1.

2.

2.1.

2.2.

3.

3.1.

3.2.

3.3.

3.4.

3.5.

3.5.1.

3.5.2.

4.

4.1.

4.2.

5.

5.1.

5.1.1.

5.1.2.

5.2.

6.

7.

8.

8.1.

8.2.

8.3.

8.4.

8.5.

8.6.

8.7.

1.

Lufttransport knytter mennesker og regioner sammen og spiller dermed en vigtig rolle for integrationen og konkurrenceevnen i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (»EØS«) og for dets samspil med hele verden. Lufttransporten bidrager i betydeligt omfang til EU's økonomi med mere end 15 mio. kommercielle flyvninger hvert år, 822 mio. passagerer, der blev transporteret til og fra EU's lufthavne i 2011, 150 luftfartsselskaber, et netværk, der omfatter over 460 lufthavne og 60 luftfartstjenesteudøvere (1). EU nyder godt af sin position som knudepunkt for luftfart verden over, og alene luftfartsselskaber og lufthavne bidrager med mere end 140 mia. EUR årligt til EU's BNP. Luftfartssektoren beskæftiger omkring 2,3 mio. mennesker i EU (2).

2.

Med Europa 2020-strategien (»EU 2020«) (3) understreges betydningen af transport-infrastrukturen som et led i EU's strategi for bæredygtig vækst for det kommende årti. I sin hvidbog »En køreplan for et fælles europæisk transportområde« (4) har Kommissionen især understreget, at internaliseringen af eksterne omkostninger, fjernelsen af urimelig støttetildeling samt frie og lige konkurrencevilkår er en væsentlig del af bestræbelserne på at bringe markedsvalgene på linje med behovet for bæredygtighed. »Køreplan for et fælles transportområde« understreger også vigtigheden af at bruge ressourcerne effektivt. I praksis betyder det, at der skal bruges mindre og renere energi til transport, der skal gøres bedre brug af den moderne infrastruktur, og transportens negative påvirkning af klimaet og miljøet og især af naturressourcer som vand, land og økosystemer skal reduceres.

3.

Den gradvise fuldførelse af det indre marked har medført, at alle forretningsmæssige restriktioner for luftfartsselskaber med flyvninger inden for EØS, f.eks. restriktioner vedrørende ruter eller antal flyvninger og fastsættelse af billetpriser, er blevet fjernet. Siden liberaliseringen af luftfarten i 1997 (5) har der været en hidtil uset vækst i sektoren, og det har bidraget til økonomisk vækst og jobskabelse. Det har også banet vejen for lavprisluftfartsselskaber, som anvender en ny forretningsmodel baseret på hurtige turnaround-tider og meget effektiv anvendelse af luftflåden. Denne udvikling har medført en markant stigning i trafikken, og lavprisselskabernes trafikandel er vokset hurtigt siden 2005. I 2012 oversteg lavprisselskabernes markedsandel (44,8 %) for første gang de etablerede luftfartsselskabers (42,4 %), og denne tendens fortsatte i 2013 (med 45,94 % til lavprisselskaberne og 40,42 % til de etablerede selskaber).

4.

Selv om de fleste lufthavne i EØS stadig er offentligt ejede og forvaltede (6), er der i dag et stadig i stadigt større omfang private virksomheder, som er involveret. Der er i det seneste årti skabt nye markeder gennem delvis privatisering af visse lufthavne og gennem konkurrence om forvaltningen af offentligt ejede lufthavne, herunder regionale lufthavne.

5.

Små lufthavne tegner sig for den største andel af de offentligt ejede lufthavne (7), og de er i de fleste tilfælde afhængige af offentlig støtte til finansiering af driften. Priserne i disse lufthavne er generelt ikke blevet fastsat på grundlag af markedsforhold, og særligt ikke under hensyn til velfunderede forudgående rentabilitetsudsigter, men snarere ud fra lokale eller regionale hensyn. Under de nuværende markedsforhold afhænger (8) rentabilitetsudsigterne for kommercielt drevne lufthavne således også i meget stort omfang af aktivitetsniveauet, og lufthavne med færre end 1 mio. passagerer om året kæmper typisk for at kunne dække deres driftsomkostninger. Derfor modtager langt de fleste regionale lufthavne jævnligt støtte fra offentlige myndigheder.

6.

Visse regioner hæmmes til stadighed af, at de er vanskeligt tilgængelige fra resten af EØS, og de store knudepunkter står over for tiltagende trafiktæthed (9). Samtidig har de mange regionale lufthavne i visse regioner af EØS ført til betydelig overkapacitet af lufthavnsinfrastrukturer set i forhold til passagerefterspørgslen og flyselskabernes behov.

7.

Prisfastsættelsessystemet i de fleste EØS-lufthavne har traditionelt været udformet som en offentliggjort ordning med lufthavnsafgifter, der er baseret på antallet af passagerer og luftfartøjernes vægt (10). Udviklingen på markedet og det tætte samarbejde mellem lufthavne og luftfartsselskaber har imidlertid gradvist banet vejen for mange forskellige former for forretningspraksis, herunder langfristede kontrakter med differentierede tariffer og undertiden betydelige incitamenter og markedsføringsstøtte betalt af lufthavne og/eller lokale myndigheder til luftfartsselskaberne. Det kan således ske, at offentlige midler øremærket til at støtte lufthavnsdrift kanaliseres videre til luftfartsselskaber for at tiltrække mere kommerciel trafik, hvorved konkurrencen fordrejes på lufttransportmarkedet (11).

8.

Kommissionen bemærker i sin meddelelse om modernisering af statsstøttepolitikken (12), at statsstøttepolitikken bør tage sigte på dels at fremme veludformet støtte, der er rettet mod markedssvigt og EU's mål af fælles interesse, dels at forhindre spild af offentlige ressourcer. Statsstøtteforanstaltninger kan ganske vist under visse omstændigheder rette op på markedssvigt og derved få markederne til at fungere mere effektivt og fremme konkurrenceevnen. Hvis markederne er velfungerende, men resultaterne alligevel betragtes som utilfredsstillende ud fra et samhørighedspolitisk synspunkt, kan statsstøtte desuden anvendes til at opnå et mere ønskeligt og retfærdigt markedsresultat. Statsstøtte kan imidlertid også have nogle negative virkninger, f.eks. fordreje konkurrencen mellem virksomheder og påvirke samhandelen mellem EØS-staterne i et omfang, der modarbejder EØS' fælles interesser. Kontrol af statsstøtten på lufthavns- og luftfartsområdet bør derfor fremme en forsvarlig anvendelse af offentlige ressourcer til vækstorienterede politikker og samtidig begrænse konkurrencefordrejning, der underminerer lige konkurrencevilkår på det indre marked, navnlig ved at undgå, at der bygges flere urentable lufthavne med samme opland og skabes overkapacitet.

9.

Anvendelse af statsstøttereglerne på lufthavns- og luftfartsområdet indgår i Tilsynsmyndighedens indsats for at forbedre konkurrenceevnen og vækstpotentialet for lufthavns- og luftfartsbranchen i EØS (13). Hvis disse mål skal nås, er det af største vigtighed, at der er lige konkurrencevilkår for både EØS' luftfartsselskaber og lufthavne samt for hele EØS-aftalen. Samtidig kan regionale lufthavne spille en vigtig rolle både for lokal udvikling og adgangen til visse regioner, navnlig set i lyset af de positive trafikprognoser for lufttransporten i EØS.

10.

Som led i den overordnede plan om at etablere et fælles EØS-luftrum og under hensyntagen til markedsudviklingen vedtog Tilsynsmyndigheden i 2005 et sæt retningslinjer for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, der opererer fra regionale lufthavne (14) (»retningslinjerne for luftfart fra 2005«). De pågældende retningslinjer opstillede betingelserne for, at visse kategorier af statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber kunne anses for at være forenelige med EØS-aftalens funktionsmåde. De supplerede retningslinjerne for luftfart fra 1994 (15), som hovedsagelig indeholdt bestemmelser om omstrukturering af nationale luftfartsselskaber og social støtte til fordel for EØS-borgere.

11.

Nærværende retningslinjer gør status over den nuværende retlige og økonomiske situation vedrørende offentlig finansiering af lufthavne og luftfartsselskaber og klarlægger, under hvilke betingelser offentlig finansiering kan udgøre statsstøtte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, og under hvilke betingelser en sådan statsstøtte kan anses for at være forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde i henhold til artikel 61, stk. 3, litra c). Tilsynsmyndigheden baserer sin vurdering på sine erfaringer og beslutningspraksis samt på sin analyse af de aktuelle markedsvilkår i lufthavns- og i luftfartssektoren. Denne vurdering har derfor ingen virkning for dens tilgang med hensyn til andre infrastrukturer eller sektorer. Særligt er Tilsynsmyndigheden af den opfattelse, at den omstændighed, at en lufthavnsoperatør modtager eller har modtaget statsstøtte, ikke automatisk indebærer, at de luftfartsselskaber, der er kunder hos den pågældende lufthavn, også er støttemodtagere. Hvis de vilkår, et luftfartsselskab tilbydes i en given lufthavn, er de samme som dem, som en profitbaseret lufthavnsoperatør ville have tilbudt, kan der ikke anses for at være indrømmet luftfartsselskabet en fordel i forhold til statsstøttereglerne.

12.

Når offentlig støtte udgør statsstøtte, finder Tilsynsmyndigheden, at visse typer støtte til regionale lufthavne og luftfartsselskaber, der benytter disse lufthavne, på visse betingelser kan være berettiget, navnlig med henblik på at etablere nye tjenester og bidrage til at forbedre adgangen til regionen og til at fremme den økonomiske udvikling. Der skal imidlertid tages hensyn til konkurrencefordrejning på alle de berørte markeder, og kun statsstøtte, som er forholdsmæssig og nødvendig for at bidrage til virkeliggørelse af et mål af fælles interesse, kan godkendes.

13.

Det skal i den forbindelse påpeges, at driftsstøtte som udgangspunkt er en meget konkurrencefordrejende type støtte, som kun kan godkendes under ekstraordinære omstændigheder. Tilsynsmyndigheden finder, at lufthavne og luftfartsselskaber normalt bør afholde deres egne driftsomkostninger. Når regionale lufthavnsforvaltere ikke desto mindre har modtaget omfattende driftsstøtte fra offentlige myndigheder forud for vedtagelsen af disse retningslinjer, skyldes det den gradvise overgang til nye markedsvilkår, som er beskrevet i punkt 3-7. På den baggrund kan det for at gøre det muligt for luftfartssektoren at tilpasse sig den nye markedssituation i en overgangsperiode stadig være berettiget at yde visse former for driftsstøtte til lufthavne på visse betingelser. Som forklaret i punkt 5 peger de foreliggende oplysninger og den almindelige opfattelse i sektoren under de nuværende markedsvilkår i retning af, at der er en sammenhæng mellem en lufthavns finansielle situation og omfanget af dens trafik, og idet finansieringsbehovet normalt er forholdsmæssigt større for små lufthavne. I lyset af deres bidrag til den økonomiske udvikling og den territoriale samhørighed i EØS bør administrationen af små regionale lufthavne derfor have tid til at tilpasse sig de nye markedsforhold, eksempelvis ved at øge lufthavnsafgifterne for luftfartsselskaber gradvist, ved at indføre rationaliseringsforanstaltninger, ved at differentiere deres forretningsmodeller eller ved at tiltrække nye luftfartsselskaber og kunder, således at ledig kapacitet udnyttes.

