(1)

Ved brev af 23. marts 2011 modtog Tilsynsmyndigheden en klage fra det privatejede norske busselskab Konkurrenten.no med påstand om, at der ydes ulovlig statsstøtte i forbindelse med kontrakter, som Aust-Agder fylke, Norge, (i det følgende tillige benævnt »Aust-Agder« eller »fylket«) har tildelt flere busselskaber vedrørende levering af lokale bustransporttjenester i Aust-Agder.

(2)

Ved brev af 10. november 2011 videresendte Tilsynsmyndigheden klagen til de norske myndigheder og anmodede om yderligere oplysninger.

(3)

Ved beslutning nr. 60/13/COL af 6. februar 2013 indledte Tilsynsmyndigheden en formelle undersøgelse af potentielt ulovlig statsstøtte ved tildelingen af kontrakter om lokal buskørsel i Aust-Agder fylke (»åbningsbeslutningen«). Åbningsbeslutningen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende og i EØS-tillægget hertil (1). De norske myndigheder, klageren og to andre tredjeparter, Nettbuss Sør AS og Setesdal Bilruter L/L, fremsendte bemærkninger til åbningsbeslutningen. De norske myndigheder har fremsendt yderligere bemærkninger til de bemærkninger, der er modtaget fra klageren og de øvrige tredjeparter.

(4)

Ved brev af 17. december 2013 anmodede Tilsynsmyndigheden de norske myndigheder om yderligere oplysninger.

(5)

Yderligere oplysninger fra de norske myndigheder blev sendt ved brev af 30. januar 2014 og fra Nettbuss Sør AS ved brev af 20. februar 2014.

(6)

Ved brev af 8. juli 2014 fremsendte de norske myndigheder yderligere oplysninger om Nettbuss Sør AS' produktion. På baggrund af disse oplysninger anmodede Tilsynsmyndigheden om præciseringer og supplerende oplysninger ved brev af 14. august 2014.

(7)

De norske myndigheder svarede ved brev af 15. oktober 2014 og 19. december 2014, og Nettbuss Sør AS svarede ved brev af 6. november 2014. Der blev ligeledes holdt et møde den 25. november 2014 med repræsentanter for Nettbuss Sør AS og Aust-Agder.

(8)

Den 9. december 2013 modtog Tilsynsmyndigheden en ny klage fra virksomheden Agder Flyekspress, som driver en lufthavnsbus, der konkurrerer med Nettbuss Sør AS. Ifølge klageren har Nettbuss Sør AS i hvert fald siden 2013 modtaget ulovlig statsstøtte gennem krydssubsidiering af sine kommercielle aktiviteter.

(9)

Ved brev af 18. marts 2014 videresendte Tilsynsmyndigheden klagen til de norske myndigheder og anmodede om yderligere oplysninger.

(10)

De norske myndigheder fremsendte de ønskede oplysninger ved brev af 22. april 2014. Nettbuss Sør AS svarede også ved e-mail af 9. april 2014.

(11)

Ved brev af 10. oktober 2014 afsluttede Tilsynsmyndigheden den anden klagesag og meddelte klageren, at på baggrund af de givne oplysninger og under hensyntagen til, at de to klager vedrører de offentlige kontrakter, der blev indgået i Aust-Agder, og spørgsmål, der er omfattet af åbningsbeslutningen, har Tilsynsmyndigheden besluttet at behandle de rejste spørgsmål i denne beslutning. Klageren gjorde ikke indsigelse mod dette og har heller ikke fremsendt yderligere oplysninger.

(12)

Dengang transportloven af 1976 (3) trådte i kraft, havde den norske stat (transportministeriet) ansvaret for lokal rutebuskørsel. Den lokale rutebuskørsel i hvert fylke blev varetaget af statslige transportvirksomheder.

(13)

Kort tid efter at transportloven af 1976 trådte i kraft, blev en decentraliseringsproces iværksat. Fra den 1. januar 1979 kunne transportministeriets beføjelser uddelegeres til fylkerne. Samtidig blev de statslige transportvirksomheder ændret til regionale administrationsselskaber.

(14)

I 1981 kunne staten efter indførelsen af § 24a i transportloven af 1976 ved at yde økonomisk støtte til fylkerne overdrage ansvaret for at finansiere lokal rutebuskørsel til disse (4).

(15)

Et andet vigtigt element i decentraliseringsprocessen var forskrift af 19. december 1980 om kompensation for levering af lokal rutebuskørsel (»forskriften af 1980«). Det fastslås i denne forskrifts § 1, at fylket har ansvaret for at finansiere lokal bustransport. I henhold til § 3 skal kompensationens størrelse fastsættes årligt på grundlag af forskellen mellem anslået indtægt ifølge de fastlagte takster og rabatter og rimelige omkostninger.

(16)

Forskriften af 1980 indeholder også bestemmelser om kontrol af og adgang til information og præciserer Transportministeriets og fylkernes respektive ansvar. § 7 giver ministeriet bemyndigelse til at indføre yderligere regler og retningslinjer for kompensation for lokal rutebuskørsel.

(17)

Den 1. januar 1983 blev forskriften af 1980 erstattet af en ny forskrift, nemlig forskriften af 2. december 1982 om kompensation for levering af lokal rutebuskørsel (»forskriften af 1982«). I § 4 i forskriften af 1982 pålægges fylkerne pligt til at indgå aftaler med koncessionarer om kompensation for levering af rutebuskørsel. På dette grundlag indgik Kommunesektorens Organisasjon (den norske landsforening af lokale og regionale myndigheder, »KS«) og Norsk Rutebileierforbund (»NRF«) (5) en standardhovedaftale og en standardaftale om årlig kompensation, som hvert fylke skal følge ved indgåelse af kontrakter om rutebuskørsel. Med hensyn til beregning af kompensationen blev standardaftalen baseret på principperne i § 3 i forskriften af 1980. Standardhovedaftalen omfattede også en adskillelse af omkostningerne mellem lokal rutebuskørsel og anden kommerciel virksomhed.

(18)

Med indførelsen af et nyt indtægtssystem for fylker blev en ny forskrift om kompensation for lokaltransport vedtaget i 1985 (»forskriften af 1985«). Fylkernes (og kommunernes) nye indtægtssystem betød, at det centrale tilskud til lokal transport blev ydet som et engangsbeløb. Hovedtemaet i forskriften af 1985 var forholdet mellem transportministeriet og fylkerne. Forskriften af 1985 blev ophævet den 1. januar 1987 af en ny forskrift (6), som forblev i kraft indtil den 30. april 2003, hvor den igen blev erstattet af forskriften om kommerciel transport (se nedenfor).

(19)

I øjeblikket er den lokale bustransport reguleret af lov om yrkestransport af 2002 (»LY«) (7) og forskrift om yrkestransport innenlands med motorvogn og fartøy af 2003 (»FY«) (8). LY ophævede og erstattede loven om yrkestransport af 1976 (9). FY ophævede og erstattede to forskrifter (10).

(20)

De norske myndigheder har bekræftet, at de relevante bestemmelser ikke var blevet ændret i nævneværdig grad siden EØS-aftalens ikrafttræden i 1994.

(21)

Fylkerne finansierer delvist den lokale transport via skatteindtægter. Derudover modtager fylkerne i medfør af LY statsmidler i form af et årligt bloktilskud (11). Størrelsen af dette bloktilskud bestemmes ud fra fylkernes behov for midler fra staten. Fylkerne skal derfor indsende budgetter, regnskaber og andre oplysninger af relevans for vurderingen af behovet for statsmidler til transportministeriet (12).

(22)

I henhold til LY skal man have en koncession for at kunne levere bustransport mod betaling (dvs. betaling fra brugerne (passagerne) for transporten) (13).

(23)

Busselskaber, der leverer rutebuskørsel mod betaling, skal have både en generel og en særlig koncession.

(24)

Virksomheder, der leverer passagertransport mod betaling, skal have en generel koncession (14). For at få en sådan skal ansøgeren i) fremvise en vandelsattest, ii) have tilstrækkelige økonomiske midler og kapacitet og iii) have de nødvendige faglige kvalifikationer (15). Generelle koncessioner er ikke begrænset i tid (16).

(25)

Ud over den generelle koncession skal en virksomhed, der ønsker at levere rutebuskørsel mod betaling, have en særlig koncession (17). Der findes to typer særlige koncessioner: i) områdekoncessioner og ii) rutespecifikke koncessioner. Områdekoncessionen er uspecificeret, for så vidt som den giver koncessionaren ret til at levere rutebuskørsel i hele det omfattede område, i det omfang der ikke er givet andre rutespecifikke koncessioner i området. Indehaveren af en rutespecifik koncession er den eneste, der har ret til at levere rutebuskørsel på den pågældende rute.

(26)

Den særlige koncession giver koncessionaren både ret og pligt til at levere den transportydelse, der er omfattet af koncessionen (18). En ansøger til en særlig koncession skal indsende et forslag til ruteplan og transporttakster (19). Køreplaner og takster kontrolleres af fylket (20). Fylket kan kræve ændringer i planer og takster (21).

(27)

De særlige koncessioner kan enten tildeles i) gennem udbud (de tildeles ved et udbud for en bestemt periode (22), som under alle omstændigheder ikke kan overstige 10 år (23)), eller ii) direkte uden udbud (de tildeles for en 10-årig periode (24)).

(28)

Som supplement til koncessionerne kan fylkerne indgå kontrakter med koncessionarerne om levering af den offentlige transport. Fylkerne kan frit bestemme disse kontrakters form (25).

(29)

Fylkerne er ansvarlige for at yde kompensation til koncessionarerne (26). Fylkerne kan vælge enten at anvende brutto- eller nettokontrakter. Ved bruttokontrakter modtager koncessionaren en kompensation fra fylket for omkostningerne ved at levere transporten, men modtager ikke indtægterne fra salg af billetter til passagererne. Ved nettokontrakter modtager koncessionarer billetindtægterne og en kompensation fra fylket, for så vidt som billetindtægterne ikke er tilstrækkelige til at dække omkostningerne ved driften (herunder en rimelig fortjeneste).

(30)

Ifølge de norske myndigheder har fylket i henhold til § 22 i LY pligt til at kompensere virksomhederne for den drift af urentable ruter, som fylket ønsker at oprette eller bevare i sin region (27).

(31)

Fylkerne kan selv bestemme, hvordan koncessionarerne skal kompenseres. LY og FY indeholder ingen bestemmelser om, hvordan kompensationen skal gives.

(32)

Tilsynsmyndighedens forståelse er, at § 22 i LY giver mulighed for at yde kompensation til dækning af omkostningerne ved den offentlige tjeneste (herunder en rimelig fortjeneste) minus billetindtægterne.

(33)

Siden EØS-aftalen trådte i kraft i Norge den 1. januar 1994, har de norske fylker haft ansvaret for at levere skoletransport af børn i grundskolen og på ungdomsuddannelser med bopæl i en vis afstand fra skolen (normalt fire kilometer). Dette ansvar er fastsat i lov om uddannelse af 1998 (»uddannelsesloven«) (28). Denne lov gik forud for loven om grundskoler af 1969 (29) og loven om ungdomsuddannelser af 1974 (30). I midten af 1980'erne fik fylkerne i medfør af en lov om ændring af loven om grundskoler og loven om ungdomsuddannelser (31) ansvar for at levere skoletransport. Af hensyn til klarheden vil »uddannelsesloven« i denne beslutning også henvise til de relevante bestemmelser, som var i kraft inden uddannelseslovens ikrafttræden.

(34)

I henhold til uddannelsesloven er kommunerne forpligtet til at betale en afgift til fylket for transport af grundskoleelever. Fylket betaler derefter busselskabet for at levere transporten. For transport af elever på ungdomsuddannelser betaler fylkerne for månedsbilletter til eleverne i overensstemmelse med kontrakter, der indgås med busselskaberne.

(35)

Siden EØS-aftalen trådte i kraft i Norge, har Aust-Agder tildelt særlige koncessioner til og indgået kontrakter om lokal bustransport og skolebustransport med følgende syv virksomheder:

(36)

Disse virksomheder drev lokal bus- og skolebustransport i Aust-Agder, før EØS-aftalen trådte i kraft i Norge den 1. januar 1994. Fra 2009 og efter fusionerne mellem Nettbuss Sør AS og Høyvågruta AS og RTB var der fem transportvirksomheder til at udføre transporttjenesterne i henhold til Aust-Agder-kontrakterne (33). Efter at koncessionskontrakten med Nettbuss Sør AS udløb den 31. december 2014, er der kun fire transportvirksomheder, der på nuværende tidspunkt leverer denne transport inden for den eksisterende retlige ramme.

(37)

Retten og forpligtelsen til at udføre lokal bus- og skolebustransport er blevet tildelt ved koncessioner samt på et senere tidspunkt kombineret med tildeling af særskilte kontrakter til bustransportvirksomhederne. De to seneste tildelinger af koncessioner strakte sig over perioder på ca. 10 år (1993-2003 og 2004-2012). Koncessionerne og kontrakterne er rutinemæssigt blevet forlænget for samme bustransportvirksomheder i de to koncessionsperioder.

(38)

Alle virksomhederne har kommercielle aktiviteter ud befordringspligtopgaverne. Disse aktiviteter består i godstransport, turistbusser, taxakørsel og ekspresbusser.

(39)

Nettbuss Sør AS har drevet virksomhed siden 1960'erne og fra 2014 gennem sit datterselskab Nettbuss Ekspress AS en direkte lufthavnsbus i området. Dette betragtes som en kommerciel rute, der ikke er berettiget til kompensation for offentlig tjeneste i Aust-Agder. Selskabet driver derudover gennem sit datterselskab Sørlandsekspressen ekspresbusruter uden for public service-opgaven samt natbusruter også uden for public service-opgaven.

(40)

De norske myndigheder har oplyst, at Telemark Bilruter fra 2012 begyndte at føre særskilte regnskaber.

(41)

Frolandsruta Frode Oland har ikke ført særskilte regnskaber.

(42)

Birkeland Busser AS, Nettbuss Sør AS og Setesdal Bilruter L/L begyndte at føre særskilte regnskaber i 2009.

