(1)

I løbet af 2002 (2) og 2003 (3) modtog Kommissionen flere klager, ifølge hvilke den offentlige støtteordning for nederlandske offentlige radio/tv-selskaber skulle udgøre ulovlig statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1.

(2)

Under den foreløbige undersøgelse af klagerne modtog Kommissionen yderligere oplysninger fra klagerne (4) og fra de nederlandske myndigheder (5).

(3)

Efter den foreløbige vurdering af de påståede støtteforanstaltninger meddelte Kommissionen ved brev af 3. februar 2004 Nederlandene, at den havde besluttet at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, for visse foranstaltningers vedkommende, der kan betragtes som ny støtte.

(4)

Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (6). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede støtte.

(5)

Nederlandene reagerede på beslutningen om at indlede proceduren ved brev af 30. april 2004. Kommissionen modtog endvidere bemærkninger fra 11 interesserede parter (7). Ved brev af 29. april 2004 sendte Kommissionen kommentarerne til Nederlandene. De nederlandske myndigheders reaktion blev modtaget ved brev af 13. august 2004.

(6)

Kommissionen stillede supplerende spørgsmål til de nederlandske myndigheder ved brev af 4. januar 2005 og 25. maj 2005, og de nederlandske myndigheder svarede ved brev af 27. januar 2005 og 25. juli 2005. Der indkom yderligere oplysninger fra en af klagerne (De Telegraaf) den 25. juli 2005 og fra de nederlandske myndigheder den 2. september. Kommissionen bad de nederlandske myndigheder om en yderligere afklaring ved e-mail af 22. november 2005, som de nederlandske myndigheder besvarede den 25. november 2005. Efter et møde med myndighederne besluttede Kommissionen, at det var nødvendigt med en yderligere afklaring. Derfor blev der den 22. december 2005 fremsendt en anmodning om oplysninger til de nederlandske myndigheder, som de besvarede den 3. februar 2006 i overensstemmelse med den frist, de var blevet indrømmet. I relation til dette svar blev der i februar 2006 og april 2006 udvekslet yderligere e-mails mellem de nederlandske myndigheder og Kommissionen.

(7)

Der blev holdt et møde mellem de nederlandske myndigheder og repræsentanter for Kommissionen den 24. september 2004. Der blev holdt et møde med De Telegraaf den 27. oktober 2004. Der blev holdt et møde med Broadcast Partners den 5. januar 2005. Der blev holdt et møde mellem RTL og Kommissionen den 27. juli 2005 og mellem VESTRA og Kommissionen den 23. september 2005. Kommissionen havde endnu et møde med de nederlandske myndigheder den 1. februar og den 14. februar 2006.

(8)

Ud over denne procedure vedrørende »ny støtte« vurderes finansieringen af public service-radio/tv-selskaberne gennem årlige statslige tilskud og stimuleringsfonden (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties (8) i en separat procedure for »eksisterende støtte« (jf. statsstøtte nr. E-5/2005). I denne beslutning henviser Kommissionen kun til de foranstaltninger, der er omfattet af »proceduren for eksisterende støtte«, hvis det er nødvendigt for at få et samlet billede af finansieringen af offentlig radio/tv-virksomhed. Der vil imidlertid ikke blive taget stilling til, om de regelmæssige årlige betalinger og betalingerne fra stimuleringsfonden er forenelige med statsstøttereglerne.

(9)

Beslutningen vil også kun vurdere finansieringen af public service-radio/tv-selskabernes kerneområder (de såkaldte hovedopgaver) og således udelukke biopgaver, som f.eks. nye medietjenester, udbud af SMS og i-mode. Beslutningen vil heller ikke behandle NOS' investering i netværksoperatøren Nozema, der ifølge klagerne ikke er foretaget på markedsvilkår. Disse spørgsmål vil blive behandlet separat.

(10)

Beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure omfattede proceduren fra 1992. Ikke desto mindre ser det ud til, at de første ad hoc-betalinger først fandt sted i 1994. Endvidere er tallene op til 2005 nu tilgængelige og bør indgå. Den periode, beslutningen dækker, går derfor fra 1994 — da den første ad hoc-betaling blev foretaget — til 2005, der er det sidste år, for hvilket der foreligger endelige tal. Det skal bemærkes, at de nederlandske myndigheder opfordrede Kommissionen til også at inddrage 2006. Tallene for 2006 er imidlertid kun foreløbige og kan derfor ikke indgå.

(11)

Dette kapitel vil først i afsnit 2.1 omhandle aktørerne inden for (offentlig) radio/tv-virksomhed, og derefter i afsnit 2.2 de forskellige elementer i finansieringssystemet for den nederlandske radio/tv-sektor generelt. I den henseende vil de retlige bestemmelser, der pålægger radio/tv-selskaber en public service-opgave blive beskrevet, de forskellige finansieringsmekanismer vil blive forklaret (årlige betalinger og ad hoc-betalinger), og endelig vil det blive forklaret, hvilke reserver de offentlige radio/tv-selskaber har opbygget og bruger til at udføre deres public service-opgave. Herefter vil de nederlandske radio/tv-selskabers kommercielle aktiviteter blive diskuteret (afsnit 2.5). I afsnit 2.6 gøres der rede for NOS' erhvervelse af fodboldrettigheder, og afsnit 2.7 omhandler forholdet mellem radio/tv-selskaber og kabeloperatører. Endelig fastslår afsnit 2.8, hvilke foranstaltninger der indgår i denne procedure.

(12)

Public service-radio/tv-sektoren består af forskellige organisationer, herunder otte private foreninger (private radio/tv-selskaber, hvis medlemmer har fået overdraget en public service-opgave) og ti private fonde (private radio/tv-selskaber, hvis medlemmer ikke har en public service-opgave) (9).

(13)

Ud over de radio/tv-selskaber, der er nævnt i punkt 12, omfatter public service-sektoren en anden aktør, nemlig NOS, der har en dobbeltrolle. Den første er NOS, et public service-radio/tv-selskab med ansvar for tv- og radioprogrammer (under navnet »NOS RTV«). For det andet har NOS til opgave at koordinere hele public service- radio/tv-systemet, og denne opgave udføres af NOS' direktion (den såkaldte »Publieke Omroep«, herefter kaldet PO). PO, hvis funktioner og opgaver følger af medieloven, skal fremme samarbejdet mellem offentlige radio/tv-selskaber, koordinere de tre offentlige tv-kanaler og to gange om året aflægge rapport om de offentlige radio/tv-selskabers aktiviteter til den nederlandske mediemyndighed.

(14)

NOS modtager støtte over mediebudgettet både til opgaverne inden for rammerne af PO og NOS RTV.

(15)

Public service-tv-programmerne sendes af public service-radio/tv-selskaberne over tre offentlige kanaler (10).

(16)

Den nederlandske organisation for radio/tv-produktion (Nederlands Omroepbedrijf, herefter kaldet NOB) er også en del af det offentlige radio/tv-system. NOB er ansvarlig for optagelse, forberedelse af udsendelse og faktisk udsendelse af lyd, film og data til alle distributionskanaler. NOB yder disse tjenester til kommercielle radio/tv-selskaber og public service-radio/tv-selskaber. De tjenester, der ydes public service-radio/tv-selskaberne, betragter den nederlandske regering som offentlige tjenester, og de finansieres af det offentlige (11).

(17)

En separat fond (Stichting Ether Reclame, herefter kaldet STER) er udelukkende ansvarlig for salg af reklameplads og udsendelse af reklamer på offentlige kanaler. STER er ansvarlig for den sendetid, fonden har fået tildelt. STER's indtægter overføres direkte til staten.

(18)

Ud over de nationale public service-radio/tv-selskaber er der flere kommercielle radio/tv-selskaber, der opererer på nationalt niveau. Disse kommercielle radio/tv-selskaber er f.eks. RTL (RTL 4, 5 og 7 (alle fra CLT-UFA-koncernen) eller SBS6, NET5 og Veronica (fra SBS Broadcasting) eller Talpa (Talpa Media Holding). Deres indtægter stammer væsentligst fra reklamer i tv.

(19)

Radio/tv-sektoren reguleres af medieloven og mediedekretet. Ifølge loven kan offentlige radio/tv-selskaber udføre fire aktivitetskategorier, som er defineret i den nuværende medielov som »hovedopgaver«, »biopgaver«, »biaktiviteter« og »tilknyttede aktiviteter«. De offentlige radio/tv-selskaber kan modtage statsstøtte til »hovedopgaver« og »biopgaver«.