14.

Ved afslutningen af overgangsperioden bør lufthavne ikke længere modtage driftsstøtte, og de bør finansiere deres drift med egne ressourcer. Selv om det fortsat bør være muligt at yde kompensation for udækkede driftsomkostninger ved tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse til små lufthavne eller for at sikre forbindelser til alle regioner med særlige behov, bør de markedsændringer, som disse retningslinjer fremmer, gøre det muligt for lufthavne at dække deres omkostninger på samme måde som i enhver anden sektor.

15.

Udvikling af ny lufttrafik bør i princippet være baseret på sunde økonomiske argumenter. Imidlertid er luftfartsselskaberne ikke altid parate til uden passende incitamenter at løbe den risiko, der er forbundet med at åbne nye ruter fra ukendte og uafprøvede små lufthavne. Derfor kan der på visse betingelser ydes startstøtte til luftfartsselskaber i og endog efter overgangsperioden, hvis dette giver dem det nødvendige incitament til at oprette nye ruter fra regionale lufthavne, øger EØS-borgernes mobilitet ved at oprette adgangspunkter for flyvninger inden for EØS og stimulerer den regionale udvikling. Eftersom fjerntliggende regioner lider under deres ringe tilgængelighed, er betingelserne for, at startstøtte til ruter fra disse regioner kan anses for forenelige med reglerne, mere fleksible.

16.

Tildelingen af lufthavnskapacitet til luftfartsselskaber bør derfor gradvist blive mere effektiv (dvs. efterspørgselsbaseret), og der bør være mindre behov for offentlig finansiering af lufthavne, efterhånden som private investeringer i dem bliver mere udbredt. Hvis det kan fastslås, at der i en region er et reelt transportbehov og positive eksterne virkninger, bør der imidlertid stadig godkendes investeringsstøtte til lufthavne efter overgangsperiodens udløb således, at de maksimale støtteintensiteter sikrer lige konkurrencevilkår i hele EØS.

17.

På den baggrund indføres der med disse retningslinjer en ny fremgangsmåde til vurdering af foreneligheden af støtte til lufthavne:

18.

Desuden er betingelserne for, at startstøtte til luftfartsselskaber er forenelig med det indre marked, blevet strømlinet og tilpasset den seneste markedsudvikling.

19.

Tilsynsmyndigheden vil anlægge en afbalanceret tilgang, som er neutral i forhold til de forskellige lufthavnes og luftfartsselskabers forretningsmodeller og tager hensyn til vækstudsigterne for luftfarten, behovet for regional udvikling og tilgængelighed og det positive bidrag, som lavprisflyselskabernes forretningsmodel yder til udviklingen af visse regionale lufthavne. Samtidigt er der dog ikke tvivl om, at en gradvis udvikling hen imod en markedsorienteret tilgang er ønskelig. Med undtagelse af behørigt begrundede og begrænsede tilfælde bør lufthavne være i stand til at dække deres driftsomkostninger, og eventuelle offentlige investeringer bør anvendes til at finansiere bygning af levedygtige lufthavne, der opfylder luftfartsselskabers og passagerers behov. Det bør undgås, at der sker fordrejninger af konkurrencen mellem lufthavne og luftfartsselskaber, og at der er flere urentable lufthavne i samme område. Denne afbalancerede tilgang bør være gennemsigtig, let forståelig og nem at anvende.

20.

Disse retningslinjer ændrer intet ved EFTA-staternes pligt til at overholde EØS-retten. Særligt skal EFTA-staterne for at forhindre, at investeringerne medfører miljøskader, desuden sikre, at EØS' miljølovgivning overholdes, og herunder skal der gennemføres en miljøkonsekvensundersøgelse, når dette er nødvendigt, og det skal sikres, at alle relevante tilladelser er indhentet.

21.

Principperne i disse retningslinjer finder anvendelse på statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber (16). De vil blive anvendt i overensstemmelse med EØS-aftalen og sekundær lovgivning vedtaget i henhold til EØS-aftalen samt EØS' andre retningslinjer for statsstøtte (17).

22.

Nogle lufthavne og luftfartsselskaber er specialiseret i godstransport. Tilsynsmyndigheden har endnu ikke tilstrækkelige erfaringer med at vurdere foreneligheden af støtte til lufthavne og luftfartsselskaber, der er specialiseret i godstransport, til at kunne opsummere sin praksis i specifikke kriterier for forenelighed. For disse virksomhedskategorier vil Tilsynsmyndigheden anvende de almindelige forenelighedsprincipper i afsnit 5 ved gennemgangen af de konkrete sager.

23.

Tilsynsmyndigheden vil ikke anvende principperne, der er fastsat i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (18) og retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2014-2020 (19), eller eventuelle andre fremtidige retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte på statsstøtte til lufthavnsinfrastruktur.

24.

Disse retningslinjer erstatter retningslinjerne for luftfart fra 1994 og 2005.

25.

I disse retningslinjer forstås ved:

1)   »støtte«: enhver foranstaltning, der opfylder alle kriterierne i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1

2)   »støtteintensitet«: det samlede støttebeløb udtrykt i procent af de støtteberettigede omkostninger, begge tal angivet i nettonutidsværdi på det tidspunkt, hvor støtten tildeles, og inden fradrag af skatter eller andre afgifter

3)   »luftfartsselskab«: ethvert luftfartsselskab med en gyldig licens udstedt af en EØS-stat eller af et medlem af det fælles europæiske luftfartsområde jf. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 (20)

4)   »lufthavnsafgift«: en pris eller afgift, som opkræves til fordel for lufthavnen og betales af lufthavnsbrugerne for brug af de faciliteter og tjenesteydelser, der udelukkende stilles til rådighed af lufthavnen og er knyttet til landing, start, afmærkning af flyvepladsen, parkering af fly samt passager- og fragtekspedition, herunder afgifter og gebyrer, som betales for groundhandling-ydelser, og gebyrer for central groundhandling-infrastruktur

5)   »lufthavnsinfrastruktur«: infrastruktur og udstyr til en lufthavns levering af lufthavnstjenester til luftfartsselskaber og leverandører af tjenesteydelser, herunder start- og landingsbaner, terminaler, forpladser, rullebaner, central groundhandling-infrastruktur og andre faciliteter, der understøtter lufthavnstjenesterne direkte, men ikke infrastruktur og udstyr, som primært er nødvendigt for ikke-luftfartsrelaterede aktiviteter, som f.eks. parkeringsplader, butikker og restauranter

6)   »lufthavn«: en enhed eller gruppe af enheder, der udfører den økonomiske aktivitet at levere lufthavnsydelser til luftfartsselskaber

7)   »lufthavnsindtægter«: indtægter fra lufthavnsafgifter efter fradrag af markedsføringsstøtte og ethvert andet incitament, som en lufthavn yder til luftfartsselskaber, under hensyntagen til indtægter fra ikke-luftfartsrelaterede aktiviteter (uden offentlig støtte), ekskl. offentlig støtte og kompensation for opgaver, der kan betragtes som offentlige, eller for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse

8)   »lufthavnsydelser«: tjenesteydelser som en lufthavn eller et af dennes datterselskaber leverer til luftfartsselskaber i form af håndtering af luftfartøjer fra landing til start samt af passagerer og fragt, så luftfartsselskaberne kan levere luftfartsydelser, herunder levering af groundhandling-ydelser og central groundhandling-infrastruktur

9)   »gennemsnitlig årlig passagertrafik«: et tal beregnet på basis af den ind- og udgående passagertrafik i de to regnskabsår forud for det år, hvori støtten anmeldes eller, for uanmeldt støttes vedkommende, tildeles

10)   »kapitalomkostninger«: afskrivning af de støtteberettigede omkostninger ved investering i lufthavnsinfrastruktur og -udstyr, inklusive de underliggende finansieringsomkostninger

11)   »behov for finansiering af kapitalomkostninger«: nettonutidsværdien af forskellen mellem positive og negative pengestrømme, herunder investeringsomkostninger, i løbet af levetiden for investeringen i anlægsaktiver

12)   »en lufthavns opland«: en geografisk markedsafgrænsning, som normalt fastsættes til 100 km eller 60 minutters rejse med bil, bus, tog eller højhastighedstog. En given lufthavns opland kan dog være forskelligt herfra, og det kan være nødvendigt at tage hensyn til den konkrete lufthavns særlige forhold; oplandets størrelse og form varierer fra lufthavn til lufthavn og er afhængig af lufthavnens karakteristika, herunder dens forretningsmodel og beliggenhed og til, hvilke destinationer den har forbindelse til

13)   »finansieringsomkostninger«: omkostningerne ved låne- og egenkapitalfinansiering af de støtteberettigede omkostninger ved investeringen; finansieringsomkostningerne omfatter med andre ord den andel af de samlede renteudgifter og den egenkapitalforrentning, der medgår til finansiering af de støtteberettigede omkostninger ved investeringen, med undtagelse af finansiering af driftskapital, investeringer i ikke-luftfartsrelaterede aktiviteter og andre investeringsprojekter

14)   »støttetildelingsdato«: den dato, hvor EFTA-staten afgav et juridisk bindende støttetilsagn, som kan påberåbes ved en national domstol

15)   »støtteberettigede investeringsomkostninger«: omkostninger til investeringer i lufthavnsinfrastruktur, herunder planlægningsomkostninger, men ikke investeringsomkostninger til ikke-luftfartsrelaterede aktiviteter, investeringsomkostninger til udstyr til at levere groundhandling-ydelser, almindelige vedligeholdelsesomkostninger og omkostninger til opgaver, der falder ind under det offentlige myndighedsområde

16)   »groundhandling-ydelser«: tjenesteydelser, som leveres til lufthavnsbrugere i lufthavne som beskrevet i bilaget til direktiv 96/67/EF og enhver senere retsakt om adgang til groundhandling-markedet i lufthavne

17)   »højhastighedstog«: tog, der kan køre hurtigere end 200 km/h

18)   »investeringsstøtte«: støtte til finansiering af anlægsaktiver, især med henblik på at dække behovet for finansiering af kapitalomkostninger

19)   »nettonutidsværdi«: forskellen mellem de positive og negative pengestrømme over investeringens levetid nedskrevet til deres aktuelle værdi ved hjælp af kapitalomkostningerne, dvs. den afkastgrad, der normalt kræves af virksomheden ved andre investeringsprojekter af lignende art, eller, hvis dette ikke kan lade sig gøre, virksomhedens kapitalomkostninger som helhed eller det forventede afkast, man normalt finder i lufthavnssektoren

20)   »ikke-luftfartsrelaterede aktiviteter«: kommercielle ydelser til luftfartsselskaber eller andre lufthavnsbrugere, såsom hjælpetjenester til passagerer, speditører og andre tjenesteudbydere, udlejning af kontorer og butikker, parkering og hoteller

21)   »driftsstøtte«: støtte til at dække behovet for driftsfinansiering enten i form af forhåndsudbetalinger eller i form af støtte udbetalt i periodiske rater til dækning af forventede driftsomkostninger (periodiske udbetalinger af et fast beløb)

22)   »driftsomkostninger«: de underliggende omkostninger ved en lufthavns levering af lufthavnsydelser, herunder udgiftsposter som personaleomkostninger, udliciterede tjenesteydelser, kommunikationsydelser, affaldshåndtering, energi, vedligeholdelse, husleje og administration, men ikke kapitalomkostninger, markedsføringsstøtte eller andre incitamenter, som en lufthavn yder luftfartsselskaber, eller omkostninger, der kan betragtes som offentlige falder ind under det offentlige myndighedsområde

23)   »behov for driftsfinansiering«: en lufthavns driftstab i den relevante periode beregnet til nutidsværdi på basis af kapitalomkostningerne, dvs. forskellen (i nettonutidsværdi) mellem lufthavnsindtægter og lufthavnens driftsomkostninger

24)   »rimeligt afkast«: den kapitalforrentning, f.eks. målt som internt afkast, som virksomheden normalt forventes at kunne opnå ved investeringer med en lignende risiko

25)   »regional lufthavn«: en lufthavn med en årlig passagertrafik på op til 3 mio.