(43)

Hvad angår RTB og Høyvågruta AS har de norske myndigheder ikke kunnet oplyse, hvorvidt virksomhederne fører særskilte regnskaber. Siden fusionen med Nettbuss Sør AS i henholdsvis 2008 og 2009 er deres regnskaber blevet indarbejdet i Nettbuss Sør AS' regnskab.

(44)

Fra 1988 til udgangen af 2003 indgik Aust-Agder kontrakter med de enkelte busselskaber med en særlig koncession. Disse kontrakter blev indgået for ét år med mulighed for automatisk forlængelse med ét år ad gangen.

(45)

Kontrakterne indeholder ikke en formel til beregning af kompensation for offentlige tjenester. Kompensationen var baseret på forhandlinger. Kontrakterne forpligter hvert busselskab med en særlig koncession til at udarbejde en produktionsplan og et budgetforslag med angivelse af deres forventede indtægter og omkostninger. Dette forslag bør så vidt muligt være baseret på regnskaber og statistik samt overslag over forudsigelige omkostninger og indtægter samt trafikudviklingen. Desuden skal de angivne produktionsomkostninger svare til omkostningerne for en veldrevet gennemsnitsvirksomhed. Dette udgjorde grundlaget for forhandlingerne.

(46)

Efter en beslutning truffet af Aust-Agders fylkesråd i december 2002 blev der indgået nye individuelle kontrakter. Ifølge de norske myndigheder medførte disse kontrakter ikke nogen grundlæggende ændring i forhold til det tidligere system. Alle kontrakter blev fortsat tildelt direkte til de eksisterende transportvirksomheder.

(47)

Fra 2004 blev kompensationsniveauet fortsat fastlagt i forhandlinger mellem Aust-Agder og busselskaberne, men udgangspunktet for forhandlingerne ændrede sig med indførelsen af et nyt system for, hvordan man udregner kompensationen, den såkaldte »ALFA-metode« (34).

(48)

Ifølge de norske myndigheder blev ALFA-metoden udviklet som en objektiv og gennemsigtig model for beregning af omkostninger i forbindelse med bustransport. Et grundlæggende princip er, at transportvirksomhedernes kompensation ikke beregnes på grundlag af deres egne, faktiske omkostninger, men på grundlag af repræsentative antagelser for deres type virksomhed. Metoden simulerer omkostningerne for et veldrevet busselskab. Den normaliserede omkostningsberegning for busdrift ifølge ALFA-metoden omfatter følgende centrale elementer:

(49)

Beregningen er baseret på produktion af transporttjenester (dvs. antallet af kørte kilometer med køretøjer, som udføres i de enkelte køretøjsgrupper og rutefartsgrupper) for hver enkelt virksomhed, og derefter på ALFA-metodens gennemsnitlige omkostninger for de forskellige omkostningselementer og endelig på nogle justeringer baseret på omkostninger, der er specifikke for den enkelte virksomhed som følge af de geografiske eller topografiske forhold, trafikforhold og lovgivning samt takstrelaterede forhold.

(50)

De nye individuelle kontrakter løb fra den 1. januar 2004 til den 31. december 2006 og blev forlænget med to år til den 31. december 2008.

(51)

Den 12. juni 2007 besluttede fylkesrådet i Aust-Agder at tildele nye kontrakter direkte til de eksisterende busselskaber for den kommende periode 2009-2012. Efter forhandlinger med busselskaberne godkendte fylkesrådet de nye kontrakter den 9. december 2008.

(52)

De tidligere kontrakter forblev stort set uændrede. ALFA-metoden blev imidlertid suppleret med et nyt indeksreguleringssystem knyttet til visse inputfaktorer i overensstemmelse med følgende formel:

0,55 × L + 0,30 × K + 0,15 × D

(53)

Den kompensation, der blev ydet for de nye kontrakter fra og med 2009, var ikke længere genstand for forhandling.

(54)

De nye kontrakter løb oprindelig fra den 1. januar 2009 til den 31. december 2012 og blev forlænget indtil udgangen af 2016, bortset fra kontrakten med Nettbuss Sør AS, som kun blev forlænget med to år indtil den 31. december 2014.

(55)

Aust-Agder er allerede begyndt at udbyde nye kontrakter for perioden fra januar 2015 og fremefter.

(56)

Klageren hævder, at Aust-Agder har afsat 1 mio. NOK årligt til »forskning og miljøforanstaltninger« til busselskaberne.

(57)

Ifølge oplysningerne fra de norske myndigheder har kommunerne Kristiansand, Songdalen, Søgne, Vennesla, Lillesand, Birkenes og Iveland og fylkerne Vest-Agder og Aust-Agder etableret et samarbejdsprojekt kaldet ATP-projektet.

(58)

På grundlag af ATP-projektet fik Nettbuss Sør AS fra 2004 kun tildelt et årligt beløb på 800 000 NOK direkte fra projektet til at øge antallet af afgange på ruten Lillesand-Kristiansand, primært fra én bus i timen til to busser i timen. Denne betaling blev foretaget gennem Vest-Agder fylke i 2005, 2006 og 2007 og gennem aktieselskabet Agder Kollektivtrafikk AS (»AKT«) i 2008 og 2009. Fra 2010 blev dette beløb forhøjet til 2 mio. NOK og blev tildelt Nettbuss Sør AS direkte fra Aust-Agder som led i deres kontrakt vedrørende lokal bus- og skolebustransport med henblik på at forbedre busforbindelserne til Aust-Agder samt yderligere forbedre busdriften på ruten Kristiansand-Arendal (rute 5). Den øgede produktion blev bestilt af Aust-Agder, og betalingen blev foretaget af Vest-Agder fylke gennem AKT til Aust-Agder fylke, som udbetalte beløbet til Nettbuss Sør AS. Beløbet blev reduceret til 1,5 mio. NOK fra 2011.

(59)

I tillæg til de ovennævnte hyppigere busafgange afviklet af Nettbuss Sør AS blev der i 2004 oprettet en tilsvarende lufthavnsbusrute, som skabte en forbindelse mellem den lokale rutebuslinjes rute 5 til Kristiansand og Kjevik lufthavn, med én enkelt billet til både den lokale busrute og lufthavnsbussen. Lufthavnsbusruten blev ikke pålagt som en offentlig tjeneste. For at kompensere den lokale busrute for transporttjenesten på rute 5, købte Nettbuss Sør AS 60 000 sæder pr. år til en pris af 65 NOK pr. billet, i alt 3,9 mio. NOK. Billetprisen blev beregnet på grundlag af billetprisen på Nettbuss Sør AS' kommercielt drevne direkte lufthavnsbus. Beløbet blev brugt til at finansiere de øgede afgange på rute 5.

(60)

I 2009 blev det på grund af det lave antal passagerer på rute 5 aftalt mellem Nettbuss Sør AS og Aust-Agder, at beløbet for købet af den årlige sædekapacitet skulle være 2,1 mio. NOK. De dermed reducerede indtægter blev opvejet af en tilsvarende stigning på 2 mio. NOK til ATP-projektet, som nævnt ovenfor.

(61)

I 2013 blev det som følge af et yderligere fald i antallet af lufthavnspassagerer og den omstændighed, at det årlige beløb, som Nettbuss Sør AS betalte for sædekapaciteten, ikke blev anset for at være kommercielt rentabelt til at opretholde lufthavnsbustjenesten, aftalt med Aust-Agder, at Nettbuss Sør AS' forpligtelse til offentlig tjeneste på to ruter, nemlig rute 39 og 40, skulle reduceres med henblik på at finansiere de tilsvarende lavere indtægter på ATP-projektet. Økonomisk set anslog de norske myndigheder, at denne indtægtsnedgang repræsenterede en besparelse på 1 020 000 NOK i direkte omkostninger for Nettbuss Sør AS.

(62)

Ifølge oplysningerne fra de norske myndigheder stoppede lufthavnsbussen med at købe sædekapacitet på rute 5 med virkning fra den 20. januar 2014. Lufthavnsbussen og rute 5 bliver ikke længere markedsført under ét, og lufthavnsbuspassager på rute 5 skal købe deres billetter separat. Lufthavnsbussen køres endvidere siden 2014 ikke længere af Nettbuss Sør AS, men af virksomheden Nettbuss Ekspress AS.

(63)

Tilsynsmyndigheden udtrykte tvivl, med hensyn til om den kompensation, der er blevet tildelt siden 2004 for lokal bus- og skolebustransport i Aust-Agder, udgør statsstøtte som omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, navnlig i forhold til Altmark-betingelserne (35), særligt betingelse 2 til 4.

(64)

Tilsynsmyndigheden nærede tvivl om, hvorvidt den anden betingelse var opfyldt, fordi der blev forhandlet om justering af det præcise beløb for den kompensation, der skulle ydes, ved brug af ALFA-metoden. Endvidere gav Tilsynsmyndigheden udtryk for tvivl om, hvorvidt den tredje betingelse er opfyldt, idet de pågældende virksomheder ikke konsekvent har ført særskilte regnskaber siden 2004, og ingen af virksomhederne har fordelt de fælles omkostninger korrekt og således vist, at den endelige kompensation alene dækkede udgifterne ved opfyldelsen af befordringspligten. Endelig kunne Tilsynsmyndigheden ikke drage nogen konklusioner om anvendelsen af den fjerde Altmark-betingelse og benchmarking og udtrykte tvivl om, hvorvidt ALFA-metoden og forhandlingerne, hvor den endelige kompensation blev fastlagt, sikrede, at kompensationen udelukkende dækkede en veldrevet og tilstrækkeligt udstyret virksomheds udgifter.

(65)

I forbindelse med ATP-projektet gav Tilsynsmyndigheden i mangel af tilstrækkelige oplysninger udtryk for tvivl om, hvorvidt de beløb, der blev bevilget til Nettbuss Sør AS, er forbundet med kompensationen fra Aust-Agder, eller om de udgør eller indgår i en særskilt ordning.

(66)

Desuden kunne Tilsynsmyndigheden ikke fastslå, om de ændringer, der blev indført i den eksisterende støtteordning (som blev indført i Aust-Agder i medfør af LY, FY, uddannelsesloven og administrativ praksis) med ALFA-metoden fra den 1. januar 2004 og indeksreguleringen fra 2009, væsentligt ændrede ordningen og dermed gjorde den til ny støtte. Selv om indførelsen af denne nye metode ikke synes at have ændret det juridiske grundlag for og formålet med tildeling af kompensation eller de involverede støttemodtagere, udtrykte Tilsynsmyndigheden tvivl om, hvorvidt indholdet af ordningen forblev uændret, eftersom grundlaget for beregning af kompensationen muligvis var blevet ændret væsentligt.

(67)

Efter at have konkluderet, at der har eksisteret en støtteordning i Aust-Agder, i det mindste indtil udgangen af 2003, tvivlede Tilsynsmyndigheden imidlertid også på, hvorvidt kompensationen er blevet ydet på grundlag af denne ordning, fordi der ikke er blevet ført særskilte regnskaber, og de fælles omkostninger ikke er blevet fordelt korrekt mellem den offentlige tjeneste og de pågældende støttemodtageres kommercielle aktiviteter. I henhold til nylig retspraksis fra EFTA-Domstolen var Tilsynsmyndigheden af den opfattelse, at betalinger, der ikke er foretaget på grundlag af bestemmelserne om denne ordning, ikke kan beskyttes af denne ordnings karakter af eksisterende støtte (36). På linje med ovennævnte dom fremhævede Tilsynsmyndigheden også i åbningsbeslutningen, at enhver støtte, som ikke er ydet på grundlag af den eksisterende støtteordning, skulle anses som ny støtte.

(68)

Hvad angår de pågældende foranstaltningers forenelighed, påpegede Tilsynsmyndigheden, at eventuel overkompensation ydet uden for rammerne af den eksisterende støtteordning ikke er forenelig med EØS-aftalen. Vedrørende den eventuelle nye støtte ydet efter 2004 med indførelsen af ALFA-metoden kunne Tilsynsmyndigheden heller ikke fastslå, om den kompensation, der er ydet, er forenelig med EØS-aftalen, på grund af tvivl vedrørende de parametre, der danner grundlag for beregning af kompensationen, samt ordningen for omkostningsfordeling for at undgå overkompensation.

(69)

Hvad angår ATP-projektet kunne Tilsynsmyndigheden sluttelig ikke vurdere denne foranstaltnings forenelighed med EØS-aftalen, idet den ikke havde tilstrækkelige oplysninger.

(70)

De norske myndigheder har fremsat bemærkninger til åbningsbeslutningen og senere og havde som udgangspunkt samme indgangsvinkel til vurderingen af statsstøtte til alle de transportvirksomheder, der er omhandlet i denne beslutning.

(71)

Senere i processen tilvejebragte de norske myndigheder imidlertid flere oplysninger om Nettbuss Sør AS' produktion og fremsendte dem til Tilsynsmyndigheden ved brev af 8. juli, 15. oktober og 19. december 2014. På grundlag af disse nye oplysninger ser det ud til, at de norske myndigheders holdning til den kompensation, der blev ydet til Nettbuss Sør AS, og vurderingen af dens forenelighed har ændret sig væsentligt (se afsnit 7.1.6 nedenfor).

(72)

De norske myndigheder fremfører, at indførelsen af ALFA-metoden ikke har medført væsentlige ændringer i den allerede gældende kompensationsordning i Aust-Agder. Målet, grundlaget og principperne for kompensation til busselskaberne var de samme både før og efter 2004.

(73)

Det er også vigtigt, og det bør ifølge de norske myndigheder være tilstrækkeligt, at lovgivningen (dvs. LY, FY og uddannelsesloven) er forblevet uændret i hele den relevante periode. De norske myndigheder gør endvidere gældende, at den administrative praksis i Aust-Agder ikke har ændret sig i årenes løb, og at kompensationen i hele perioden bestod af de samme elementer (dvs. kompensation for busdrift, betaling for skoletransport og kompensation for underleverandøromkostninger).

(74)

Kompensationen har altid været forskellen mellem de anslåede omkostninger ved opfyldelsen af befordringspligten minus de anslåede indtægter. Den blev fastlagt på grundlag af visse faktorer, der er forblevet uændret i hele den relevante periode (dvs. omkostninger til busdrift, omkostninger til underleverandører, indtægter fra grundskole, indtægter fra ungdomsuddannelser, andre indtægter, billettakster og rabatter og ruteproduktion). Det endelige beløb blev fastsat efter forhandlinger, og før befordringsopgaverne blev udført.

