(1)

Kommissionen har indhentet oplysninger om en fond, hvis formål skulle være at kompensere for de stigende brændstofpriser, som har belastet de franske fiskerivirksomheder siden 2004. Ifølge disse oplysninger er den officielle målsætning for denne fond med titlen Fonds de prévention des aléas pêche (FPAP) på kort sigt at udligne udsvingene i priserne på brændstof for fiskeriet, men i praksis har den givet disse virksomheder mulighed for at købe brændstof til priser, der ligger betydeligt under markedsprisen.

(2)

Hensigten var åbenbart som udgangspunkt, at fonden alene skulle fungere med bidrag fra sektoren. Princippet for dens virke er enkelt: fonden skulle afholde den del af brændstofprisen, som lå over den fastsatte referencepris for en liter, og til gengæld skulle virksomhederne indbetale bidrag til FPAP, hvis brændstofprisen faldt til under denne referencepris. På denne måde ville der blive skabt ligevægt i finansieringen af systemet uden tilførsel af offentlige midler.

(3)

Men da markedsprisen på brændstof konstant har ligget langt over referenceprisen, har Kommissionen antaget, at FPAP kun har kunnet fungere takket være finansielt tilskud fra staten, og at dette finansielle tilskud udgjorde statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87.

(4)

Den 25. august 2005 anmodede Kommissionen Frankrig om inden den 5. september 2005 at meddele, om den havde vedtaget eller havde planer om at vedtage særlige foranstaltninger for at håndtere de forhøjede brændstofpriser. Kommissionen gjorde desuden opmærksom på, at disse foranstaltninger skulle anmeldes i medfør af artikel 88, stk. 3, i EF-traktaten, hvis de omfattede statsstøtte.

(5)

Frankrig besvarede ikke Kommissionens henvendelse, og den 21. september 2005 anmodede denne i medfør af artikel 10 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 [senere 88] (1), Frankrig om inden tre uger at fremsende oplysningerne om denne fond, således at Kommissionen kunne undersøge, om der faktisk var tale om statsstøtte, og i påkommende tilfælde om denne statsstøtte var forenelig med fællesmarkedet.

(6)

Frankrig efterkom med skrivelse af 7. oktober 2005 Kommissionens anmodning af 25. august 2005 og svarede, at »der er ikke i Frankrig indført foranstaltninger under statsstøttesystemet for at løse problemerne med den nylige kraftige prisstigning på brændstof.« Frankrig gjorde dog opmærksom på, at man havde tilskyndet til gennemførelsen af »et initiativ truffet af sektoren« til at oprette en fond til forebyggelse af risici i fiskeriet. I denne skrivelse stod der intet om likviditetstilskud fra den franske stat. Det fremgik tværtimod implicit af de franske myndigheders svar, at finansieringen af fonden, som blev administreret af sektoren, alene var baseret på bidrag fra medlemmerne.

(7)

Den 21. oktober 2005 gentog Kommissionen sin formelle anmodning af 21. september 2005 til de franske myndigheder om oplysninger om FPAP og indrømmede dem en ny frist på to uger.

(8)

De franske myndigheder svarede ikke inden for denne frist, og Kommissionen besluttede i medfør af ovennævnte artikel 10, stk. 3, at fremsætte et påbud om de oplysninger, der var nødvendige for denne undersøgelse. Påbuddet af 5. december 2005 blev meddelt Frankrig den 6. december 2005 med en svarfrist på tre uger.

(9)

Frankrig svarede med skrivelse af 21. december 2005, modtaget i Kommissionen den 27. december 2005. I skrivelsen henviste de franske myndigheder til en tidligere svarskrivelse af 6. december og modtaget i Kommissionen den 8. december, som var et svar på Kommissionens skrivelse af 21. september 2005 (se beslutningens betragtning 5). I disse to skrivelser fremsendte Frankrig FPAP’s vedtægter og de tre aftaler om indførelsen af et statstilskud, som FPAP skulle tilbagebetale.

(10)

Efter at have gennemgået disse svarskrivelser og de deri vedlagte dokumenter informerede Kommissionen Frankrig den 8. marts 2006 om sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure som omhandlet i EF-traktatens artikel 88, stk. 2, og artikel 6 i forordning (EF) nr. 659/1999.

(11)

Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende den 19. april 2006 (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at sende deres bemærkninger til de omhandlede foranstaltninger.

(12)

Frankrig fremsendte sine bemærkninger i form af et notat af 21. april 2006 fra de franske myndigheder. Dette notat var ledsaget af en begrundelse, som så ud til oprindelig at have været beregnet til internt brug. I denne begrundelse gør myndighederne rede for deres modargumenter over for Kommissionens argumenter.

(13)

Den 17. maj 2006 meddelte advokatkontoret Ménard, Quimbert et associés, advokater i Nantes (i det følgende betegnet MQA) pr. telefax, at de på et senere tidsbetragtning ville fremsende bemærkninger på FPAP’s vegne og bad derfor om at få forlænget fristen. Kommissionen accepterede at forlænge fristen med to uger. MQA sendte den 17. maj med almindelig post et memorandum, som Kommissionen modtog den 23. maj, på papir med brevhovedet Coopération Maritime, underskrevet af hr. de Feuardent, FPAP’s generalsekretær og dateret 18. maj. En tredje skrivelse fra MQA, også dateret 17. maj og modtaget i Kommissionen den 14. juni, indeholdt »en ny udgave af [disse] betragtninger korrigeret for enkelte redaktionelle fejl«. I virkeligheden drejede det sig om dokumenter, der ikke tidligere var fremsendt til Kommissionen, dvs. supplerende bemærkninger til hr. de Feuardents ovennævnte memorandum, ledsaget af en række dokumenter vedrørende FPAP’s funktion (vedtægter, brugsanvisning, forskellige informationsskrivelser, skattemæssig behandling af medlemsbidragene samt mission statement fra Generalinspektoratet for finanser og Generalinspektoratet for landbrug og fiskeri). Endelig en sidste skrivelse fra MQA, dateret den 12. juni 2006 og sendt med telefax samme dag til Kommissionen, der er en fortsættelse af skrivelsen af 19. maj, »fejlagtigt dateret den 17. maj, som indeholder bemærkninger fra hr. Feuardent, generalsekretær for Confédération de la Coopération, de la Mutualité et du Crédit Maritime, dateret den 18. maj 2006«, som indeholdt de samme supplerende bemærkninger som i den tredje skrivelse af 17. maj, men uden bilag.

(14)

Den 14. juni 2006 sendte Kommissionen til de franske myndigheder den tredje skrivelse af 17. maj 2006 fra MQA (den udgave, hvor de redaktionelle fejl skulle være rettet) og den sidste skrivelse fra MQA af 12. juni 2006 og bad Frankrig om at sende sine bemærkninger til Kommissionen inden en måned. Den 12. juli 2006 bad Frankrig om at få udskudt fristen til 1. september. Den 18. juli 2006 accepterede Kommissionen at forlænge fristen med en måned. Den 26. september 2006 svarede Frankrig, at man ikke havde særlige bemærkninger hertil, men gjorde opmærksom på, at MQA’s skrivelse af 17./19. maj 2006 ikke svarede til hr. de Feuardents bemærkninger. Den 9. oktober 2006 gav Kommissionen Frankrig alle oplysninger om skrivelserne fra MQA og bad om inden ti dage at få bekræftet, at de franske myndigheder havde kendt til hr. de Feuardents memorandum. Frankrig svarede den 23. oktober 2006, at man ikke havde modtaget dette memorandum, som man rent faktisk kun havde nævnt tidligere, fordi det var nævnt i skrivelsen [fra MQA] af 12. juni. Da Frankrig således erklærede, at man ikke havde modtaget denne skrivelse, fremsendte Kommissionen den officielt den 27. oktober 2006 og anmodede Frankrig om at meddele eventuelle bemærkninger til Kommissionen senest 15. november.

(15)

Den 27. november 2006 meddelte Frankrig Kommissionen, at man ikke havde særlige bemærkninger til dette dokument.

(16)

FPAP er oprettet som en fagforening i medfør af den franske lov af 21. marts 1884 som ændret ved lov af 12. marts 1920. Udkastet til vedtægter blev vedtaget på den stiftende generalforsamling den 10. februar 2004, og vedtægterne er dateret 9. april 2004.

(17)

Ifølge disse vedtægter (artikel 4) er fagforeningen oprettet med en levetid på 99 år. Hovedsædet er beliggende 24, rue du Rocher i Paris, på samme adresse som Confédération de la coopération, de la mutualité et du crédit maritimes (i det følgende benævnt »Coopération Maritime«).

(18)

Ifølge artikel 7 er FPAP stiftet af Coopération Maritime, indkøbs- og udviklingscentret CECOMER, der er et andelsselskab for detailhandlere og har som hovedfunktion at være indkøbscentral for maritime kooperativer, der leverer materiel og udstyr til fiskerivirksomheder, Centre de gestion de la pêche artisanale og to repræsentanter for fiskeriet. På den stiftende generalforsamling den 10. februar 2004 blev disse fem stiftere udpeget til administratorer for FPAP indtil den ordinære generalforsamling, som skulle finde sted i 2007. FPAP er således en udløber af fiskerisektoren og forskellige organer, der er økonomisk forbundet med hinanden (maritime kooperativer, indkøbscentral samt forvaltningscentre for fiskerivirksomheder).

(19)

Ansøgere om medlemskab skal godtgøre, at deres aktiviteter er relateret til fiskeriet, men fagforeningen kan dog godkende »enhver anden, der er rede til at yde moralsk støtte til fagforeningen«, forudsat at antallet af denne type medlemmer ikke overstiger 5 % af forbundets samlede medlemstal. Frankrig præciserer i sin skrivelse af 6. december 2005, at FPAP har 2 013 medlemmer og 2 385 fartøjer, der repræsenterer 30 % af den franske flåde.

(20)

Det hedder i vedtægternes artikel 2, at: »Fagforeningen har til formål at udvikle produkter, der gør det muligt for fiskere at forsikre sig mod følgende risici: udsving i brændstofpriser, havforurening eller sundhedsrisiko på grund af forurening, ophævelse af kvoter eller væsentlig reduktion af fiskerimuligheder samt risici i relation til markedet. Fagforeningens navn er Fonds de prévention des aléas pêche (Fond til forebyggelse af risici i fiskeriet).« FPAP er således tænkt som et gensidigt forsikringsselskab, der tilbyder medlemmerne visse ydelser til gengæld for deres bidrag.

(21)

Frankrig har indsendt kopier af de tre aftaler, der er indgået mellem den franske stat og FPAP om tilbagebetalingspligtige statstilskud til fonden. Disse tilskud udbetales via Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l’aquaculture (OFIMER). Den første aftale af 12. november 2004 omfatter et beløb på 15 mio. EUR, den anden af 27. maj 2005 et beløb på 10 mio. EUR og den tredje af 11. oktober 2005 et beløb på 40 mio. EUR. Ifølge disse tre aftaler skulle der altså være ydet tilskud på 65 mio. EUR til FPAP.

(22)

Desuden er det muligt, som det fremgår af den begrundelse, der er vedlagt Frankrigs skrivelse af 21. april 2006 (se beslutningens betragtning 12), at der er udbetalt endnu et beløb til FPAP, denne gang på 12 mio. EUR (se beslutningens betragtning 40).