26)   »fjerntliggende regioner«: øer, som er en del af en EFTA-stats område, og tyndt befolkede områder

27)   »tyndt befolkede områder«: NUTS 2-regioner med under 8 indbyggere pr. km2 og NUTS 3-regioner med under 12,5 indbyggere pr. km2 (baseret på data fra Eurostat om befolkningstæthed)

28)   »projektets påbegyndelse«: enten påbegyndelsen af arbejdet på investeringsprojektet eller det første bindende tilsagn om køb af udstyr eller indgåelse af andre forpligtelser, som gør investeringen irreversibel, alt efter hvad der indtræffer først; dette omfatter ikke forberedende arbejde, som f.eks. indhentning af tilladelser og udførelse af indledende gennemførlighedsundersøgelser.

26.

I henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, finder statsstøttereglerne kun anvendelse, hvor den begunstigede er en »virksomhed«. Den Europæiske Unions Domstol (Domstolen) har i sin faste retspraksis defineret virksomheder som enheder, der udøver økonomisk aktivitet, uanset deres retlige form, ejerskab eller finansieringsmåde (21). Enhver virksomhed, det består i at udbyde varer og tjenesteydelser på et marked, udgør en økonomisk aktivitet (22). Den økonomiske karakter af en aktivitet afhænger som sådan ikke af, om aktiviteten giver overskud (23).

27.

Det er nu klart, at luftfartsselskabernes levering af transportydelser til passagerer eller virksomheder udgør en økonomisk aktivitet. Retningslinjerne for luftfartssektoren fra 1994 afspejlede imidlertid stadig det synspunkt, at: »Opførelse eller udvidelse af infrastrukturprojekter (såsom lufthavne, motorveje, broer osv.) udgør en almen foranstaltning i økonomisk politik, der ikke kan kontrolleres af Kommissionen i medfør af traktatens statsstøtteregler«. EU-Domstolen afviste dette synspunkt i Aéroports de Paris-sagen (24) og fandt, at drift af en lufthavn bestående i levering af lufthavnsydelser til luftfartsselskaber og forskellige tjenesteydere også udgør en økonomisk aktivitet. I sin dom i Leipzig-Halle-lufthavn-sagen (25) præciserede Retten, at drift af en lufthavn er en økonomisk aktivitet, og at bygning af lufthavnsinfrastrukturer indgår som en uadskillelig del heraf.

28.

Hvad angår tidligere finansieringsforanstaltninger, gør den gradvise udvikling af markedskræfterne i lufthavnssektoren (26) det ikke muligt at fastsætte en præcis dato, fra hvilken driften af en lufthavn uden tvivl skulle have været betragtet som en økonomisk aktivitet. EU-domstolen har imidlertid anerkendt den udvikling, der er sket i lufthavnsaktiviteters karakter. I sagen om Leipzig-Halle lufthavn fastslog Retten, at man fra 2000 ikke længere kunne udelukke anvendelse af statsstøttereglerne på finansiering af lufthavnsinfrastruktur (27). Fra den dato, hvor der blev afsagt dom i Aéroports de Paris-sagen (12. december 2000), skal drift og opførelse af lufthavnsinfrastruktur derfor anses for at være omfattet af kontrollen med statsstøtte.

29.

Omvendt kunne de offentlige myndigheder på grund af den usikkerhed, der herskede forud for Aéroports de Paris-dommen, med rette antage, at finansiering af lufthavnsinfrastruktur ikke udgjorde statsstøtte, og at disse foranstaltninger følgelig ikke skulle anmeldes til Tilsynsmyndigheden. Tilsynsmyndigheden kan derfor ikke nu på grundlag af statsstøttereglerne anfægte finansieringsforanstaltninger, som er ydet (28) inden Aéroports de Paris-dommen (29).

30.

Under alle omstændigheder udgjorde de foranstaltninger, der blev ydet, inden der var tale om nogen form for konkurrence i lufthavnssektoren, ikke statsstøtte, da de blev tildelt, men de kan betragtes som eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. v), i del II i protokol 3 i tilsyns- og domstolsaftalen, hvis betingelserne i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, er opfyldt.

31.

De enheder eller grupper af enheder, der udøver den økonomiske aktivitet, der består i levering af lufthavnsydelser til luftfartsselskaber, dvs. betjening af luftfartøjer fra landing til afgang og af passagerer og fragt, således at luftfartsselskaberne kan levere luftfartsydelser (30), benævnes »lufthavne« (31). En lufthavn leverer en række ydelser (»lufthavnsydelser«) til luftfartsselskaber mod betaling (»lufthavnsafgifter«). Selv om det er forskelligt rundt om i EØS, hvilket omfang de ydelser, der leveres af lufthavne, nøjagtigt har, og om betalingen herfor betegnes »gebyrer« eller »skatter«, udgør levering af lufthavnsydelser til luftfartsselskaber mod betaling af lufthavnsafgifter en økonomisk aktivitet i alle EDTA-stater.

32.

De retlige og lovgivningsmæssige rammer for de enkelte lufthavnes ejerforhold og drift varierer fra den ene lufthavn til den anden i EØS. Navnlig forvaltes regionale lufthavne ofte i tæt samarbejde med de offentlige myndigheder. Domstolen har i den henseende fastslået, at flere enheder under visse omstændigheder kan anses for at udøve en økonomisk aktivitet sammen og derved udgøre én økonomisk enhed (32). Inden for luftfartsområdet finder Tilsynsmyndigheden, at betydelig involvering i en lufthavns forretningsstrategi, f.eks. gennem direkte indgåelse af aftaler med luftfartsselskaber eller fastsættelse af lufthavnsafgifter, kan udgøre et stærkt indicium for, at den pågældende enhed alene eller i fællesskab med andre udøver en økonomisk aktivitet i form af lufthavnsdrift (33).

33.

Ud over lufthavnsydelser kan en lufthavn også levere andre erhvervsmæssige tjenesteydelser til luftfartsselskaber eller andre lufthavnsbrugere, f.eks. accessoriske ydelser til passagerer, speditører eller andre leverandører af tjenesteydelser (eksempelvis udlejning af lokaler til forretninger eller restauranter, parkeringsvirksomheder osv.). Disse økonomiske aktiviteter vil under ét blive benævnt som »ikke-luftfartsrelaterede aktiviteter«.

34.

Ikke alle en lufthavns aktiviteter er dog nødvendigvis af økonomisk karakter (34). Eftersom afgørelsen af, om en enhed skal anses for en virksomhed, altid skal foretages i forhold til en bestemt aktivitet, er det nødvendigt at se på en lufthavns forskellige aktiviteter og fastslå, i hvilket omfang disse aktiviteter er af økonomisk karakter. Hvis en lufthavn udøver både økonomiske og ikke-økonomiske aktiviteter, skal den kun anses for en virksomhed i forhold til de økonomiske aktiviteter.

35.

Som Domstolen har fastslået, er aktiviteter, som normalt henhører under statens ansvar under udøvelsen af dens beføjelser som offentlig myndighed, ikke af økonomisk karakter, og de er sædvanligvis ikke omfattet af statsstøttereglernes anvendelsesområde (35). I en lufthavn anses aktiviteter som f.eks. flyvekontrol, politiarbejde, toldbehandling, brandberedskab, aktiviteter, der er nødvendige for at sikre den civile luftfart mod ulovlige handlinger, og investeringer i nødvendig infrastruktur og nødvendigt udstyr til at udføre disse aktiviteter sædvanligvis for at være af ikke-økonomisk karakter (36).

36.

Offentlig finansiering af sådanne ikke-økonomiske aktiviteter udgør ikke statsstøtte, men bør være begrænset til kun at kompensere for de udgifter, som de giver anledning til, og må ikke anvendes til at finansiere andre aktiviteter (37). Eventuel overkompensering fra de offentlige myndigheders side af omkostninger i forbindelse med ikke-økonomiske aktiviteter kan udgøre statsstøtte. Hvis en lufthavn udøver ikke-økonomiske aktiviteter ved siden af sine økonomiske aktiviteter, kræves der endvidere, at omkostningerne regnskabsføres separat for at undgå overførsel af offentlige midler mellem de ikke-økonomiske og de økonomiske aktiviteter.

37.

Offentlig finansiering af ikke-økonomiske aktiviteter må ikke føre til uretmæssig diskriminering mellem lufthavne. Det er fastslået igennem fast retspraksis, at der indrømmes en fordel, når offentlige myndigheder fritager virksomheder for omkostninger i tilknytning til deres økonomiske aktiviteter (38). Hvis det under en bestemt retsorden er normalt, at civile lufthavne skal afholde visse omkostninger, som nødvendigvis er forbundet med driften, mens andre civile lufthavne ikke skal, kan der være tale om, at sidstnævnte får indrømmet en fordel, uanset om disse omkostninger vedrører en aktivitet, der sædvanligvis anses for at være af ikke-økonomisk karakter.

38.

Overførsel af statsmidler kan ske i mange forskellige former, såsom direkte tilskud, skattelettelser (39), lån på lempelige vilkår eller andre typer fordelagtige finansieringsbetingelser. Der vil også være tale om statsmidler, hvis staten indrømmer naturalydelser eller subsidierer ydelser (40), f.eks. lufthavnsydelser. Statsmidler kan anvendes (41) på nationalt, regionalt eller lokalt plan. Midler fra EU-fonde vil også udgøre statsmidler, hvis de tildeles på grundlag af EFTA-statens skøn (42).

39.

Domstolen har også fastslået, at selv om staten er i stand til at kontrollere en offentlig virksomhed og udøve en dominerende indflydelse på dennes transaktioner, kan det ikke uden videre antages, at den faktisk udøver denne kontrol i et konkret tilfælde (43). Det skal derfor vurderes, om foranstaltninger, der er ydet af offentlige virksomheder, kan tilregnes staten. Domstolen har fastslået, at en foranstaltning, som er tildelt af en offentlig virksomhed, efter omstændighederne kan tilregnes staten på grundlag af en bedømmelse af sagens omstændigheder som helhed og den sammenhæng, hvori foranstaltningen er truffet (44).

40.

En offentlig lufthavns midler udgør på det grundlag offentlige midler. Der kan derfor være tale om statsstøtte, når en offentlig lufthavn yder støtte til et luftfartsselskab, der benytter lufthavnen, hvis beslutningen om at indrømme foranstaltningen kan tilregnes staten, og de andre betingelser i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, er opfyldt. Domstolen har også fastslået, at det for så vidt angår vurderingen af, om en foranstaltning skal anses for at være statsstøtte, er irrelevant, om foranstaltningen ydes direkte af staten eller af offentlige eller private organer, der er oprettet eller udpeget af denne til at forvalte foranstaltningen (45).