(75)

De ovennævnte faktorer, som der tages hensyn til ved fastsættelsen af kompensationen, blev lagt til grund, uanset hvilken type aftale der var tale om, ved beregning af kompensationen. Ifølge de norske myndigheder blev ALFA-metoden derfor blot indført som et redskab til at kalibrere én af faktorerne (dvs. omkostningerne til busdrift) mere præcist. Det ændrede derfor ikke kompensationsordningen som sådan eller indførte en selvstændig ny støtteforanstaltning.

(76)

Følgelig gør de norske myndigheder gældende, at den støtteordning, som blev indført i Aust-Agder, fortsat er gældende, og at Tilsynsmyndigheden derfor bør afslutte den formelle undersøgelsesprocedure, eftersom enhver potentiel støtte ville skulle behandles som eksisterende støtte efter reglerne i artikel 17-19 i del II i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen.

(77)

For så vidt som ALFA-metoden anses for at være en ny foranstaltning, gentager de norske myndigheder, at de mener, at den nuværende kompensationsordning i Aust-Agder fra 2004, med undtagelse af støtte ydet til Nettbuss Sør AS, ikke indebærer statsstøtte som omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, da den opfylder de betingelser, der er fastsat i Altmark-dommen.

(78)

De norske myndigheder fremfører, at indførelsen af ALFA-metoden fra 2004 er i overensstemmelse med den første betingelse i Altmark-dommen (37). Busselskaberne driver lokale busruter og skolebusser i overensstemmelse med koncessioner, kontrakter og de relevante love og regler.

(79)

Hvad angår den anden Altmark-betingelse, anfører de norske myndigheder, at omkostninger, indtægter og kompensationen fra Aust-Agder er fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde med angivelse af alle de forskellige elementer af formlen, som er relevante for beregningen. Beregningen er baseret på produktion af transporttjenester (dvs. antallet af kørte kilometer med køretøjer, som udføres i de enkelte køretøjsgrupper og rutefartsgrupper) for hver enkelt virksomhed, og derefter på ALFA-metodens gennemsnitlige omkostninger for de forskellige omkostningselementer og endelig på nogle justeringer baseret på omkostninger, der er specifikke for den enkelte virksomhed som følge af de geografiske eller topografiske forhold, trafikforhold og lovgivning samt takstrelaterede forhold.

(80)

Med hensyn til den tredje betingelse i Altmark-dommen gør de norske myndigheder gældende, at beregningen af kompensationen efter ALFA-metoden og indeksreguleringen ikke overstiger, hvad der er nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyntagen til de relevante indtægter og en rimelig fortjeneste. De påpeger, at kompensationen i denne sag skal dække forskellen mellem virksomhedens anslåede indtægter og anslåede omkostninger, og at dette beregnes på en objektiv og gennemsigtig måde. Driftsresultatet er også relativt lavt og begrænset i de fleste af virksomhederne. Ifølge de norske myndigheder viser de foreliggende oplysninger, at den normale fortjeneste i den offentlige bustransportsektor tilsyneladende er ca. 3-5 %.

(81)

De norske myndigheder har forelagt tal pr. virksomhed til at godtgøre, at den kompensation, der blev ydet fra 2004 til 2011, ikke har overskredet de anslåede omkostninger plus en rimelig fortjeneste. Eftersom omkostningsoverslagene og dermed kompensationen er baseret på objektive metoder, anfører de norske myndigheder, at der ikke er grund til at tro, at busselskaberne har modtaget overkompensation i henhold til de indgåede kontrakter.

(82)

I øvrigt mener de norske myndigheder, at det forhold, at der ikke er ført særskilte regnskaber for alle virksomheder i de relevante perioder, ikke betyder, at der sker overkompensation. De gør gældende, at hvis metoden til at kompensere de offentlige tjenesteudbydere sikrer, at der ikke sker overkompensation, gælder der ingen yderligere forpligtelse i henhold til den foreliggende retspraksis vedrørende Altmark-betingelserne til, at de støttemodtagende virksomheder skal føre særskilte regnskaber.

(83)

Det hævdes ligeledes, at de forhandlinger, hvor den endelige kompensation blev fastsat for hvert år fra 2004 til 2008, havde en meget begrænset indvirkning på den kompensation, som Aust-Agder betalte til busselskaberne. Der har været et par mindre stigninger i kompensationsniveauet efter forhandlinger. De norske myndigheder gør gældende, at det store billede viser, at kompensationen efter forhandlingerne har været på samme niveau eller lavere, og at forhandlingerne synes at have fungeret som en slags sikkerhedsventil til fordel for Aust-Agder.

(84)

Med hensyn til den fjerde Altmark-betingelse anfører de norske myndigheder, at ALFA-metoden og det senere indeksreguleringssystem fra og med 2009 begge er baseret på benchmarking. Kompensationen beregnes på grundlag af en veldrevet virksomheds omkostninger og indtægter og ikke kun gennemsnittet i den pågældende sektor.

(85)

Når det er sagt, giver ALFA-metoden grund til at antage, at omkostningerne skal svare til en lavere tærskel. F.eks. skal det normaliserede brændstofforbrug for et vist antal operationer svare til et niveau, som betyder, at 33 % af de målte værdier ligger under normen, og 67 % ligger over normen. Det betyder, at systemet ikke er baseret på gennemsnitlige omkostninger, men på 33 % af de mest veldrevne virksomheder.

(86)

De norske myndigheder har endvidere udtalt sig om, hvad der er blevet gjort, for at sikre at der med undtagelse af støtte ydet til Nettbuss Sør AS ikke er ydet kompensation til lokale busruter og skolebusser i Aust-Agder, ud over det der er tilladt i henhold til den pågældende ordning.

(87)

De gør gældende, at indførelsen af ALFA-metoden ikke medførte nogen væsentlige ændringer i kompensationsordningen. Som følge heraf bestod kompensationsordningen (både før og efter 2004) af de samme elementer, og kompensationen var baseret på virksomhedernes faktiske omkostninger. De norske myndigheder mener, at denne praksis har sikret, at der ikke er sket overkompensation, og kompensationen for offentlig tjeneste er kun beregnet for omkostninger, der er forbundet med forpligtelserne til offentlig tjeneste.

(88)

Når det er sagt, har alle andre transportvirksomheder end Nettbuss Sør AS kun indberettet produktion og indtægter omfattet af den offentlige tjeneste i regneark for at modtage kompensation efter ALFA-metoden. Der er derfor ingen grund til at antage, at disse virksomheder er blevet kompenseret for andet end forpligtelserne til offentlig tjeneste.

(89)

De norske myndigheder har også gjort gældende, at med undtagelse af støtte ydet til Nettbuss Sør AS må ordningen for kompensation for bustransport med befordringspligt, hvis ændringerne i 2004 eller fra 2009 anses for at ændre ordningen, så den klassificeres som ny støtte, under alle omstændigheder opfylde kravene i Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 (38). Det gøres gældende, at Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 (39) (i det følgende samlet benævnt »transportforordningerne«) ikke finder anvendelse, fordi sidstnævnte forordning endnu ikke var trådt i kraft i EØS, da disse ændringer blev indført. De norske myndigheder henviser til dommen i sagen Andersen mod Kommissionen, hvori Retten fastslog, at forordningen ikke anses for at have tilbagevirkende kraft (40).

(90)

Navnlig anfører de norske myndigheder, at der ikke er sket nogen overtrædelse af bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 1191/69. Dette bekræftes af de faktiske omstændigheder, idet parametrene for kompensationen blev fastsat på forhånd for hele perioden fra 2004 og frem til i dag, og at kompensationsniveauet ikke kunne justeres på baggrund af forhandlinger efter 2009. Derfor er ingen virksomheder, med undtagelse af Nettbuss Sør AS, blevet overkompenseret fra 2004 frem til i dag.

(91)

For så vidt angår ATP-projektet, har de norske myndigheder anført, at det årlige beløb, der faktisk blev betalt til Nettbuss Sør AS, var kompensation for en stigning i produktionen på ruterne Kristiansand-Lillesand og Kristiansand-Arendal. Med 253 dage om året var produktionsstigningen ca. 100 000 kilometer pr. år. En timepris på 200 NOK giver ca. 350 000 NOK i yderligere omkostninger. De samlede omkostninger ville dermed være ca. 950 000 NOK. Med anslåede indtægter på 150 000 NOK ville nettoomkostningerne være ca. 800 000 NOK.

(92)

Eftersom de midler, der tildeles fra ATP-projektet, er blevet brugt til at øge produktionen i henhold til de eksisterende kontrakter med Aust-Agder, anfører de norske myndigheder, at denne produktion ikke adskiller sig fra enhver anden produktionsstigning i henhold til kontrakten (da disse ruter allerede eksisterede). Derfor udgør den øgede produktion en del af en eksisterende støtteordning.

(93)

De norske myndigheder har endvidere forelagt supplerende oplysninger om Nettbuss Sør AS' produktion.

(94)

Ifølge de norske myndigheder synes den produktion, der er blevet indberettet af Nettbuss Sør AS, at afvige fra, hvad der skulle have været indberettet som produktion for kompensation for offentlig tjeneste, og der er betydelige fejl i produktionsregnearkene, hvilket analyseres nedenfor i betragtning 237-246, som kan have ført til for stor kompensation til Nettbuss Sør AS i perioden fra 2004 og frem.

(95)

De norske myndigheder har konkret fundet flere fejl i regnearkene for Nettbuss Sør AS' produktion vedrørende: natbusser (nattbuss), skolebusser (midtskyss) (41), transport af skolebørn til og fra svømning (badekjøring), skoleår og »overlappende skoleår«, ekspresbuskørsel, lukning eller reduktion af ruter og visse specifikke ruter, som ikke er en del af kontrakten om offentlig tjeneste.

(96)

De norske myndigheder har fremlagt nedenstående tabel, der viser, at de afvigelser i kilometer, der ikke er omfattet af kontrakten om offentlig tjeneste under ordningen for perioden 2004-2009, beløber sig til mere end 1,7 mio. kilometer:

Tabel 1

Oversigt over afvigelser

(97)

De norske myndigheder anførte ligeledes, at sådanne fejl og afvigelser i produktionen i Nettbuss Sør AS' regneark havde økonomiske virkninger, indtil kontrakten med selskabet udløb den 31. december 2014.

(98)

Klageren, Konkurrenten.no, fastholder sin påstand om, at Nettbuss Sør AS har modtaget betydelig overkompensation for sine tjenester, og at Aust-Agder fylke ikke har tildelt koncessionerne på grundlag af en konkurrencepræget procedure (43). Klageren hævder, at al den støtte, fylket ydede i form af ulovlige koncessioner eller i forbindelse med sådanne koncessioner, udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, som ifølge klageren er uforenelig med EØS-aftalens artikel 49 sammenholdt med forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EF) nr. 1370/2007.

(99)

Klageren sætter endvidere spørgsmålstegn ved forbindelsen mellem Aust-Agders og Nettbuss Sør AS' forvaltning i forhold til den adskillelse (arm's length), der normalt findes mellem en professionel leverandør og en professionel køber i store offentlige transportkontrakter.

(100)

Nettbuss Sør AS bestrider, at indførelsen i 2004 af en ny finansieringsordning med ALFA-metoden og den senere indeksregulering kun er mindre administrative ændringer af ordningen. Selskabet er af den opfattelse, at den nye beregningsmetode ikke ændrer retsgrundlaget for Nettbuss Sør AS' kompensation, og det ville således ikke udgøre ny støtte.

(101)

For så vidt angår ATP-projektet, gør Nettbuss Sør AS gældende, at dette er en del af den eksisterende støtteordning i Aust-Agder, da ingen nye kontrakter blev undertegnet, men Aust-Agder i stedet har udnyttet eksisterende bestemmelser i kontrakten vedrørende ændringer i produktionen i løbet af kontraktperioden.

(102)

Selv hvis ALFA-metoden og den senere indeksregulering skal betragtes som nye støtteforanstaltninger, anfører Nettbuss Sør AS med hensyn til forekomsten af statsstøtte, at den kompensation, den fik tildelt af Aust-Agder, kun dækker omkostningerne, inklusive højst en marginal fortjeneste.

(103)

Vedrørende den første og fjerde Altmark-betingelse støtter Nettbuss Sør AS de norske myndigheders bemærkninger, jf. ovenfor.

(104)

Med hensyn til den anden Altmark-betingelse understreger Nettbuss Sør AS, at de indgåede kontrakter er »nettokontrakter«, hvilket betyder, at de dækker udgifterne til opfyldelse af befordringspligten efter fradrag af alle indtægter i forbindelse med sådanne forpligtelser, idet der også her er indregnet en marginal fortjeneste.

(105)

Desuden gør Nettbuss Sør AS gældende, at den faktiske kompensation, selskabet modtog i perioden 2004-2008, som følge af justeringer efter forhandlingerne er lavere end den, der blev anslået med ALFA-metoden, og at det endelige kompensationsbeløb fra 2009 under alle omstændigheder ikke blev forhandlet, men blev indeksreguleret baseret på offentligt tilgængelige kilder.

(106)

Med hensyn til anvendelsen af den tredje Altmark-betingelse gør Nettbuss Sør AS gældende, at det er vanskeligt at vurdere det nødvendige kompensationsniveau uden at se på tjenesteyderens faktiske resultater i forbindelse med kontrakten, hvor fortjenstmargenen for perioden 2009-2011 har været negativ eller marginal. Selskabet anfører endvidere, at i forbindelse med fastlæggelsen af en rimelig fortjeneste skal der tages hensyn til risikodelingen i kontrakterne, navnlig i perioden 2009-2011, samt de forskellige kontrakttyper, dvs. nettokontrakter i forhold til bruttokontrakter, virksomhedernes størrelse og forskellige aktiviteter. Nettbuss Sør AS gør gældende, at en fortjeneste på 3-5 %, som de norske myndigheder beskriver, er forholdsvis lav og ikke tager hensyn til de enkelte markedssegmenter for busdriften. Nettbuss Sør AS anfører, at et rimeligt afkast i det markedssegment, hvor virksomheden opererer, snarere bør være tættere på [7-13 %].