(20)

Ifølge artikel 13c, stk. 1, i medieloven er »hovedopgaven« for public service-radio/tv-virksomhed:

(21)

Artikel 13c, stk. 2, i medieloven fastlægger de generelle krav til de programmer, der udsendes af offentlige radio/tv-selskaber. Programmerne skal »give borgerne et afbalanceret billede af samfundet og af interesser og synspunkter vedrørende samfund, kultur og filosofi, og:

(22)

Endvidere er den samlede programtid, der tildeles de forskellige kategorier, f.eks. kultur, uddannelse og underholdning, reguleret af fastsatte procentandele (12).

(23)

Artikel 16 i medieloven foreskriver, at visse opgaver skal udføres af NOS RTV og fastlægger de nærmere detaljer for disse opgaver. Udbud af sport, herunder men ikke begrænset til konkurrence og Cup-kampe og internationale begivenheder, er dækket. Den samlede procentuelle sendetid til sådanne sportsbegivenheder er ikke fastsat i loven. I praksis er målet for NOS RTV at afsætte 9-11 % af den samlede sendetid til sportsprogrammer (13).

(24)

Radio/tv-foreninger har ret til sendetid til udsendelse af nationale tv-programmer og har ret til at modtage statsstøtte til at udføre denne opgave (artikel 31, stk. 4, i medieloven).

(25)

Ifølge artikel 13c, stk. 3, i medieloven, der blev indført i 2000, kan de offentlige radio/tv-selskaber »også udføre deres opgave ved — som nævnt i stk. 1 — at tilvejebringe andre midler til udbud og distribution af programmateriale end dem, der er nævnt i stk. (1)(a)«. Med andre ord kan public service-radio/tv-selskaberne udsende det public service-indhold, der er nævnt i punkt 20, som en hovedopgave, på andre medieplatforme (f.eks. internet).

(26)

Disse såkaldte »biopgaver« skal opfylde en række betingelser. De må f.eks. ikke have til formål at skabe profit for tredjemand (artikel 55 i medieloven). Drift af et website eller en temakanal er eksempler på sådanne biopgaver.

(27)

Det skal også nævnes, at driften af både »hoved-« og »biopgaver« skaber indtægter for public service radio/tv-selskaber, der anvendes til public service-formål (14).

(28)

De nederlandske public service radio/tv-selskaber kan også udføre aktiviteter, som er defineret som biaktiviteter og tilknyttede aktiviteter. Biaktiviteter (15) skal opfylde en række betingelser. Eksempler på sådanne biaktiviteter er salg af programguider, sponsorering, salg af programrettigheder og programrelateret materiale, udlejning af kontorplads og drive-in shows.

(29)

Andre aktiviteter er de såkaldte »tilknyttede aktiviteter«. Tilknyttede aktiviteter er aktiviteter, der udføres af radio/tv-sammenslutninger for deres medlemmer. De omfatter udgivelse af tidsskrifter og organisation og salg af rejsearrangementer.

(30)

En uafhængig mediemyndighed (Commissariaat voor de Media) har til opgave at sikre overensstemmelse med de programmæssige og finansielle krav i medieloven og en korrekt gennemførelse af lovgivningen (artikel 9 i medieloven).

(31)

Mediemyndigheden har en juridisk opgave, der er fastlagt i artikel 134 i medieloven, som er at sikre, at de offentlige radio/tv-selskaber opfylder deres forpligtelser, herunder de kvoter der er fastsat for de forskellige programtyper. Mediemyndigheden kan pålægge bøder, hvis forpligtelserne ikke opfyldes. Endvidere kontrollerer mediemyndigheden, at de retlige restriktioner for sponsorering og reklame overholdes af radio/tv-selskaberne.

(32)

Myndigheden kontroller årligt på basis af de fremsendte regnskabsrapporter, om radio/tv-selskabernes regnskaber er i overensstemmelse med kravene i medieloven, mediedekretet og de finansielle retningslinjer (financial manual). Hvis det er tilfældet, godkender myndigheden de (budgetterede) beløb til regelmæssigt programudbud (artikel 100 og 101 i medieloven).

(33)

De væsentligste ressourcer for public service-radio/tv-selskaberne er de årlige betalinger, der modtages fra staten. For at kunne klare budgetmæssige udsving har public service-radio/tv-selskaber ret til at henlægge nogle reserver. Endvidere har public service-radio/tv-selskaber siden 1994 modtaget ad hoc-betalinger.

(34)

Da ad hoc-støttens forenelighed ikke kan vurderes, uden at der tages højde for andre offentlige finansieringskilder, dækker følgende beskrivelse både de årlige betalinger og ad hoc-betalingerne (selv om de årlige betalinger og Stifo-betalingerne ikke er omfattet af denne beslutning, men vil blive vurderet separat i forbindelse med den igangværende undersøgelse af »eksisterende støtte« nr. E-5/2005).

(35)

De nederlandske offentlige radio/tv-selskaber modtager årlige finansielle bidrag fra statens mediebudget. I perioden 1994-2005 beløb disse betalinger sig til omkring 7,1 mia. EUR. Af dette beløb blev omkring 819,6 mio. EUR overført til PO som betaling for ledelse og koordinering; de resterende 6,3 mio. EUR blev udbetalt til individuelle radio/tv-selskaber. Mediebudgettet finansieres af flere kilder: statens radio/tv-bidrag (opkræves hos skatteyderne), reklameindtægter fra STER og renteindtægter fra den generelle radio/tv-reserve (algemene Omroepreserve, herefter kaldet AOR) (16). Mediebudgettet sætter et loft over den årlige støtte til offentlige radio/tv-selskaber (og andre medieorganisationer).

(36)

Ud over årlige betalinger modtog de offentlige radio/tv-selskaber betalinger fra Stifo (stimuleringsfond for kulturelle produktioner). Midlerne fra Stifo er en statsstøtteforanstaltning, men foranstaltningen blev godkendt af Kommissionen (NN 32/91). Støtteforanstaltningen Stifo skal således betragtes som eksisterende statsstøtte. Stifos betalinger til individuelle public service-radio/tv-selskaber (PO modtog ingen betalinger fra Stifo) beløb sig til 155 mio. EUR i perioden.

(37)

Ud over de overførsler, der er nævnt i punkt 34 og 35 — der betragtes som public service-radio/tv-selskabernes regelmæssige støttekilder, modtog selskaberne flere betalinger på ad hoc-basis. Disse betalinger blev enten foretaget direkte til radio/tv-selskaberne eller kanaliseret via særlige fonde og reserver.

(38)

Udligningsmidlerne er en øremærket del af mediebudgettet. I perioden 1996-1998 blev et beløb på [...] (17) mio. EUR overført fra udviklingsmidlerne til NOS RTV. Udligningsmidlerne blev indført i 1996 for at medfinansiere de øgede udgifter til køb af programrettigheder. Betingelserne for fordeling af pengene er blevet vedtaget ved en fælles aftale mellem staten og de offentlige radio/tv-selskaber. Hvis de offentlige radio/tv-selskaber ikke fra deres almindelige budgetter kan købe rettigheder, hvis pris er steget voldsomt, går staten ind og udligner finansielt, dvs. medfinansierer erhvervelse af disse rettigheder med et tilsvarende beløb.

(39)

I 1998 fik kulturministeren mulighed for (artikel 106a i medieloven) at overføre penge på ad hoc-basis fra AOR (den generelle radio/tv-reserve administreret af mediemyndigheden) til en fond, der skal finansiere PO's særlige initiativer. Fonden blev oprettet i 1999 med betegnelsen »FOR«, og den kontrolleres af PO.

(40)

Princippet er, at hvis AOR overstiger 90,8 mio. EUR, er der mulighed for overførsel til FOR. Der er imidlertid ikke tale om en automatisk proces. Hvert år beslutter ministeren for undervisning, kultur og videnskab, om der er mulighed for en overførsel, og i givet fald hvor stor den skal være. Hvis en sådan overførsel godkendes, er reglerne fastsat i en protokol. Disse protokoller blev udarbejdet i 1999 og 2001. Ifølge medieloven (artikel 99, stk. 2, litra d), skal budgettet også indeholde en beskrivelse af, hvordan bestyrelsen foreslår at bruge pengene. På grundlag af dette forslag kan ministeren stille midler til rådighed fra FOR til PO, og de kan bruges til de formål, ministeren fastsætter, når midlerne frigives (18). Selv om FOR er en fond oprettet med henblik på PO-initiativer, er den ikke en reserve, der indgår i PO's aktiver.

(41)

De midler, der er tilgængelige i FOR, giver PO mulighed for at give et kvalitativt incitament, forbedre programlægningen og investere i public service-radio/tv-selskaber generelt. Mere præcist er FOR's mål, at:

(42)

I 2005 havde den offentlige radio/tv-sektor modtaget 191,2 mio. EUR fra FOR, hvoraf 157,4 mio. EUR blev overført til individuelle public service-radio/tv-selskaber og 33,8 mio. EUR til PO.