(23)

Det hedder i artikel 1 i disse aftaler, at »FPAP drives på grundlag af bidrag fra medlemmerne, som anvendes til økonomisk forsikring mod risici forårsaget af udsving i brændstofpriserne og de deraf afledte administrationsudgifter.« Det fremgår af aftalerne, at FPAP ganske vist rent formelt i henhold til vedtægterne har et ganske bredt formål i henseende til de ydelser, som fonden kan varetage (se beslutningens betragtning 20), men at fondens funktion i realiteten er begrænset til økonomisk dækning af fiskerivirksomheder mod prisstigninger på brændstof.

(24)

Det hedder i artikel 2 i aftalen af 12. november 2004, at »likviditetstilskuddet har til formål at sikre indførelsen af en ordning til dækning af udsving i de internationale benzinpriser fra 1. november 2004. Dette tilskud kan gøre det muligt at købe en finansiel option på terminsmarkederne. De kompensationer, som udbetales til fondens medlemmer, skal svare til forskellen mellem den maksimale dækkede pris og den gennemsnitlige månedlige pris i referenceindekset for den pågældende måned.« Næsten samme formulering findes i artikel 2 i aftalen af 27. maj 2005. I stedet for »indførelsen« af en dækningsordning står der, at denne ordning skal »videreføres«, og datoen 1. marts 2005 er angivet som starttidspunktet, hvor det tilskud, der betales inden for rammerne af denne aftale, kan anvendes til denne dækning. Det samme gør sig gældende for aftalen af 11. oktober 2005. Her hedder det i artikel 2, at fonden ved hjælp af det udbetalte tilskud viderefører sin forsikringsaktivitet »… fra og med 1. juli 2005 og mindst indtil 31. december 2005, idet den køber finansielle optioner på terminsmarkederne op til 17 eurocent/l.« Det præciseres, at »de kompensationer, som fonden udbetaler til sine medlemmer, højst må svare til forskellen mellem prisen på 30 eurocent/l og den gennemsnitlige månedlige referencepris for den pågældende måned, hvis sidstnævnte pris er over 30 eurocent/l.«

(25)

Det fremgår af FPAP’s detaljerede procedurevejledning, at denne forsikringsordning fungerer ved hjælp af garantiaftaler mellem FPAP og medlemsvirksomhederne. Medlemmerne betaler et registreringsgebyr på 150 EUR og derefter et garantibidrag baseret på et skønnet brændstofforbrug i liter og en literpris på 0,035 eurocent. Til gengæld herfor modtager fiskerivirksomhederne inden for rammerne af den fastlagte mængde en kompensation, der bestemmes ud fra forbruget og beregnes som beskrevet i denne vejledning.

(26)

Det fremgår af artikel 3 i de i ovenstående betragtning 21 nævnte aftaler, at tilskuddet kun kan udbetales af OFIMER mod visse bilag. Blandt de bilag, der skal fremlægges, er referatet fra den instans i FPAP, der giver tilladelse til forvaltningen af statstilskuddet, der – for de to første aftaler – beskriver, hvordan dette tilskud skal anvendes, og der fastlægger et foreløbigt budget. Frankrig bekræftede i sin skrivelse af 6. december 2005, at de angivne beløb, i alt 65 mio. EUR, er bevilget til FPAP. Det fremgår af dennes skrivelse, at formålet med tilskuddene er »hurtigst muligt at sikre FPAP’s drift for perioden fra november 2004 til udgangen af december 2005.«

(27)

FPAP forpligtede sig desuden til at føre regnskab, således at det på forespørgsel er muligt at få oplyst tilskuddenes anvendelse samt udnyttelse af ressourcer og udgifter. Regnskabsbilagene skal opbevares i ti år og stilles på given foranledning til rådighed for de forskellige statslige organer.

(28)

I artikel 4 fastsættes renten for FPAP’s tilbagebetaling af tilskuddene til OFIMER til 4,45 %. De 15 mio. EUR, der er omfattet af aftalen af 12. november 2004, skulle være tilbagebetalt senest 1. november 2006, de 10 mio. EUR fra aftalen af 27. maj 2005 senest 1. maj 2007 og de 40 mio. EUR fra aftalen af 11. oktober 2005 senest 1. juli 2007.

(29)

Med hensyn til de tre (evt. fire) aftaler, som er indgået mellem den franske stat og fonden, har fonden således to funktioner, hvilket fremgår af den første af målsætningerne, der er fastlagt i vedtægternes artikel 2 (gøre det muligt for fiskerivirksomhederne at forsikre sig mod risici i forbindelse med udsving i brændstofpriserne):

(30)

For så vidt angår statsstøtten, skal fonden vurderes ud fra disse to aspekter, dels når den handler som økonomisk operatør på terminsmarkederne, dels når den godtgør fiskerivirksomhederne en del af udgifterne til brændstof for at mindske deres produktionsomkostninger.

(31)

Der er følgende begrundelse for at åbne den officielle undersøgelsesprocedure.

(32)

Tilskuddet til FPAP kan betragtes som et kortsigtet lån til en rente på 4,45 %. Kommissionen bemærker dog, at fonden ikke besidder fast ejendom, og at dens egenkapital er yderst begrænset, da den alene stammer fra medlemmernes bidrag. Derfor ville en bankinstitution aldrig have ydet et sådant lån.

(33)

Fonden nyder følgelig godt af en økonomisk fordel sammenlignet med andre virksomheder, der er aktive på de samme terminsmarkeder. Denne fordel udgør en statsstøtte til fordel for fonden. Ingen af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 87 og de retningslinjer, som Kommissionen har vedtaget med henblik på at analysere statsstøtteordninger, tillader at betragte dette som foreneligt med fællesmarkedet.

(34)

Takket være denne aktivitet kan fiskerivirksomheder, der er medlem af FPAP, derudover købe brændstof til nedsat pris. Dette udgør statsstøtte, som reducerer produktionsomkostningerne for de virksomheder, der er medlem af fonden. Ifølge artikel 3.7 i retningslinjerne for statsstøtte til fiskeriet og akvakultur (3), skal denne form for driftsstøtte, hvortil der ikke er knyttet forpligtelser, normalt betragtes som uforenelig med fællesmarkedet.

(35)

Også her er der tale om et tilskud, som reducerer produktionsomkostningerne for de virksomheder, der er medlem af fonden. På samme måde er der ingen af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 87 og de retningslinjer, som Kommissionen har vedtaget med henblik på at analysere statsstøtteordninger, der tillader at betragte tilskuddet som foreneligt med fællesmarkedet. Ifølge artikel 3.7 i retningslinjerne for statsstøtte til fiskeriet skal denne type driftsstøtte, hvortil der ikke er knyttet forpligtelser, betragtes som uforenelig med fællesmarkedet.

(36)

På baggrund af de oplysninger, som Kommissionen har til rådighed, finder Kommissionen, at der bestod alvorlig tvivl om, hvorvidt denne støtteforanstaltning til fordel for både FPAP og de fiskerivirksomheder, der er medlem af fonden, er forenelig med fællesmarkedet.

(37)

Frankrigs bemærkninger fremgår af Frankrigs svar af 21. april 2006. Der er efterfølgende ikke fremsendt supplerende betragtninger til FPAP’s og MQA’s argumentation.

(38)

Frankrig anfører, at Kommissionens analyse bør være koncentreret om arten af og betingelserne for tildeling af statstilskuddet og ikke FPAP’s aktiviteter.

(39)

Frankrig fremfører følgende i denne sammenhæng:

(40)

Endelig bemærker Kommissionen, at Frankrig i bilagene til svarskrivelsen (jf. betragtning 12 i beslutningen) angiver, at »det ikke forekommer nødvendigt at anføre, at der er truffet beslutning om et tilskud på 12 mio. EUR, da der ikke til dato er underskrevet nogen aftale, men man skal ikke bevæge sig ind i en blindgyde. Det foreslås at angive, at der pågår overvejelser.«

(41)

Kommissionen har modtaget flere skrivelser fra MQA med forskelligt indhold og sendt på forskellig måde (jf. detaljer i denne beslutnings betragtning 13), der kan sammenfattes som følger: Et memorandum på Coopération Maritime’s brevpapir dateret 18. maj 2006 og underskrevet af FPAP’s generalsekretær samt supplerende betragtninger fra MQA på vegne af FPAP, ledsaget af en række dokumenter om FPAP’s drift (vedtægter, procedurevejledning, forskellige informationsskrivelser, skattemæssig behandling af medlemsbidragene samt mission statement fra Generalinspektoratet for finanser og Generalinspektoratet for landbrug og fiskeri).

(42)

En analyse af dokumenterne fra MQA viser, at FPAP tilslutter sig Frankrigs argument og anfører, at man ikke forlods kan antage, at der sker »en ren og skær annullering af gælden ved dennes betalingsfrist«, så længe det ikke er konstateret, at der er tale om forsømmelse af tilbagebetaling. I modsætning til de franske myndigheder koncentrerer FPAP sig for restens vedkommende ikke om arten af og betingelserne for tildelingen af støtten, men om fondens status og aktiviteter.

(43)

FPAP’s argumentation for at bestride, at der er tale om statsstøtte, eller at tilskuddene fra den franske stat skulle være uforenelige med fællesmarkedet, kan sammenfattes som følger:

(44)

FPAP’s virke skal gøre det lettere at bevare fiskeriet i en regional sammenhæng og hindre søgående fartøjer i at fiske i farvande, det er lettere at komme til, eller trawlerne i at koncentrere sig om mere specifikke og mindre energiforbrugende fiskeriformer. Formålet er gennem tilpasning at beskytte bestandene, balancerne og mangfoldigheden. På denne måde har FPAP foregrebet planerne for redning og omstrukturering og den forventede forøgelse af de minimis-støtten. Derfor fremfører FPAP følgende argumenter:

(45)

Endelig har MQA i sine betragtninger sendt kopier af to breve fra den franske budgetminister stilet til FPAP, hvoraf det fremgår, at FPAP og alle fondens medlemmer har adgang til skattefordele. For FPAP’s vedkommende skulle disse skattefordele bestå i en fritagelse for selskabsskat og sandsynligvis også erhvervsskat, og for fiskerivirksomhederne i, at de får mulighed for trække bidrag indbetalt til FPAP fra deres skattepligtige indtægter.

(46)

Denne beslutning vedrører ikke de skattemæssige fordele, der er nævnt i betragtning 45. Kommissionen havde ikke kendskab hertil, da den åbnede den formelle undersøgelsesprocedure. Disse skattefordele er genstand for en særskilt analyse inden for rammerne af sag NN 38/2007, hvor det vil blive fastslået, om de kan betegnes som statsstøtte, og i påkommende fald om denne støtte er forenelig med fællesmarkedet.

(47)

I henseende til statsstøtte skal FPAP’s målsætning betragtes fra to sider:

(48)

Først skal det fastslås, om FPAP kan kaldes en virksomhed. Hvis det ikke er tilfældet, finder EF-traktatens artikel 87, stk. 1, ikke anvendelse på FPAP. Vedrørende dette spørgsmål minder Kommissionen om, at begrebet »virksomhed« i henhold til fast retspraksis i en konkurrencelovgivningsmæssig sammenhæng omfatter enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uafhængigt af denne enheds juridiske form og finansieringsform (4). Enhver aktivitet, der består i at udbyde varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, udgør en økonomisk aktivitet (5).