(107)

Med henvisning til forenelighedsaspektet af denne sag gør Nettbuss Sør AS gældende, at i det omfang Tilsynsmyndigheden konkluderer, at selskabet med den årlige kompensation eller ATP-projektet har fået en økonomisk fordel i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, vil dette være foreneligt med EØS-aftalens artikel 49 og den gældende forordning (EØF) nr. 1191/69. Ifølge Nettbuss Sør AS kan forordning (EF) nr. 1370/2007 ikke anvendes, da de ændringer, der blev indført med ALFA-metoden og indeksreguleringen i henholdsvis 2004 og 2009, fandt sted på et tidspunkt, hvor forordningen endnu ikke var trådt i kraft.

(108)

Hvad angår de supplerende oplysninger indsendt af de norske myndigheder, angiver selskabet med hensyn til afvigelser i Nettbuss Sør AS' produktion, at de fremlagte oplysninger til en vis grad er forkerte og vildledende og ikke tager hensyn til den omstændighed, at den endelige kompensation var baseret på forhandlinger mellem virksomheden og Aust-Agder, og at ALFA-metoden blot var et redskab for Aust-Agder.

(109)

Disse forhandlinger omfattede også justeringer i løbet af hele året i den faktiske årlige produktion (dvs. antal producerede kilometer), hvilket afhænger af Aust-Agders budgetmidler og efterspørgslen efter transport. Når det er sagt, kunne Aust-Agder lukke, reducere eller åbne nye ruter i løbet af produktionsåret, hvilket krævede nye forhandlinger mellem parterne vedrørende den kompensation, der skulle ydes. Der blev også efterfølgende foretaget ændringer i produktionen og omkostningerne baseret på virksomhedens resultater i forbindelse med kontrakten. Ifølge Nettbuss Sør AS kan den produktion, der blev indberettet til fylket, med kørte kilometer med henblik på beregning af omkostningerne ses som et udgangspunkt for forhandlingerne mellem parterne og ikke som det faktiske grundlag for den kompensation, der skulle udbetales ved udgangen af året (44).

(110)

Nettbuss Sør AS henviser desuden til de konkrete forlig og forhandlinger mellem selskabet og fylket, hvorefter fylket modregnede betalinger i Nettbuss Sør AS' kompensation for produktionsåret 2010. Især fremfører virksomheden, at den kompensation, der blev udbetalt for produktionsåret 2010, var 3,55 mio. NOK mindre, fordi dette beløb blev anvendt til modregning efter ændringer i produktionsplanen (ny køreplan for RTB) og for at tage højde for effektivitetsgevinster som følge af fusionen med RTB.

(111)

For så vidt angår de indtægter, Nettbuss Sør AS havde fra sine kommercielle aktiviteter, og det forhold, at Tilsynsmyndigheden har konstateret, at dele af disse indtægter er blevet medtaget i indtægtsberegningerne i den offentlige kontrakt, er Nettbuss Sør AS af den mening, at dette ikke har ført til en højere kompensation end det, der ville følge af ALFA-metoden. Tværtimod gælder det, at eftersom alle indtægterne (dvs. indtægter fra både offentlige og kommercielle aktiviteter) trækkes fra i beregningen af den kompensation, der skal ydes, har det givet en lavere kompensation for Nettbuss Sør AS, selv om visse kommercielle ruter indgik som en del af produktionen med henblik på kompensation for offentlig tjeneste.

(112)

Nettbuss Sør AS erkender, at visse dele af produktionen (f.eks. ekspresbus, transport af skolebørn til og fra svømning og Karjolen-ruten) ikke skulle have været indberettet som produktion med henblik på kompensation for offentlig tjeneste. Ikke desto mindre er det kommet fylket til gode, at disse ruter er blevet indregnet, fordi det faktisk førte til en lavere kompensation til selskabet.

(113)

Endelig, hvad angår antallet af skoledage, gør Nettbuss Sør AS gældende, at de tal, der er fremlagt af Aust-Agder, som viser, at selskabet blev kompenseret for 51 i stedet for 38,4 uger i et normalt skoleår, er ukorrekte.

(114)

Setesdal Bilruter L/L er enig med de norske myndigheder. Virksomheden mener ikke, at kompensationen udgør statsstøtte, eftersom de fire Altmark-betingelser er opfyldt.

(115)

Såfremt Tilsynsmyndigheden skulle konkludere, at kompensationen udgør statsstøtte, gør virksomheden gældende, at den som helhed blev ydet på grundlag af en eksisterende støtte, og at støtten ville være forenelig med EØS-aftalen på grundlag af dens artikel 49 og forordning (EØF) nr. 1191/69.

(116)

Virksomheden fremhæver konkret, at indførelsen af ALFA-metoden ikke medførte nogen væsentlig ændring af kompensationsordningen. Virksomheden understreger endvidere, at det ikke er korrekt, at den kompensation, der blev fastsat på grundlag af indeksregulering, var baseret på forhandlinger, eftersom fylket og busselskaberne hvert år indtil 2009 gennemgik ændringerne i den årlige produktion med henblik på at anvende de korrekte data i ALFA-metoden. Eftersom ændringerne fra år til år var marginale, var ændringerne i kompensationen det også. Setesdal Bilruter L/L gør gældende, at ALFA-metoden sikrer, at der ikke sker nogen overkompensation for levering af bustjenesterne, og at omkostningerne til kommercielle aktiviteter medtages i ALFA-metoden. Birkeland Busser AS, Frolandsruta Frode Oland og Telemark Bilruter AS har alle tilsluttet sig dette synspunkt.

(117)

De norske myndigheder henviser til klagernes argument om, at »al ny støtte«, der ydes til Nettbuss Sør AS, skal erklæres for uforenelig med EØS-aftalen og tilbagesøges, og gør gældende, at klageren ikke har taget stilling til spørgsmålet om ny eller eksisterende støtte eller nævnt, hvordan eventuel støtte (f.eks. indførelsen af ALFA-metoden i 2004) bør klassificeres i den foreliggende sag. De norske myndigheder gentager, at ALFA-metoden ikke medførte nogen væsentlige ændringer i den eksisterende støtteordning, og at der ikke er konstateret nogen overkompensation ud over til Nettbuss Sør AS.

(118)

Under henvisning til bemærkningen fra Nettbuss Sør AS om, hvad der ville udgøre en rimelig fortjeneste i bustransportsektoren, understreger de norske myndigheder, at henvisningen til tallet 3-5 % som en normal fortjeneste i sektoren ikke betyder, at en højere fortjeneste (f.eks. en fortjeneste tættere på [7-13 %], som Nettbuss Sør AS henviser til) ville udgøre overkompensation. Henvisningen til dette offentligt tilgængelige tal havde kun til formål at påvise, at der ikke kunne konstateres nogen overkompensation.

(119)

Med hensyn til bemærkningerne fra Nettbuss Sør AS vedrørende de norske myndigheders supplerende oplysninger om afvigelser i Nettbuss Sør AS' produktion har de norske myndigheder anført, at ALFA-metodens rolle i beregningen af kompensation ikke kan ignoreres, fordi den endelige kompensation var baseret på forhandlinger, og der efterfølgende også blev foretaget ændringer i produktionen og omkostningerne. De anslåede omkostninger, der følger af ALFA-metoden, var afgørende, og den kompensation, der blev tildelt, afveg aldrig meget i forhold til resultaterne af ALFA-metoden. Yderligere ændringer foretaget i løbet af produktionsåret er endvidere almindelig praksis inden for transportsektoren, og denne mulighed er også omfattet af bestemmelserne i kontrakterne med transportvirksomhederne. Under alle omstændigheder burde alle sådanne ændringer enten have ført til en stigning, i tilfælde af yderligere produktion, eller et fald, i tilfælde af mindre produktion, i den tildelte kompensation. Men de ville aldrig kunne være blevet betragtet særskilt og modregnet i irrelevante omkostninger, der blev taget i betragtning, når kompensationen blev anslået efter ALFA-metoden.

(120)

De norske myndigheder anfører, at indberetningen af forkerte produktionstal har en direkte indvirkning på nøjagtigheden af beregningen af kompensationen, hvorfor fylket gik ind i forhandlingerne på et forkert grundlag.

(121)

Det hævdes ligeledes, at eftersom den tildelte kompensation er baseret på det foregående års produktion, skulle en reduktion foretaget af virksomheden efter august 2008 have været afspejlet i den kompensation, der blev givet for 2009, hvilket ikke var tilfældet. De norske myndigheder gør gældende, at den samme logik gælder, hvis virksomheden har modtaget et yderligere beløb på 550 000 NOK for 2008, da kompensationen for 2008 var baseret på forkerte tal fra 2007. Da den kontrakt, der blev indgået med Nettbuss Sør AS, er en koncessionskontrakt om offentlige tjenester, ligger den kommercielle risiko hos virksomheden.

(122)

For så vidt angår de forlig og justeringer, der blev foretaget i forbindelse med Nettbuss Sør AS' og RTB's kontrakter — som følge af den igangværende fusion mellem de to virksomheder — om produktion af en ny køreplan for RTB, mener de norske myndigheder, at disse er resultatet af en ensidig beslutning fra Nettbuss Sør AS' side, som har ført til overindberetning af produktionen af kilometer for at modtage større kompensation end det, der allerede var blevet beregnet og indberettet efter ALFA-metoden. I stedet burde kontrakterne være blevet ændret efter virksomhedsændringerne for at afspejle alle disse justeringer. I denne forbindelse deler de norske myndigheder ikke den opfattelse, at fylket har bevilget 3,55 mio. NOK mindre i kompensation for reduktionerne i produktionen som følge af ændringer i køreplanen i 2008 og 2009. Tværtimod følger denne nedsættelse af kompensationen logikken i ALFA-metoden og den senere indeksregulering, der afspejler produktion af færre kilometer, end fylket forventede, som følge af Nettbuss Sør AS' indførelse af en ny køreplan for RTB.

(123)

Vedrørende indtægterne fra Nettbuss Sør AS' kommercielle aktiviteter er de norske myndigheder uenige i Nettbuss Sør AS' påstand om, at fylket er blevet krediteret indtægter fra indtægtssiden, som udligner fejlene på omkostningssiden. Fordi der ikke føres særskilte regnskaber, bærer Nettbuss Sør AS risikoen, og virksomheden kan ikke blot gå ud fra, at irrelevante indtægter er blevet fratrukket til fordel for fylket, uden yderligere dokumenteret begrundelse. Ifølge de norske myndigheder er der desuden ikke givet nogen dokumenteret begrundelse for omkostningsfordelingen mellem virksomhedens kommercielle og offentlige aktiviteter. Når det er sagt, kan det meget vel være tilfældet, at de kommercielle aktiviteter er blevet krydssubsidieret ved de offentlige tjenester og ikke omvendt.

(124)

Endelig har de norske myndigheder anført, at de økonomiske virkninger af afvigelserne anslås til 80 437 962 NOK for perioden 2004-2014, uden renter og renters rente. Dette fremgår af en undersøgelse, som de norske myndigheder havde bestilt fra Asplan Viak AS for at få et skøn over den overkompensation, fylket havde betalt som følge af afvigelserne.

(125)

I åbningsbeslutningen konkluderede Tilsynsmyndigheden, at der var tale om en eksisterende støtteordning i Aust-Agder til lokal bustransport og skolebustransport for perioden før 2004.

(126)

I betragtning af den tvivl, der blev rejst i åbningsbeslutningen, omfatter denne vurdering følgende aspekter:

(127)

I åbningsbeslutningen udtrykte Tilsynsmyndigheden tvivl om, hvorvidt ALFA-metoden og indeksreguleringen muligvis ikke skal betragtes som statsstøtte. I denne forbindelse har de norske myndigheder og interesserede parter fremlagt oplysninger om anvendelsen af Altmark-betingelserne.

(128)

Åbningsbeslutningen forpligter ikke Tilsynsmyndigheden til ved denne vurdering at undersøge støttens art i forhold til ALFA-metoden og indeksreguleringen. Med undtagelse af eventuel støtte involveret i ATP-projektet er dette allerede blevet vurderet under den indledende undersøgelse, hvor det blev fastslået, at den offentlige kompensation for lokal bustransport og skolebustransport var eksisterende støtte mindst frem til 2004, og at det, der skal vurderes, er, om denne allerede etablerede eksisterende støtteordning er blevet væsentligt ændret.

(129)

EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, har følgende ordlyd:

»Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter.«

(130)

Tilsynsmyndigheden bemærker, at kompensationen for både lokal bustransport og skolebustransport betales via det offentlige budget i Aust-Agder. I forbindelse med EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, anses både lokale og regionale myndigheder for at svare til staten (45). Dermed svarer Aust-Agder til staten, for så vidt angår EØS-statsstøttereglerne. På dette grundlag konkluderer Tilsynsmyndigheden, at kompensationsforanstaltningen finansieres ved hjælp af statsmidler.

(131)

De samme betragtninger gælder også ATP-projektet, da det er betalt af tilskud fra budgettet for kommunerne og fylkerne Aust-Agder og Vest-Agder. Derfor finder Tilsynsmyndigheden, at der er tale om statsmidler.

(132)

I henhold til artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen, skal det ligeledes undersøges, om kompensationen for offentlig tjeneste til de fem virksomheder samt finansieringen fra ATP-projektet giver en selektiv økonomisk fordel til visse virksomheder eller visse produktioner.

(133)

Støttemodtagerne i den foreliggende sag er busselskaber, som udøver økonomiske aktiviteter, bl.a. lokal bustransport og skolebustransport mod betaling (se betragtning 35-38 ovenfor). De udgør derfor alle virksomheder efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

(134)

Kompensationsforanstaltningen er begrænset til busselskaber, der opererer i Aust-Agder fylke. Kompensationen for offentlig tjeneste er navnlig blevet begrænset til de virksomheder, der er anført i betragtning 35 ovenfor. Derfor konkluderer Tilsynsmyndigheden, at tildelingen af kompensation for offentlig tjeneste er selektiv.