(43)

Fonden for koproduktion (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep: herefter kaldet CoBo) blev oprettet for at finansiere koproduktioner mellem nederlandske offentlige radio/tv-selskaber og andre programproducenter. Fondens indtægter stammer fra rettighedsbetaling fra belgiske og tyske kabeloperatører for distribution af de tre nederlandske kanaler i Belgien og Tyskland. Fonden er blevet oprettet af offentlige radio/tv-selskaber og forvaltes af en stiftelse. Fondens bestyrelse består af ledere fra de offentlige radio/tv-selskaber.

(44)

I 1994 besluttede de nederlandske myndigheder at yde tilskud til to delfonde, som CoBo forvalter, nemlig »filmfonden«, som finansierer koproduktioner af film og dokumentarfilm, og »telefilm«—projektet, der tager sigte på at fremme produktionen af tv-film af høj kvalitet.

(45)

De individuelle public service-radio/tv-selskaber modtog 31,7 mio. EUR i offentligt tilskud fra CoBo-fonden i perioden 1994-2005 (PO modtog ingen midler fra CoBo).

(46)

Hvert radio/tv-selskab har visse reserver, der typisk er en programreserve og enten en forenings- eller en fondsreserve, afhængig af om public service-radio/tv-selskabet er en fond eller en forening.

(47)

De individuelle public service-radio/tv-selskaber kan øge deres reserver, når de samlede indtægter overstiger de samlede udgifter. Disse programreserver kan bruges til at dække kommende års programomkostninger.

(48)

Ifølge de nederlandske myndigheder lægges værdien af programmer, der er produceret, men som ikke har været udsendt, til programreserverne (19). Programreserverne afspejler således værdien af allerede producerede programmer. I 2005 androg de samlede programreserver, som de individuelle public service-radio/tv-selskaber besad, 78,6 mio. EUR.

(49)

I 2005 besluttede PO endvidere, at en del af programreserverne skulle overføres til selve PO, men radio/tv-selskaberne kunne beholde reserver svarende til 5-10 % af deres årsbudget. Public service-radio/tv-selskaberne overførte 42,457 mio. EUR til PO.

(50)

Public service-radio/tv-foreninger startede som private retlige enheder. I årenes løb har de opbygget deres egne foreningsreserver fra bidrag og gaver fra medlemmer. Foreningsreserverne stammer således fra private midler. I 1993 besluttede den nederlandske regering at »fastfryse« foreningsreserverne. Fra det øjeblik skulle overskud fra tilknyttede aktiviteter og andre ikke-offentlige aktiviteter i princippet (20) bruges til public service-aktiviteter og kunne ikke længere overføres til foreningsreserverne. Public service-radio/tv-selskaberne i Nederlandene havde i 2005 en samlet foreningsreserve på omkring 131,1 mio.

(51)

NOS RTV, NPS og andre mindre radio/tv-selskaber uden medlemmer (artikel 39f i medieloven) har en »fondsreserve« ( »Stichtingsreserve«). I 2005 androg fondsreserverne i alt 42,2 mio. EUR (21).

(52)

Som allerede nævnt er STER ansvarlig for at sælge reklamer til public service-kanaler.

(53)

De andre store selskaber, der sælger tv-reklamer på det nederlandske marked, er IP og SBS. IP sælger reklamer på vegne af de kommercielle radio/tv-selskaber RTL4, RTL5 og Yorin. SBS sælger reklamer for de kommercielle radio/tv-selskaber SBS6, Net 5 og Veronica. Ud over IP og SBS er der enkelte andre kommercielle radio/tv-selskaber, som også sælger reklamer (22). STER's priser er beregnet på basis af prognoser fra reklamebureauer, konkurrenters priser og på basis af prishistorien.

(54)

Tabel 1 viser udviklingen i seerandel for de public service radio/tv-selskaber, for hvilke STER står for salg af reklamer. Seerandelen (seere fra 13 år) er faldet i de seneste år fra 38,8 % i 1997 til 35,4 % i 2005. For segmentet 20-49 år er seerandelen endda lavere, nemlig 27,2 %.

Tabel 1:

Seerandel fra 13 år og 20-49 år (18.00-24.00), 1997-2005

(55)

I 1994 oversteg de kommercielle radio/tv-selskabers brutto- (baseret på listepriser) og netto- (under hensyntagen til rabatter) indtægter fra reklamer de offentlige radio/tv-selskabers indtægter.

Tabel 2:

Bruttoindtægter fra tv-reklamer 1994-2005 (beløb × 1 mio. EUR)

Tabel 3:

Nettoindtægter fra tv-reklamer 1994-2005 (beløb × 1 mio. EUR)

(56)

Som det fremgår af ovenstående tabeller, er der forskel på bruttoindtægterne fra tv-reklamer og indtægterne efter fradrag af rabatter. Ifølge de nederlandske myndigheder er public service radio/tv-selskabernes priser ikke blot højere, de rabatter, de yder, er også lavere sammenlignet med de kommercielle radio/tv-selskaber (23).

(57)

I undersøgelsesperioden erhvervede NOS RTV senderettigheder til flere store fodboldbegivenheder (24). Det kommercielle radio/tv-selskab Canal+ (betalings-tv) erhvervede rettigheder til direkte transmission af kampe i den nederlandske første division (eredivisie). NOS RTV gav også delvist rettighederne til Champions League i underlicens til Canal+. Det kommercielle radio/tv-selskab SBS erhvervede senderettigheder til to nationale fodbold cup-kampe. Det fik også rettigheder til de nederlandske kampe i første division og kvalifikationskampene for det nederlandske EM-hold i 2004. Senderettighederne til forskellige udenlandske fodboldturneringer ejes af CLT-UFA, der er Europas største tv-foretagende (moderselskab for f.eks. RTL).

(58)

I nederlandsk lovgivning betragtes traditionel kabeltransmission som en separat offentlig fremførelse ud fra et ophavsretligt synspunkt. I princippet kræves alle rettighedshavernes tilladelse, og rettighedshaveren kan kræve betaling hos kabeloperatøren for den offentlige fremførelse. Siden 1985 har der været en aftale mellem VECAI (der repræsenterer kabeloperatørerne) og NOS RTV (der repræsenterer public service-radio/tv-selskaberne), ifølge hvilken kabeloperatørerne er fritaget for at betale et ophavsretligt vederlag til public service-radio/tv-selskaberne (rettighedshaverne), når deres programmer sendes via kabel (25). Denne aftale blev indgået efter anmodning fra den nederlandske regering med den begrundelse, at borgerne allerede betalte en afgift for public service-tv. Man mente, at hvis kabeloperatørerne skulle betale et ophavsretligt vederlag, ville det medføre højere kabelafgifter, og det ville ikke være ønskeligt. De kommercielle radio/tv-selskaber har heller ikke opkrævet et ophavsretligt vederlag hos kabeloperatørerne. Det har imidlertid intet at gøre med ovennævnte aftale med public service-radio/tv-selskaberne.

(59)

Det skal bemærkes, at kabeloperatørerne er retligt forpligtet til at sende alle public service-radio/tv-selskabers radio- og tv-programmer (»must carry«-forpligtelse), og de kan ikke pålægge radio/tv-selskaberne sendeomkostningerne.

(60)

Som det fremgår af beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (26), er følgende foranstaltninger omfattet af denne beslutning:

(61)

Efter den indledende undersøgelse mente Kommissionen, at nogle af foranstaltningerne, eventuelt med undtagelse af »must carry«-forpligtelsen, udgjorde statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Kommissionen udtrykte endvidere tvivl om, hvorvidt en sådan statsstøtte var forenelig ifølge EF-traktatens artikel 86, stk. 2.

(62)

Hvad angår støttens proportionalitet, gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt omkostninger og indtægter er fordelt på grundlag af klart fastsatte omkostningsregnskabsprincipper. Kommissionen rejste også tvivl om, hvorvidt der fuldt ud var taget højde for public service-indtægter ved beregningen af behovet for statsstøtte, hvilket kan betyde, at støtten overstiger nettoomkostningerne ved public service-forpligtelsen.

(63)

Endvidere vurderede Kommissionen, at midlerne i FOR og programreserverne kunne tyde på en strukturel overkompensation. Kommissionen bemærkede, at ud af de samlede ad hoc-betalinger var et beløb på 110 mio. EUR (baseret på tal fra 2001) ikke blevet brugt.

(64)

Endvidere meddelte Kommissionen, at den havde til hensigt at undersøge, om der ikke var tale om ulovlig konkurrenceforvridning på de kommercielle markeder. Kommissionen understregede, at en sådan konkurrenceforvridning kunne forekomme på markedet for reklame, intellektuelle ejendomsrettigheder til kabeltransmission og rettigheder til fodboldtransmissioner.