(49)

Virksomheder, der er beskæftiget på terminsmarkederne for råvareprodukter, er almindeligvis private virksomheder, der arbejder på markedsøkonomiske betingelser. For operatøren er formålet med at operere på disse markeder at satse på, at et produkts købspris, hvis det købes i fremtiden til den almindelige markedspris, ikke er den samme som prisen i optionen. En operatør, der er aktiv på et sådant marked, løber en risiko på grund af usikkerhed om prisudviklingen. I det foreliggende tilfælde har FPAP i praksis handlet som operatør på terminsmarkederne for olieprodukter. Derved er fonden også en økonomisk aktør i fiskerisektoren, fordi virksomheden CECOMER, der er medstifter og administrator af FPAP samt indkøbscentral for maritime kooperativer, af FPAP forsynes med brændstof til en pris, der ikke er den samme som den almindelige pris, som virksomheden ville skulle betale på markedet. Hvis købet af optioner, der udgør en spekulation, lykkes, er den pris, som kooperativerne skal betale, lavere end markedets. FPAP løber således en risiko i håbet om, at denne risiko bliver til fondens økonomiske fordel. Og efterfølgende sælger de maritime kooperativer dette brændstof til fiskerivirksomhederne på basis af den pris, de kunne købe det til hos CECOMER. Detaljerne i operationerne vedrørende overførsel af ejendomsretten til dette brændstof fra FPAP til CECOMER, der er et kooperativ for detailhandlende, er ikke kendt, men selvom CECOMER er en af stifterne af FPAP, er der tale om operationer, som gennemføres af to uafhængige enheder. Disse operationer vedrørende overførsel af ejendomsretten til brændstof er af kontraktlig art. Uanset at de efter al sandsynligvis har deres helt egne karakteristika, gennemføres de på almindelige privatretlige betingelser og er derfor kontrakter omfattet af privatretten. FPAP’s aktivitet, der altså består i operationer på terminsmarkederne for olieprodukter i form af køb af disse produkter med henblik på at overdrage dem til CECOMER, der er en kommerciel virksomhed, er helt klart en økonomisk aktivitet. Kommissionen skriver for øvrigt i beslutningen om at åbne proceduren: »FPAP har til formål at muliggøre køb af finansielle optioner på terminsmarkederne. Selvom om det ikke fremgår eksplicit, drejer det sig om terminsmarkederne for olie eller deraf afledte produkter. FPAP, der er oprettet som en fagforening, handler således på terminsmarkederne ved at købe og sælge optioner, nøjagtig som et almindeligt, privat selskab, der arbejder på disse markeder og fungerer på markedsøkonomiske betingelser.« Frankrig og FPAP har i deres svar ikke bestridt, at FPAP foretog sådanne køb og salg af optioner. Frankrig har ingen bemærkninger i den sammenhæng. Med hensyn til FPAP begrænser fonden sig til at bemærke, at »FPAP har opereret på det internationale råvaremarked i samarbejde med mæglere eller specialiserede finansieringsselskaber. Det er vanskeligt at forestille sig et mere konkurrencepræget, større og flygtigere marked. Fonden har ikke haft nogen som helst satsmæssig fordel og heller ikke særbetingelser i forhold til de andre operatører på markedet … Det centrale spørgsmål er derfor, hvor disse tilskud stammer fra …«. Med andre ord sætter fonden ikke spørgsmålstegn ved Kommissionens udsagn om, at den er en almindelig operatør på disse terminsmarkeder. Desuden skal det bemærkes, at FPAP ingenlunde har til opgave at fungere som administrator af offentlige midler i offentlighedens interesse. Det kan derfor heller ikke påstås, at den fungerer som staten eller en statslig instans under statens ansvar med de dertil hørende rettigheder.

(50)

FPAP skal derfor betragtes som en virksomhed som fastlagt i EU’s konkurrencelovgivning. Der er ikke behov for at uddybe dens art eller status. Navnlig er spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en almennyttig virksomhed, irrelevant. Men selvom om dette måtte være tilfældet, så er FPAP, for at gentage FPAP’s egne ord, »en samling af forbrugere af olieprodukter, der i højere grad ønsker at beskytte sig mod markedet end at operere på det«, og disse »forbrugere« er økonomiske operatører (maritime kooperativer og fiskerivirksomheder), som ønsker at reducere deres produktionsomkostninger. Men denne reaktion, der er ganske logisk for økonomiske operatører, forhindrer, at disse kan betragtes som enkelte forbrugere efter EF-traktatens artikel 87, stk. 2, litra a), der tillader støtte af social karakter til enkelte forbrugere. Frankrigs eller selv FPAP’s argumenter om fondens status, funktion, målsætninger og særlige situation på markedet for olieprodukter kan derfor ikke godtages.

(51)

Kommissionen finder det i denne sag berettiget at vurdere eksistensen af statsstøtte ud fra princippet om den private kreditor.

(52)

Midlerne fra de tre tilskud, hvis tildelingsbetingelser er kendt, skulle tilbagebetales med en rente på 4,45 %. Med hensyn til det fjerde tilskud på 12 mio. EUR kan man formode, at tildelingen var omfattet af samme eller yderst sammenlignelige betingelser. Dette statstilskud svarer derfor i praksis til et lån til denne rente. Ganske vist er denne rente højere end den referencesats, Kommissionen bruger til at fastslå statsstøtteelementet i et lån på lempelige vilkår, og som var 4,43 % i 2004 (7) og har været 4,08 % siden 1. januar 2005 (8). Teoretisk er det derfor muligt, at der ikke var tale om statsstøtte i tilskuddene, hvis disse var tildelt på de vilkår, der er almindeligt gældende i en markedsøkonomi.

(53)

Kommissionen mener imidlertid ikke, at disse tilskud er tildelt på almindelige markedsvilkår, for så vidt som en privat kreditor ikke ville have accepteret at bevilge de pågældende beløb på grund af den manglende garanti for, at FPAP’s aktiviteter vil fortsætte og sandsynligheden for dækning på forfaldstidspunktet.

(54)

FPAP’s startkapital består af bidrag fra medlemmerne (se betragtning 23 og 24). Hverken Frankrig eller FPAP har fremsat tal for ressourcerne fra disse bidrag. Ifølge den begrundelse, der er vedlagt svarskrivelsen af 21. april 2006, anfører de franske myndigheder først, at »disse oplysninger på tidspunktet for udarbejdelsen af svarskrivelsen af 6. december 2005 fremgik af udkastet, men var blevet slettet under den interministerielle validering«, men at de for øvrigt ikke finder, at »det er nødvendigt at komme med et svar nu.«

(55)

Kommissionen formoder dog, at det drejer sig om relativt beskedne beløb sammenlignet med udgifternes mulige omfang. På grundlag af oplysningerne i memorandummet, som er underskrevet af FPAP’s generalsekretær, i »FPAP’s detaljerede procedurevejledning« fra november 2004 og i »FPAP’s informationsmeddelelse« fra januar 2006 kan der dog dannes et groft skøn: ca. 2 500 medlemmer (antal medlemmer af FPAP ifølge de franske myndigheder) betaler et indmeldelsesgebyr på 150 EUR eller i alt 375 000 EUR, hvortil skal lægges bidrag til dækning af selve garantirisikoen (jf. betragtning 25). Hvis man antager, at den samlede mængde dieselolie er forsikret, og man tager udgangsbetragtning i det af FPAP angivne vejledende forbrug for en trawler på 24 m (ca. 10 ton brændstof om ugen) og højst 48 ugers aktivitet om året, svarende til et forbrug på 480 tons (selvom antallet af aktivitetsuger sandsynligvis ligger nærmere 38-40 end 48), og enhedsværdien af bidraget til FPAP, 0,0035 EUR/l, kommer man, hvis der er tale om 2 500 fartøjer, frem til et samlet beløb på 4 200 000 EUR årligt. Den tredje kilde til bidrag stammer fra den af vedtægterne omfattede mulighed for, at fagforeningen optager »enhver, der er rede til at yde moralsk støtte til fagforeningen«, dog højst 5 % af det samlede antal medlemmer. Det drejer sig sandsynligvis om et marginalt beløb. Da der ikke foreligger tal for antallet af medlemmer, som er rede til at yde moralsk støtte, og for deres beløb, kan man gå ud fra den meget højt satte hypotese, at der er et indtægtssupplement på 125 000 EUR (125 medlemmer, hvis aktivitet ikke vedrører fiskeriet, eller det maksimum, som er tilladt i henhold til FPAP’s vedtægter [5 % af 2 500 medlemmer ] × 1 000 EUR).

(56)

De samlede indtægter fra forskellige bidrag udgør således 4 200 000 + 375 000 + 125 000 eller 4 700 000 EUR årligt. Dette er et yderst optimistisk skøn beregnet på et vejledende forbrug for en trawler på 24 meter med en aktivitetsvarighed på 48 uger årligt og på, at hele forbruget er forsikret. Kommissionen har alene valgt dette skøn for at kunne beregne det maksimale teoretiske indtægtsbeløb for FPAP. Men i lyset af at Frankrigs tal for medlemsfartøjer er 2 385, hvoraf en ikke ubetydelig del er kystfiskerfartøjer på under 12 meter, hvis årlige brændstofforbrug ligger nærmere 200 end de 480 ton, der er valgt i ovenstående beregning, er det reelle beløb sandsynligvis betydeligt lavere. Da den franske flåde tæller omkring 1 500 fartøjer på over 12 meter, og 95,3 % af alle fartøjer af denne længde er dækket af FPAP (9), svarende til 1 400 fartøjer, kan det antages, at ca. 1 000 fartøjer på under 12 meter også er dækket af FPAP. De samlede årlige indtægter er derfor helt sikkert lavere end disse 4,7 mio. EUR.

(57)

På baggrund af disse hypotetiske indtægtsberegninger bemærker Kommissionen, at FPAP dels tilsyneladende ikke ejer fast ejendom, dels kun i meget begrænset omfang ejer løsøre, som alene består af medlemmernes bidrag. Kommissionen vurderer derfor, at en bank såsom Crédit Maritime, der beskriver sig selv som »den naturlige parter i fiskeriet«, under almindelige markedsøkonomiske forhold aldrig ville have lånt (eller »ydet som tilskud« for at gengive ordlyden i aftalerne mellem staten og FPAP) de pågældende summer (eller blot en del af dem) til FPAP med henblik på dennes operationer på et terminsmarked, uden i rimeligt omgang forud at have sikret sig, at denne ville være solvent, når lånet skulle tilbagebetales.

(58)

Frankrig indvender, at denne konklusion er »en påstand, der ikke er baseret på en nøjagtig reaktion fra bankinstitutioner, og at der kunne have været indført kautionsordninger.« En rundspørge, som det franske nationalkammer for finansrådgivning (10) har foretaget blandt 35 banker, giver imidlertid et ret nøjagtigt billede af de almindeligt gældende normer i de franske bankinstitutioner, når disse yder lån til deres kunder. Ønsket om at begrænse kreditrisikoen over for deres kunder betyder, at bankinstitutionernes ledelser har indført maksimumgrænser, som baseres på en række parametre, der gør det muligt at analysere en virksomheds økonomiske sundhed og evne til at betale gælden på baggrund af forskellige kriterier såsom egenkapital, regnskaber, lang- og kortfristet gældsætning, omsætning og finansielle udgifter. Det fremgår navnlig af denne analyse, at et forhold mellem »samlet bankgæld og egenkapital« på over 2,50 udløser en risikoalarm, som ganske vist ikke betyder et endegyldigt afslag på tildeling af et lån, men medfører, at der skal stilles større sikkerhed. Hvis man for FPAP’s vedkommende optimistisk anslår forholdet mellem de ovenfor nævnte 65 mio. EUR og den optimistisk skønnede egenkapital (4,7 mio. EUR, jf. betragtning 56), bliver forholdet 13,82 eller næsten seks gange højere end den maksimale risikogrænse. Hvis det reelle tilskudsbeløb var højere (77 mio., hvis man medregner det mulige tillægstilskud på 12 mio. EUR, der er nævnt i betragtning 22), eller hvis det reelle tal for egenkapitalen var lavere, ville dette hypotetiske forhold stige endnu mere. Med dette risikoniveau ville en bankinstitution aldrig have overvejet at yde et lån, selvom adgang til tingslig sikkerhed (såsom sikkerhed i købsoptionerne eller håndpant i de brændstoflagre, som FPAP købte) eller personal surety (pant i medlemmernes personlige ejendom og fartøjer) rent faktisk indgår i de bankteknikker, der gør det muligt at mindske risikoen for insolvens. Det skal dog bemærkes, at fiskerivirksomhederne, hvis der skulle udtages pant i medlemmernes personlige ejendom, sandsynligvis ville have været mere tøvende over for at blive medlem af FPAP. Der findes også andre teknikker til overførsel eller deling af kunderisici, såsom at flere banker er fælles om at finansiere lånet, adgang til kautionsselskaber eller støtte fra regionale eller departementale garantifonde (som ofte selv kautioneres af kautionsselskaber), men under alle omstændigheder ydes kautionen kun til virksomheder, der er grundlæggende sunde og potentielt solvente, og for et beløb, som aldrig overstiger 50 % af gælden (eller i FPAP’s tilfælde til et beløb på lidt over 30 mio. EUR, hvilket betyder, at der fortsat resterer en risiko, som er næsten tre gange større end den maksimale risikotærskel).