(135)

Desuden er finansieringen af de 1 mio. NOK (2 mio. NOK i 2010 og 1,5 mio. NOK fra 2011) fra ATP-projektet samt nedsættelsen i 2013 i omkostningerne ved befordringspligtruterne 39 og 40 med henblik på finansiering af lufthavnsbussen og de tilsvarende indtægtsnedsættelser på ATP-projektet, kun blevet tildelt Nettbuss Sør AS. Det er således en selektiv foranstaltning.

(136)

For at foranstaltningen kan udgøre statsstøtte, skal den også give en fordel, der fritager en virksomhed for udgifter, der normalt skal afholdes af dennes budget.

(137)

For så vidt angår ydelse af en selektiv økonomisk fordel, følger det af Altmark-dommen, at for så vidt som en statslig foranstaltning må betragtes som en kompensation, der er et vederlag for de af de begunstigede virksomheder leverede ydelser til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste, falder en sådan støtte ikke ind under artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen. I Altmark-dommen udtalte Den Europæiske Unions Domstol (»Domstolen«), at kompensation for offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte, når fire kumulative betingelser er opfyldt:

(138)

Tilsynsmyndigheden konkluderede allerede i åbningsbeslutningen, at Altmark-betingelserne før 2004 ikke var kumulativt opfyldt (47).

(139)

Hverken de norske myndigheder eller nogen af de øvrige parter, der har indgivet bemærkninger i forbindelse med den formelle undersøgelse, har bestridt dette synspunkt. Tilsynsmyndigheden fastholder derfor sine konklusioner af de grunde, der er anført i åbningsbeslutningen.

(140)

De relevante busselskaber var fortsat pålagt befordringspligt ved leveringen af lokal bustransport og skolebustransport i Aust-Agder.

(141)

Befordringspligten er baseret på 1) LY og FY samt på bestemmelser i uddannelsesloven, ifølge hvilke tildelingen af en koncession omfatter en forpligtelse til at levere de transportydelser, der er fastsat i koncessionen, 2) koncessionerne til de relevante selskaber på lokal buskørsel og skolebuskørsel i Aust-Agder, og 3) de enkelte kontrakter mellem Aust-Agder og virksomhederne.

(142)

Yderligere er det muligt i de relevante kontrakter at specificere tjenesteyderne, varigheden og arten af befordringspligten ved levering af lokal kollektiv transport. Derfor konkluderer Tilsynsmyndigheden, at den første betingelse i Altmark-dommen er opfyldt.

(143)

Busselskabernes kompensation er ikke blevet fastsat på grundlag af en offentlig udbudsprocedure. I henhold til Tilsynsmyndighedens retningslinjer om anvendelsen af statsstøttereglerne på kompensation for levering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse skal kompensationen for en sådan tjenesteydelse være baseret på et generelt accepteret vederlag på markedet (48). De norske myndigheder har imidlertid ikke gjort gældende, at der findes et sådant vederlag for den pågældende tjenesteydelse. De gør i stedet gældende, at kompensationsordningen i Aust-Agder var baseret på en benchmarking, der sikrer, at der ydes kompensation for omkostningerne i en veldrevet virksomhed. Tilsynsmyndigheden skal derfor undersøge det andet alternativ, der angives i den fjerde Altmark-betingelse.

(144)

Ifølge de forelagte oplysninger har de norske myndigheder sammenlignet omkostningsstrukturen i alle virksomheder i bustransportsektoren og med udgangspunkt i gennemsnitsomkostninger (brændstof, vedligeholdelse, chauffører og administration) isoleret de 33 % bedst drevne busselskaber. Selv om dette kan fungere som dokumentation for gode resultater i forhold til andre virksomheder, kan det ikke betragtes som et grundlag for gennemsnitsomkostningerne i en virksomhed, som er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler.

(145)

Ifølge Tilsynsmyndighedens retningslinjer om anvendelsen af statsstøttereglerne på kompensation for levering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse er formålet »at sikre, at en ineffektiv virksomheds høje omkostninger ikke anvendes som et benchmark«. Tilsynsmyndigheden bemærker, at ALFA-metoden og indeksreguleringen ikke omfatter detaljerede oplysninger om det udsnit af virksomheder, der blev anvendt til benchmarkingen. Selv om de norske myndigheder har anset 67 % af busselskaberne for ineffektive virksomheder, kan det ikke i sig selv føre til den konklusion, at de resterende virksomheder bør betragtes som veldrevne virksomheder med henblik på en Altmark-vurdering. Der er intet bevis for, at et gennemsnit af deres omkostninger svarer til omkostningerne i en effektiv virksomhed. De norske myndigheder har ikke fremlagt tilstrækkelige oplysninger om dette punkt.

(146)

Desuden giver dette ikke et fuldstændigt billede af omkostningsstrukturen i en repræsentativ veldrevet og tilstrækkeligt udstyret virksomhed, fordi højere omkostninger ikke er omfattet (f.eks. højere brændstofforbrug i morfologisk utilgængelige områder). De norske myndigheder har heller ikke fremsendt nogen analytiske nøgletal for produktiviteten (som f.eks. omsætning i forhold til indskudt kapital, samlede omkostninger i forhold til omsætning, omsætning pr. ansat, merværdi pr. ansat eller personaleomkostninger i forhold til merværdi) eller kvaliteten af udbuddet (49). Derfor er Tilsynsmyndigheden ikke i stand til at vurdere de kvantificerede mål for forrentning af egenkapitalen og produktivitetsgevinster.

(147)

Under alle omstændigheder giver det forhold, at den endelige kompensation fastsættes ved forhandlinger, mulighed for skønsmæssige omkostningsjusteringer, som ikke afspejler en effektiv virksomheds omkostninger. Tilsynsmyndigheden bemærker, at forhandlingerne i nogle tilfælde har ført til en reduktion af kompensationen i forhold til resultatet af ALFA-metoden. I andre tilfælde har kompensationen været højere. Under alle omstændigheder giver det, at der er ført forhandlinger om beregningen af den endelige kompensation, ingen oplysninger om, hvorvidt de virksomheder, der opererer på markedet, nødvendigvis betragtes som veldrevne virksomheder.

(148)

Da fylket foretog ændringer i transportproduktionen i løbet af året i form af aflysninger, lukning eller tilføjelse af ruter, har dette naturligvis haft en væsentlig indvirkning på omkostningssiden af kontrakten. Transportvirksomhederne fik ofte mulighed for at reducere deres trafikmængde, så deres faktiske omkostninger blev dækket, eller de blev betalt mere for at være i stand til at fastholde det eksisterende produktionsniveau. Det endelige kompensationsbeløb var således genstand for forhandlinger mellem parterne.

(149)

Derfor kan Tilsynsmyndigheden ikke konkludere, at størrelsen af kompensationen blev fastlagt på grundlag af en analyse af omkostningerne for en veldrevet og tilstrækkeligt udstyret virksomhed.

(150)

Tilsynsmyndigheden konkluderer derfor, at den fjerde Altmark-betingelse ikke er opfyldt.

(151)

Da de fire betingelser i Altmark-dommen skal være opfyldt kumulativt, er det ikke nødvendigt at undersøge, om de øvrige to betingelser er opfyldt.

(152)

På grundlag af de fremlagte oplysninger konkluderer Tilsynsmyndigheden, at den kompensation, der er udbetalt siden 2004 for lokal bustransport og skolebustransport i Aust-Agder, ikke opfylder alle Altmark-betingelserne. Kompensationen giver derfor de modtagende virksomheder en fordel som omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

(153)

I åbningsbeslutningen udelukkede Tilsynsmyndigheden ikke muligheden for, at ATP-projektet (se betragtning 56-58) giver en økonomisk fordel til Nettbuss Sør AS, som selskabet sandsynligvis ikke ville have opnået under normale markedsvilkår.

(154)

Med hensyn til Altmark-betingelserne bemærker Tilsynsmyndigheden, at ATP-projektet drejer sig om transport med befordringspligt, som dermed er underlagt de samme retsregler som kompensationen for lokal bus- og skolebustransport. Det kan derfor fastslås, at den første Altmark-betingelse er opfyldt. Tilsynsmyndigheden har imidlertid ikke modtaget nogen yderligere oplysninger om anvendelsen af de øvrige Altmark-betingelser.

(155)

Efter en ex officio-anvendelse af den fjerde Altmark-betingelse bemærker Tilsynsmyndigheden, at Nettbuss Sør AS udførte transport på de ruter, der indgik i ATP-projektet, uden at der var gennemført en offentlig udbudsprocedure. De norske myndigheder har ikke fremsendt oplysninger, der dokumenterer, at den kompensation, der er ydet, er baseret på en analyse af omkostningerne for en veldrevet og tilstrækkeligt udstyret gennemsnitsvirksomhed. Selv om den vurdering, der er anført ovenfor i betragtning 143-150, fandt tilsvarende anvendelse, ville konklusionen være den samme, dvs. at den fjerde Altmark-betingelse ikke er opfyldt.

(156)

Derfor konkluderer Tilsynsmyndigheden, at de årlige beløb på 800 000 NOK (fra 2004), som steg til 2 mio. NOK (fra 2010) og derefter faldt igen til 1,5 mio. NOK (fra 2011), og som blev ydet for at øge hyppigheden af afgange på ruten Lillesand-Kristiansand og Kristiansand-Arendal, indebar en fordel for Nettbuss Sør AS.

(157)

Tilsynsmyndigheden skal undersøge, om de omtvistede støtteforanstaltninger kan påvirke samhandelen og fordreje konkurrencevilkårene (50).

(158)

Støttemodtagerne konkurrerer med andre transportvirksomheder på markeder, der er åbne for konkurrence (51). Tilsynsmyndigheden konkluderer derfor, at den årlige kompensation kunne fordreje konkurrencevilkårene ved at styrke den kommercielle stilling for støttemodtagerne på de nævnte markeder.

(159)

For så vidt angår indvirkningen på samhandelen og det forhold, at den foreliggende sag vedrører et lokalt marked for lokal bustransport og skolebustransport i Aust-Agder, minder Tilsynsmyndigheden om, at Domstolen i Altmark-dommen, som også vedrørte regionale bustransporttjenester, udtalte, at:

»et offentligt tilskud til en virksomhed, som alene leverer lokale eller regionale transportydelser, og som ikke leverer transportydelser uden for den oprindelige medlemsstat, ikke desto mindre kan have indvirkning på samhandelen mellem medlemsstater …. Den anden betingelse for anvendelse af traktatens artikel 92, stk. 1, i henhold til hvilken støtten skal kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater, afhænger derfor ikke af, om de leverede transportydelser er lokale eller regionale, eller af størrelsen af det omhandlede aktivitetsområde.«  (52)

(160)

Dette betyder, at selv hvis — som i den foreliggende sag — det kun drejer sig om et lokalt eller regionalt bustransportmarked (Aust-Agder), kan offentlig støtte til én transportvirksomhed på dette marked stadig påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne (53). Derfor mener Tilsynsmyndigheden, at den årlige kompensation vil kunne påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter.

(161)

Desuden mener Tilsynsmyndigheden, at de samme betragtninger finder tilsvarende anvendelse på både skoletransportaktiviteterne (54) og på ATP-projektet.

(162)

I åbningsbeslutningen fandt Tilsynsmyndigheden, at den kompensation, Aust-Agder tildelte før 2004, til de fem busselskaber for lokal bustransport og skolebustransport, udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

(163)

Endvidere konkluderer Tilsynsmyndigheden, at den kompensation, Aust-Agder har tildelt fra 2004 til i dag til de fem busselskaber for lokal bustransport og skolebustransport, udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

(164)

Endelig konkluderer Tilsynsmyndigheden, at den statslige finansiering af Nettbuss Sør AS fra 2004 på grundlag af ATP-projektet, udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

(165)

I åbningsbeslutningen konkluderede Tilsynsmyndigheden, at der var en eksisterende støtteordning i Aust-Agder for lokal bustransport og skolebustransport indtil udgangen af 2003.

(166)

Imidlertid gav Tilsynsmyndigheden udtryk for tvivl om, hvorvidt indførelsen af ALFA-metoden og indeksreguleringen betød, at den kompensation, som Aust-Agder har tildelt de fem busselskaber for lokal bustransport og skolebustransport fra 2004 til i dag, i væsentlig grad har ændret den eksisterende støtteordning.

(167)

Tilsynsmyndigheden tvivlede endvidere på, om der kan være tale om ny støtte med hensyn til den potentielle kompensation for lokal bustransport og skolebustransport, ud over det der var tilladt i henhold til den eksisterende støtteordning (indtil 2004, eller indtil i dag, hvis arten af støtten ikke blev ændret med indførelsen af ALFA-metoden og indeksreguleringen).

(168)

Desuden rejste Tilsynsmyndigheden tvivl om, hvorvidt beløbene i forbindelse med ATP-projektet er forbundet med Aust-Agders tildeling af kompensation, eller om de udgør eller indgår i en særskilt ordning.

(169)

I henhold til artikel 1, litra c), i del II i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen, betyder »ny støtte«:

»enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte«.

(170)

I de relevante bestemmelser i artikel 1, litra b), nr. i) og v), i del II i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen fastsættes det, at »eksisterende støtte« er:

»enhver form for støtte, der eksisterede inden EØS-aftalens ikrafttræden i den pågældende medlemsstat, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter EØS-aftalens ikrafttræden …«.

og

»støtte, som anses for at være en eksisterende støtte, fordi det kan godtgøres, at den på tidspunktet for dens ikrafttræden ikke udgjorde nogen støtte, men at den blev til støtte på grund af udviklingen på Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, uden at være blevet ændret af EFTA-staten …«.

(171)

Tilsynsmyndigheden vil først præcisere sin holdning med hensyn til den procedure, der i henhold til EØS-aftalen og protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen gælder for foranstaltninger, der anses for at udgøre eksisterende støtte.

(172)

EØS-aftalen fastsætter forskellige procedurer, alt efter om der er tale om eksisterende eller ny støtte. I henhold til artikel 1, stk. 1, i del I i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen skal »EFTA-Tilsynsmyndigheden sammen med EFTA-staterne … foretage en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i disse stater. Den foreslår dem sådanne foranstaltninger, som den gradvise udvikling eller EØS-aftalens funktion kræver«. Eksisterende støtte kan således lovligt gennemføres, så længe Tilsynsmyndigheden ikke har fastslået, at den er uforenelig med EØS-aftalens funktion (55).