41.

Ifølge Domstolens retspraksis fordrejer finansiel støtte konkurrencen, i det omfang hvor den styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder (46).

42.

Generelt er det sådan, at når en fordel, der ydes af en EFTA-stat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med på et bestemt marked i en EFTA-stat, må det antages, at samhandelen mellem EØS-stater påvirkes af denne fordel (47).

43.

Konkurrencen mellem lufthavne kan vurderes på grundlag af luftfartsselskabernes udvælgelseskriterier og navnlig ved at sammenligne en række faktorer som f.eks. arten af de tilbudte lufthavnsydelser og af de berørte kunder, befolkning eller den økonomisk aktivitet, overbelastning, adgang over land samt størrelsen af afgifterne og de overordnede forretningsmæssige vilkår for benyttelse af lufthavnsinfrastruktur og -ydelser. Afgiftsniveauet er en væsentligfaktor, fordi offentlig finansiering til en lufthavn vil kunne anvendes til at holde lufthavnsafgifterne på et kunstigt lavt niveau for at tiltrække luftfartsselskaber og følgelig kan fordreje konkurrencen i betydelig grad.

44.

Tilsynsmyndigheden bemærker desuden, at lufthavne konkurrerer om forvaltning af lufthavnsinfrastrukturer, herunder i lokale og regionale lufthavne. Den offentlige finansiering af en lufthavn kan derfor fordreje konkurrencen på markeder for drift af lufthavnsinfrastrukturer. Endvidere kan offentlig finansiering af både lufthavne og luftfartsselskaber fordreje konkurrencen og få indflydelse på samhandelen på lufttransportmarkeder i hele EØS. Sluttelig kan konkurrencen mellem transportformer også blive påvirket af offentlig finansiering af lufthavne eller luftfartsselskaber.

45.

Domstolen fastslog i Altmark-dommen (48), at selv offentlig finansiering af en virksomhed, der kun yder lokale eller regionale transportydelser, kan påvirke samhandelen mellem EØS-staterne, eftersom denne virksomheds levering af transportydelser derved kan bevares eller vokse, hvilket medfører, at mulighederne for, at virksomheder i andre EFTA-stater kan levere deres transportydelser, formindskes. Den omstændighed, at det kun er et lille støttebeløb, eller at den virksomhed, der modtager offentlig støtte, er relativt lille, udelukker ikke i sig selv, at samhandelen mellem EØS-staterne kan blive påvirket. Offentlig finansiering af lufthavne eller luftfartsselskaber, der opererer fra disse lufthavne, kan derfor påvirke samhandelen mellem EØS-staterne.

46.

I henhold til EØS-aftalens artikel 125 berører aftalen på ingen måde de regler om ejendomsret, der gælder i EØS-staterne. Det betyder, at EØS-staterne kan eje og drive virksomheder og erhverve aktier eller andre andele i offentlige eller private virksomheder.

47.

Derfor skelnes der i disse retningslinjer ikke mellem de forskellige typer støttemodtagere med hensyn til deres juridiske struktur eller deres tilhørsforhold til enten den offentlige eller den private sektor, og alle henvisninger til luftfartsselskaber og lufthavne eller de virksomheder, som driver dem, omfatter alle typer juridiske enheder.

48.

For at afgøre, om en virksomhed har nydt godt af en økonomisk fordel, anlægges en vurdering på grundlag af det markedsøkonomiske investorprincip (»det markedsøkonomiske princip«). Denne vurdering skal baseres på de tilgængelige oplysninger og den forventede udvikling på det tidspunkt, hvor den offentlige finansiering blev ydet, og den bør ikke baseres på en analyse, der tager udgangspunkt i en senere situation (49).

49.

Når en lufthavn modtager offentlig finansiering, vil Tilsynsmyndigheden derfor vurdere, om finansieringen udgør statsstøtte ved at se på, om en privat investor under tilsvarende omstændigheder under hensyn til udsigterne til et afkast, når der bortses fra ethvert socialt, regionalpolitisk eller sektorspecifikt hensyn (50), ville have ydet den samme finansiering. Offentlig finansiering, der ydes under omstændigheder svarende til normale markedsvilkår, betragtes ikke som statsstøtte (51).

50.

Domstolen har også fastslået, at en offentlig investors handlemåde kan sammenlignes med en privat investors, der lader sig lede af mere langsigtede rentabilitetsudsigter (52) i hele investeringens løbetid. Disse betragtninger vedrører navnlig investeringer i infrastruktur, som ofte omfatter store beløb og først kan give et positivt afkast efter mange år. Enhver rentabilitetsvurdering af en lufthavn skal tage hensyn til lufthavnsindtægterne.

51.

For så vidt angår offentlig finansiering af lufthavne, bør undersøgelsen af, om det markedsøkonomiske investorprincip er overholdt, derfor baseres på velfunderede forudgående rentabilitetsudsigter for den enhed, der yder finansiering (53). Enhver trafikprognose, der anvendes til dette, skal være realistisk og underkastes en rimelig følsomhedsanalyse. Hvis der ikke foreligger en forretningsplan, kan det være et tegn på, at det markedsøkonomiske princip ikke er efterlevet (54). Er der ingen forretningsplan, kan EFTA-staterne fremlægge analyser eller interne dokumenter fra de offentlige myndigheder eller fra den pågældende lufthavn, som tydeligt viser, at en analyse, der blev foretaget før tildelingen af den offentlige finansiering, godtgør, at det markedsøkonomiske princip er efterlevet.

52.

Lufthavne kan spille en vigtig rolle med hensyn til at fremme den lokale udvikling eller forbedre adgangen til et område. Der må imidlertid ikke tages regionale eller politiske hensyn ved vurdering af, om det markedsøkonomiske princip er efterlevet (55). Under visse omstændigheder kan disse hensyn imidlertid tages i betragtning ved vurdering af støttens forenelighed.

53.

Når en lufthavn har offentlige midler til sin rådighed, kan det som udgangspunkt udelukkes, at der ydes støtte til et luftfartsselskab, der benytter lufthavnen, hvis forholdet mellem lufthavnen og dette luftfartsselskab er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske princip. Dette er sædvanligvis tilfældet, hvis

54.

For at vurdere, om der foreligger støtte til luftfartsselskaber, kan man f.eks. se på, om den pris, der er fastsat af en lufthavn for et bestemt luftfartsselskab, svarer til markedsprisen. Man kan fastsætte et passende benchmark på grundlag af de tilgængelige og relevante markedspriser under hensyntagen til de faktorer, der er anført i punkt 60.

55.

For at kunne fastsætte et benchmark kræves det, at der kan udvælges et tilstrækkeligt antal sammenlignelige lufthavne, der leverer sammenlignelige ydelser på normale markedsvilkår.

56.

Tilsynsmyndigheden bemærker i den forbindelse, at langt de fleste EØS-lufthavne på nuværende tidspunkt modtager offentlig finansiering til dækning af investerings- og driftsomkostninger. De fleste af disse lufthavne kan kun blive på markedet med offentlig støtte.

57.

De offentlige myndigheder har traditionelt anset de offentligt ejede lufthavne for infrastrukturer til fremme af den lokale udvikling og ikke betragtet dem som virksomheder, der opererer på markedsvilkår. Priserne i disse lufthavne er derfor generelt ikke blevet fastsat ud fra markedshensyn og særligt ikke ud fra velfunderede forudgående rentabilitetsudsigter, men snarere på grundlag af samfundsmæssige eller regionale hensyn.

58.

Selv om nogle lufthavne er privatejede eller drives uden skelen til samfundsmæssige eller regionale hensyn, kan de priser, der kræves i disse lufthavne, være stærkt påvirkede af de priser, der kræves af hovedparten af de lufthavne, som modtager offentlig støtte, eftersom luftfartsselskaberne tager udgangspunkt i sidstnævnte priser under deres forhandlinger med de lufthavne, der er privat ejede eller drevne.

59.

Under disse omstændigheder finder Tilsynsmyndigheden det tvivlsomt, om der på indeværende tidspunkt kan defineres et passende benchmark til fastsættelse af en korrekt markedspris for ydelser, der leveres af lufthavne. Denne situation kan ændre sig eller udvikle sig i fremtiden, navnlig når statsstøttereglerne fuldt ud finder anvendelse på offentlig finansiering af lufthavne.

60.

Under alle omstændigheder finder Tilsynsmyndigheden, at en fastsættelse af benchmark bør være baseret på en sammenligning af lufthavnsafgifter, efter fradrag af enhver fordel, som er indrømmet luftfartsselskabet (som f.eks. markedsføringsstøtte, prisnedslag eller eventuelle andre incitamenter) i et tilstrækkeligt antal passende »sammenligningslufthavne«, hvis administration handler som markedsøkonomiske aktører. Hertil bør især anvendes følgende indikatorer:

61.

På nuværende tidspunkt finder Tilsynsmyndigheden, at en forhåndsanalyse af den gradvist stigende rentabilitet er det mest relevante kriterium til vurdering af aftaler, som lufthavne har indgået med de enkelte luftfartsselskaber.

62.

I den forbindelse vurderer Tilsynsmyndigheden, at prisdifferentiering er standardforretningspraksis i det omfang, den er i overensstemmelse med al relevant konkurrence- og sektorlovgivning (56). Sådanne differentierede prispolitikker bør imidlertid være forretningsmæssigt begrundede for at være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske princip (57).

63.

Tilsynsmyndigheden er af den opfattelse, at aftaler indgået mellem luftfartsselskaber og en lufthavn kan anses for at være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske princip, hvis de ud fra en forhåndsvurdering bidrager til gradvist at øge lufthavnens rentabilitet. Lufthavnen skal godtgøre, at den, når den indgår en aftale med et luftfartsselskab, er i stand til at dække alle omkostninger hidrørende fra aftalen, i aftalens løbetid og få et rimeligt afkast (58) på grundlag af velfunderede udsigter på mellemlangt sigt (59), når aftalen udformes.

64.

For at vurdere, om en aftale indgået af en lufthavn med et luftfartsselskab er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske princip, skal forventede ikke-luftfartsrelaterede indtægter, som hidrører fra luftfartsselskabets aktiviteter, medregnes sammen med lufthavnsafgifter fradraget eventuelle prisnedslag, markedsføringsstøtte og incitamentsordninger (60). Endvidere skal alle forventede meromkostninger, som lufthavnen afholder i forbindelse med luftfartsselskabets aktiviteter i lufthavnen, også medregnes (61). Disse meromkostninger kan omfatte alle typer af udgifter eller investeringer, som f.eks. yderligere personale, udstyr eller investeringsomkostninger, som skyldes luftfartsselskabets tilstedeværelse i lufthavnen. Hvis lufthavnen f.eks. har behov for at udvide eller bygge en ny terminal eller andre faciliteter primært for at kunne opfylde et bestemt luftfartsselskabs behov, skal omkostningerne herved medtages i beregningen af meromkostningerne. Derimod skal de omkostninger, som lufthavnen ville være nødt til at afholde under alle omstændigheder uafhængigt af aftalen med luftfartsselskabet, ikke tages i betragtning ved vurderingen af, om det markedsøkonomiske princip er overholdt.

65.