(59)

Når Frankrig vedrørende disse teknikker anfører, at der »kunne være indført« kautionssystemer, er det en indirekte erkendelse af, at dette ikke var sket i den foreliggende sag, og at staten har ydet tilskuddet uden at indhente garantier, der svarer til de garantier, som bankinstitutioner normalt kræver. Kommissionen konkluderer derfor, at Frankrig ikke har optrådt som en privat kreditor, og at man ikke havde sikring for, at FPAP ville være i stand til at tilbagebetale de pågældende midler.

(60)

Gennem sin bestyrelse bemærker FPAP desuden, at fonden er civilretligt ansvarlig i henhold til fransk lovgivning, og at dette ansvar er ubegrænset, samtidig med at det anføres, at fagforeningsvirksomheden kan afføde et ansvar for store beløb. Kommissionen er bestemt bekendt med, at der kan være store summer på spil med en instans af FPAP’s art, hvor operationerne på terminsmarkederne er operationer, som frembyder visse risici og kan medføre store tab. Men intet tyder på, at FPAP’s ansvar i tilfælde af store tab vil blive dækket af medlemmerne. Der er ikke fremlagt dokumentation (vedtægter, procedurevejledning, informationsmeddelelse o.l.) for eksistensen af en sådan mekanisme. Den eneste betragtning af finansiel art i disse dokumenter vedrører bidragene, hvor det fremgår, at de tilfalder fagforeningen, når et medlem melder sig ud (artikel 10). På den anden side bemærker Kommissionen, at loven af 21. marts 1884, der er retsgrundlaget for grundlæggelsen af FPAP, er den lov, der tillod oprettelse af fagforeninger i Frankrig. Det er bestemt ikke i denne lovs ånd at påføre medlemmerne af den pågældende fagforening et økonomisk og dermed finansielt ansvar. I tilfælde af store tab kan Kommissionen følgelig ikke se, hvordan disse tab kan dækkes af medlemmerne.

(61)

I lyset af ovenstående elementer finder Kommissionen ikke, at princippet om den private kreditor er overholdt.

(62)

Kommissionen finder, at det anslåede indtægtsbeløb, der stammer fra forskellige bidrag fra medlemmerne, aldrig, selv ikke ifølge den optimistiske antagelse, ville have gjort det muligt for FPAP at operere på et terminsmarked uden tilførsel af eksterne midler. Disse udefra kommende midler kommer fra staten og er ydet via OFIMER i form af mindst tre forskud ydet i perioden november 2004 — oktober 2005, ifølge de franske myndigheders oplysninger i alt 65 mio. EUR. Der er sandsynligvis også udbetalt et fjerde tilskud på 12 mio. EUR; det fremgår implicit af argumentationen i betragtning 22, at aftalen var fremlagt til underskrivelse på dette tidspunkt.

(63)

Frankrig har ikke fremlagt dokumentation, der bestrider denne analyse. Man kan desuden læse følgende i argumentation: »FPAP betragtes [af Kommissionen] som værende ude af stand til at gennemføre sine aktiviteter ved hjælp af egne midler og uden det tilbagebetalingspligtige statstilskud. Der kan ikke fremsættes argumenter imod dette.« For Kommissionen er disse tilskud derfor tildelt på vilkår, der ikke er almindelige markedsvilkår (jf. beslutningens betragtning 51 til 60).

(64)

Kommissionen bemærker for øvrigt, at hverken Frankrig eller FPAP har givet Kommissionen oplysninger om, hvor mange midler FPAP har opereret med på terminsmarkederne, eller om resultatet af disse transaktioner. Ifølge samme argumentation har de franske myndigheder bevidst valgt ikke at formidle disse oplysninger. Der står direkte, at »… disse elementer kunne fremsendes til Kommissionen, men man bør vurdere, om det er ønskeligt at gøre det på nuværende tidspunkt.« Men Kommissionen kan konstatere, at den ikke har modtaget disse oplysninger, hverken i ovennævnte skrivelse eller senere.

(65)

Endelig finder Frankrig og FPAP’s bestyrelse ikke, at Kommissionen kan foregribe eksistensen af en statsstøtte, så længe man ikke har kunnet konstatere, at tilbagebetaling ikke er sket (Frankrig: »det tilbagebetalingspligtige forskud kan ikke betragtes som statsstøtte, så længe fristen for tilbagebetaling ikke er overskredet«. FPAP: »Kan dette beløb tilbagebetales eller ikke? Det er det hovedspørgsmål, som Kommissionen stiller)«. MQA: »Ingen af de lån, som den franske stat har ydet FPAP, er forfaldet til tilbagebetaling. Der er på nuværende tidsbetragtning ikke tale om misligholdelse af tilbagebetaling eller tilkendegivelse fra den franske stats side af, at den blot annullerer gælden ved dens forfald«). Kommissionen erindrer i den sammenhæng om, at betegnelsen som statsstøtte til fordel for FPAP for det første hænger sammen med Frankrigs beslutning om at tildele FPAP et lån, som fonden ellers ikke havde kunnet opnå, heller ikke hvis tilbagebetalingsfristen var blevet overholdt. Når Kommissionen derfor stiller spørgsmål vedrørende FPAP’s solvens på tidspunktet for lånets forfald, er det først og fremmest, fordi dette spørgsmål om FPAP’s solvens er det centrale betragtning i vurderingen af fondens situation i henseende til en privat bankinstitutions normale betingelser for tildeling af lån, og ikke, fordi den forventer, at lånet ændres til finansiel bistand.

(66)

Selvom om det fra denne synsvinkel skulle vise sig, at tilskuddene ikke blev tilbagebetalt inden for fristen eller endog slet ikke blev tilbagebetalt, ville dette bekræfte, at FPAP ikke var i stand til at gennemføre de aktiviteter, der er angivet i vedtægterne, uden eksterne midler, og at disse midler aldrig ville være bevilget af en bankinstitution på almindelige markedsvilkår. Hertil bemærker Kommissionen, at Frankrig ikke har fortalt, om der eventuelt er sket en tilbagebetaling af tilskuddene til FPAP. Disse skulle tilbagebetales som følger: de 15 mio. EUR fra aftalen af 12. november 2004 senest 1. november 2006, de 10 mio. EUR fra aftalen af 27. maj 2005 senest den 1. maj 2007, og de 40 mio. EUR fra aftalen af 11. oktober 2005 senest den 1. juli 2007 (jf. betragtning 21). Med hensyn til det fjerde tilskud, som FPAP havde adgang til (jf. betragtning 22 ), er hverken datoen for indgåelsen af aftalen eller datoen for tilbagebetalingsfristen kendt.

(67)

De tre forfaldsdatoer er nu overskredet. Den første var allerede overskredet, da Frankrig sendte den sidste skrivelse til Kommissionen den 27. november 2006 efter beslutningen om at åbne den formelle undersøgelsesprocedure. Kommissionen er af den opfattelse, at hvis dette tilskud var blevet tilbagebetalt, ville Frankrig eller FPAP øjeblikkeligt have informeret Kommissionen herom, da et af de argumenter, der er fremført imod Kommissionens analyse, er, at forskuddene ikke kunne betegnes som statsstøtte, så længe tilbagebetalingsfristen ikke var overskredet. Der er ingen tvivl om, at hvis det første tilskud var blevet tilbagebetalt, ville Frankrig have meddelt Kommissionen dette i sin skrivelse af 27. november 2006 og have gjort det samme for det andet og tredje tilskud, som skulle være tilbagebetalt den hhv. 1. maj og 1. juli 2007, samt for det eventuelle fjerde tilskud. Ifølge rygter i fagpressen er der indtil videre ikke foretaget tilbagebetalinger. Kommissionen finder derfor, at den oprindelige støtte, der er ydet i form af et tilskud, er blevet til støtte i form af direkte subvention.

(68)

Af alle ovenstående grunde finder Kommissionen derfor, at statens tilskud udgør en finansiel fordel, der er indrømmet ved hjælp af statsmidler.

(69)

Kommissionen bemærker, at de tre aftaler mellem staten og FPAP udtrykkeligt indeholder en passus om, at de offentlige midler skal anvendes til at indføre en ordning med dækning mod udsving i de internationale oliepriser, og at ordningen gør det muligt at købe finansielle optioner på terminsmarkederne. Det er imidlertid åbenbart, at FPAP’s oprindelige likviditet, som alene stammer fra medlemsbidrag, ikke ville have gjort det muligt at gennemføre sådanne operationer, i hvert tilfælde ikke i det omfang, det er sket. Det fremgår af den første aftale af 12. november 2004, at formålet med tilskuddet på 15 mio. EUR er »at gøre det muligt at iværksætte ordningen«. Det er altså takket være disse tilskud, at FPAP har kunnet foretage betydelige køb på terminsmarkederne.

(70)

Med andre ord ser det ud til, at staten konkret har ydet støtte til oprettelsen af FPAP, der er konstitueret som fagforening, og denne fonds aktiviteter på terminsmarkederne for olieprodukter, selvom denne aktivitet ikke svarer til en fagforenings normale aktivitet, og at dette er sket i konkurrence med private operatører på betingelser, der ikke svarer til almindelige konkurrencebetingelser. Frankrig erkendte dog allerede den 7. oktober 2005, at »regeringen har tilskyndet sektoren til at tage initiativ til at oprette en fond til forebyggelse af risici i fiskeriet. Fonden, der administreres af sektoren, gør det muligt for fiskerne (…) at samle deres finansielle kapacitet til at købe finansielle optioner på terminsmarkedet for at sikre sig mod risikoen for udsving i brændstofprisen«, idet man undlader at præcisere, at fiskernes nævnte »finansielle kapacitet« var tilvejebragt via statsmidler, idet der på dette tidsbetragtning allerede var udbetalt to tilskud. Der er ingen tvivl om, at FPAP skulle tage hensyn til de offentlige myndigheders krav i sine beslutninger om anvendelsen af de midler, fonden havde fået stillet til rådighed. Set i dette lys viser oprettelsen af et tværministerielt tilsynsudvalg, der skulle »auditere FPAP’s ordning, som den fungerer aktuelt, og kontrollere, at udgifterne er anvendt i overensstemmelse med lovgivningen og reglerne for offentlige udgifter, og at dette er sket i overensstemmelse med de af fondens ledelse indgåede forpligtelser«, at staten ønskede at sikre, at FPAP’s midler blev brugt i overensstemmelse med det formål, der er fastlagt i aftalerne.