(173)

Derimod bestemmes det i artikel 2, stk. 1, i del II i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen, at »… planer om at yde ny støtte [skal] anmeldes til EFTA-Tilsynsmyndigheden i god tid i den pågældende EFTA-stat«. Derfor skal enhver ny støtte anmeldes til Tilsynsmyndigheden på forhånd og må ikke gennemføres uden Tilsynsmyndighedens endelige beslutning.

(174)

Endvidere kan der kun træffes en beslutning med virkning for fremtiden om, at støtten er uforenelig. Derfor har Tilsynsmyndigheden »som led i sin løbende kontrol med eksisterende støtteordninger kun beføjelse til at træffe afgørelse om ophævelse eller ændring af støtteforanstaltningen inden for den frist, den fastsætter« (56).

(175)

Endvidere følger det af fast retspraksis, at EØS-aftalen, der overlader den løbende undersøgelse og kontrollen med støtteordninger til Tilsynsmyndigheden »forudsætter, at konstateringen af, om en støtteordning er uforenelig med fællesmarkedet, skal ske under Domstolens kontrol og i henhold til en særlig procedure, hvis gennemførelse påhviler Kommissionen.«( (57)

(176)

I betragtning af ovenstående konkluderer Tilsynsmyndigheden, at den kun i henhold til proceduren for eksisterende støtte, som er fastsat i artikel 17 til 19 i del II i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen, kan vurdere, om en eksisterende støtteforanstaltning er forenelig med EØS-aftalens funktion.

(177)

De følgende afsnit vil analysere spørgsmålet om ny eller eksisterende støtte i forhold til ALFA-metoden og indeksreguleringen og ATP-projektet.

(178)

I artikel 1, litra d), i del II i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen hedder det, at en »støtteordning« er:

»… enhver retsakt, på grundlag af hvilken der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte til virksomheder, som inden for denne retsakt defineres generelt og abstrakt, og enhver retsakt på grundlag af hvilken støtte, der ikke er knyttet til et specifikt projekt, kan ydes til en eller flere virksomheder, uden at tidsrummet eller beløbet er nærmere fastsat«.

(179)

I artikel 1, litra e), i del II i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen fastsættes det, at »individuel støtte« er:

»… støtte, der ikke ydes på grundlag af en støtteordning, og anmeldelsespligtige støttetildelinger på grundlag af en støtteordning«.

(180)

Denne sondring er særligt vigtig i forbindelse med eksisterende støtte, idet protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen fastsætter den myndighed, der har kompetence til at føre løbende kontrol med eksisterende støttesystemer (58). På samme måde finder afsnit V i del II i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen kun anvendelse på eksisterende støtteordninger (59).

(181)

I åbningsbeslutningen uddybede Tilsynsmyndigheden rationalet bag begrebet »eksisterende støtteordning«, og hvordan det er blevet fortolket i dens egen og Kommissionens beslutningspraksis (60).

(182)

Tilsynsmyndigheden konkluderede i åbningsbeslutningen, at der har eksisteret en støtteordning i Aust-Agder siden 1994 (61). De bestemmelser, der regulerer denne støtteordning, er LY, FY og uddannelsesloven i forbindelse med den relevante administrative praksis i Aust-Agder.

(183)

Tilsynsmyndigheden har bemærket, at kompensationen for lokal buskørsel i Aust-Agder, siden før EØS-aftalen trådte i kraft i Norge den 1. januar 1994, var blevet ydet på grundlag af LY og FY (og den relevante lovgivning, der gik forud for disse). Siden før EØS-aftalens ikrafttræden er kompensation for skolebuskørsel desuden blevet tildelt på grundlag af uddannelsesloven (og den relevante lovgivning, der gik forud for den).

(184)

I sin åbningsbeslutning undersøgte Tilsynsmyndigheden, om de retlige rammer for finansiering af bustransport og skolebustransport i Aust-Agder opfylder de tre kriterier i artikel 1, litra d), i del II i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen: i) en retsakt, der kan danne grundlag for tildeling af støtte, ii) retsakten må ikke kræve yderligere gennemførelsesforanstaltninger, og iii) retsakten skal definere de potentielle støttemodtagere på en generel og abstrakt måde (62).

(185)

Hvad angår ATP-projektet, rejste Tilsynsmyndigheden i åbningsbeslutningen imidlertid tvivl om, hvorvidt det har forbindelse til Aust-Agders ydelse af kompensation, eller om det udgør eller indgår i en særskilt ordning.

(186)

På trods af at ATP-projektet er et samarbejde mellem forskellige kommuner og fylkerne Vest-Agder og Aust-Agder, og den omstændighed, at betalingerne hidrører fra forskellige kilder, er aktiviteterne omfattet af ordningen i Aust-Agder.

(187)

Tilsynsmyndigheden bemærker, at de busruter, der indgår i ATP-projektet, dvs. Kristiansand-Lillesand og Kristiansand-Arendal, som beskrevet ovenfor i betragtning 57 og 58, allerede er i drift i den nuværende ordning i Aust-Agder.

(188)

Der blev udbetalt kompensation for den øgede produktion gennem ATP-projektet på disse ruter i henhold til de samme retlige bestemmelser som for de lokale busruter og skolebusser.

(189)

Beregningen af kompensationen for den øgede produktion i projektet var baseret på nøjagtig de samme principper som den lokale bustransport og skolebustransport, hvilket i nettokontrakter vil sige udgifterne til opfyldelse af befordringspligten minus billetindtægterne, plus en rimelig fortjeneste.

(190)

På grundlag af ovenstående konkluderer Tilsynsmyndigheden, at ATP-projektet indgår i den ordning, som Tilsynsmyndigheden allerede i åbningsbeslutningen anså for at have eksisteret i Aust-Agder siden 1994.

(191)

I artikel 1, litra b), nr. i), i del II i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen hedder det, at eksisterende støtte omfatter al støtte, der fandtes forud for EØS-aftalens ikrafttræden i de respektive EFTA-lande, dvs. støtteordninger og individuel støtte, der blev indført før og stadig finder anvendelse efter EØS-aftalens ikrafttræden.

(192)

I dette tilfælde har bestemmelserne vedrørende ordningen været gældende, siden EØS-aftalen trådte i kraft i Norge den 1. januar 1994. Da markedet for lokal bustransport allerede var udsat for en vis konkurrence på dette tidspunkt, mener Tilsynsmyndigheden, at finansieringen af lokal bustransport og skolebustransport på grundlag af LY, FY og uddannelsesloven udgør en eksisterende støtteordning, der fandtes i januar 1994 og fortsat var i kraft derefter.

(193)

I Namur-dommen fastslog Domstolen følgende:

»… hvorvidt der er blevet indført en ny støtteforanstaltning eller sket en ændring af en eksisterende støtteordning, når støtten har hjemmel i en tidligere lovgivning, som ikke er blevet ændret, [vurderes ikke] på grundlag af støttens størrelse og navnlig ikke på grundlag af det støttebeløb, som der på forskellige tidspunkter er tale om for den pågældende virksomhed. Om en støtte skal anses for ny eller for en ændring, beror på de bestemmelser, som hjemler støtten, og på de herfor gældende nærmere vilkår og grænser.«  (63)

(194)

Som generaladvokat Trabucchi påpegede i sit forslag til afgørelse i Van der Hulst, er ændringer væsentlige, hvis de centrale elementer i systemet er blevet ændret, f.eks. fordelens art, formålet med foranstaltningen, retsgrundlaget, støttemodtagerne eller finansieringskilden (64). Sådanne ændringer kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed, og de skal meddeles særskilt som ny støtte med henblik på at vurdere deres forenelighed med EØS-aftalen (65).

(195)

Rent formelle eller administrative ændringer af en støtteordning betyder ikke, at eksisterende støtte omklassificeres som ny støtte (66).

(196)

Som det fremgår af ovenstående, er finansieringen af bustransport i Aust-Agder tilvejebragt på grundlag af en støtteordning omfattende LY, FY, uddannelsesloven og den administrative praksis i Aust-Agder. I 2004 blev ALFA-metoden indført, og på grundlag af denne blev der indgået nye kontrakter for perioden 2004-2008. Denne ALFA-metode blev suppleret af indførelsen af et nyt indeksreguleringssystem, på grundlag af hvilket der blev indgået nye kontrakter med de samme transportvirksomheder for perioden 2009-2012 med mulighed for forlængelse med op til yderligere fire år (se betragtning 53). Spørgsmålet er, om indførelsen af ALFA-metoden og den senere indeksregulering kan betragtes som forhold, der ændrer den eksisterende støtteordning til ny støtte.

(197)

ALFA-metoden, som beskrevet i betragtning 46-50 ovenfor, er et system, som anvendes til beregning af de omkostninger, der er forbundet med bustransport. Indeksreguleringssystemet, som beskrevet i betragtning 51-53 ovenfor, supplerede metoden ved at indføre flere relevante omkostningsparametre såsom brændstofomkostninger eller lønomkostninger, på grundlag af hvilke kompensationen indeksreguleres.

(198)

Indførelsen af dette system har ikke ændret retsgrundlaget og formålet med kompensationen væsentligt.

(199)

Bestemmelserne i LY, FY og uddannelsesloven samt den administrative praksis er blevet fortolket og anvendt på samme måde. Disse bestemmelser og denne praksis er forblevet uændrede i hele den pågældende periode, dvs. selv før EØS-aftalens ikrafttræden.

(200)

Formålet har altid været at kompensere transportvirksomheder (det være sig inden for lokal bustransport eller skolebustransport) for levering af tjenesteydelser, som Aust-Agder fylke søger at oprette eller opretholde.

(201)

Den kompensation, der er ydet, har altid dækket omkostningerne ved befordringspligten minus billetindtægterne ved nettokontakter, plus en rimelig fortjeneste. Enhver kompensation uden for rammerne af ovennævnte retlige bestemmelser og administrative praksis er ikke tilladt.

(202)

I statsstøtteretlig forstand har ALFA-metoden ikke skabt nogen væsentlige ændringer med hensyn til de støttemodtagere, der er omfattet af ordningen. Den fandt og finder stadig anvendelse på alle koncessionarer, der har fået overdraget at udføre lokal bustransport og skolebustransport i Aust-Agder. Det vigtigste er, at systemet ikke ændrer modtagernes ret til støtte under ordningen. Ordningen blev derfor ikke udvidet i denne henseende.

(203)

Indførelsen af ALFA-metoden og indeksreguleringen havde udelukkende til formål at kalibrere omkostningerne ved transporttjenesterne, på grundlag af hvilke der ydes kompensation, mere præcist. Størrelsen af den kompensation, der blev udbetalt, var baseret på de samme faktorer i hele perioden, herunder f.eks. omkostningerne til busdrift, omkostninger til underleverandører, billetindtægter osv. Derfor gav ALFA-metoden og indeksreguleringen en bedre mekanisme til at yde kompensation til de samme støttemodtagere under ordningen og på grundlag af samme retsgrundlag.

(204)

Tilsynsmyndigheden konkluderer således, at ALFA-metoden og indeksreguleringen ikke ændrede den eksisterende støtteordning væsentligt.

(205)

Ligeledes kan den øgede produktion, der fulgte af ATP-projektet på ruterne Lillesand-Kristiansand og Kristiansand-Arendal, ikke siges at have ændret ordningen væsentligt. Formålet med ATP-projektet var blot at øge Nettbuss Sør AS' aktiviteter under samme koncessionskontrakter.

(206)

Ændringerne blev foretaget i de allerede eksisterende ruter uden nogen ændring af den støtteordning, som var fastsat i lovgivningen. Som følge heraf udgør ATP-projektets øgede produktion ikke en ændring af en ordning, som fører til, at støtte til nye aktiviteter betragtes som ny støtte.

(207)

Yderligere er de betalinger, der foretages i ATP-projektet, i overensstemmelse med kompensationsprincippet i ordningen, idet de dækker omkostningerne ved den befordringspligtige transport minus billetindtægterne ved nettokontakter, plus en rimelig fortjeneste.

(208)

Den omstændighed, at sammensætningen af de offentlige enheder, der har bidraget til eller udbetalt kompensation, som nævnt ovenfor i betragtning 58, var forskellig fra den eksisterende støtteordning, har endvidere ikke ændret ordningen væsentligt. De tjenester, der blev betalt for, var omfattet af ordningen, og betalingerne blev foretaget i overensstemmelse med de juridiske og finansielle bestemmelser, der gælder for ordningen, uanset hvor betalingerne kom fra.

(209)

Ovennævnte ændringer, der blev indført med ATP-projektet, rejser ikke tvivl om, at ordningen udgør en eksisterende støtteordning. Derfor konkluderer Tilsynsmyndigheden, at ATP-projektet ikke ændrede den eksisterende støtteordning væsentligt.

(210)

Tilsynsmyndigheden konkluderer, at der findes en støtteordning i Aust-Agder baseret på LY, FY, uddannelsesloven og den administrative praksis. Tilsynsmyndigheden er af den opfattelse, at ordningen stadig er gældende, da ingen væsentlige ændringer blev indført ved anvendelsen af ALFA-metoden eller indeksreguleringen, eller ved den øgede produktion på eksisterende busruter, der fulgte af ATP-projektet.

(211)

Protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen giver den beføjelse til at føre løbende kontrol med eksisterende støttesystemer (67), men kun når en eksisterende statsstøtte er fundet uforenelig med EØS-aftalen, bør en sådan støtte være genstand for passende foranstaltninger i henhold til bestemmelserne i artikel 17 til 19 i del II i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen med henblik på at ophæve eller ændre ordningen.

(212)

Under disse omstændigheder mener Tilsynsmyndigheden ikke, at den nuværende situation kræver, at der indføres passende foranstaltninger over for Kongeriget Norge med hensyn til fremtidige ændringer af den eksisterende støtteordning. I denne forbindelse bemærker Tilsynsmyndigheden følgende.

(213)

For det første tager Tilsynsmyndigheden i betragtning, at koncessionskontrakten med Nettbuss Sør AS allerede er udløbet. Derfor tjener det ikke noget formål at foretage en vurdering af foreneligheden af den eksisterende ordning, for så vidt angår Nettbuss Sør AS.