Når en lufthavnsoperatør har modtaget forenelig støtte, videregives den deraf følgende fordel ikke til et bestemt luftfartsselskab (62), hvis følgende betingelser er opfyldt: alle luftfartsselskaber skal have adgang til infrastrukturen (63) (herunder infrastruktur, som det er mere sandsynligt, at bestemte kategorier af selskaber vil bruge, som f.eks. lavpris- eller charterselskaber), og infrastrukturen en må ikke være forbeholdt et bestemt luftfartsselskab; luftfartsselskabet skal betale tariffer, der mindst dækker de meromkostninger, som er beskrevet i punkt 64. Endvidere finder Tilsynsmyndigheden, at selv hvis der var tale om statsstøtte til luftfartsselskaberne, ville den, hvis disse betingelser er opfyldt, under alle omstændigheder være forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde af de samme grunde som dem, der gjorde, at støtten til lufthavnen var forenelig med det indre marked. Når en lufthavnsoperatør har modtaget uforenelig investeringsstøtte, anses den deraf følgende fordel ikke for at videregives til et bestemt luftfartsselskab, hvis følgende betingelser er opfyldt: alle luftfartsselskaber skal have adgang til infrastrukturen, og infrastrukturen må ikke være forbeholdt et bestemt luftfartsselskab; luftfartsselskabet skal betale tariffer, der mindst dækker de meromkostninger, som er beskrevet i punkt 64. Tilsynsmyndigheden finder, at når disse betingelser er opfyldt, kan det ikke udelukkes, at der er tildelt fordele til luftfartsindustrien eller andre brugere, men det bør ikke føre til tilbagesøgning fra bestemte luftfartsselskaber eller andre brugere.

66.

Når den vurderer aftaler mellem lufthavne og luftfartsselskaber, vil Tilsynsmyndigheden også tage hensyn til i hvilket omfang de aftaler, som vurderes, kan anses for at være en del af gennemførelsen af lufthavnens overordnede strategi, som forventes at gøre den rentabel i hvert fald på lang sigt.

67.

I visse tilfælde kan de offentlige myndigheder betragte visse økonomiske aktiviteter, som udføres af lufthavne og luftfartsselskaber, som tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i betydningen i EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, og Altmark-dommen (64) og yde kompensation for levering af denne type tjenesteydelser.

68.

I disse tilfælde indeholder meddelelsen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (65) og Kommissionens forordning (EU) nr. 360/2012 (66) retningslinjer om betingelserne for, hvornår offentlig finansiering af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Støtte i form af kompensation for offentlig tjeneste skal vurderes efter Kommissionens afgørelse 2012/21/EU (67) og rammebestemmelserne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (68). Sammen udgør de fire dokumenter »pakken om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse«, som også finder anvendelse på kompensation til lufthavne og luftfartsselskaber. Det følgende illustrerer anvendelsen af nogle af de principper, der er fastlagt i pakken om tjenester af almindelig økonomisk interesse i lyset af visse sektorspecifikke forhold.

69.

Den første betingelse i Altmark-dommen er, at de opgaver, som udgør tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, er klart defineret. Dette krav falder sammen med kravet, der stilles efter EØS-aftalens artikel 59, stk. 2 (69). Ifølge retspraksis (70) skal virksomheder, som er blevet betroet udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, have fået denne opgave overdraget af en offentlig myndighed ved en retsakt. Tilsynsmyndigheden har også præciseret (71), at en aktivitet skal have særlige karakteristika sammenlignet med almindelige økonomiske aktiviteter for at blive anset for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og at det formål af almindelig interesse, som de offentlige myndigheder søger at opfylde, ikke alene må være at fremme visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, jf. EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c) (72).

70.

I forbindelse med luftfartsydelser kan der kun pålægges forpligtelser til offentlig tjeneste efter forordning (EF) nr. 1008/2008 (73). Særligt kan sådanne forpligtelser kun pålægges med hensyn til en bestemt rute eller et bestemt rutenet (74) og ikke med hensyn til en generisk rute, som har udgangspunkt i en bestemt lufthavn, by eller region. Endvidere kan forpligtelser til offentlig tjeneste kun pålægges en rute, der skal opfylde et transportbehov, som ikke kan dækkes tilstrækkeligt af en eksisterende luftrute eller af et andet transportmiddel (75).

71.

Det skal i denne forbindelse understreges, at selv når de materielle og proceduremæssige krav i forordning (EF) nr. 1008/2008 er overholdt, skal EFTA-staterne vurdere foreneligheden med EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

72.

For så vidt angår lufthavne, finder Tilsynsmyndigheden, at den overordnede drift af en lufthavn i velbegrundede tilfælde kan anses for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Tilsynsmyndigheden finder i lyset af de principper, der er fastlagt i punkt 69, at det kun kan være tilfældet, hvis en del af det område, som lufthavnen kan betjene, uden lufthavnen ville være isoleret fra resten af EØS i en sådan grad, at det ville påvirke den pågældende dels sociale og økonomiske udvikling negativt. En sådan vurdering bør tage behørigt hensyn til andre transportmidler, navnlig højhastighedstog og færgeforbindelser. I disse tilfælde kan de offentlige myndigheder pålægge en lufthavn en forpligtelse til offentlig tjeneste for at sikre, at lufthavnen forbliver åben for kommerciel trafik. Tilsynsmyndigheden bemærker, at visse lufthavne spiller en vigtig rolle, når der skal skabes regionale forbindelser for isolerede, fjerntliggende og perifere områder i Unionen. Denne situation kan især opstå i forbindelse med de regioner i den yderste periferi samt øer og andre områder i EØS. I disse lufthavne kan det efter en konkret vurdering og under hensyn til de særlige forhold ved den enkelte lufthavn og den region, den betjener, være berettiget at definere forpligtelser til at yde tjenester af almindelig økonomiske interesse.

73.

I lyset af de særlige krav til forpligtelser til offentlig tjeneste inden for luftfartsydelser (76) og i betragtning af den fuldstændige liberalisering af lufttransportmarkederne finder Tilsynsmyndigheden, at de forpligtelser til offentlig tjeneste, som pålægges lufthavne, ikke bør omfatte udvikling af kommercielle luftfartsydelser.

74.

Hvis en af de kumulative betingelser i Altmark-dommen ikke er opfyldt, giver kompensation for offentlig tjeneste modtageren en økonomisk fordel, og dette kan udgøre statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Denne statsstøtte vil kunne anses for at være forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde i henhold til artikel 59, stk. 2, hvis alle de betingelser for forenelighed, som er udviklet i forbindelse med anvendelse af den bestemmelse er opfyldt.

75.

Statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste er fritaget fra anmeldelseskravet i artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen, hvis kravene i afgørelse 2012/21/EU er opfyldt. Anvendelsesområdet for afgørelse 2012/21/EU omfatter kompensation for offentlig tjeneste, som ydes til:

76.

Statsstøtte, som ikke er omfattet af afgørelse 2012/21/EU, kan erklæres forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde i henhold til artikel 59, stk. 2, hvis betingelserne i rammebestemmelserne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse er opfyldt. Det skal imidlertid bemærkes, at både ved en vurdering efter afgørelse 2012/21/EU og efter rammebestemmelserne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse gælder betragtningerne i punkt 69-73 vedrørende definitionen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, som pålægges lufthavne eller luftfartsselskaber.

77.

Hvis offentlig finansiering af lufthavne og/eller luftfartsselskaber udgør statsstøtte, kan denne støtte anses for forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde i henhold til artikel 61, stk. 3, litra c), såfremt den opfylder forenelighedsbetingelserne for lufthavne i afsnit 5.1 i disse retningslinjer og for luftfartsselskaber i afsnit 5.2. Statsstøtte til luftfartsselskaber, som gradvist formindsker lufthavnens rentabilitet (se punkt 63 og 64 i disse retningslinjer), betragtes som uforenelig med EØS-aftalens funktionsmåde i henhold til artikel 61, stk. 1, medmindre forenelighedsbetingelserne for startstøtte i afsnit 5.2 af disse retningslinjer er opfyldt.

78.

For at vurdere, om en statsstøtteforanstaltning kan anses for at være forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde i henhold til artikel 61, stk. 3, litra c), analyserer Tilsynsmyndigheden almindeligvis, om støtteforanstaltningen er indrettet sådan, at det sikres, at den positive virkning med henblik på at nå et mål af fælles interesse overstiger eventuelle negative påvirkninger af samhandelen og konkurrencevilkårene.

79.

I meddelelsen om modernisering af EU's statsstøttepolitik blev der udtrykt ønske om, at der blev opstillet og fastlagt fælles principper for Tilsynsmyndighedens vurdering af alle støtteforanstaltningers forenelighed. En støtteforanstaltning vil blive anset for at være forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde efter artikel 61, stk. 3, hvis den opfylder følgende kumulative krav:

80.

For så vidt angår statsstøtte i luftfartssektoren, finder Tilsynsmyndigheden, at disse fælles principper er overholdt, når den statsstøtte, der ydes til lufthavne og luftfartsselskaber, opfylder alle betingelserne i henholdsvis afsnit 5.1 og 5.2. Hvis disse betingelser er overholdt, indebærer det derfor, at støtten er forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde efter artikel 61, stk. 3, litra c).

81.

Hvis en uadskillelig del af statsstøtteforanstaltning og de vilkår, der er knyttet til den (herunder finansieringsmåden, hvis den udgør en integreret del af statsstøtteforanstaltningen), vil medføre en overtrædelse af EØS-retten, kan støtten imidlertid ikke erklæres forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde (79).

82.

Ved vurdering af enhver statsstøttes forenelighed med EØS-aftalens funktionsmåde vil Tilsynsmyndigheden desuden tage hensyn til enhver sag, der er rejst i forbindelse med en overtrædelse af EØS-aftalens artikel 53 eller 54, og som måtte berøre støttemodtageren og være relevant for Tilsynsmyndighedens vurdering efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 3 (80).

83.

Investeringsstøtte, der ydes til lufthavne i form af individuel støtte eller efter en støtteordning, anses for at være forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde efter artikel 61, stk. 3, litra c), når den opfylder alle betingelserne i punkt 79 som nærmere anført i punkt 84-108.

84.

Investeringsstøtte til lufthavne anses for at bidrage til opnåelsen af et mål af fælles interesse, hvis den

85.

Duplikering af urentable lufthavne i samme område eller oprettelse af yderligere ubrugt kapacitet bidrager imidlertid ikke til et mål af fælles interesse. Hvis et investeringsprojekt primært har til formål at skabe ny lufthavnskapacitet, skal den nye infrastruktur på mellemlangt sigt opfylde den forventede efterspørgsel fra luftfartsselskaberne, passagerer og speditører i lufthavnens opland. Enhver investering, som ikke har tilfredsstillende perspektiver for udnyttelse på mellemlangt sigt, eller som forringer perspektiverne for udnyttelse af eksisterende infrastruktur i oplandet, kan ikke anses for at forfølge et mål af fælles interesse.

86.

Tilsynsmyndigheden vil derfor stille sig tvivlende over for perspektiverne for udnyttelse af en lufthavnsinfrastruktur på mellemlang sigt i en lufthavn, der ligger inden for en eksisterende lufthavns opland, hvis den eksisterende lufthavns kapacitet ikke er fuldt eller næsten fuldt udnyttet. Perspektiverne for udnyttelse på mellemlang sigt skal dokumenteres med pålidelige passager- og fragtprognoser i en på forhånd udarbejdet forretningsplan og identificere investeringens sandsynlige virkninger for brugen af eksisterende infrastruktur, såsom en anden lufthavn eller andre transportmidler, navnlig højhastighedstogforbindelser.

87.