(65)

Endelig har NOB ikke ret til at fakturere public service radio/tv-selskaber for levering af tjenester, men selskabet modtager betaling for denne opgave direkte fra staten. Kommissionen bemærkede, at den gratis tilvejebringelse af tekniske faciliteter kan udgøre støtte til public service-radio/tv-selskaberne.

(66)

Der er indkommet følgende kommentarer vedrørende denne beslutning.

(67)

De nederlandske radio/tv-selskaber hævdede, at de omhandlede foranstaltninger skulle betragtes som eksisterende støtte, da de udgør en del af det generelle finansieringssystem for public service-radio/tv-virksomhed. Endvidere bemærkede de, at Kommissionen kun skulle vurdere finansieringen af public service-radio/tv-virksomhed i lyset af Amsterdam-protokollen og ikke anvende kriterierne i Altmark-dommen (27) eller EF-traktatens artikel 87, stk. 1, eller artikel 86, stk. 2.

(68)

CLT-UFA bemærkede, at først efter 2002 kunne public service-radio/tv-selskabernes regnskaber revideres og godkendes af en uafhængig revisor.

(69)

Public service-radio/tv-selskaberne bemærkede, at der ikke er tale om en overkompensation på 110 mio. EUR som anført af Kommissionen. For det første arbejder public service-radio/tv-selskaber og den offentlige forvaltning med forskellige regnskabssystemer. Den offentlige forvaltning arbejder med indbetalingstidspunktet som regnskabsprincip, og public service-radio/tv-selskaberne med transaktionstidspunktet som regnskabsprincip. Det giver for forskellige situationer. Endvidere er FOR's indtægter ifølge public service-radio/tv-selskaberne øremærket til specifikke fremtidige mål. De anførte også, at overskydende finansiering ikke kan føre til forvridning på andre markeder, da finansieringen kun kan bruges til public service-aktiviteter.

(70)

ACT anførte, at STER optræder konkurrenceforvridende ved at underbyde priserne på reklamemarkedet. ACT anførte, at da public service-radio/tv-selskabers samlede årlige reklametid er mere begrænset end de kommercielle radio/tv-selskabers, burde STER's priser være højere end kommercielle operatørers.

(71)

SBS Broadcasting bekræftede, at priserne på det nederlandske marked for tv-reklamer er fastsat for GRP (Gross Rating Point), kategori 20-49. Da public service-radio/tv-selskaberne imidlertid tiltrækker flere seere end kommercielle radio/tv-selskaber uden for denne seergruppe, vil annoncører være villige til at betale et tillæg for GRP 20-49. Derfor vil en sammenligning af GRP 20-49 ikke afspejle den økonomiske virkelighed for produktet. Endvidere bemærkede SBS, at for GRP 13+ opererer public service-radio/tv-selskaberne med lavere priser end de kommercielle radio/tv-selskaber. Til støtte for kommentarerne fremsendte SBS oversigter over de gennemsnitlige priser for GRP 13+ for de forskellige kanaler i prime time i tidsrummet 1995-2004 og pr. måned i 2003 og 2004, der viser, at public service-radio/tv-selskabernes priser er lavere end de kommercielle operatørers priser.

(72)

Ifølge CLT-UFA har NOS RTV betalt overdrevent høje priser for fodboldrettigheder. Priserne skulle være langt over markedspriserne. CLT-UFA har fremsendt beregningsmodeller (28) for at vise, hvordan de beregner priserne for fodboldrettigheder, på basis af hvilke CLT-UFA konkluderede, at NOS RTV's bud på rettighederne til Champions League kampene i 2002 var betydeligt højere end CLT-UFA's. ACT og CLT-UFA mente endvidere, at Kommissionen ikke kunne nå til den konklusion, at der er utilstrækkeligt bevis for overbetaling af fodboldrettigheder på grundlag af et eksempel, hvor en kommerciel operatør kan have budt over.

(73)

VECAI (sammenslutningen af kabeloperatører) rejser to spørgsmål. For det første mener VECAI, at de kabeloperatører, der er underkastet »must-carry«-forpligtelsen burde kunne opkræve betaling hos de relevante radio/tv-selskaber. På grund af »must carry«-forpligtelsen har public service-radio/tv-selskaberne ikke betalt en afgift for transmission af signalet via kabelnetværk.

(74)

For det andet anførte VECAI, at kabeloperatørerne faktisk betaler en afgift til de organisationer, der forvalter rettigheder på vegne af NOS RTV, men NOS RTV og den nederlandske regering betragter dette som et administrationsgebyr. Ifølge VECAI er det et skjult vederlag for intellektuelle ejendomsrettigheder.

(75)

De nederlandske myndigheder anfører, at Kommissionens formodning om, at de omhandlede foranstaltninger ikke er en del af den regelmæssige årlige finansiering af public service-radio/tv-selskaberne er forkert. Den finansiering, der behandles i denne undersøgelse, stammer fra den regelmæssige finansieringsmekanisme og indgik fuldt ud i den budgetplanlægning, der har ført til betalingerne til public service-radio/tv-selskaber. Ifølge myndighederne indgår FOR, udligningsmidlerne, CoBo og betalingerne til NOB i den regelmæssige årlige finansieringsmekanisme.

(76)

De nederlandske myndigheder gør endelig Kommissionen opmærksom på, at vurderingen burde tage højde for den særlige situation, som public service-radio/tv-selskaberne befinder sig i. Myndighederne anmoder Kommissionen om at tage højde for Amsterdam-protokollen. Om nødvendigt bør den sag, som denne procedure omhandler, betragtes som forenelig støtte efter EF-traktatens artikel 86, stk. 2, som følge af principperne i Amsterdam-protokollen.

(77)

Det beløb, som Kommissionen indledningsvis angav som mulig overkompensation, er forkert. Det er beregnet på basis af midler, der fejlagtigt er blevet kvalificeret som reserver. Da brugen af disse midler er fastsat på forhånd og underlagt kontrol, kan der ikke være tale om overkompensation. Endvidere anfører myndighederne, at hvis de omhandlede foranstaltninger skal karakteriseres som statsstøtte, bør støtten betragtes som eksisterende statsstøtte i medfør af EF-traktatens artikel 88.

(78)

De nederlandske myndigheder understreger, at regnskaberne for de individuelle offentlige radio/tv-selskaber altid har været underlagt en uafhængig revisors godkendelse.

(79)

De nederlandske myndigheder mener, at sportstransmissioner af populære og mindre populære sportsbegivenheder falder inden for definitionen af public service-radio/tv-selskabers hovedopgaver. De nederlandske myndigheder mener ikke, at offentlige radio/tv-selskaber ved fastsættelsen af deres bud betalte mere, end hvad der var nødvendigt for at sikre sig erhvervelsen af vigtige rettigheder i relation til deres public service-opgaver og overordnede programlægning.

(80)

Myndighederne gentager, at NOB's public service-opgave er en integreret del af public service-systemet. Det forhold, at de offentlige radio/tv-selskaber ikke skal betale for NOB's tjenester, betyder ikke, at støtten ydes som tilskud til public service-radio/tv-selskaber.

(81)

De nederlandske myndigheder anfører, at eftersom de kommercielle operatører heller ikke opkræver et ophavsretligt vederlag hos kabeloperatører, må NOS RTV siges at optræde som en normal markedsøkonomisk operatør på dette særlige marked.

(82)

EF-traktatens artikel 87, stk. 1, fastsætter følgende betingelser for forekomst af statsstøtte. For det første skal der være tale om en statslig intervention eller være brugt statsmidler; for det andet skal støtten begunstige modtageren. For det tredje skal støtten forvride eller true med at forvride konkurrencen. For det fjerde skal foranstaltningen påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

(83)

Betalinger som nævnt i artikel 106a og 170c i medieloven, som Kommissionen har kategoriseret som ad hoc-betalinger, kan opdeles i de såkaldte udligningsmidler, FOR-betalinger og CoBo-betalinger.

(84)

Hvad angår udligningsmidler, henlægges pengene først i AOR — som er en fond, hvis midler ejes af staten og forvaltes af mediemyndigheden — med henblik på at udligne nogle af public service-radio/tv-selskabernes udgifter, som er blevet højere end forventet. I næste omgang overføres statsmidlerne repræsenteret ved AOR's udligningsmidler til NOS RTV.

(85)

Betalinger fra FOR betragtes som statsmidler. Selv om FOR er en fond, der forvaltes og styres af »PO«, finansieres den af AOR, der indgår i mediebudgettet.