(214)

For det andet har Tilsynsmyndigheden ikke konstateret nogen konkurrenceproblemer som følge af ordningens anvendelse på de øvrige transportvirksomheder, som er nævnt i betragtning 35, hvis kontrakter med Aust-Agder stadig er gyldige. Tilsynsmyndigheden finder, at for så vidt angår disse transportvirksomheder, er ALFA-metoden blevet gennemført korrekt, hvor der udelukkende er taget hensyn til omkostninger og indtægter ved opfyldelsen af befordringspligten i overensstemmelse med EØS-aftalens artikel 49 og bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 1191/69 eller forordning (EF) nr. 1370/2007.

(215)

For det tredje lægger Tilsynsmyndigheden vægt på sin igangværende overtrædelsesprocedure mod Norge om påståede overtrædelser af EØS-udbudsreglerne. Den 12. oktober 2011 udstedte Tilsynsmyndigheden en åbningsskrivelse til Norge vedrørende manglende overholdelse af principperne om ikke-diskriminering og gennemsigtighed, der er fastsat i artikel 4 og 48 i EØS-aftalen, ved at tillade Aust-Agder at indgå og forlænge bustransportkoncessioner uden nogen form for offentliggørelse. Af de samme grunde afgav Tilsynsmyndigheden den 22. juni 2012 en begrundet udtalelse til Norge. Formålet med denne indledende procedure er at give den berørte EFTA-stat lejlighed til dels at opfylde sine forpligtelser i henhold til EØS-retten og dels at benytte sig af sin ret til at forsvare sig mod de klagepunkter, der er formuleret af myndigheden. Her har de norske myndigheder forpligtet sig til at vedtage national lovgivning med henblik på at forhindre fremtidige overtrædelser af EØS-reglerne om offentlige indkøb med hensyn til koncessioner inden for transportsektoren.

(216)

I lyset af disse faktorer udøver Tilsynsmyndigheden sit tilsynsmæssige skøn og ser, som ovenfor nævnt, ikke på nuværende tidspunkt nogen grund til at indlede den procedure, der er fastsat i artikel 17 til 19 i del II i protokol 3.

(217)

Yderligere afslutter Tilsynsmyndigheden den foreliggende formelle undersøgelse af eventuel ny støtte i forbindelse med den eksisterende støtteordning i Aust-Agder. Ikke desto mindre vil Tilsynsmyndigheden efter artikel 1, stk. 1, i del I i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen, føre løbende kontrol med ordningen indtil dens udløb og overvåge dens anvendelse.

(218)

For så vidt angår eksisterende støtte, fremgår det af retspraksis (68), at enhver overkompensation skal undersøges i lyset af støtteordningen først. Hvis den eksisterende støtteordning i kraft af dens udformning eller på anden måde giver mulighed for overkompensation, skal de overskydende eller overkompenserende beløb betragtes som eksisterende støtte og er dermed underlagt den procedure, der er fastsat i artikel 17 til 19 i del II i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen.

(219)

Hvis overkompensationen derimod betales til modtageren uden for rammerne af den eksisterende støtteordning, skal det overskydende eller overkompenserende beløb behandles efter proceduren for ny støtte.

(220)

Det følger heraf, at kun betalinger foretaget på grundlag af en eksisterende støtteordning kan betragtes som eksisterende støtte udbetalt under denne ordning. Omvendt skal betalinger, der overstiger de faktiske tab, og som er blevet gennemført uden for rammerne af en støtteordning, derfor betragtes som ny støtte (69).

(221)

I åbningsbeslutningen udtrykte Tilsynsmyndigheden tvivl om, hvorvidt der var tale om ny støtte til lokal bus- og skolebustransport i Aust-Agder, der ikke ydes på grundlag af den eksisterende støtteordning siden 1994.

(222)

Den eksisterende støtteordning i Aust-Agder omfatter lokal bustransport og skolebustransport i Aust-Agder inden EØS-aftalens ikrafttræden i Norge den 1. januar 1994. Disse tjenester udføres af følgende transportvirksomheder: Birkeland Busser AS, Frolandsruta Frode Oland, Høyvågruta AS, Nettbuss Sør AS, RTB, L/L Setesdal Bilruter og Telemark Bilruter. Fra og med 2009, og efter fusionen mellem Nettbuss Sør AS og Høyvågruta AS og RTB, var der fem transportvirksomheder tilbage til at udføre transporttjenester i henhold til kontrakterne i Aust-Agder. Koncessionskontrakten med Nettbuss Sør AS udløb den 31. december 2014. I øjeblikket er der kun fire transportvirksomheder, der udfører de pågældende tjenester i overensstemmelse med den eksisterende støtteordning. Deres koncessionskontrakter udløber den 31. december 2016.

(223)

Tilsynsmyndigheden bemærker, at EFTA-staterne har vide skønsbeføjelser med hensyn til at definere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, samt betingelserne for deres gennemførelse, herunder en vurdering af omkostninger og indtægter for en sådan ydelse og den passende metode til fordeling af omkostninger og indtægter, i tilfælde hvor virksomheder også udøver kommercielle aktiviteter. Den kontrol, som Tilsynsmyndigheden er berettiget til at udøve i den forbindelse, er begrænset til en kontrol af, at der ikke foreligger åbenbare fejl (70).

(224)

I den foreliggende sag er den lokale bus- og skolebustransport i Aust-Agder af de norske myndigheder blevet kategoriseret som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse i henhold til bestemmelserne i LY, FY, uddannelsesloven og den administrative praksis. Tilsynsmyndigheden har tilsluttet sig denne definition og har nu også konkluderet, at støtteordningen i Aust-Agder er en eksisterende støtteordning.

(225)

De retlige bestemmelser i den eksisterende støtteordning giver mulighed for at yde kompensation til dækning af omkostningerne ved lokal bustransport og skolebustransport i Aust-Agder (minus billetindtægterne ved nettokontrakter) plus en rimelig fortjeneste.

(226)

Derfor er det kun kompensation for udførelse af de nævnte tjenester, der kan være en del af den eksisterende støtteordning i Aust-Agder, herunder betalinger, der overstiger de faktiske tab, som er omfattet af ordningen (71).

(227)

I den foreliggende sag kan følgende betalinger ikke støttes på de retlige bestemmelser og den administrative praksis for ordningen:

(228)

Disse betalinger, der afholdes med statsmidler, som beskrevet ovenfor, giver en selektiv fordel til de transportvirksomheder, der ikke kan være omfattet af bestemmelserne og den administrative praksis for den eksisterende støtteordning i Aust-Agder, fordi de ydes til tjenester, som enten allerede findes på markedet, eller til tjenester, der ikke er blevet kategoriseret som berettigede til at modtage kompensation for offentlig tjeneste, eller endelig til situationer, der ikke ligger inden for rammerne af støtteordningen i sin oprindelige form. I sidstnævnte situation kan kompensation for en offentlig tjeneste, der ikke længere findes, ikke anses for at være ydet på grundlag af bestemmelserne i denne ordning, idet sådanne tjenester ikke længere er omfattet af denne ordning.

(229)

Desuden fremgår det, at disse betalinger, der ikke blev foretaget på grundlag af ordningen, dækker omkostninger, der skulle have været afholdt af transportvirksomhederne selv, og omkostninger, som ikke engang er blevet afholdt. Som følge heraf udgør disse betalinger en form for driftsstøtte, som fordrejer konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter.

(230)

I denne forbindelse har Tilsynsmyndigheden vurderet oplysningerne fra de norske myndigheder vedrørende de forskellige aktiviteter for alle de transportvirksomheder, der er involveret i lokal bus- og skolebuskørsel i Aust-Agder.

(231)

De norske myndigheder har fastholdt, at med undtagelse af Nettbuss Sør AS har metoden til beregning af kompensationen sikret, at busselskaberne kun har fået kompensation for befordringspligten, idet de genererede indtægter svarede til de anslåede omkostninger ved udførelsen af transporten.

(232)

For perioden før 2004 har Tilsynsmyndigheden ikke på grundlag af oplysningerne fra de norske myndigheder identificeret nogen betalinger, der kan anses for at falde uden for rammerne af den eksisterende støtteordning.

(233)

For perioden efter 2004 og indførelsen af ALFA-metoden (og indeksreguleringen fra 2009) bemærker Tilsynsmyndigheden ikke desto mindre, at der faktisk blev foretaget visse betalinger uden for den eksisterende støtteordning til Nettbuss Sør AS.

(234)

Tilsynsmyndigheden har for perioden efter 2004 ikke konstateret, at der er foretaget sådanne betalinger til nogen anden transportvirksomhed i Aust-Agder.

(235)

Virksomheden indførte særskilte regnskaber i 2009, hvor den skelnede mellem offentlige og kommercielle aktiviteter.

(236)

Som de norske myndigheder har gjort gældende, er ALFA-metoden grundlæggende en omkostningsbaseret model og har været et system, som er baseret på tillid. Inden hvert produktionsår fremlagde Nettbuss Sør AS de anslåede omkostninger og indtægter, der var forbundet med befordringspligten. Aust-Agder antog, at virksomheden også havde fordelt indtægterne mellem offentlige og kommercielle tjenester korrekt. Men som de norske myndigheder indrømmer, på grundlag af de oplysninger, de senest er kommet i besiddelse af, synes dette ikke at være tilfældet.

(237)

Som nævnt ovenfor i betragtning 93-94, fremgik det af oplysningerne fra de norske myndigheder vedrørende Nettbuss Sør AS' produktion, at den indberettede produktion afviger fra, hvad der skulle have været indberettet som produktion, hvortil der ydes kompensation for befordringspligten.

(238)

Ifølge de fremsendte produktionsregneark har Nettbuss Sør AS også modtaget kompensation direkte for selskabets kommercielle aktiviteter. Regnearkene viser f.eks., at Nettbuss Sør AS har modtaget kompensation for natbusser, selv om disse udgør en del af selskabets kommercielle aktiviteter. Nettbuss Sør AS har ikke gjort indsigelse mod konstateringen af, at disse kommercielle ruter er blevet medtaget i beregningerne af kompensation i henhold til ALFA-metoden.

(239)

Det fremgår ligeledes af de fremsendte oplysninger, at Aust-Agder fortsatte med at udbetale kompensation for offentlig tjeneste for visse ruter (f.eks. Grimstad-Heggedalen og Heggedalen-Grimstad), selv om disse ruter var blevet lukket.

(240)

Tilsynsmyndigheden bemærker i øvrigt, at der er ydet kompensation for befordringspligten for ruter, der ikke er en del af kontrakten om offentlig tjeneste (f.eks. strækningen Kilsund-Kitron, Tangen Hisøy-Kitron, Tangen Hisøy-Kilsund og transport uden passagerer til det første busstop for »Sørlandsekspressen«, som er ekspresbussen fra Kristiansand til Oslo).

(241)

Derfor er al de ovennævnte kompensationsudbetalinger til aktiviteter, der med urette eller fejlagtigt er medtaget i produktionsregnearkene efter ALFA-metoden, ikke baseret på de retlige bestemmelser og den administrative praksis for den eksisterende støtteordning i Aust-Agder.

(242)

Nedenstående tabel viser den indberettede produktion, bruttoomkostningerne, justeringerne på grund af afvigelser og produktions- og omkostningsforskellene, som beregnet af Asplan Viak ved hjælp af ALFA-regnearkene og indeksreguleringen (72):

Tabel 2

Produktions- og omkostningsforskelle for perioden 2004-2014

(243)

De norske myndigheder har også fremsendt produktionsafvigelser i forhold til klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste. Tilsynsmyndigheden skal vurdere, om disse afvigelser ligger inden for eller uden for rammerne af den eksisterende støtteordning.

(244)

Tilsynsmyndigheden bemærker, at sammenholdt med tabel 1 ovenfor i betragtning 96 omfatter ovennævnte tabel skolebusser som en del af produktionsafvigelserne. Som de norske myndigheder har rapporteret med hensyn til kørsel af skolebørn til og fra svømning og en bestemt busrute, ser det navnlig ud til, at Nettbuss Sør AS har modtaget kompensation fra to forskellige kilder på samme tid, dvs. Aust-Agder fylke og kommunerne (74).

(245)

Med hensyn til produktion relateret til skoleår og »overlappende skoleår« samt for skolebuskørslen er det endvidere blevet oplyst, at Nettbuss Sør AS har modtaget kompensation i en længere periode i årets løb, end det var påkrævet, f.eks. 51 skoleuger (255 skoledage) i stedet for 38 (192 skoledage).

(246)

Desuden har de norske myndigheder gjort gældende, at visse offentlige transportstrækninger (der er ikke givet eksempler på specifikke ruter) er blevet afkortet uden fylkets godkendelse, og uden at dette fremgår af produktionsregnearkene for ydelse af kompensationen. Tilsynsmyndigheden er af den opfattelse, at disse produktionsafvigelser vedrører transporttjenester, for hvilke der er ydet kompensation på grundlag af den eksisterende støtteordning. Det kan således ikke gøres gældende, at den påståede overkompensation udgør ny støtte, der er ydet uden for ordningens rammer. Den omstændighed, at støtteordningen er udformet på en sådan måde, at den giver mulighed for kompensation ud over de faktiske tab, der ikke desto mindre er omfattet af støtteordningen, betyder ikke, at denne overkompensation udgør ny støtte. Denne overkompensation ligger derfor inden for rammerne af den eksisterende støtteordning.

(247)

Hvad angår Nettbuss Sør AS' lufthavnsbus, som blev integreret i ATP-projektet, som nævnt ovenfor i betragtning 56-62, bemærker Tilsynsmyndigheden, at Aust-Agder ved at reducere de omkostninger, der er forbundet med opfyldelse af befordringspligten med rute 39 og 40, har sikret selskabet direkte omkostningsbesparelser til en anslået værdi af 1 020 000 NOK, som de norske myndigheder gør gældende, hvilket derved har gjort Nettbuss Sør AS i stand til at bibeholde sin lufthavnsbusdrift.