(71)

Kommissionen finder i lyset af den samlede dokumentation, at den finansielle fordel i form af tilskuddene til FPAP til køb af finansielle optioner på finansmarkederne for olie kan tilregnes staten (11).

(72)

FPAP har en finansiel fordel sammenlignet med andre virksomheder, der opererer på terminsmarkederne, uanset om det drejer sig om virksomheder, der normalt er aktive på disse markeder, eller virksomheder, der er eller kan være konstitueret lige som FPAP i form af en fagforening i andre medlemsstater eller endog også i Frankrig.

(73)

Frankrig fremfører, at »FPAP ikke kan betragtes som værende begunstiget i forhold til andre private strukturer, som kunne have spillet samme rolle, da fonden er den eneste faglige struktur i Frankrig, der har som målsætning at samle fiskerivirksomheder om at købe optioner på finansmarkedet.« Kommissionens svar herpå er, at FPAP’s situation i relation til konkurrencereglerne ikke udelukkende skal bedømmes ud fra andre franske strukturer bestående af fiskerivirksomheder, der udøver samme funktioner som fonden, men ud fra alle franske og europæiske operatører, der måtte operere på terminsmarkedet for olieprodukter.

(74)

FPAP bestrider desuden, at fonden skulle have haft særligt gunstige betingelser for at udøve sin funktion som investor på terminsmarkedet: Som fonden selv siger: »Fonden opererer på det internationale råvaremarked i samarbejde med mæglere eller specialiserede finansieringsselskaber. (…) [Den] har ikke haft nogen som helst satsmæssig fordel og heller ikke særbetingelser i forhold til de andre operatører på markedet.« Kommissionen mener ikke, at FPAP’s finansielle fordel skyldes, at de øvrige aktører på markedet har indrømmet fonden en fortrinsbehandling, men at fonden kun har kunnet handle på dette marked, fordi den råder over midler, som staten har stillet til rådighed, og som overstiger fondens egen økonomiske kapacitet, men staten har ikke tildelt disse midler på betingelser, der ligner de øvrige virksomheders, som kunne have samme interesse som FPAP i at operere på markedet (f.eks. virksomheder fra andre sektorer, som også er berørt af olieprisstigningen), eller som opererer på markedet i overensstemmelse med deres økonomiske og kommercielle strategi (olieselskaber, f.eks.).

(75)

FPAP erkender for øvrigt, at der består en sådan fordel. I et dokument fra Confédération de la Coopération Maritime, som ikke er tilsendt Kommissionen, men offentliggjort på webstedet »Assises de la pêche et de l’aquaculture de la Région Bretagne« (12), opsummerer hr. de Feuardent hovedpunkterne fra et møde med Bretagne region den 24. maj 2006 således: »Staten har til dato tildelt 65 mio. EUR. På råvaremarkedet har optionerne for øvrigt givet FPAP et overskud på flere millioner euro, hvilket er en ubestridelig værditilvækst.« Kommissionen konkluderer derfor, at FPAP kun har kunnet foretage disse køb af finansielle optioner på markedet for olieprodukter takket være disse offentlige midler, som andre strukturer eller virksomheder ikke havde adgang til, og at fonden har haft direkte udbytte heraf. Den fordel, som fonden således har haft, fordrejer eller truer følgelig med at fordreje konkurrencen.

(76)

FPAP har, som hr. de Feuardent anfører, opereret på råvaremarkedet og dermed på det internationale oliemarked.

(77)

Fondens aktivitet opererer således ikke kun på fransk område, og der er derfor grund til at antage, at tilskuddene påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

(78)

De fire betingelser, der skal være opfyldt, for at en støtte udgør statsstøtte, er således til stede: Tilskuddene til FPAP stammer fra staten, de kan tilregnes staten, de fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen, og de påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Støtten til FPAP udgør derfor statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87 for den del af midlerne, der stammer fra staten og er brugt til at købe optioner på terminsmarkedet for olieprodukter.

(79)

Som det fremgår af aftalerne mellem staten og FPAP, er formålet med denne statsstøtte i form af tilskud at gøre det muligt for FPAP at iværksætte operationer på terminsmarkederne for olie og olieprodukter og at fortsætte disse operationer. Der er således tale om støtte til FPAP’s drift. Frankrig erkender for øvrigt i skrivelse af 6. december 2005, at beløbene er tildelt »for at sikre FPAP’s drift«.

(80)

Efter traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, er der dog visse kategorier af statsstøtte, som er eller kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet. Det skal derfor undersøges, om denne støtte til FPAP’s drift kan indgå i en af disse kategorier.

(81)

Kommissionen bemærker, at støtten ikke svarer til eksemplerne i artikel 87, stk. 2.

(82)

Den har ikke til formål at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder. Kommissionen gør her opmærksom på, at udsvingene i oliepriserne er forbundet med den økonomiske aktivitet. Disse udsving berører også andre sektorer, der forbruger olieprodukter i alle EU’s medlemsstater, og kan ikke betragtes som en naturkatastrofe eller en usædvanlig begivenhed efter traktatens artikel 87. Støtten er derfor ikke forenelig med fællesmarkedet efter traktatens artikel 87, stk. 2, litra b).

(83)

Støtten kan heller ikke betragtes som forenelig med fællesmarkedet på grundlag af en direkte anvendelse af traktatens artikel 87, stk. 3, og de forskellige eksempler, der er nævnt her.

(84)

Kommissionen bemærker for øvrigt, at ingen af de retningslinjer, som den har vedtaget med henblik på analysen af statsstøtte, finder anvendelse på denne støtte til FPAP’s drift.

(85)

Konkluderende betyder dette, at støtten til FPAP til køb af optioner på terminsmarkederne ikke kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet i henseende til de undtagelser, der er indført i traktaten.

(86)

Før Kommissionen begynder at analysere den støtte, der har givet anledning til den formelle åbning af undersøgelsesproceduren, skal den tage stilling til FPAP’s argument om, at støtten til fonden og fiskerivirksomhederne skal betragtes på baggrund af, at de minimis-tærsklen i fiskerisektoren er blevet hævet. Ifølge FPAP er de pågældende beløb (ca. 16 000 EUR i gennemsnit pr. virksomhed eksklusive støtten, som fonden betragter som en direkte socialhjælp til fiskerne) betydeligt lavere end de beløb, der var ved at blive vedtaget på det tidspunkt, da FPAP udbetalte kompensationerne (30 000 EUR pr. virksomhed) (13). I de franske myndigheders svarskrivelse henviser de ligeledes til, at de minimis-tærsklen er blevet hævet, men dog uden at kræve, at dette gøres gældende i forbindelse med den foreliggende støtte.

(87)

Ifølge artikel 3 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1860/2004 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på de minimis-støtte i landbrugs- og fiskerisektoren (14), som var gældende på det tidspunkt, hvor støtten til fiskerivirksomhederne blev tildelt, var den maksimale de minimis-støtte 3 000 EUR pr. virksomhed over tre år; den støtte, der er genstand for nærværende beslutning, overstiger langt disse beløb, og Frankrig har for øvrigt heller ikke i sine betragtninger omtalt en eventuel anvendelse af dette loft på de virksomheder, som kunne have haft adgang hertil. Selvom beløbet på 30 000 EUR, der er angivet i forordning (EF) nr. 875/2007, som Kommissionen har vedtaget for nylig (15), er højere end de 16 000 EUR, som FPAP nævner, er der kun tale om et gennemsnitsbeløb. Det er for øvrigt ikke korrekt, når Frankrig når frem til dette beløb på 16 000 EUR ved at udelukke den del af støtten, som kaldes socialhjælp, og som skal indgå i analysen (jf. betragtning 122 og 123). I lyset af de mange forskellige størrelser af de fiskerivirksomheder, der er medlem af FPAP, kan man være sikker på, at den støtte, som nogle virksomheder har modtaget, er over 30 000 EUR. Eksempelvis for trawlere på 20-25 m, hvor den årlige kompensation ligger på omkring 35 000 EUR eller 70 000 for de to år 2005 og 2006 (16). Men under alle omstændigheder har Frankrig ikke krævet, at det nye de minimis-loft skal anvendes, og har ikke godtgjort, at det skulle have været tilfældet. På baggrund af alle ovenstående oplysninger er Kommissionen følgelig forpligtet til i forbindelse med den løbende undersøgelse af statsstøtteordninger at kontrollere, at denne støtte er i overensstemmelse med bestemmelserne i traktatens artikel 87.

(88)

Frankrig finder ikke, at Kommissionen i sin analyse af forekomsten af statsstøtte skal inddrage dette aspekt i fondens aktiviteter. Frankrig mener, at »vurderingen af statsstøtte alene skal baseres på en ad hoc-analyse af det tilbagebetalingspligtige statstilskud og ikke på en analyse af FPAP’s aktiviteter. De franske myndigheder ønsker således, at kun første del af vurderingens del 3.1 skal tages til følge. I del 3.2 fordømmes FPAP’s aktiviteter. FPAP er en fagforening, som køber optioner for at dække sine medlemmer mod udsving i brændstofpriser.« (17).

(89)

Som svar herpå erindrer Kommissionen om, at støtten i overensstemmelse med fast retspraksis ikke defineres ud fra deres grunde eller målsætninger, men defineres ud fra deres følger (18). Ud over at købe finansielle optioner har FPAP ifølge aftalerne med staten til formål at udbetale en kompensation til fiskerivirksomhederne, der svarer til prisforskellen mellem den maksimale dækkede pris og den gennemsnitlige månedlige pris i referenceindekset for den pågældende måned. kommissionen mener derfor, at fiskerivirksomhederne har fået særlige fordele på grund af FPAP’s system, og at man derfor skal analysere statens tilskud på baggrund af både fordelen for FPAP og fordelene for fiskerivirksomhederne.

(90)

Fiskerivirksomhederne har haft en dobbelt fordel på grund af FPAP’s aktiviteter: dels har de kunnet købe brændstof til en fordelagtig pris, dels har de fået en delvis kompensation for deres brændstofudgifter.

(91)

For så vidt angår det første aspekt, købte FPAP optioner på terminsmarkederne og overførte derefter det pågældende brændstof til selskabet CECOMER, der er en indkøbscentral for maritime kooperativer; derfor kunne FPAP’s medlemsfiskerivirksomheder købe det brændstof, som kooperativerne havde erhvervet, til en pris, der var lavere end den almindelige pris. Men som det fremgår af ovenstående betragtning 75, har dette kun været muligt, fordi »staten indtil denne dato har ydet tilskud på 65 mio. EUR. På råvaremarkedet har optionerne for øvrigt givet FPAP et overskud på flere millioner euro, hvilket er en ubestridelig værditilvækst.« Kommissionen konstaterer derfor, at levering af brændstof til fiskerivirksomheder til en pris, der er lavere end den almindelige markedspris, har kunnet lade sig gøre på grund af statens tilskud og FPAP’s egne ressourcer, dvs. medlemsbidragene og overskud fra spekulationerne på terminsmarkederne for olieprodukter.

(92)

Denne dobbelte indtægtskilde (statsmidler og midler fra FPAP’s private aktiviteter) gør sig også gældende for finansieringen af kompensationen til fiskerivirksomhederne.

(93)

Som beskrevet i ovenstående betragtning 24 betaler FPAP ifølge aftalerne af 12. november 2004 og 27. maj 2005 prisforskellen mellem den »maksimale dækkede pris« og den gennemsnitlige månedlige pris i referenceindekset og — ifølge aftalen af 11. oktober 2005 — mellem prisen på 30 eurocent pr. liter og den gennemsnitlige månedlige pris i referenceindekset, hvis sidstnævnte er højere end denne pris.