(86)

Et endnu vigtigere aspekt er, således som beskrevet i punkt 2.3.3.2, at PO fordeler pengene på basis af på forhånd indgåede aftaler om anvendelsen af FOR's midler. Selv om det er PO, der foreslår, hvordan pengene skal bruges, er det ministeren for undervisning, videnskab og kultur, der »tilpasser forslaget« og fastsætter de formål, pengene kan bruges til. PO kan kun træffe beslutning om at bruge pengene, når ministeren har fastsat kriterierne for fordeling af pengene. PO skal tage højde for de regler, ministeren har fastsat. Overførslen af statsmidler finder derfor sted, når FOR foretager betalinger til de enkelte radio/tv-selskaber. Det er en overførsel af statsmidler, der endvidere kan tilregnes staten (30).

(87)

De offentlige radio/tv-selskaber modtog i den periode, der undersøges i denne sag, et beløb på 191,2 mio. EUR fra FOR og et beløb på [...] mio. EUR fra udligningsmidler.

(88)

Betalinger fra CoBo-fondene betragtes som statsmidler. Som nævnt i nr. 43-44 stammer CoBo-fondens indtægter fra direkte bevillinger fra mediebudgettet og fra rettighedsbetaling fra belgiske og tyske kabeloperatører for distribution af de tre nederlandske kanaler i Belgien og Tyskland. Kommissionen mener, at både de direkte bevillinger fra mediebudgettet og rettighedsbetalingerne kan betragtes som statsmidler. Rettighedsbetalingerne skulle have været brugt til at finansiere radio/tv-selskabernes omkostninger ved public service-forpligtelsen. Ved at henlægge midlerne i CoBo-fonden steg behovet for offentlig støtte tilsvarende. Rettighedsbetalingerne må derfor betragtes som tabt indtægtsprovenu for staten.

(89)

Selv om CoBo-fonden ejes og forvaltes af en stiftelse (hvis bestyrelse ledes af public service-radio/tv-selskaberne), kan overførslerne fra CoBo-fonden kun stilles til public service-radio/tv-selskabernes rådighed på betingelser, der fastsættes af staten.

(90)

Public service-radio/tv-selskaberne modtog 31,7 mio. EUR fra CoBo-fonden i den periode, der undersøges i denne sag. Dette beløb udgør en overførsel af statsmidler til de enkelte radio/tv-selskaber.

(91)

Den »must carry«-forpligtelse, der er pålagt kabeloperatørerne, involverer ikke overførsel af statsmidler, og kabeloperatørernes tabte indtægter kan heller ikke betragtes som overførsel af statsmidler (31). Kommissionen har ikke modtaget oplysninger, der tyder på det modsatte. Det vil sige, at den første opfattelse, hvorefter foranstaltningen ikke udgør statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, ikke kan bekræftes.

(92)

Det offentlige selskab NOB modtager betalinger fra staten for de tjenester, selskabet er forpligtet til at levere til offentlige radio/tv-selskaber. Disse betalinger involverer direkte overførsel af statsmidler. De kommer i sidste instans de offentlige radio/tv-selskaber til gode, idet de modtager tjenesterne gratis (32). De nederlandske myndigheder har selv oplyst, at NOB simpelthen optræder som »kanal« for statens støtte til de offentlige radio/tv-selskaber, der aftager NOB's tjenester.

(93)

Ad hoc-finansieringen (betalinger til FOR og via udligningsmidler), overførsler til CoBo og gratis tilvejebringelse af tekniske faciliteter giver en økonomisk fordel til de nederlandske public service-radio/tv-selskaber, da disse foranstaltninger fritager dem for driftsomkostninger, som de ellers ville have haft.

(94)

Den nederlandske regering og de offentlige radio/tv-selskaber har fremført, at de omhandlede foranstaltninger kompenserer de nederlandske public service-radio/tv-selskaber for de nettoomkostninger, der følger af den tjeneste af almindelig økonomisk interesse, de er blevet pålagt at udføre. Det skulle betyde, at foranstaltningerne således ikke medfører en fordel for public service-radio/tv-selskaber og ikke udgør støtte, jf. Altmark-dommen (33).

(95)

Statslige foranstaltninger, der kompenserer for nettomeromkostninger som følge af levering af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, udgør ikke statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, hvis kompensationen er fastsat på en sådan måde, at virksomheden ikke opnår en egentlig fordel. I Altmark-dommen fastsatte EF-Domstolen de betingelser, der skal være opfyldt for at undgå en sådan klassifikation. Disse betingelser er:

(96)

Kommissionen mener ikke, at de tre sidste betingelser er opfyldt i denne sag. For det første er overførslerne fra FOR, udligningsmidlerne og det finansielle bidrag fra CoBo til PSB ikke baseret på kriterier, der er fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.

(97)

Endvidere tager ad hoc-finansieringen og betalingerne fra CoBo ikke højde for alle radio/tv-selskabernes relevante indtægter og indeholder ikke de nødvendige garantier, der kan udelukke overkompensation. Som det fremgår mere detaljeret nedenfor resulterede ad hoc-støtten faktisk i en betydelig overkompensation.

(98)

Endelig er de nederlandske offentlige radio/tv-selskaber ikke udvalgt som leverandører af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse efter offentligt udbud, og kompensationen er ikke fastsat på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en typisk virksomhed, der er veldrevet og udstyret med de produktionsmidler, der kræves for at opfylde de nødvendige public service-krav, ville have haft ved at opfylde disse forpligtelser. Det samme gælder for finansieringen af de tekniske faciliteter, som NOB stiller til rådighed for public service-radio/tv-selskaberne.

(99)

Kommissionen mener derfor ikke, at alle betingelserne i Altmark-dommen er opfyldt i denne sag.

(100)

Fordelen ved ad hoc-finansieringen, overførslerne til CoBo og den gratis tilvejebringelse af tekniske faciliteter til de nederlandske public service-radio/tv-selskaber er ikke til rådighed for nogen anden virksomhed i en lignende situation. Da konkurrencen forvrides, når statsstøtte styrker modtagervirksomhedens konkurrencemæssige situation i forhold til konkurrenterne, kan fordelen forvride konkurrencen mellem PSB og andre virksomheder (34).

(101)

Når en finansiel støtte, som ydes af en stat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (35), også selv om den støttemodtagende virksomhed ikke er direkte involveret i eksport (36). Når en medlemsstat yder støtte til virksomheder inden for service- og distributionssektoren, behøver støttemodtagerne heller ikke udøve virksomhed uden for den pågældende medlemsstat, for at støtten påvirker samhandelen (37).

(102)

I lyset af denne retspraksis hedder det i Kommissionens meddelelse om anvendelse af statsstøttereglerne på public service-radio- og tv-virksomhed (38) (herefter kaldet: radio/tv-meddelelsen):

»Statslig finansiering af public service-radio- og tv-virksomhed normalt vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Det er oplagt tilfældet, når der er tale om erhvervelse og salg af programrettigheder, der ofte finder sted på internationalt niveau. For de public service-selskaber, der har ret til at sælge reklametid, har også reklamer grænseoverskridende virkninger, navnlig i homogene sprogområder, der overskrider de nationale grænser. Endvidere kan radio- og tv-selskabernes ejerstruktur række ud over én medlemsstat (39) «.

(103)

I denne sag er de nederlandske radio/tv-selskaber selv aktive på det internationale marked. Gennem Den Europæiske Radiounion udveksler de tv-programmer og deltager i Eurovision. Endvidere sendes deres programmer i Belgien og Tyskland. Desuden konkurrerer de nederlandske public service-radio/tv-selskaber direkte med kommercielle selskaber, der opererer på det internationale radio- og tv-marked, og som har en international ejerskabsstruktur.

(104)

Kommissionen konkluderer derfor, at ad hoc-finansieringen, midlerne til CoBo og den gratis tilvejebringelse af tekniske faciliteter vil kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.

(105)

Da alle betingelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, er opfyldt, og da betingelserne i EF-Domstolens dom i Altmark-sagen ikke alle er opfyldt, konkluderer Kommissionen, at ad hoc-finansieringen (finansiering fra FOR og udligningsmidlerne), de midler, der er ydet via CoBo-fonden og den gratis tilvejebringelse af tekniske tjenester og faciliteter til de nederlandske public service-radio/tv-selskaber udgør statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Derimod indebærer den fordel, der følger af fri adgang til kabelnetværket, ikke en overførsel af statsmidler og udgør ikke statsstøtte.

(106)

Ifølge artikel 1, litra b, i Rådets forordning nr. 659/99 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 betyder »eksisterende støtte« (blandt andet):

(107)

Som nævnt ovenfor kan der skelnes mellem de årlige betalinger, der ikke indgår i denne beslutning, og ad hoc-betalinger.