(248)

Ovennævnte beløb indgik oprindeligt i den samlede kompensation til Nettbuss Sør AS for befordringspligten i Aust-Agder. I lyset af at denne forpligtelse ophørte med at eksistere (dvs. rute 39 og 40) med virkning fra oktober 2013 indtil den 20. januar 2014, burde det anslåede beløb på 1 020 000 NOK have været fratrukket den samlede kompensation, som blev udbetalt årligt til Nettbuss Sør AS. At dette beløb ikke er fratrukket i den samlede kompensation, men i stedet brugt til kommercielle aktiviteter, udgør en form for overkompensation, som er betalt uden for rammerne af den eksisterende støtteordning. Det betragtes derfor også som ny støtte, der udgør driftsstøtte.

(249)

I henhold til artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3 skal »EFTA-Tilsynsmyndigheden … underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. Den pågældende stat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte procedure har ført til endelig beslutning«.

(250)

Ved ikke at anmelde ovennævnte støtteforanstaltninger har de norske myndigheder tilsidesat anmeldelsespligten. Desuden er stilstandsforpligtelsen ikke blevet overholdt, idet støtteforanstaltningerne er blevet iværksat.

(251)

Tilsynsmyndigheden kan derfor konkludere, at de norske myndigheder ikke har opfyldt deres forpligtelser i henhold til artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3.

(252)

Tilsynsmyndigheden har undersøgt, om de pågældende støtteforanstaltninger kan betragtes som forenelige med EØS-aftalen. Støtten består, som beskrevet ovenfor, i at finansiere tjenester, markedet allerede yder, eller transporttjenester, der i de retlige bestemmelser, der gælder for den eksisterende støtteordning i Aust-Agder, ikke er blevet defineret som berettigede til modtagelse af kompensation for befordringspligten, eller endelig transporttjenester, der ikke længere eksisterer. Denne finansiering udgør driftsstøtte, som reducerer Nettbuss Sør AS' løbende udgifter.

(253)

De norske myndigheder har ikke fremlagt nogen begrundelse for, at en sådan støtte skal betragtes som forenelig med EØS-aftalen. De har tværtimod selv oplyst, at produktionsafvigelserne ikke er en del af den eksisterende støtteordning, hvorefter Nettbuss Sør AS var berettiget til at modtage kompensation for offentlig tjeneste.

(254)

Nettbuss Sør AS gør i princippet gældende, at efter visse forlig og forhandlinger, som nævnt ovenfor i betragtning 109 og 110, er der ikke sket nogen overkompensation, eftersom fejlene i indberetningen af produktionsomkostningerne for ydelse af offentlig kompensation og ændringerne i produktionsplanen er blevet »rettet« ved at modregne betalinger i Nettbuss Sør AS' kompensation. Som nævnt ovenfor i betragtning 111 er de kommercielle indtægter desuden blevet fratrukket ved beregningen af kompensationen, som følge af den omstændighed at visse kommercielle ruter indgik i produktionsregnearkene til beregning af kompensationen. Endelig gør Nettbuss Sør AS gældende, at den faktiske kompensation var mindre end den, der fremkom ved brug af ALFA-metoden.

(255)

Med hensyn til Nettbuss Sør AS' argumentation indeholder ALFA-metoden, som nævnt ovenfor i betragtning 48, centrale elementer for normaliseret omkostningsberegning af busdrift, som f.eks.: i) beregning af produktionen på grundlag af antal kilometer pr. køretøj pr. produktionsperiode, ii) beregning af omkostninger på grundlag af enhedsomkostninger ganget med antal kilometer pr. køretøj, og iii) beregning af indtægter i produktionsperioden. De anslåede indtægter for det følgende år justeres desuden under hensyntagen til busselskabernes indtægter i indeværende år samt eventuelle takststigninger foreslået af Aust-Agder for det kommende år. Indtægterne trækkes derefter fra den udbetalte kompensation.

(256)

Det står imidlertid klart, at der i beregningen af kompensationen for befordringspligten til Nettbuss Sør AS ved hjælp af ALFA-metoden i den foreliggende sag indgik aktiviteter, som ikke var omfattet af en befordringspligt, eller andre aktiviteter, som under den eksisterende støtteordning i første omgang ikke var berettiget til kompensation for befordringspligten. De norske myndigheder har ikke for årene efter 2004 kunnet bekræfte og dokumentere den type produktionsomkostninger, som kompensationen for befordringspligten skulle ydes for, samt de relevante fradragsberettigede indtægter. Som følge heraf kan Tilsynsmyndigheden ikke på grundlag af de fremsendte oplysninger se forskellen mellem de omkostninger, der kan henføres til befordringspligten, og de tilsvarende indtægter (75). Dette er i sig selv bevis for, at enhver betaling foretaget til Nettbuss Sør AS uden for rammerne af ALFA-metoden udgør ny støtte, der giver transportvirksomheden en uretmæssig fordel.

(257)

Argumentet om, at forhandlinger og forlig allerede har fundet sted med henblik på at justere den kompensation, der ydes til Nettbuss Sør AS, som ifølge Nettbuss Sør AS var lavere end den, der fremkom ved brug af ALFA-metoden, betyder ikke, at de anfægtede foranstaltninger ligger inden for rammerne af artikel 49 i EØS-aftalen og transportforordningerne. Endvidere kan dette ikke rette op på de produktionsrelaterede fejl, der indgik i de produktionsregneark, der blev brugt som grundlag for beregningen af den kompensation, der skulle ydes.

(258)

ALFA-metoden (med indeksreguleringen fra 2009) er indført til beregning af kompensationen under den eksisterende støtteordning. Men i den foreliggende sag blev denne metode også fejlagtigt anvendt til at indregne transportproduktion udført af Nettbuss Sør AS, som de norske myndigheder burde have udeladt ved beregningen af kompensationen for befordringspligten. Idet sidstnævnte ikke indgår i den eksisterende støtteordning i Aust-Agder, udgør den ny støtte, der ikke ydes på grundlag af ordningen, som Tilsynsmyndigheden må vurdere særskilt. Derfor tjener Nettbuss Sør AS' forsøg på at skabe en forbindelse mellem disse to separate statsstøtteprocedurer ikke noget formål i forbindelse med Tilsynsmyndighedens statsstøttevurdering af de betalinger, som Nettbuss Sør AS modtog uden for den eksisterende støtteordning for perioden 2004-2014.

(259)

På indtægtssiden kan Tilsynsmyndigheden heller ikke acceptere Nettbuss Sør AS' argumentation om, at de kommercielle indtægter efter ALFA-metoden har ført til en tilsvarende nedsættelse af den faktiske kompensation, eftersom kommerciel produktion blev medtaget i beregningen, hvilket Nettbuss Sør AS også indrømmer.

(260)

Nettbuss SØR AS har indgivet et regneark, der viser en oversigt over de kommercielle indtægter, der blev fratrukket i beregningen af kompensationen for perioden 2007-2010. Selv om regnearket viser kommercielle indtægter, der faktisk er blevet fratrukket ved beregningen af den kompensation, der skal ydes, finder Tilsynsmyndigheden, at disse indtægter ikke burde have indgået i ALFA-metoden overhovedet, da denne metode kun skal omfatte omkostninger og indtægter, der stammer udelukkende fra opfyldelse af befordringspligten. Som anført ovenfor betyder dette ikke, at de anfægtede foranstaltninger ligger inden for rammerne af artikel 49 i EØS-aftalen og transportforordningerne med hensyn til forenelighed, og ethvert forsøg på at skabe en forbindelse mellem disse to separate statsstøtteprocedurer tjener ikke noget formål, for så vidt angår Tilsynsmyndighedens vurdering af de betalinger, som Nettbuss Sør AS modtog uden for den eksisterende støtteordning for perioden 2004-2014.

(261)

I denne forbindelse er Tilsynsmyndigheden ikke i stand til at vurdere, hvad der forekommer at være en igangværende tvist mellem Nettbuss Sør AS og fylket om de faktiske støttebeløb, som skal betales under ordningen, navnlig fordi det ikke er muligt med sikkerhed at fastslå, at støtte udbetalt til Nettbuss Sør AS uden for rammerne af den eksisterende støtteordning faktisk er blevet helt eller delvist betalt tilbage til fylket.

(262)

I betragtning af at de nye støtteudbetalinger ikke beror på en befordringspligtopgave, der er overdraget til transportvirksomheden, finder EØS-aftalens artikel 49 og forordning 1191/69 og/eller 1370/2007 ikke anvendelse.

(263)

Endvidere finder de undtagelser, der er fastsat i EØS-aftalens artikel 61, stk. 2, vedrørende støtte af social karakter til enkelte forbrugere, støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, og støtteforanstaltninger for økonomien i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, ikke anvendelse i denne sag.

(264)

Undtagelsen i EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra a), der giver mulighed for støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker alvorlig underbeskæftigelse, finder heller ikke anvendelse, da støtteforanstaltningerne ikke er forbundet med en forpligtelse til at gennemføre særlige aktiviteter i specifikke regioner.

(265)

Tilsvarende kan de betalinger, som Nettbuss Sør AS modtog uden for den eksisterende støtteordning for perioden 2004-2014, ikke anses for at fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Norges økonomi som omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra b).

(266)

Endelig kan de betalinger, som Nettbuss Sør AS modtog uden for den eksisterende støtteordning for perioden 2004-2014, ikke betragtes som forenelige i lyset af EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), der giver mulighed for støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Det skal i den forbindelse understreges, at den anfægtede direkte støtte ikke er omfattet af nogen af Tilsynsmyndighedens retningslinjer, der fastlægger kriterier for, at visse typer støtte er forenelige med EØS-aftalen.

(267)

De betalinger, som Nettbuss Sør AS modtog uden for den eksisterende støtteordning for perioden 2004-2014, udgør derfor driftsstøtte, der medfører en kunstig styrkelse af Nettbuss Sør AS' konkurrenceposition i forhold til andre tilsvarende virksomheder, eftersom de fritager selskabet for udgifter, der normalt skal afholdes af lignende transportvirksomheder.

(268)

Ifølge retspraksis er en sådan driftsstøtte i princippet uforenelig med EØS-aftalens funktion og falder ikke ind under anvendelsesområdet for artikel 61, stk. 3, litra c), fordi den fordrejer konkurrencebetingelserne i de sektorer, hvor den ydes, uden at den på grund af sin art kan medvirke til at nå nogen af de mål, der er fastsat i denne bestemmelse (76).

(269)

I lyset af ovenstående konkluderer Tilsynsmyndigheden, at de betalinger, som Nettbuss Sør AS modtog uden for den eksisterende støtteordning for perioden 2004-2014, er uforenelige med EØS-aftalens funktion.

(270)

Tilsynsmyndigheden konkluderer, at de norske myndigheder har ydet Nettbuss Sør AS statsstøtte som omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, i perioden 2004-2014, der ligger uden for rammerne af den eksisterende støtteordning i Aust-Agder. Denne nye støtte udgør driftsstøtte, der er uforenelig med EØS-aftalens funktion.

(271)

Tilsynsmyndigheden finder, at kompensation for lokal bustransport (herunder finansieringen af ATP-projektet) og skolebustransport i Aust-Agder i perioden fra 1994 og frem til i dag udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

(272)

Tilsynsmyndigheden er af den opfattelse, at støtten til lokal bustransport, som omhandlet ovenfor, er blevet ydet på grundlag af en eksisterende støtteordning i overensstemmelse med LY, FY og den administrative praksis. Tilsynsmyndigheden mener endvidere, at støtten til skolebustransport, som omhandlet ovenfor, er blevet ydet på grundlag af en eksisterende støtteordning i overensstemmelse med uddannelsesloven.

(273)

I lyset af det, der er anført i betragtning 211-215, har Tilsynsmyndigheden besluttet at indstille den formelle undersøgelsesprocedure med hensyn til den eksisterende støtteordning i Aust-Agder.

(274)

Tilsynsmyndigheden konkluderer endvidere, at de norske myndigheder i perioden 2004-2014 har ydet Nettbuss Sør AS statsstøtte som omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, der ligger uden for rammerne af den eksisterende støtteordning i Aust-Agder. De norske myndigheder har udbetalt denne støtte i strid med artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3. Denne støtte udgør driftsstøtte, der er uforenelig med EØS-aftalen, og den skal tilbagesøges fra støttemodtageren.

(275)

I henhold til EØS-aftalen har Tilsynsmyndigheden kompetence til at beslutte, at den pågældende stat skal ophæve støtten, når den har fastslået, at den er uforenelig med EØS-aftalens funktion. Ifølge EFTA-Domstolens faste retspraksis har en stats forpligtelse til at ophæve en støtteforanstaltning, som er uforenelig med det indre marked, til formål at genetablere den tidligere situation (77).

(276)

Det følger desuden af fast retspraksis, at dette mål er nået, når modtageren har tilbagebetalt de beløb, der blev ydet i form af ulovlig støtte, og dermed mister den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen af støtte genoprettes (78)

(277)

Af ovennævnte grunde finder Tilsynsmyndigheden, at de norske myndigheder har ydet kompensation ud over de faktiske tab, som ikke er omfattet af den eksisterende støtteordning i Aust-Agder. Betalingerne udgør ny statsstøtte, som er uforenelig med EØS-aftalens funktion. Da disse foranstaltninger ikke blev anmeldt til Tilsynsmyndigheden, følger det af artikel 14 i del II i protokol 3, at Tilsynsmyndigheden skal beslutte, at den ulovlige støtte, der er uforenelig med statsstøttereglerne i EØS-aftalen, skal tilbagesøges fra støttemodtageren.

(278)

For Tilsynsmyndighedens påbud om tilbagesøgning af uforenelig ny støtte gælder der endvidere en forældelsesfrist på 10 år, fra det tidspunkt hvor Tilsynsmyndigheden først handlede i sagen. I dette tilfælde skete dette, da Tilsynsmyndigheden sendte en anmodning om oplysninger til de norske myndigheder den 10. november 2011 (79). Tilsynsmyndigheden har påvist uforenelig ny støtte i perioden 2004-2014. Derfor skal al uforenelig støtte ydet i denne periode tilbagesøges.

(279)

De norske myndigheder opfordres til at give detaljerede og nøjagtige oplysninger om det støttebeløb, der er ydet til Nettbuss Sør AS i perioden 2004-2014.

(280)

Tilsynsmyndigheden ønsker hermed at give de norske myndigheder følgende oplysninger og vejledning om tilbagesøgningsprocessen:

1.

2.

3.