Shougang Group har nydt godt af skattefritagelser under denne ordning. Subsidiebeløbet i forbindelse med denne specifikke ordning for Shougang Group var på 0,66 %. For Hesteel var det pågældende beløb ubetydeligt og havde ingen indvirkning på den samlede subsidiesats for gruppen.