For at kunne vurdere, om statsstøtten bidrager effektivt til virkeliggørelse af et mål af fælles interesse, er det nødvendigt identificere det problem, der søges løst. Statsstøtte bør kun ydes i de situationer, hvor denne støtte kan føre til en væsentlig forbedring, som markedet ikke selv kan levere.

88.

Vilkårene for små lufthavne, der skal udvikle deres tjenesteydelser og tiltrække private investorer til investeringer i infrastruktur, er ofte mindre gunstige end vilkårene for store lufthavne i EØS. Derfor kan små lufthavne under de nuværende markedsvilkår have problemer med at få finansieret deres investeringer uden offentlige midler.

89.

Behovet for offentlig finansiering til investeringer i infrastruktur vil på grund af de høje faste omkostninger (81) variere efter lufthavnens størrelse, og det vil normalt være større for små lufthavne. Under de nuværende markedsvilkår finder Tilsynsmyndigheden, at der kan opstilles følgende kategorier af lufthavne (82) med hver deres finansielle levedygtighed:

90.

EFTA-staterne skal dokumentere, at støtteforanstaltningen er et egnet politikinstrument til at opnå det ønskede mål eller til at løse de problemer, som støtten søger at afhjælpe. En støtteforanstaltning vil ikke blive betragtet som forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde, hvis andre, mindre fordrejende, politik- eller støtteinstrumenter gør det muligt at nå samme mål.

91.

EFTA-staterne kan træffe forskellige valg i forbindelse med brugen af forskellige politikinstrumenter og støtteformer. Generelt anses den pågældende foranstaltning for at være et egnet instrument, hvis EFTA-staten har overvejet andre politikmuligheder, og brugen af et selektivt instrument som statsstøtte i form af direkte tilskud er blevet sammenlignet med mindre fordrejende former for støtte (f.eks. lån, garantier og forskud, der skal tilbagebetales).

92.

EFTA-staterne opfordres til i videst muligt omfang at udarbejde nationale ordninger, der afspejler hovedprincipperne i den offentlige finansiering, og til at angive de mest relevante karakteristika ved den planlagte offentlige finansiering af lufthavne. Rammeordninger sikrer sammenhæng i anvendelsen af offentlige midler, reducerer den administrative byrde for små støttetildelende myndigheder og fremskynder gennemførelsen af individuelle støtteforanstaltninger. Endvidere opfordres EFTA-staterne til at opstille klare retningslinjer for, hvordan gennemførelsen af statsstøttefinansiering skal finde sted for regionale lufthavne.

93.

Et individuelt investeringsprojekt må ikke påbegyndes, før der er indsendt en ansøgning til den støttetildelende myndighed. Hvis projektet påbegyndes, før ansøgningen er indsendt til den støttetildelende myndighed, vil enhver støtte ydet til det pågældende projekt ikke blive anset for at være forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde.

94.

Et investeringsprojekt i en lufthavn kan være økonomisk attraktivt i sig selv. Det skal derfor kontrolleres, at investeringen ikke ville være blevet foretaget — eller ikke ville være blevet foretaget i samme omfang — uden statsstøtte. Hvis dette bekræftes, vil Tilsynsmyndigheden anse støtteforanstaltningen for at virke som et incitament.

95.

Støttens virkning som incitament kan påvises ved en kontrafaktisk analyse, hvor det sammenlignes, i hvilket omfang den tilstræbte aktivitet ville finde sted med og uden støtte.

96.

Hvis der ikke foreligger nogen kontrafaktisk situation, er der en formodning for, at støtten virker som incitament, hvis der er et behov for finansiering af kapitalomkostninger, dvs. når det på grundlag af en på forhånd udarbejdet forretningsplan kan påvises, at der er difference mellem nettonutidsværdien af de positive og de negative pengestrømme (inklusive omkostninger til investering i anlægsaktiver) i løbet af investeringens levetid (83).

97.

Det maksimalt tilladte statsstøttebeløb udtrykkes som en procentdel ( %) af de støtteberettigede omkostninger (den maksimale støtteintensitet). De støtteberettigede omkostninger er omkostningerne ved investeringer i lufthavnsinfrastruktur, herunder planlægningsomkostninger, infrastruktur til groundhandling (som f.eks. bagagebånd osv.) og lufthavnsudstyr. Investeringsomkostninger, som er forbundet med ikke-luftfartsrelaterede aktiviteter (navnlig parkering, hoteller, restauranter og kontorer), er ikke støtteberettigede (84).

98.

Investeringsomkostninger, som vedrører levering af groundhandling-ydelser (som f.eks. busser, køretøjer osv.), der foretages af lufthavnen selv, er ikke støtteberettigede, i det omfang de ikke udgør en del af groundhandling-infrastrukturen (85).

99.

For at være proportionel skal investeringsstøtte til lufthavne være begrænset til ekstraomkostningerne (fratrukket ekstraindtægterne) ved at gennemføre de støttemodtagende projekter/aktiviteter snarere end alternative projekter/aktiviteter, som støttemodtageren ville have gennemført i en kontrafaktisk situation, dvs. hvis der ikke blev ydet støtte. Hvis der ikke foreligger nogen kendt kontrafaktisk situation, må støttebeløbet for at være proportionelt ikke overstige behovet for finansiering af kapitalomkostninger i forbindelse med investeringsprojektet, som beregnes på grundlag af en på forhånd udarbejdet forretningsplan som nettonutidsværdien af differencen mellem de positive og de negative pengestrømme (inklusive investeringsomkostninger) over investeringens løbetid. Er der tale om investeringsstøtte, bør denne forretningsplan dække den periode, som aktivet kan udnyttes økonomisk i.

100.

Eftersom finansieringsbehovet vil være forskelligt afhængigt af lufthavnens størrelse og normalt er større for små lufthavne, vil Tilsynsmyndigheden anvende forskellige tilladte maksimale støtteintensiteter for at sikre proportionalitet i alle tilfælde. Støtteintensiteten må ikke overstige den maksimalt tilladte investeringsstøtteintensitet, og den bør under alle omstændigheder ikke overskride investeringsprojektets faktiske finansieringsbehov.

101.

Følgende tabel sammenfatter den maksimalt tilladte støtteintensitet efter lufthavnens størrelse målt som antallet af passagerer om året (86):

102.

Den maksimale støtteintensitet for investeringsstøtte til finansiering af lufthavnsinfrastruktur kan forhøjes med op til 20 % for lufthavne beliggende i fjerntliggende regioner, uanset deres størrelse.

103.

Lufthavne med en gennemsnitlig trafik på under 1 mio. passagerer om året bør bidrage med mindst 25 % af finansieringen af samtlige støtteberettigede investeringsomkostninger. Imidlertid kan investeringsprojekter i visse lufthavne med en gennemsnitlig trafik under 1 mio. passagerer om året, der ligger i perifere regioner i EØS, have et finansieringsbehov, der er større end de maksimalt tilladte støtteintensiteter. På grundlag af en konkret vurdering og afhængigt af den enkelte lufthavns særlige karakteristika, investeringsprojektet og den region, som lufthavnen betjener, kan en støtteintensitet over 75 % under ekstraordinære omstændigheder være berettiget for lufthavne med en trafik på under 1 mio. passagerer om året.

104.

For at tage hensyn til de særlige omstændigheder, der gør sig gældende ved flytning af en eksisterende lufthavn og lufthavnsaktiviteters ophør i en eksisterende lufthavn, vil Tilsynsmyndigheden især vurdere statsstøttens proportionalitet og nødvendighed samt den maksimale støtteintensitet på grundlag af en analyse af finansieringsbehovet eller den kontrafaktiske situation i den konkrete sag, uanset hvad lufthavnens gennemsnitlige passagertrafik måtte være.

105.

Desuden kan lufthavne med en gennemsnitlig trafik på over 5 mio. passagerer om året under helt ekstraordinære omstændigheder, hvor der er tale om et klart markedssvigt, under hensyntagen til investeringens størrelse, manglende muligheder for at få investeringen finansieret på kapitalmarkederne, mange positive eksterne faktorer og konkurrencefordrejningerne modtage støtte til finansiering af lufthavnsinfrastruktur. I disse tilfælde vil Tilsynsmyndigheden imidlertid altid foretage en indgående vurdering af den ydede statsstøttes proportionalitet og nødvendighed samt den maksimale støtteintensitet på grundlag af en analyse af finansieringsbehovet og den kontrafaktiske situation i den konkrete sag, uanset hvad lufthavnens gennemsnitlige passagertrafik måtte være.

106.

Navnlig duplikering af urentable lufthavne i samme område eller skabelse af yderligere uudnyttet kapacitet i eksisterende infrastrukturs opland kan have fordrejende virkning. Tilsynsmyndigheden vil derfor som udgangspunkt stille sig tvivlende over for, om investering i lufthavnsinfrastruktur på en lufthavn, der ligger inden for en eksisterende lufthavns opland (87), er forenelig med det indre marked, når den eksisterende lufthavns kapacitet ikke er udnyttet fuldt ud eller næsten fuldt ud.

107.

For at undgå de negative virkninger af støtte, som kan opstå i lufthavne med bløde budgetbegrænsninger (88), kan investeringsstøtte til lufthavne med en passagertrafik på op til 5 mio. passagerer enten tildeles på forskud som et fast beløb til at dække støtteberettigede investeringsomkostninger eller udbetales i årlige rater til at kompensere for det behov for finansiering af kapitalomkostninger, der fremgår af lufthavnens forretningsplan.

108.

For yderligere at begrænse en eventuel konkurrencefordrejning skal lufthavnen inklusive enhver investering, hvortil der er ydet støtte, være åben for alle potentielle brugere, og den må ikke være forbeholdt en bestemt bruger. Hvis der er fysiske begrænsninger for kapaciteten, skal den fordeles på grundlag af relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier.

109.

EFTA-staterne opfordres til at anmelde statsstøtteordninger med investeringsstøtte til lufthavne med en gennemsnitlig årlige trafik under 3 mio. passagerer.

110.

Ved vurdering af en støtteordning vil betingelserne vedrørende støttens nødvendighed, virkning som incitament og proportionalitet blive betragtet som opfyldt, hvis EFTA-staten har forpligtet sig til kun at yde individuel støtte efter den godkendte støtteordning, når den har kontrolleret, at alle betingelserne i dette afsnit er opfyldt.

111.

På grund af højere risiko for konkurrencefordrejning skal følgende støtteforanstaltninger altid anmeldes individuelt:

112.

Driftsstøtte, der ydes til lufthavne i form af individuel støtte eller inden for rammerne af en støtteordning, anses for at være forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde efter artikel 61, stk. 3, litra c), i en overgangsperiode på 10 år startende med datoen for offentliggørelsen (89) af disse retningslinjer, hvis den opfylder alle betingelserne i punkt 79 som nærmere anført i punkt 113-134.

113.

Som anført i punkt 13 vil driftsstøtte til lufthavne for at give lufthavnene tid til at tilpasse sig de nye markedsvilkår og undgå forstyrrelser i lufttrafikken og forbindelserne til regionerne blive anset for at bidrage til at opnå et mål af fælles interesse i en overgangsperiode på 10 år, hvis støtten

114.

Duplikering af urentable lufthavne i samme område bidrager derimod ikke til et mål af fælles interesse. Hvis en lufthavn har det samme opland som en anden lufthavn med overskydende kapacitet, skal forretningsplanen, som skal være baseret på en velfunderet prognose for passager- og fragttrafikken, identificere de sandsynlige virkninger på trafikken i andre lufthavne i oplandet.