(108)

De årlige betalinger foretages på basis af artikel 110 i medieloven, der foreskriver, at »enheder, der er tildelt sendetid, har ret til at modtage støtte over det almindelige budget«. Støtteniveauet og tilvejebringelsen er også fastlagt i medieloven. Dette finansieringssystem eksisterede, før traktaten trådte i kraft, og betegnes som eksisterende støtte, jf. Kommissionens procedure E-5/2005 (41).

(109)

De såkaldte ad hoc-betalinger har en række karakteristika, som adskiller dem fra de regelmæssige årlige betalinger, og som gør, at de ikke kan betegnes som eksisterende støtte:

(110)

Public service-radio/tv-selskaberne har modtaget gratis tekniske faciliteter fra NOB, siden medieloven trådte i kraft i 1987. Fra dette år begyndte NOB at stille faciliteter til rådighed for public service-radio/tv-selskaberne, mens det oprindelig var NOS, der tilvejebragte disse faciliteter. NOB har fået pålagt at levere en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og leverer gratis faciliteterne til de enkelte public service-radio/tv-selskaber og modtager betaling direkte fra staten. Denne foranstaltning kan således også betragtes som en ny støtteforanstaltning.

(111)

Ad hoc-finansieringen (betalinger fra FOR til de enkelte public service-radio/tv-selskaber og udligningsmidlerne), overførslerne fra CoBo og den gratis tilvejebringelse af tekniske faciliteter skal betragtes som ny støtte og ikke som eksisterende støtte.

(112)

På grundlag af foranstaltningernes karakteristika er den eneste mulige begrundelse for forenelighed EF-traktatens artikel 86, stk. 2, der foreskriver: »virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (…) er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse«.

(113)

Ifølge EF-Domstolens faste retspraksis kan der ifølge artikel 86, stk. 2, indrømmes en undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte til virksomheder, der har fået pålagt at udføre en tjenesteydelse af generel økonomisk interesse. EF-Domstolens dom i Altmark-sagen bekræftede implicit, at statsstøtte, der ydes for at kompensere for merudgifter afholdt for at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, kan være forenelig med det fælles marked, hvis betingelserne i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, er opfyldt (43).

(114)

I overensstemmelse med EF-Domstolens faste retspraksis (44) udgør EF-traktatens artikel 86, stk. 2, en undtagelse, der skal fortolkes restriktivt. Domstolen har fastslået, at for at en foranstaltning kan omfattes af en undtagelse, skal alle følgende betingelser være opfyldt:

(115)

Radio/tv-meddelelsen fastsætter de principper og metoder, som Kommissionen har til hensigt at anvende for at sikre, at ovennævnte betingelser overholdes. I denne sag skal det derfor undersøges om:

(116)

I den forbindelse skal det nævnes, at ad hoc-finansieringen og den gratis tilvejebringelse af tekniske faciliteter skal støtte aktiviteter, der indgår i mandatet til at levere en tjeneste af almindelig økonomisk interesse. Det er derfor nødvendigt at vurdere public service-radio/tv-selskabernes samlede støtteniveau, men formålet med denne beslutning er ikke at vurdere den mekanisme og de betingelser, der gælder for statens finansiering, men kun ovennævnte specifikke foranstaltninger. Denne beslutning vedrører heller ikke organisationen af hele public service-radio/tv-systemet som sådan.

(117)

Som nævnt i punkt 33 i radio/tv-meddelelsen skal medlemsstaterne selv definere et offentligt radio/tv-selskabs mandat. I betragtning af radio/tv-sektorens særlige karakter, kan man ifølge Kommissionen »forestille sig en »bred« definition, der pålægger et givet selskab at udbyde et afbalanceret og varieret program i overensstemmelse med mandatet og EF-traktatens artikel 86, stk. 2, ifølge de fortolkende bestemmelser i protokollen. En sådan definition ville være i overensstemmelse med målsætningen om at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i samfundet og sikre pluralisme, herunder kulturel og sproglig diversitet.«

(118)

Selv om definitionen imidlertid kan være bred, skal den være så klar og præcis, at der ikke er tvivl om, hvorvidt medlemsstaten mener, at en given aktivitet, der udføres af en bemyndiget operatør, skal omfattes af public service-mandatet eller ej. Som nævnt i punkt 36 i radio/tv-meddelelsen er Kommissionens rolle begrænset til at kontrollere, om public service-definitionen indeholder åbenbare fejl.

(119)

De nederlandske public service-radio/tv-selskabers hovedopgave er at sikre et pluralistisk programudbud af høj kvalitet til almindelig radio/tv-udsendelse af almindelig interesse, jf. artikel 13c i medieloven. Specifikke programkrav i relation til de indholdskategorier, der skal dækkes, og den sendetid, der skal tildeles hver kategori, fremgår også af lovgivningen.

(120)

CLT-UFA har anført, at de nederlandske public service-radio/tv-selskaber generelt sender for meget sport og navnlig for meget fodbold. Klagerne har præciseret, at NOS RTV sender de fleste af alle sportsbegivenheder i Nederlandene. Som nævnt ovenfor var meningen med ad hoc-støtten at finansiere de aktiviteter, der indgår i public service-mandatet, og at finansiere erhvervelse af sportsrettigheder.

(121)

Kommissionen mener imidlertid ikke, at udsendelse af sportsprogrammer i ca. 10 % af sendetiden udgør en åbenbar fejl. Sport kan indgå i radio/tv-selskabernes public service-opgave, og at bruge 10 % af sendetiden til sport er ikke uforeneligt med mandatet, som er at udbyde et afbalanceret og varieret public service-programmix.

(122)

Kommissionen mener, at hovedopgaven som defineret i artikel 13c(1) er ret bredt defineret, men at den må siges — i overensstemmelse med formuleringen i Amsterdam-protokollen — at opfylde de »demokratiske, sociale og kulturelle behov« i det nederlandske samfund. Definitionen i lovgivningen er således tilstrækkelig klar og præcis i forhold til hovedopgaven og indeholder ingen åbenbare fejl.

(123)

Det hedder i punkt 40 i radio/tv-meddelelsen, at for at kunne omfattes af undtagelsen efter artikel 86, stk. 2, skal public service-mandatet overdrages en eller flere virksomheder ved en officiel akt. Kommissionen bemærker, at medieloven formelt pålægger NOS at udføre den public service-opgave, der er defineret i artikel 13c og den ledsagende lovgivning. De offentlige radio/tv-selskaber får ret til at udsende programmer på de offentlige kanaler i medfør af artikel 31 i medieloven, og Kommissionen mener, at hovedopgaven, som er udsendelse af programmer, i tilstrækkelig grad er overdraget public service-radio/tv-selskaber.

(124)

I kapitel 6.3 i radio/tv-meddelelsen forklares det, at proportionalitetstesten, som Kommissionen skal udføre, har to aspekter (45).

(125)

På den ene side skal Kommissionen beregne nettoomkostningerne ved de public service-opgaver, der er pålagt de nederlandske public service-radio/tv-selskaber, og kontrollere, om der er ydet for høj kompensation for disse omkostninger. Når der ydes kompensation til en virksomhed, må statsstøtten ikke overskride nettoomkostningerne ved public service-opgaven. For at beregne nettoomkostningerne skal der tages hensyn til de direkte og indirekte indtægter ved public service-opgaven. Derfor vil den nettofortjeneste, der følger af public service-aktiviteterne, blive inddraget ved vurderingen af støttens proportionalitet.

(126)

På den anden side skal Kommissionen undersøge alle foreliggende oplysninger, der antyder, at public service-radio/tv-selskaber har forvredet konkurrencen på kommercielle markeder mere end nødvendigt for at opfylde public service-opgaven. Public service-radio/tv-selskaber kan, da indtægtstab dækkes af statsstøtte, f.eks. føle sig foranlediget til at trykke reklamepriserne på markedet eller priserne på andre kommercielle aktiviteter for at nedbringe konkurrenternes indtjening. En sådan praksis vil kræve yderligere statsfinansiering for at kompensere for tabte indtægter fra kommercielle aktiviteter og vil derfor betyde, at der er tale om overkompensation for public service-forpligtelser.

(127)

Kommissionen skal først fastsætte omkostningerne ved den pågældende tjeneste af almindelig økonomisk interesse. Da de nederlandske public service-radio/tv-selskaber også udfører kommercielle aktiviteter, kræves det ifølge Kommissionens direktiv 80/723/EF om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder (46), som ændret af Kommissionens direktiv 2000/52/EF (47), at der føres adskilte regnskaber for de forskellige aktiviteter. Omkostninger og indtægter skal allokeres korrekt på grundlag af konsekvent anvendte og objektivt begrundede omkostningsregnskabsprincipper. Kun omkostninger, der udelukkende kan tilskrives public service-aktiviteter, der dog også kommer kommercielle aktiviteter til gode, skal ikke nødvendigvis opdeles på disse to aktivitetstyper, men kan udelukkende allokeres til public service-aktiviteter (48).