(94)

Den oprindelige »udligningsmekanisme« var baseret på en antagelse af, at ekstraudgifterne i forhold til en referencepris i perioder med høje priser kunne udlignes takket være bidragene fra medlemmerne i perioder med lavere priser. På den måde skulle systemet være selvfinansierende. Som hr. Feuardent anfører i sin skrivelse (nævnt i beslutningens betragtning 75), »var FPAP rent teknisk i stand til at købe de første optioner i april 2004. På det tidsbetragtning kunne CECOMER’s behov (ca. 200 mio. liter) for 2005 dækkes for 4 mio. EUR til 0,28 cent/liter«. FPAP kunne således i begyndelsen af 2004 have opfyldt de relativt beskedne behov for »brændstofforsikring« ved hjælp af sine egne ressourcer. Ifølge den oprindelige tanker ser det derfor ud til, at fonden kunne have været selvfinansierende.

(95)

Men da brændstofpriserne holdt sig på et meget højt niveau, og medlemskab af FPAP blev meget udbredt, steg antallet af medlemmer hurtigt og meget. Omkostningerne til denne »brændstofforsikring« eksploderede derfor og kunne kun oppebæres på grund af statens tilskud til FPAP.

(96)

Hvis man forsøger at anslå de midler, FPAP skulle råde over for at kunne afholde udgifterne til »brændstofforsikringen« i 2005, kan man tage som udgangspunkt, at det brændstofforbrug, som fiskerivirksomhederne bad om at få kompensation for, sandsynligvis steg fra 200 mio. liter (jf. betragtning 94) til omtrent 900 mio. liter. Hvis man tager det årlige gennemsnitsforbrug, der er brugt som grundlag for beregningerne i betragtning 55 og 56, er forbruget for 1 000 fartøjer på under 12 meter 1 000 fartøjer × 200 ton/fartøj eller 200 000 ton, og for fartøjer på over 12 meter vil det være 1 400 fartøjer × 480 ton/fartøj eller 672 000 ton, hvilket i alt udgør 872 000 ton (eller 872 mio. liter). Som det fremgår af betragtning 55, kan man anslå, at hvis fartøjerne fisker 38 uger om året og ikke 48, ligger forbruget sikkert nærmere 700 000 ton (1 000 fartøjer på under 12 m × 158 ton eller 158 000 ton og 1 400 fartøjer på over 12 m × 380 ton eller 532 000 ton). Med et loft for kompensationerne på 12 cent pr. liter, hvilket er det loft, der blev anvendt for det tredje tilskud (19), er FPAP’s finansielle behov årligt 85 mio. EUR. Da fiskerivirksomhederne sandsynligvis kun har forsikret en del af deres brændstofforbrug, var behovet for midler sikkert lavere, men stadig snesevis af millioner euro om året, hvilket skal sammenholdes med det oprindelige skøn på 4 mio. EUR for 2005. Det er derfor indlysende, at FPAP ikke havde kunnet betale den dækning, som fondens medlemmer var garanteret, med midler, der alene stammede fra bidragene, men også havde brug for tilførsel af eksterne midler, i dette tilfælde tilskuddene fra staten.

(97)

FPAP har således haft adgang til offentlige midler for at kunne varetage denne »brændstofforsikring«, som den skulle forvalte bedst muligt. FPAP’s midler består således af medlemsbidrag, statstilskud og eventuelt overskud af fondens aktiviteter på terminsmarkederne for olieprodukter. Den del af midlerne, der stammer fra statstilskud, er uomtvisteligt statsmidler. Med hensyn til overskuddet fra aktiviteterne på terminsmarkederne, som gjorde det muligt for fiskerivirksomhederne at købe billigere brændstof, har dette overskud kun kunnet genereres på grund af forekomsten af statsmidler, som har givet FPAP midlerne til at gennemføre sine finansielle operationer på terminsmarkederne. Selvom alle detaljer i aftalerne mellem FPAP og CECOMER ikke er kendt og ikke kan udledes af de dokumenter, som Frankrig har fremsendt, formoder Kommissionen, at kompensationen til medlemsvirksomhederne svarende til prisforskellen var lavere, end hvis CECOMER og de maritime kooperativer havde forsynet fiskerne med brændstof købt på det almindelige marked, dvs. uden FPAP’s aktiviteter på terminsmarkederne. Overskuddet fra FPAP’s aktiviteter på terminsmarkederne er således blevet overført til CECOMER, indkøbscentral for maritime kooperativer, og derefter til fiskerivirksomhederne, som køber brændstof hos disse kooperativer. Den praktiske konsekvens har helt klart været, at FPAP har kunnet fortsætte med at udbetale kompensationer i en længere periode, end hvis FPAP kun havde været en formidlingsinstans, som skulle fordele 65 (eller 77) mio. EUR fra staten under dække af »brændstofforsikringsordningen«.

(98)

Kommissionen finder følgelig, at det er ved hjælp af statsmidler, uanset om disse er tilført FPAP’s likviditet direkte eller brugt til at skabe et overskud, som så er tillagt denne likviditet, at fiskerivirksomhederne har haft adgang til en finansiel fordel, dels på grund af muligheden af at købe brændstof til en gunstig pris, dels ved at modtage en kompensation, der beregnes i forhold til en referencepris.

(99)

Ifølge de tre, eventuelt fire, aftaler indgået mellem staten og FPAP er endemålet med de offentlige midler, der er udbetalt i form af tilskud, at sikre en delvis kompensation af fiskerivirksomhedernes brændstofudgifter. Kompensationen til fiskerne, der er udbetalt i form af godtgørelse svarende til forskellen mellem en referencepris og en almindelig pris, skal ses i sammenhæng med faldet i leverandørens, der oftest er det maritime kooperativ, almindelige pris.

(100)

FPAP’s midler, som oprindeligt bestod af medlemsbidrag og senere det første statstilskud, har gjort det muligt for fonden at agere på terminsmarkederne og her skabe et overskud, men dette overskud var dog ikke nok til, at fonden samtidig kunne udbetale den garanterede kompensation til fiskerivirksomhederne til gengæld for deres bidrag. Men to, eventuelt tre, yderligere tilskud gjorde det muligt for fonden at fortsætte med sine aktiviteter, før den gradvist skulle afvikle sine positioner for at have tilstrækkelige midler til at udbetale kompensationerne. Kommissionen konstaterer, at det er FPAP’s formand, der traf beslutningerne vedrørende operationerne på terminsmarkederne. Den konkrete gennemførelse påhvilede mæglere og specialiserede finansinstitutter (jf. betragtning 74), som modtog betaling fra FPAP i et forhold, som er Kommissionen ukendt. Selvom det hedder i FPAP’s vedtægter, at formanden skal konsultere bestyrelsen »vedrørende beslutninger om, hvilke dækningsprojekter der skal gennemføres«, er staten ikke repræsenteret i bestyrelsen. Selvom FPAP således generelt var forpligtet til at »føre et regnskab, der viser, hvordan tilskuddet er anvendt, og fondens ressourcer og udgifter udnyttet«, traf staten hverken beslutning om FPAP’s strategi vedrørende køb af disse finansielle optioner eller om omfanget af den finansielle kompensation til virksomhederne. Selvom der følgelig, som det fremgår af betragtning 4.1.1.4, ikke er nogen tvivl om, at støtten i form af tre, eventuelt fire tilskud kan tilregnes staten, gælder det samme ikke for de yderligere fordele, som fiskerivirksomhederne havde adgang til på grund af dels deres bidrag, dels FPAP’s fornuftige forvaltning af alle fondens midler. Hvis den støtte, der i sidste instans blev udbetalt til fiskerne, på grund af transaktionerne på terminsmarkederne, oversteg den støtte af offentlige midler, som oprindeligt blev udbetalt til FPAP, var den del af støtten, som oversteg de offentlige midler, ikke resultatet af en beslutning truffet af staten. Selvom det ikke rent regnskabsmæssigt er muligt nøjagtig at isolere, hvad der stammer fra statslige ressourcer og fra egne ressourcer, fordi det er de samlede midler, som er brugt til aktiviteterne på terminsmarkederne for olieprodukter og til at betale kompensationerne, mener Kommissionen ikke, at den fordel, der svarer til forskellen mellem det samlede kompensationsbeløb, som fiskerivirksomhederne har fået udbetalt, og det samlede statstilskud overført til fiskerivirksomhederne, kan tilregnes staten.

(101)

Kommissionen finder, at den nedsættelse af udgifterne til brændstof, som FPAP’s fiskerivirksomhedsmedlemmer havde adgang, sætter disse virksomheder i en gunstigere situation, fordi det kun er disse medlemmer, der har adgang til denne lempelse. Disse virksomheder befinder sig i en bedre situation end andre, som de konkurrerer med på fællesskabsmarkedet, uanset om det er andre fiskerivirksomheder eller virksomheder i andre sektorer, som har interesse i at mindske deres produktionsomkostninger til brændstof. Da dækningsmekanismen desuden kun er åben for fiskerivirksomheder, skal den således tildelte fordel betragtes som en sektorbestemt fordel, som andre sektorer ikke har adgang til. Men ved at begunstige en bestemt sektor forvrider statsstøtte under enhver form konkurrencen eller truer med at gøre det (jf. Kommissionens beslutning 2006/269/EF af 8. februar 2006 om statsstøtte, skattefradrag for erhvervsfiskere (Sverige) (20), betragtning 31 og 35).

(102)

Frankrig indvender her, at støtten ikke begunstiger de virksomheder, der er medlem af FPAP, da »medlemskab af FPAP er frit for alle fiskerivirksomheder, hvis de betaler bidrag hertil«. MQA tilføjer, at medlemskab er åbent »uden hensyn til modtagernes struktur eller nationalitet«. FPAP præciserer endelig, at »de virksomheder, der er medlem af FPAP, ejes af franske, men også spanske og nederlandske kapitalinteresser«.

(103)

Kommissionen svarer hertil, at fiskerivirksomheder, som kan blive medlem af FPAP, skal være registreret i Frankrig eller de franske oversøiske departementer. Virksomheder med nederlandsk eller spansk kapital, som sejler med franske fartøjer, kan således være medlem af FPAP, og det er sikkert det, som Frankrig og FPAP hentyder til i deres svar. Men de andre EU-fartøjer kan ikke blive medlem.

(104)

Alle virksomheder, som har modtaget kompensationer fra FPAP, konkurrerer på fællesmarkedet med virksomheder, som sejler under andre medlemsstaters flag, og som også har interesse i at reducere deres produktionsomkostninger, men som ikke har adgang til et kompensationssystem som FPAP’s. Den fordel, som ydes fiskerivirksomheder, der er medlem af FPAP, eller virksomheder, der endnu ikke er medlem, men som kan blive det, dvs. alle virksomheder med fiskerfartøjer, der sejler under fransk flag, er derfor helt klart en konkurrencefordrejning.