115.

Følgelig vil Tilsynsmyndigheden stille sig tvivlende over for, at en urentabel lufthavn vil kunne opnå fuld dækning af driftsomkostningerne ved udgangen af overgangsperioden, hvis der er en anden lufthavn med det samme opland.

116.

For at kunne vurdere, om statsstøtten bidrager effektivt til virkeliggørelse af et mål af fælles interesse, er det nødvendigt identificere det problem, der søges løst. Statsstøtte bør kun ydes i de situationer, hvor denne støtte kan føre til en væsentlig forbedring, som markedet ikke selv kan levere.

117.

De betingelser, som små lufthavne står over for, når de skal udvikle deres tjenesteydelser og tiltrække private investorer, er ofte mindre gunstige end dem, som store EØS-lufthavne står over for. Derfor kan små lufthavne under de nuværende markedsbetingelser have problemer med at sikre finansiering af deres drift uden offentlige midler.

118.

Under de nuværende markedsvilkår vil behovet for offentlig finansiering til driftsomkostninger på grund af de høje faste omkostninger være forskelligt afhængigt af lufthavnens størrelse, og det vil normalt være proportionelt større for mindre lufthavne. Under de nuværende markedsvilkår finder Tilsynsmyndigheden, at der kan opstilles følgende kategorier af lufthavne med hver deres finansielle levedygtighed:

119.

Tilsynsmyndigheden finder derfor, at lufthavnens årlige trafik ikke må overstige 3 mio. passagerer, for at den kan anses for at være berettiget til at modtage driftsstøtte (90).

120.

EFTA-staterne skal dokumentere, at støtten er egnet til at opnå det ønskede mål eller for at løse de problemer, som søges afhjulpet med støtten. En støtteforanstaltning vil ikke blive betragtet som forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde, hvis andre, mindre fordrejende, politik- eller støtteinstrumenter gør det muligt at nå samme mål (91).

121.

For at skabe det rette incitament til en effektiv forvaltning af lufthavnen skal støttebeløbet i princippet fastsættes på forhånd som et fast beløb, der dækker det forventede behov for driftsfinansiering (fastsat på grundlag af en forretningsplan, der er udarbejdet på forhånd) i en overgangsperiode på 10 år. Derfor bør en efterfølgende stigning i støttebeløbet i princippet ikke betragtes som forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde. EFTA-staterne kan udbetale et på forhånd fastsat beløb som en engangsudbetaling eller i rater, der f.eks. udbetales årligt.

122.

Under ekstraordinære omstændigheder, hvor den fremtidige udvikling i omkostninger og indtægter er behæftet med en særlig høj grad af usikkerhed, og hvor de offentlige myndigheder står over for en betydelig informationsasymmetri, kan de offentlige myndigheder beregne den maksimalt forenelige driftsstøtte efter en model, som er baseret på det indledende behov for driftsfinansiering ved overgangsperiodens begyndelse. Det indledende behov for driftsfinansiering er gennemsnittet af behovene for driftsfinansiering (dvs. den del af driftsomkostningerne, der ikke dækkes af indtægterne) i de fem år inden overgangsperiodens begyndelse (dvs. 2009-2013).

123.

EFTA-staterne opfordres til i videst muligt omfang at udarbejde nationale ordninger, der afspejler hovedprincipperne i den offentlige finansiering, og til at angive de mest relevante karakteristika ved den planlagte offentlige finansiering af lufthavne. Rammeordninger sikrer sammenhæng i anvendelsen af offentlige midler, reducerer den administrative byrde for små støttetildelende myndigheder og fremskynder gennemførelsen af individuelle støtteforanstaltninger. Endvidere opfordres EFTA-staterne til at opstille klare retningslinjer for, hvordan gennemførelsen af statsstøttefinansiering skal finde sted for regionale lufthavne og luftfartsselskaber, der beflyver disse lufthavne.

124.

Driftsstøtte har virkning som incitament, hvis det er sandsynligt, at den økonomiske aktivitet i den pågældende lufthavn ville være væsentligt lavere uden driftsstøtten, idet der derved tages hensyn til eventuel ydelse af investeringsstøtte og trafikniveauet.

125.

For at være proportionel skal driftsstøtte til lufthavne være begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet.

126.

Lufthavnens forretningsplan skal sigte mod fuld dækning af driftsomkostningerne ved udgangen af overgangsperioden. Nøgleparametrene i forretningsplanen udgør en integreret del af Tilsynsmyndighedens vurdering af foreneligheden med reglerne.

127.

Vejen mod fuld dækning af driftsudgifterne vil være forskellig fra lufthavn til lufthavn, og den vil afhænge af lufthavnens indledende behov for driftsfinansiering ved overgangsperiodens begyndelse. Overgangsperioden begynder på den dato, hvor disse retningslinjer offentliggøres.

128.

Det maksimalt tilladte støttebeløb i hele overgangsperioden skal under alle omstændigheder begrænses til 50 % af det indledende finansieringsbehov i en periode på 10 år (92). Hvis det årlige gennemsnitlige finansieringsbehov for en bestemt lufthavn i perioden 2009-2013 eksempelvis er 1 mio. EUR, vil det maksimale driftsstøttebeløb, som lufthavnen kan modtage på forhånd som et fast beløb, være på 5 mio. EUR over 10 år (50 % × 1 mio. × 10). Yderligere driftsstøtte til denne lufthavn vil ikke blive betragtet som forenelig med reglerne.

129.

Senest 10 år efter overgangsperiodens begyndelse skal alle lufthavne have opnået fuld dækning af deres driftsomkostninger, og driftsstøtte til lufthavne vil ikke længere blive betragtet som forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde efter den dato, dog undtagen driftsstøtte ydet i henhold til horisontale statsstøtteregler, såsom reglerne for finansiering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.

130.

Under de nuværende markedsvilkår kan lufthavne med en årlig passagertrafik på op til 700 000 passagerer få endnu sværere ved at opnå fuld dækning af deres omkostninger i løbet af den 10-årige overgangsperiode. Derfor udgør det maksimalt tilladte støttebeløb til lufthavne med op til 700 000 passagerer om året 80 % af det indledende behov for driftsfinansiering i en periode på fem år efter overgangsperiodens begyndelse. Hvis det årlige gennemsnitlige finansieringsbehov for en lille lufthavn i perioden 2009-2013 eksempelvis er 1 mio. EUR, vil det maksimale driftsstøttebeløb, som lufthavnen kan modtage på forhånd som et fast beløb, være på 4 mio. EUR over fem år (80 % af 1 mio. × 5). Tilsynsmyndigheden vil revurdere behovet for fortsat at give særbehandling og de fremtidige udsigter til fuld dækning af driftsomkostningerne for denne type lufthavn, især i forbindelse med ændringer i markedsvilkårene og rentabilitetsudsigterne.

131.

Ved vurdering af driftstøttes forenelighed med reglerne vil Tilsynsmyndigheden tage hensyn til fordrejningen af konkurrencevilkårene og påvirkningen af samhandelen. Hvis en lufthavn har det samme opland som en anden lufthavn med overskydende kapacitet, skal forretningsplanen, som skal være baseret på en velfunderet prognose for passager- og fragttrafikken, identificere de sandsynlige virkninger på trafikken i andre lufthavne i oplandet.

132.

Driftsstøtte til en lufthavn, der har det samme opland som en anden lufthavn, vil kun blive anset for forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde, hvis EFTA-staten kan dokumentere, at alle lufthavne i oplandet vil være i stand til at opnå fuld dækning af deres driftsomkostninger ved overgangsperiodens udløb.

133.

For yderligere at begrænse fordrejningen af konkurrencen skal lufthavnen være åben for alle potentielle brugere, og den må ikke være forbeholdt en bestemt bruger. Hvis der er fysiske begrænsninger for kapaciteten, skal den fordeles på grundlag af relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier.

134.

Tillige vil Tilsynsmyndigheden for at begrænse den negative påvirkning af konkurrencen og samhandelen kun godkende driftsstøtte til lufthavne i en overgangsperiode på 10 år fra den dato, hvor disse retningslinjer offentliggøres. Tilsynsmyndigheden vil tage situationen for lufthavne med en årlig passagertrafik på op til 700 000 passagerer op til fornyet vurdering fire år efter overgangsperiodens begyndelse.

135.

EFTA-staterne opfordres kraftigt til at anmelde nationale driftsstøtteordninger til finansiering af lufthavne i stedet for individuelle støtteforanstaltninger for hver lufthavn. Formålet hermed er at begrænse den administrative byrde for både EFTA-staternes myndigheder og Tilsynsmyndigheden.

136.

På grund af højere risiko for konkurrencefordrejning skal følgende støtteforanstaltninger altid anmeldes individuelt:

137.

Driftsstøtte, der er ydet inden overgangsperiodens begyndelse (inklusive støtte udbetalt før offentliggørelsen af disse retningslinjer), kan erklæres for forenelig for hele det beløb, der svarer til de driftsomkostninger, hvis betingelserne i afsnit 5.1.2 er opfyldt, dog undtagen punkt 115, 119, 121, 122, 123, 126-130, 132, 133 og 134. Ved vurdering af foreneligheden af driftsstøtte, der er ydet inden offentliggørelsen af disse retningslinjer, vil Tilsynsmyndigheden især tage hensyn til fordrejninger af konkurrencen.

138.

Som nævnt i punkt 15 vil statsstøtte til luftfartsselskaber til åbning af nye ruter med henblik på at øge forbindelserne til en region blive betragtet som forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde i henhold til artikel 61, stk. 3, litra c), hvis samtlige betingelser i punkt 79 er opfyldt som nærmere anført i punkt 139-153.

139.

Startstøtte til luftfartsselskaber anses for at bidrage til opnåelsen af et mål af fælles interesse, hvis den

140.

Hvis en forbindelse, som skal betjenes af den nye luftrute, allerede betjenes af en højhastighedstogforbindelse eller af en anden lufthavn i samme opland på sammenlignelige betingelser, især hvad angår rejsens længde, kan den ikke anses for at bidrage til et veldefineret mål af fælles interesse.

141.

De betingelser, som små lufthavne står over for, når de skal udvikle deres tjenesteydelser, er ofte mindre gunstige end dem, som store lufthavne i EØS står over for. Endvidere er luftfartsselskaber ikke altid klar til at påtage sig risikoen ved at åbne nye ruter fra ukendte og uprøvede lufthavne, og de har ikke altid en tilstrækkelig tilskyndelse til at gøre det.

142.

På denne baggrund vil startstøtte kun blive anset for forenelig med det indre marked, når den ydes til ruter, som forbinder en lufthavn med færre end 3 mio. passagerer om året (93) med en anden lufthavn inden for det fælles europæiske luftfartsområde (94).

143.

Der kan ydes startstøtte til ruter, der forbinder en lufthavn i en fjerntliggende region med en anden lufthavn (inden for eller uden for det fælles europæiske luftfartsområde) uanset de pågældende lufthavnes størrelse.

144.

Startstøtte til ruter mellem en lufthavn med over 3 mio. passagerer om året (95), men under 5 mio. passagerer om året, der ikke er beliggende i en fjerntliggende region, kan kun anses for forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde i særlige behørigt begrundede tilfælde.

145.

Startstøtte til ruter, der forbinder en lufthavn med flere end 5 mio. passagerer om året, der ikke befinder sig i en fjerntliggende region, kan ikke anses for forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde.