(128)

Direktivet om åbenhed er gennemført i Nederlandene ved en ændring af konkurrenceloven (»Mededingingswet«) (49). Endvidere forpligter et særligt dekret (50) public service-radio/tv-selskaberne til at føre adskilte regnskaber for alle biaktiviteter og tilknyttede aktiviteter. På grundlag heraf har de nederlandske myndigheder fremlagt oplysninger om public service-radio/tv-selskabernes omkostninger og indtægter i perioden 1994-2005.

(129)

Ifølge direktivet om åbenhed skal medlemsstaterne ikke blot sikre, at der føres adskilte regnskaber for public service og kommercielle aktiviteter, men også at alle omkostninger og indtægter allokeres korrekt på grundlag af konsekvent anvendte og objektivt begrundede omkostningsregnskabsprincipper, og at de omkostningsregnskabsprincipper, efter hvilke de adskilte regnskaber føres, er klart fastlagte.

(130)

I denne sag bemærker Kommissionen imidlertid, at dekretet ikke fastsætter, hvordan public service-radio/tv-selskaber skal allokere omkostninger, der skal opdeles på public service-aktiviteter og kommercielle aktiviteter. Oplysninger fra de nederlandske myndigheder bekræfter endvidere, at public service-radio/tv-selskaber bruger forskellige metoder til omkostningsallokering. Myndighederne hævder, at den individuelle allokering er korrekt, men at allokeringen på grund af de individuelle radio/tv-selskabers valg kan være forskellig fra det ene radio/tv-selskab til det andet. Kommissionen mener imidlertid, at det faktum, at der ikke gælder ensartede forhold for de forskellige radio/tv-selskaber, tyder på, at dekretet ikke tilstrækkelig tydeligt angiver, hvordan omkostningsallokeringen skal finde sted.

(131)

På grundlag af de oplysninger, de nederlandske myndigheder har fremlagt, kan det derfor ikke konkluderes, at omkostningerne er allokeret korrekt på basis af accepterede omkostningsallokeringsmetoder. Derfor mener Kommissionen, at alle nettoindtægter fra public service-radio/tv-selskabernes kommercielle aktiviteter bør indgå i vurderingen af statsstøttens proportionalitet i forhold til public service-omkostningerne. Det er også i overensstemmelse med de nederlandske retlige rammer, der gælder for public service-radio/tv-systemet, og som forpligter radio/tv-selskaberne til at bruge hele deres fortjeneste på public service-opgaver, herunder fortjenesten fra kommercielle aktiviteter (51).

(132)

Ifølge punkt 57 i radio/tv-meddelelsen må statsstøtte ikke overskride nettoomkostningerne ved radio/tv-selskabernes public service-opgave. Når nettoomkostningerne ved public service-opgaven således er fastsat, skal det vurderes, om den samlede statslige finansiering overstiger dette tal.

(133)

Hvis der som nævnt ovenfor ikke har fundet en fuldstændig og rimelig omkostningsallokering sted, skal nettoindtægterne fra alle de aktiviteter, der direkte eller indirekte har modtaget offentlig støtte, inddrages i beregningen af nettoomkostningerne ved public service-forpligtelsen (52). Kun indtægter fra kommercielle »stand alone«-aktiviteter skal ikke indgå i beregningen af nettoomkostningerne ved public service-opgaven. Der er tale om aktiviteter, der ikke hverken direkte eller indirekte — f.eks. gennem billigere produktionsfaktorer — har modtaget statsstøtte, eller som fuldt ud har betalt produktionsfaktorer, som de deler med, eller som følger af public service-aktiviteten.

(134)

Som allerede nævnt findes begrebet »stand alone«-aktiviteter ikke i det nederlandske public service-radio/tv-system, og der foregår heller ikke en meningsfuld og fuldstændig allokering af ressourcer mellem radio/tv-selskabernes forskellige aktiviteter. Endvidere fastsættes det i medieloven, at alle nettoindtægter fra hoved- og biopgaver (53), biaktiviteter og tilknyttede aktiviteter (54) skal bruges til opfyldelse af public service-opgaven (55).

(135)

Det vil sige, at nettoomkostningerne ved public service-aktiviteter beregnes under hensyntagen til indtægterne fra alle public service-radio/tv-selskabernes aktiviteter. Det vil sige:

(136)

Summen af alle ovennævnte poster afgør, om den samlede statsstøtte overstiger de samlede nettoomkostninger ved public service-opgaven, eller med andre ord om der er tale om overkompensation for public service-opgaverne.

(137)

Hvad angår NOB's gratis tilvejebringelse af tekniske tjenester og faciliteter, skulle der i princippet tages højde for denne foranstaltning ved vurderingen af en eventuel overkompensation. Det er imidlertid ikke nødvendigt eksplicit at inddrage foranstaltningen i beregningerne, da indtægterne fra de gratis tekniske faciliteter kan betragtes som kompensation for omkostninger, der ellers skulle have været finansieret. Betaling af de omhandlede omkostninger ville have forøget omkostningerne ved den public service-opgave, der er pålagt de nederlandske public service-radio/tv-selskaber, med samme beløb. Inddragelse af disse omkostninger ville derfor ikke ændre det endelige nettoresultat (57).

(138)

Ved indledningen af proceduren havde Kommissionen foreløbig beregnet overkompensationen til 110 mio. EUR. Beregningen var baseret på ufuldstændige tal for den faktiske overførsel til reserver og på de reserver, der var i public service-radio/tv-systemet i årene 1992-2002. Myndighederne havde ikke på det tidspunkt givet fuldstændige oplysninger om de enkelte radio/tv-selskaber.

(139)

Efter indledningen af proceduren modtog Kommissionen tallene for de enkelte radio/tv-selskabers omkostninger og indtægter, der er mere detaljerede end de samlede tal, der forelå, da proceduren blev indledt. De nye oplysninger indeholder endvidere data frem til år 2005 og indeholder også et skøn for 2006.

(140)

Denne beslutning vedrører de ad hoc-betalinger, der blev foretaget fra 1994 frem til 2005. Hvad angår slutdatoen, har de nederlandske myndigheder opfordret Kommissionen til også at inddrage tallene for 2006. Kommissionen finder imidlertid ikke dette hensigtsmæssigt, da tallene for 2006 kun er skøn for det indeværende regnskabsår.

(141)

Det fremgår, at 14 ud af 19 public service-radio/tv-selskaber har modtaget overkompensation i perioden 1994-2005. Overkompensationen gav fortjenester på 32 mio. EUR, der generelt er blevet overført til selskabernes programreserver.

(142)

En del af overkompensationen er imidlertid i nogle tilfælde blevet brugt til at udligne underkompensation i perioden før 1994. Nogle radio/tv-selskaber havde i begyndelsen af 1994 en negativ programreserve (58). Radio/tv-selskaberne havde kun mulighed for at registrere negative programreserver, når public service-omkostningerne oversteg de forskellige former for public service-støtte. Med andre ord kunne negative programreserver kun skyldes underkompensation af public service-omkostninger.

(143)

På den anden side skulle eventuelle tab på kommercielle aktiviteter finansieres via foreningsreserverne og kunne ikke afspejles i programreserverne. Ifølge de nederlandske myndigheder var foreningsreserverne opbygget af private midler.

(144)

Der er også tilfælde, hvor underkompensation af public service-omkostninger midlertidigt blev finansieret med foreningsreserver. I 1993 blev foreningsreserverne »indefrosset« af de nederlandske myndigheder; fra det tidspunkt kunne indtægter fra public service-aktiviteter og kommercielle aktiviteter ikke længere henlægges i disse foreningsreserver. Der blev imidlertid gjort en undtagelse for tilbagebetaling af tilskud fra foreningsreserver før 1994 til dækning af ufinansierede public service-omkostninger. Ifølge de nederlandske myndigheder er det den eneste situation, der efter 1994 fortsat gav anledning til tilførsel af midler til disse reserver (59).

(145)

Kommissionen mener, at de negative beløb i programreserverne og de positive udsving i foreningsreserverne efter 1994 kun opstod på grund af en tidligere »underkompensation« af public service-omkostninger. Den deraf følgende udligning af disse beløb betragtes derfor som støtteberettigede omkostninger som følge af public service-opgaven. Der skal derfor ikke tages højde for de tilsvarende beløb ved beregningen af overkompensationen.