(105)

FPAP mener desuden, at de konkurrencefordrejende faktorer skal findes andetsteds. Med henvisning til de store ekstraomkostninger, som ifølge FPAP er uden økonomisk begrundelse, såsom omkostninger, der skyldes forvaltningen af de flerårlige handlingsplaner, dvs. forvaltningen af flådens samlede kapacitet, eller som er forbundet med forvaltningen af »produktionsrettigheder«, anfører FPAP især, at »»rettigheder« i tilknytning til nationale »politikker« udgør (…) den reelle konkurrencefordrejende faktor i Europa [og] de stammer i vid udstrækning fra det økonomiske område.«

(106)

Kommissionen mener i den sammenhæng, at disse omkostninger, uanset om de er lavere eller højere i Frankrig end i de øvrige medlemsstater, skyldes påvirkninger fra de lovgivningsmæssige rammer for nutidens fiskerierhverv. Kommissionen gør i sin meddelelse (21) af 26. februar 2007 om rettighedsbaserede forvaltningsinstrumenter i fiskeriet opmærksom på, at EU kendetegnes af stor mangfoldighed, når det gælder forvaltningsinstrumenter og -mekanismer, og at sammenlignelige situationer somme tider håndteres meget forskelligt afhængigt af, hvilken medlemsstat, hvilket område eller hvilket fiskeri der er tale om. Køb og salg af fiskerirettigheder er almindelig praksis i nogle medlemsstater, uanset om det sker inden for rammerne af etablerede markeder eller indirekte. De omkostninger, som FPAP nævner, er de samme for alle flåder i de forskellige medlemsstater og svarer til den økonomiske udvikling i fiskerisektoren. De skyldes, at der på nationalt plan iværksættes forvaltningsforanstaltninger, som den fælles fiskeripolitik indfører eller nødvendiggør. Dette berettiger ikke, at en medlemsstat indfører særlige støtteordninger. I modsætning til hvad FPAP fremfører, skal konkurrencefordrejningen derfor ikke vurderes i forhold til et »relevant marked«, f.eks. et »regionalt minimarked«, et begreb, som fonden nævner, men til hele fællesmarkedet, som det også fremgår af traktaten. Selvom støtten til FPAP gør det lettere at opretholde et fiskeri i en regional sammenhæng og beskytte bestandene ved at hindre højsøfartøjer i at udnytte områder, der ligger nærmere på land, eller trawlere i at satse på mere specifikke fiskerier, som FPAP har anført, svarer den fuldstændig til en støtte, der forvrider eller truer med at forvride konkurrencen og udgør derfor statsstøtte.

(107)

Af ovenanførte grunde mener Kommissionen derfor, at tilskuddene fra staten, der er udbetalt af FPAP til fiskerivirksomheder, fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen.

(108)

FPAP bestrider, at støtten til virksomheder, der er medlem af fagforeningen, påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Ifølge FPAP udøver disse virksomheder deres aktiviteter på »et marked, som på ingen måde er enestående, men snarere hviler på en »mosaik« af regionale mikromarkeder«.

(109)

Kommissionen siger hertil, at den samlede værdi af eksporten af franske fiskeri- og akvakulturprodukter til resten af verden udgjorde 1 290 mio. EUR i 2005, heraf 80 % til andre EU-medlemsstater. Og Frankrigs samlede import af samme varer udgjorde i 2005 3 693 mio. EUR, heraf 40-60 %, afhængigt af kilderne, fra EU-lande (22). Til sammenligning var den samlede værdi af den franske produktion 1 868 mio. EUR. Uden at der følgelig er behov for at udarbejde en specielt detaljeret kvantificeret økonomisk analyse (23), står det klart, at uanset prisforskellene pr. art, som hver dag kan konstateres i de franske eller europæiske havne, vejer samhandelen mellem Frankrig og resten af Europa tungt i en status over situationen for fiskeri- og akvakulturprodukter. Foranstaltninger, der skal begunstige et stort antal franske fiskerivirksomheder (over 30 % af flåden) ved at nedsætte deres produktionsomkostninger, vil nødvendigvis få en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne på fiskeriområdet.

(110)

Det står derfor klart, at den fordel, som fiskerivirksomhederne har haft ved at få godtgjort en del af deres produktionsomkostninger, påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

(111)

De fire betingelser for, at en støtte kan betegnes statsstøtte, er kun delvist opfyldt. Den fordel, som fiskerivirksomhederne har haft adgang til, skyldes anvendelse af statsmidler, den fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen, og den påvirker samhandelen mellem medlemsstater. Til gengæld er det kun selve tilskudsbeløbet, der kan tilregnes staten, for så vidt som disse tilskud kun udgør en del af FPAP’s midler, og staten ikke har grebet ind i de valg, som FPAP har truffet for at skabe et overskud af de midler, der er stillet til fondens rådighed. Kommissionen kan derfor kun konkludere, at der efter traktatens artikel 87 er tale om statsstøtte i det omfang, der er ydet offentlige midler, dvs. 65 eller 77 mio. EUR.

(112)

Kommissionen bemærker afslutningsvis, at de franske myndigheder trods deres svar af 7. oktober 2005 og 21. april 2006 ikke reelt bestrider Kommissionens konklusioner vedrørende forekomsten af statsstøtte. I forbindelse med den franske nationalforsamlings drøftelser af finansloven for 2007 svarer landbrugs- og fiskeriministeren på et spørgsmål om FPAP’s fremtid: »FPAP har gennemført sine aktiviteter siden 1. november 2004, men Kommissionen følger fonden nøje, da der er tale om statsstøtte.« (24)

(113)

Efter traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, er der dog visse kategorier af statsstøtte, som er eller kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet.

(114)

Kommissionen bemærker, at disse tilskud ikke svarer til eksemplerne i artikel 87, stk. 2.

I lyset af ovenstående finder Kommissionen ikke, at den pågældende statsstøtte, der er tildelt fiskerivirksomheder, er forenelig med fællesmarkedet efter traktatens artikel 87, stk. 2, litra b).

(115)

Støtten kan heller ikke betragtes som forenelig med fællesmarkedet på grundlag af traktatens artikel 87, stk. 3, og de forskellige eksempler, der er nævnt her.

(116)

Det følger af ovenstående forhold, at statsstøtten til fiskerivirksomheder til at nedsætte deres brændstofudgifter ikke henhører under undtagelserne i traktatens artikel 87.

(117)

Eftersom der er tale om støtte til fiskerivirksomheder, skal den også analyseres på baggrund af retningslinjerne for statsstøtte til fiskeriet og akvakulturen (i det følgende »retningslinjerne«).

(118)

Denne støtte reducerer fiskerivirksomheders produktionsomkostninger. Den har derfor karakter af driftsstøtte.

(119)

Kommissionen erindrer om, at det i betragtning 115 i disse retningslinjer hedder, at »Statsstøtten må ikke virke beskyttende: Den skal fremme rationalisering og effektivisering af produktionen og afsætningen af fiskevarer. En sådan støtte skal medføre varige forbedringer, så erhvervet kan udvikle sig alene på grundlag af markedsindtægter.«

(120)

Men som det fremgår af betragtning 0 c) i denne beslutning, sigter tilskuddet til brændstofudgifter ikke mod at udvikle fiskeriaktiviteterne i retning af et bæredygtigt fiskeri i overensstemmelse med målsætningerne for den fælles fiskeripolitik, men mod at sikre, at fiskerivirksomhederne kan opretholde den samme aktivitet. Derfor finder Kommissionen, at støtten virker beskyttende som anført i retningslinjernes betragtning 3.5 og derfor ikke kan betragtes som forenelig med princippet i disse retningslinjer.

(121)

Ganske vist har Frankrig i sine svar til åbningen af den formelle undersøgelsesprocedure anført, at »FPAP’s aktiviteter blot har foregrebet de nødvendige foranstaltninger, som rednings- og omstruktureringsplanerne illustrerer og bekræfter«. Men det var først meget senere, i januar 2008, at Frankrig informerede Kommissionen om gennemførelsen af foranstaltninger, der blev præsenteret som støtteforanstaltninger til redning og omstrukturering af fiskerivirksomheder, som Kommissionen har registreret under nr. NN 09/2008 og er i færd med at analysere. Men selvom man accepterer Frankrigs argument om, at FPAP’s aktiviteter på sin vis foregreb disse støtteforanstaltninger til redning og omstrukturering, har dette ingen betydning for, om de er forenelige med fællesmarkedet på grund af de fundamentale forskelle, der består mellem de foranstaltninger, som FPAP har gennemført, og de betingelser, som støtteordninger for redning og omstrukturering af virksomheder skal opfylde; disse betingelser er beskrevet i EU’s rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (26). I modsætning til kravene i disse retningslinjer er indtægterne fra FPAP’s aktiviteter ydet uden forskel til samtlige fiskerivirksomheder og ikke kun kriseramte virksomheder. På den anden side må støtten til redning ikke overstige seks måneder og skal tage form af et lån, der skal tilbagebetales, eller en garanti. Og støtten til omstrukturering skal tildeles på helt bestemte betingelser og for en begrænset periode. Men den støtte, som Frankrig har ydet via FPAP, opfylder ingen af de krævede betingelser: fiskevirksomhederne har modtaget støtte siden 2004, den ydes ikke i form af lån eller garanti, og den forventes ikke tilbagebetalt under en omstruktureringsplan.

(122)

FPAP finder også, at støtten er berettiget, fordi der i realiteten skulle være tale om en indtægtsstøtte for lønmodtagere. Herom skriver FPAP: »FPAP er etableret som en »forebyggelsesinstans«, der for de 2 500 medlemsvirksomheder skal udgøre en juridisk redningsordning som omhandlet i den franske lov …. I medfør heraf er det tilladt at yde støtte til lønmodtageres indtægter som omfattet af omstruktureringsordningen. Dette påvirker på ingen måde konkurrencebestemmelserne. Tværtimod henhører støtten under EF-principper, der sikrer lønmodtagerne en anstændig mindsteløn.« FPAP siger videre, at systemet med fangstrelateret aflønning af sømænd i Frankrig ville betyde, at lønmodtagere i fiskerivirksomheder ikke ville få løn eller ville komme i gæld til rederiet. Endelig præciserer fonden, at 25 af de 65 mio. EUR i tilskud fra staten »er direkte relateret til tilskud til lønmodtagerne og skal betragtes som en direkte socialhjælp«. MQA tilføjer: »Hvis lånene opfattes som støtte, ikke til fordel for FPAP, men for de fiskerivirksomheder, der er medlem af fonden, er der virkelig tale om socialhjælp. Den således tildelte finansielle hjælp ville i praksis være direkte relateret til aflønningen af sømænd.«

(123)

Disse påstande afføder flere bemærkninger fra Kommissionen:

(124)

Ifølge MQA kunne der også være tale om samfundsøkonomiske foranstaltninger: »ifølge retningslinjerne (…) kan socioøkonomiske foranstaltninger betegnes som forenelige. I det foreliggende tilfælde er FPAP fuldstændig transparent, og de foranstaltninger, som Kommissionen betegner som støtteforanstaltninger, har karakter af socioøkonomiske foranstaltninger.«

(125)

Kommissionen konstaterer, at MQA ikke har fremlagt dokumentation, der gør det muligt at undersøge støtten på baggrund af retningslinjernes betragtning 4.5., hvor det hedder, at direkte støtte til arbejdstagere svarende til socioøkonomiske foranstaltninger kan fra sag til sag betragtes som forenelig med fællesmarkedet. Det præciseres imidlertid i dette punkt, at indkomststøtte kun kan betragtes som forenelig, »hvis den indgår som et led i socioøkonomiske støtteforanstaltninger, hvis formål er at kompensere for indkomsttab i forbindelse med foranstaltninger for kapacitetstilpasning, som er vedtaget i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning (EF) nr. 2371/2002« (Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 af 20. december 2002 om bevarelse og bæredygtig udnyttelse af fiskeressourcerne som led i den fælles fiskeripolitik (32). Men oprettelsen af FPAP er ikke en del af en samlet plan, der er vedtaget i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 2371/2002 med henblik på at tilpasse fiskerikapaciteten. MQA’s argument kan derfor på ingen måde berettige tildeling af denne driftsstøtte.