146.

EFTA-staterne skal dokumentere, at støtten er egnet til at opnå det ønskede mål eller for at løse de problemer, som søges afhjulpet med støtten. En støtteforanstaltning vil ikke blive betragtet som forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde, hvis andre, mindre fordrejende, politik- eller støtteinstrumenter gør det muligt at nå samme mål (96).

147.

En forretningsplan udarbejdet af luftfartsselskabet på forhånd skal sandsynliggøre, at den rute, der modtager støtten, har udsigter til at blive rentabel for luftfartsselskabet uden nogen offentlig støtte efter tre år. Hvis der ikke foreligger nogen forretningsplan for en rute, skal luftfartsselskabet påtage sig en uigenkaldelig forpligtelse over for lufthavnen til som minimum at beflyve ruten i lige så lang en periode som den, hvor det har modtaget startstøtte.

148.

Startstøtte til luftfartsselskaber virker som incitament, hvis det er sandsynligt, at luftfartsselskabets økonomiske aktivitet i den pågældende lufthavn ikke ville være blevet udvidet uden støtten. F.eks. hvis den nye rute ikke ville være blevet åbnet.

149.

Den nye rute må først igangsættes, efter der er indsendt en støtteansøgning til den støttetildelende myndighed. Hvis en ny rute igangsættes, inden støtteansøgningen er indsendt til den støttetildelende myndighed, vil startstøtte ydet til den pågældende rute ikke blive betragtet som forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde.

150.

Startstøtte må dække op til 50 % af lufthavnsafgifterne for en rute i højst tre år. De støtteberettigede omkostninger er rutens lufthavnsafgifter.

151.

For at undgå en uforholdsmæssigt negativ påvirkning af konkurrencen og samhandelen vil der ikke kunne ydes startstøtte til en luftrute, når den forbindelse (f.eks. mellem to byer), der beflyves af den nye rute, allerede betjenes af en højhastighedstogforbindelse eller af en anden lufthavn i samme opland med lignende betingelser, især hvad angår rejsens længde.

152.

Enhver offentlig myndighed, der planlægger at yde startstøtte til et luftfartsselskab til en ny rute, uanset om det sker gennem en lufthavn, skal offentliggøre sine planer i god tid og i et tilstrækkeligt omfang til, at alle interesserede luftfartsselskaber kan tilbyde deres ydelser.

153.

Startstøtte må ikke kombineres med andre typer statsstøtte, som ydes til driften af en rute.

154.

EFTA-staterne opfordres kraftigt til at anmelde nationale startstøtteordninger til luftfartsselskaber i stedet for individuelle støtteforanstaltninger for hver lufthavn. Formålet hermed er at begrænse den administrative byrde for både EFTA-staternes myndigheder og Tilsynsmyndigheden.

155.

På grund af den højere risiko for konkurrencefordrejning skal startstøtte til lufthavne, som ikke ligger i fjerntliggende regioner, med en gennemsnitlig årlig trafik over 3 mio. passagerer altid anmeldes individuelt.

156.

Støtte af social karakter til luftfartsydelser anses for at være forenelig med EØS-aftalens funktionsmåde i henhold til artikel 61, stk. 2, litra a), når den opfylder samtlige følgende krav (97):

157.

EFTA-staterne opfordres kraftigt til at anmelde nationale støtteordninger af social karakter i stedet for individuelle støtteforanstaltninger.

158.

Den maksimale støtteintensitet, der finder anvendelse efter disse retningslinjer, gælder uanset om støtten udelukkende finansieres med statsmidler eller delvist finansieres af EØS.

159.

Støtte, der er godkendt efter disse retningslinjer, må ikke kombineres med anden statsstøtte, de minimis-støtte eller andre former for EØS-finansiering, hvis en sådan kombination medfører en højere støtteintensitet end den, der er fastlagt i disse retningslinjer.

160.

I henhold til tilsyns- og domstolsaftalen og den konsoliderede udgave af Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 195/04/KOL (98)) skal EFTA-staterne indsende årlige rapporter til Tilsynsmyndigheden. De årlige rapporter offentliggøres på Tilsynsmyndighedens websted.

161.

Tilsynsmyndigheden finder, at der er behov for yderligere foranstaltninger for at forbedre åbenheden om statsstøtte i EØS. Der skal navnlig tages skridt til at sikre, at EFTA-staterne, de økonomiske aktører, den interesserede offentlighed og Tilsynsmyndigheden har let adgang til den fulde ordlyd af alle de støtteordninger, der finder anvendelse i luftfartssektoren, samt til relevante oplysninger om individuelle støtteforanstaltninger.

162.

EFTA-staterne bør offentliggøre følgende oplysninger på et omfattende statsstøttewebsted på nationalt eller regionalt plan:

163.

Oplysningerne skal offentliggøres, efter at beslutningen om at yde støtte er truffet, opbevares i mindst 10 år og være tilgængelige for den berørte offentlighed uden restriktioner (99).

164.

EFTA-staterne skal sikre, at der føres et detaljeret register over alle foranstaltninger, som vedrører tildelingen af statsstøtte i overensstemmelse med disse retningslinjer. Dette register skal indeholde alle de oplysninger, som er nødvendige for at kunne fastslå, at forenelighedsbetingelserne er blevet overholdt, især betingelserne om støtteberettigede omkostninger og maksimalt tilladt støtteintensitet, hvor dette er relevant. Oplysningerne skal opbevares i 10 år fra den dato, hvor støtten ydes, og på anmodning udleveres til Tilsynsmyndigheden.

165.

For at give Tilsynsmyndigheden mulighed for at overvåge, hvilke fremskridt der gøres med udfasningen af driftsstøtte til lufthavne og indvirkningen heraf på konkurrencevilkårene, skal EFTA-staterne jævnligt (en gang om året) indsende en rapport om fremskridtene med at reducere driftsstøtten til den enkelte støttemodtagende lufthavn. I visse tilfælde kan der udpeges en tilsynsførende for at sikre, at de krav og betingelser, som godkendelsen af støtten er baseret på, overholdes.

166.

For yderligere at sikre, at fordrejninger af konkurrencen og samhandelen begrænses, kan Tilsynsmyndigheden kræve, at visse ordninger skal være tidsbegrænsede og evalueres. Der bør navnlig kræves evaluering af ordninger, hvor der er særlig stor risiko for fordrejninger, dvs. ordninger, der kan risikere at begrænse konkurrencen betydeligt, hvis gennemførelsen af dem ikke evalueres i tide.

167.

I betragtning af formålet hermed og for at undgå at pålægge EFTA-staterne og små støtteforanstaltninger en uforholdsmæssig byrde, gælder dette krav kun for støtteordninger med store støttebudgetter eller med nye karakteristika, eller hvor der ventes betydelige ændringer på markeder, inden for en teknologi eller i lovgivningen. Evalueringen skal foretages af en ekspert, der er uafhængig af den støtteydende myndighed, på grundlag af en fælles metodologi (100), og den skal offentliggøres.

168.

Evalueringen forelægges Tilsynsmyndigheden i tilstrækkelig god tid til, at den kan tage stilling til en eventuel forlængelse af støtteordningen, og under alle omstændigheder ved ordningens udløb. Det nærmere omfang af den evaluering, der skal foretages, og metoden hertil vil blive fastlagt i beslutningen om godkendelse af støtteordningen. Eventuelle efterfølgende støtteforanstaltninger med et lignende mål skal tage hensyn til resultaterne af evalueringen.

169.

EFTA-staterne skal i fornødent omfang ændre deres eksisterende ordninger for at bringe dem i overensstemmelse med nærværende retningslinjer senest 12 måneder efter deres offentliggørelse.

170.

EFTA-staterne bedes give deres udtrykkelige, ubetingede samtykke til disse retningslinjer senest to måneder efter deres offentliggørelse. Modtager Tilsynsmyndigheden ikke noget svar, vil den antage, at den pågældende EFTA-stat ikke kan tilslutte sig de foreslåede foranstaltninger.

171.

Principperne i disse retningslinjer finder anvendelse fra datoen for deres offentliggørelse. Retningslinjerne erstatter retningslinjerne for luftfart fra 1994 og retningslinjerne for luftfart fra 2005 fra denne dato.

172.

På baggrund af udviklingen i luftfartssektoren og navnlig liberaliseringen af den finder Tilsynsmyndigheden, at bestemmelserne i dens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte (101) ikke bør finde anvendelse på verserende sager om ulovlig driftsstøtte til lufthavne, som er blevet ydet inden datoen for offentliggørelsen af disse retningslinjer. Tilsynsmyndigheden vil i stedet anvende principperne i nærværende retningslinjer på alle sager om driftsstøtte (udestående anmeldelser og ulovligt uanmeldt støtte) til lufthavne, selv hvor støtten blev ydet inden offentliggørelsen af disse retningslinjer og overgangsperiodens begyndelse.

173.

Tilsynsmyndigheden vil i forbindelse med investeringsstøtte til lufthavne anvende principperne i disse retningslinjer på al anmeldt investeringsstøtte, som den skal tage stilling til fra datoen for offentliggørelsen af disse retningslinjer, selv hvor projekterne blev anmeldt før denne dato. I overensstemmelse med Tilsynsmyndighedens regler for vurdering af ulovlig statsstøtte vil Tilsynsmyndigheden i forbindelse med ulovlig investeringsstøtte til lufthavne anvende de regler, der var gældende på det tidspunkt, hvor støtten blev ydet. Den vil derfor ikke anvende principperne i disse retningslinjer på ulovlig investeringsstøtte til lufthavne, som er ydet inden datoen for offentliggørelsen af disse retningslinjer.

174.

Tilsynsmyndigheden vil i forbindelse med startstøtte til luftfartsselskaber anvende principperne i disse retningslinjer på al anmeldt startstøtte, som den skal tage stilling til efter offentliggørelsen af disse retningslinjer, selv hvor foranstaltningerne blev anmeldt inden denne dato. I overensstemmelse med Tilsynsmyndighedens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte vil Tilsynsmyndigheden i forbindelse med ulovlig startstøtte til luftfartsselskaber anvende de regler, der var gældende på det tidspunkt, hvor støtten blev ydet. Den vil derfor ikke anvende principperne i disse retningslinjer på ulovlig investeringsstøtte til luftfartsselskaber, som er ydet inden offentliggørelsen af disse retningslinjer.

175.

Tilsynsmyndigheden kan når som helst foretage en evaluering af disse retningslinjer, men vil gøre det senest seks år efter deres offentliggørelse. Evalueringen vil ske på grundlag af faktuelle oplysninger og resultaterne af omfattende høringer, som Tilsynsmyndigheden vil foretage på grundlag af oplysninger fra EFTA-staterne og interessenter. Tilsynsmyndigheden vil tage situationen for lufthavne med en årlig passagertrafik på omkring 700 000 op til genovervejelse for nærmere at bestemme behovet for fortsat at anvende særlige forenelighedsregler for driftsstøtte til fordel for denne lufthavnstype i lyset af de fremtidige udsigter til fuld dækning af driftsomkostningerne, navnlig under hensyn til ændringer i markedsvilkårene og rentabilitetsudsigterne.

176.

Efter høring af EFTA-staterne vil Tilsynsmyndigheden eventuelt erstatte eller supplere disse retningslinjer på grundlag af væsentlige konkurrencepolitiske eller transportpolitiske hensyn.