(126)

MQA anfører således, at det ikke er korrekt, at støtten er tildelt betingelsesløst. Ifølge MQA »har staten stillet som krav for tildeling af disse lån, at FPAP fremlægger flere bilag, som skal dokumentere, at fonden forvaltes korrekt, og fondens og medlemmernes faste beslutning om at iværksætte bæredygtige løsninger på de nye produktionsbetingelser i fiskerisektoren.« MQA understreger dette krav om gennemsigtige regnskaber og statens beslutning om at anmode om en tværministeriel kontrol på stedet.

(127)

Kommissionen noterer sig dette krav om gennemsigtighed og kontrol, men bemærker samtidig, at dette jo er elementært, da der er tale om et initiativ, som finansieres med offentlige midler. Den beklager dog, at de franske myndigheder på en sådan baggrund af gennemsigtighed ikke har fremsendt alle detaljerede, kvantificerede oplysninger om fondens aktiviteter trods anmodninger fremsat under proceduren. Endelig konstaterer den, at den aldrig har modtaget oplysninger om det kontrolbesøg, som MQA nævner, og derfor heller ikke om konklusionerne deraf, som de franske myndigheder bad om at modtage medio november 2005.

(128)

Kommissionen finder derfor, at statstilskuddene indgår i kategorien driftsstøtte som omhandlet i retningslinjernes betragtning 3.7, hvor det hedder, at: »statsstøtte, som tildeles uden at pålægge modtagerne forpligtelser, der tjener formålene med den fælles fiskeripolitik, og som skal forbedre virksomhedernes situation og øge deres likviditet, (…) er driftsstøtte og derfor uforenelig med fællesmarkedet«. Tilskuddene er derfor uforenelige med fællesmarkedet.

(129)

Kommissionen konstaterer, at Frankrig ulovligt og i strid med traktatens artikel 88, stk. 3, har gennemført de forskellige støtteforanstaltninger, der er genstand for den foreliggende beslutning.

(130)

På grundlag af analysen i denne beslutnings del 4.1 finder Kommissionen, at likviditetstilskuddet til FPAP i form af tre, eventuelt fire tilskud på i alt 65, evt. 77 mio. EUR udgør statsstøtte og er uforeneligt med fællesmarkedet efter traktatens artikel 87, stk. 2 og 3. Da en bankinstitution ikke ville have ydet et tilskud som det, FPAP har modtaget, og da disse tilskud ifølge de fremlagte oplysninger ikke er blevet tilbagebetalt, bliver de til direkte støtte (jf. betragtning 67) og dermed en statsstøtte på det pågældende beløb.

(131)

På grundlag af analysen i denne beslutnings del 4.2 finder Kommissionen, at støtten til FPAP i form af tilskud, som har gjort det muligt for fiskerivirksomheder at købe brændstof til en begunstiget pris og få adgang til en kompensation under forsikringsordningen for brændstofudgifter, udgør statsstøtte og er uforenelig med fællesmarkedet efter traktatens artikel 87, stk. 2 og 3.

(132)

Statsstøtten fra Frankrig udgør 65 mio. EUR eller 77 mio. EUR, hvis der er fire aftaler. I medfør af artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 beslutter Kommissionen i tilfælde af en negativ beslutning om ulovlig støtte, at medlemsstaten skal træffe alle de nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge støtten hos modtagerne. Målet er nået, når den pågældende støtte med tillæg af morarenter i påkommende tilfælde er tilbagebetalt af modtagerne, eller med andre ord af de virksomheder, som i praksis har fået udbetalt støtten (33). Kravet om tilbagesøgning er således opfyldt, når dette beløb på 65 hhv. 77 mio. EUR er tilbagebetalt.

(133)

For at fastslå, hvad der skal tilbagesøges hos hhv. FPAP og fiskerivirksomhederne, skal der tages hensyn til, at FPAP, der handler som økonomisk operatør på terminsmarkederne, har som mål at udbetale kompensation til fiskerivirksomheder inden for rammerne af en forsikringsordning for brændstofpriser, som fonden har indført, og levere brændstof til en begunstiget pris. Den foreliggende analyse af økonomien i dette særlige system viser, at FPAP har opfyldt sin opgave ved gradvist at overføre statsmidlerne. Den støtte, som skal tilbagesøges hos FPAP, er derfor den del af de 65 eller 77 mio. EUR, som ikke er blevet overført til fiskerivirksomhederne, og den del, som skal tilbagesøges hos fiskerivirksomhederne, er derfor den del, der er blevet overført til dem.

(134)

Kommissionen har ikke kendskab til det beløb, der reelt er overført fra FPAP til fiskerivirksomhederne. Kommissionen bemærker i denne sammenhæng, at de franske myndigheder trods påbud om at fremsende de nødvendige oplysninger om FPAP’s drift ikke har fremsendt hverken oplysninger om udnyttelsen af fondens midler eller dens regnskab. Da disse oplysninger ikke foreligger, finder Kommissionen i overensstemmelse med Domstolens retspraksis (34), at det er hensigtsmæssigt at fastlægge visse retningslinjer for den metode, der skal anvendes til at bestemme det støttebeløb, der skal tilbagesøges.

(135)

Kommissionen har i fastlæggelsen af disse retningslinjer taget hensyn til, at FPAP i henhold til aftalerne er forpligtet at føre regnskab over anvendelsen af tilskuddene samt udnyttelse af ressourcer og afholdte udgifter, og at fonden er forpligtet til at opbevare bilag i mindst 10 år og at stille dem til rådighed for de forskellige statslige instanser på simpel anmodning (jf. betragtning 27). Disse oplysninger gør det muligt for myndighederne eller de instanser, der skal gennemføre beslutningen om tilbagesøgning, at få kendskab til bevægelserne i FPAP’s midler og situationen for disse midler på det tidspunkt, hvor beslutningen skal gennemføres. Fiskerivirksomhedernes regnskaber føres almindeligvis af forvaltningsgrupper under centret for forvaltning af småfiskeri (Centre de gestion de la pêche artisanale), der er repræsenteret i FPAP’s bestyrelse, og det er derfor også muligt i disse regnskaber at udskille de kompensationer, som FPAP har udbetalt til dem.

(136)

Den uforenelige støtte, som skal tilbagesøges hos FPAP, svarer til den del af statsstøtten, som ikke er blevet overført til fiskerivirksomhederne, dvs. det tilskud, som har finansieret FPAP’s drift, samt det tilskud, som fonden har beholdt i sin likviditet. De samlede driftsudgifter kan være kendt af den myndighed, der skal gennemføre tilbagesøgningen, på baggrund af FPAP’s regnskaber. I lyset af midlernes fungible karakter, og da det er umuligt at bestemme deres oprindelse på baggrund af deres anvendelse, finder Kommissionen, at den del af statstilskuddet, der har finansieret disse driftsudgifter, beregnes ved fra de samlede driftsudgifter at trække FPAP’s egne midler (medlemsbidrag). På samme måde kan man beregne den del af tilskuddet, der er bevaret i fondens likviditet ved at anvende samme forhold på den resterende likviditet.

(137)

Som det fremgår af ovenstående svarer den støtte, der skal tilbagesøges hos samtlige fiskerivirksomheder, til tilskuddet på hhv. 65 eller 77 mio. EUR med fradrag af det beløb, der skal tilbagesøges hos FPAP i overensstemmelse med oplysningerne i betragtning 136. I beregningen af den del af statsstøtten, der skal tilbagesøges hos hver af virksomhederne, tages der hensyn til, at det ikke er muligt rent regnskabsmæssigt at sondre mellem støtte, der betegnes som statsstøtte, og støtte, der ikke kan tilregnes staten (se beslutningens betragtning 136).

(138)

Kommissionen mener, at den statsstøtte, som skal tilbagesøges hos hver enkelt virksomhed, kan beregnes på grundlag af den kompensation, som den enkelte virksomhed har modtaget som kompensation af udgifter for brændstof.

(139)

Når Kommissionen bruger kompensationen som grundlag for beregningen, tager den ikke hensyn til subventionsækvivalenten for de besparelser, som den enkelte fiskerivirksomhed har opnået ved at købe brændstof til en lavere pris end markedsprisen. Dette finder Kommissionen berettiget, fordi de virksomheder, der har haft adgang til præferencepriser på deres brændstof, er de samme, som har modtaget kompensationer under brændstofforsikringsordningen og dette i forhold, der er fuldstændig sammenlignelige, for jo mere brændstof en virksomhed købte til en præferencepris, jo højere kompensation modtog den og omvendt. Vælges dette grundlag, sker der ikke nogen fordrejning mellem de berørte virksomheder i forhold til deres respektive tilbagebetalingsforpligtelser. Kommissionen bemærker for øvrigt, at hvis subventionsækvivalenterne skulle indgå i beregningsgrundlaget, ville det for hver leverance af brændstof i den periode, hvor FPAP var aktiv på terminsmarkederne, være nødvendigt at beregne forskellen mellem udgifterne til køb til dagskursen og den pris, som kooperativet fakturerede, efter at have bestemt dagskursen for den købte brændstoftype og for forsyningsstedet. Det ville have været vanskeligere at følge denne metode. Derfor foretrækker Kommissionen at anbefale det beregningsgrundlag, der er lettest for myndighederne og de instanser, der skal gennemføre beslutningen om tilbagesøgning.

(140)

Kommissionen mener derfor, at den statsstøtte, som skal tilbagesøges hos hver virksomhed, kan beregnes på grundlag af den kompensation, som den enkelte virksomhed har modtaget som kompensation for udgifter til brændstof. Den statsstøtte, der skal tilbagesøges, skal beregnes ved at pålægge kompensationen en procentsats, som svarer til forholdet mellem det samlede støttebeløb, der skal tilbagesøges hos fiskerivirksomhederne, og den samlede kompensation, som FPAP har udbetalt til fiskerivirksomhederne under brændstofforsikringsordningen.

(141)

Det beløb, der skal tilbagesøges hos hver fiskerivirksomhed, skal beregnes som følger:

hvor

(142)

Denne metode tager hensyn til argumentet om, at FPAP har fået overskud på terminsmarkederne, som efterfølgende er videregivet til fiskerivirksomhederne. Som beskrevet i denne beslutning er det den mest sandsynlige antagelse. Der skal dog også tages hensyn til det teoretiske tilfælde, hvor FPAP eventuelt har lidt tab på terminsmarkederne, og hvor fiskerivirksomhederne derfor ville have fået udbetalt en kompensation, der var lavere end tilskuddet med fradrag af det beløb, der skal tilbagesøges hos FPAP. I dette tilfælde ville kvotienten (Tilskud – T*FPAP)/I alt G generelt være højere end 1, især hvis beløbet »T*FPAP« er lavt. Anvendelsen af ovennævnte formel betyder så, at det samlede beløb, som skal tilbagesøges hos fiskerivirksomhederne, bliver højere end det beløb, de har fået udbetalt. I dette særlige tilfælde bør man derfor gå ud fra, at det beløb, der skal tilbagesøges hos hver enkelt virksomhed, svarer til den kompensation, som virksomheden har modtaget under brændstofforsikringsordningen. I dette teoretiske tilfælde skal forskellen mellem statstilskuddene og kompensationerne til fiskerivirksomhederne tilbagesøges hos FPAP, som ville have brugt denne forskel.

(143)

Statsstøtten til fiskerivirksomhederne kan muligvis ikke omfattes af tilbagesøgning, hvis disse på det tidspunkt, hvor den er tildelt, opfyldte betingelserne i forordning (EF) nr. 1860/2004 eller i forordning (EF) nr. 875/2007 vedrørende de minimis-støtte —