(146)

Som nævnt ovenfor er overkompensationen generelt kommet programreserverne til gode. I 2005 besluttede PO for første gang på basis af artikel 109a og 19a(1)h i medieloven, at de reserver, som de individuelle radio/tv-selskaber besad ud over 5-10 % af deres årsbudget, skulle overføres til PO (60). Denne overførsel betragtes også som en del af ad hoc-foranstaltningerne og indgår ved beregningen af kompensationens proportionalitet. Det vil sige, at denne overførsel har nedbragt den samlede kompensation til radio/tv-selskaberne og samtidig øget PO's overkompensation.

(147)

Ved for hvert år fra 1994-2005 at fratrække nettoomkostningerne ved public service-opgaven fra den samlede finansiering, således som beskrevet i punkt 135, kommer Kommissionen til den konklusion, at ingen af radio/tv-selskaberne har modtaget offentlig støtte, der overstiger 10 % af deres årsbudget. Da omkostningerne ved public service-radio/tv-virksomhed varierer fra år til år, kan staten af budgethensyn ønske så få udsving i statsfinansieringen som muligt og tillade, at en vis procentdel af den årlige overkompensation fremføres til næste år. Kommissionen anerkendte dette princip i den danske sag om public service-radio/tv-virksomhed (61).

(148)

Kommissionen anførte i den sag, at reserverne skal beregnes i den særlige henseende, og at de skal justeres på faste tidspunkter, dvs. fratrækkes det følgende års kompensation, hvis der er konstateret overkompensation. Hvis overkompensationen således ikke overstiger 10 % af den årlige kompensation, er overkompensationen forenelig med EF-traktaten og kan fremføres til det efterfølgende år og fratrækkes den kompensation, der ydes for den periode.

(149)

Som allerede nævnt har de nederlandske myndigheder besluttet, at det enkelte public service-radio/tv-selskab kun kan opretholde en særlig reserve på højst 5-10 % af årsbudgettet (62). I betragtning af denne forpligtelse krævede PO i 2005, at radio/tv-selskaberne overførte 42,457 mio. EUR til PO. Myndighederne har også forpligtet sig til regelmæssigt at kontrollere reserverne og kræve tilbagebetaling af de beløb, der overstiger 10 % af den årlige kompensation fra 2006 (63). Betingelserne for at godkende en overkompensation, der ikke overstiger 10 % af public service-radio/tv-selskabernes årsbudget, som forenelig støtte er derfor opfyldt (64).

(150)

Da overkompensationen således ikke overstiger loftet på 10 % af årsbudgettet, kan den derfor betragtes som rimelig for udførelsen af public service-opgaven, og støtten kan derfor betragtes som forenelig med EF-traktatens artikel 86, stk. 2.

(151)

PO har også modtaget kompensation for ledelse og koordinering af radio/tv-systemet. Denne opgave udføres af en særlig instans, den såkaldte PO, der fører interne særskilte regnskaber. De nederlandske myndigheder har anført, at selv om NOS RTV og PO er en del af samme retlige enhed og også fremlægger konsoliderede regnskaber, har de under ingen omstændigheder adgang til hinandens midler.

(152)

På basis af de særskilte regnskaber for PO og ifølge tilgangen i punkt 135, kommer Kommissionen til den konklusion, at PO har modtaget en samlet overkompensation på 55,908 mio. EUR, ekskl. de reserver de individuelle radio/tv-selskaber overførte i 2005. Overførslen af reserver androg 42,457 mio. EUR. Når der tages højde for denne overførsel, andrager den samlede overkompensation til PO 98,365 mio. EU (55,908 mio. EUR +42,457 mio. EUR).

Tabel 4:

Oversigt over den årlige finansiering af PO (1994-2005) beløb × 1 mio. EUR (65)

(153)

Det vurderes, at overkompensationen på 98,365 mio. EUR ikke er nødvendig for udførelsen af public service-opgaven, og den kan derfor ikke omfattes af undtagelsen fra forbuddet mod statsstøtte i artikel 86, stk. 2. Overkompensationen betragtes derfor ikke som forenelig støtte og bør i princippet kræves tilbagebetalt af PO.

(154)

Det ser ikke desto mindre ud til, at overkompensationen overstiger de samlede ad hoc-betalinger til PO. PO har modtaget 33,870 mio. EUR som ad hoc-betalinger fra statens mediebudget, plus ad hoc-overførslen på 42,457 mio. EUR fra andre radio/tv-selskaber. Det giver i alt 76,327 mio. EUR i betalinger modtaget fra ad hoc-foranstaltninger. Endvidere har ad hoc-betalingerne også genereret renter, der skal inddrages ved beregningen af den støtte, der ikke blev ydet inden for rammerne af »eksisterende støtteforanstaltninger«. Tilbagebetalingen skal derfor begrænses til 76,327 mio. EUR plus renter, da den »resterende« overkompensation blev ydet via eksisterende støtte og ikke kan tilbagesøges.

(155)

Som forklaret i radio/tv-meddelelsen mener Kommissionen ikke, at konkurrencebegrænsende adfærd hos public service-radio/tv-selskaber er nødvendig for at opfylde public service-opgaven. I beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure nævnte Kommissionen følgende mulige konkurrenceforvridning på markedet.

(156)

I den standardkontrakt, der i 1985 blev indgået mellem radio/tv-selskaber og kabeloperatører, foreskrives det på begæring af den nederlandske regering, at kabeloperatørerne ikke skal betale intellektuelle ejendomsrettigheder i forbindelse med transmission af nederlandske offentlige tv-programmer. Ved ikke at opkræve vederlag for intellektuelle ejendomsrettigheder hos kabeloperatører er spørgsmålet, om PO optrådte som en normal markedsøkonomisk operatør, da man gav afkald på en kommerciel indtægt.

(157)

De nederlandske myndigheder fremhæver, at det forhold, at PO ikke opkræver vederlag for intellektuelle ejendomsrettigheder, ikke nødvendigvis er i modstrid med almindelig markedsadfærd. Kommercielle radio/tv-selskaber opkræver heller ikke et vederlag hos kabeloperatørerne for transmission af deres programmer (66).

(158)

Kommercielle aftaler mellem radio/tv-selskaber og kabeloperatører kan have forskellig form, navnlig da transaktionen involverer udveksling af transmissionstjenester mod tilrådighedsstillelse af indhold, hvilket er værdifuldt for begge parter. Kommissionen mener derfor ikke, der er klare tegn på, at PO optrådte i modstrid med almindelig markedsadfærd, og at PO ved at give afkald på kommercielle indtægter øgede behovet for statsfinansiering.

(159)

Ved indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure havde Kommissionen ikke tilstrækkelige beviser for, at STER faktisk underbød priserne. De oplysninger, som klagerne og de nederlandske myndigheder har fremsendt efter indledningen af proceduren, skal vurderes.

(160)

Det hedder i punkt 58 i radio/tv-meddelelsen, at public service-radio/tv-selskaber kan føle sig foranlediget til at trykke reklamepriserne for at nedbringe konkurrenternes indtjening. Man skal imidlertid være opmærksom på, at offentlige radio/tv-selskaber i Nederlandene ikke direkte har reklameaktiviteter, da reklamesiden varetages af en særlig fond kaldet STER. STER's mandat er at udnytte den disponible reklametid på en sådan måde, at den bidrager optimalt til den centrale finansiering af public service-radio/tv-selskaber. STER fungerer som mellemled med den opgave at maksimere fortjenesten fra salg af offentlige radio/tv-selskabers reklameplads. Som allerede nævnt i punkt 17 overfører STER reklameindtægterne direkte til mediebudgettet.

(161)

En eventuel underbydende adfærd fra STER's side skulle afspejle sig i nogle af eller alle følgende forhold: lavere priser hos STER i forhold til konkurrenterne, øget markedsandel og indtægtstab for STER.

(162)

Som Kommissionen også anførte i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure kunne en sammenligning af priserne hos offentlige og private reklamevirksomheder være en nyttig målestok for de kriterier, der er nævnt i punkt 58 i radio/tv-meddelelsen.

(163)

For at sammenligne priser er målgruppen 20-49 år den mest relevante. Som det fremgår af nedenstående tabel 5 er der forskellige undergrupper, hvoraf mange er rettet mod seere i aldersgruppen 20-49:

Tabel 5:

Procent for STER's realiserede GRP-mål (fortrolig 2004)

(164)

Tabel 5 viser, at STER væsentligst sælger reklamer til seere i kategorien 20-49 år. Fra 1999 har STER's markedsandel af reklame og af de seere, som public service-radio/tv-selskaberne har nået i målgruppen 20-49, været faldende. I målgruppen 20-49 år var bruttopriserne for annoncører som følger:

Tabel 6:

Bruttopriser for GRP 20-49 år (18.00-24.00), 1995-2005 i EUR

(165)

Pr. ovennævnte dato var STER's listepriser for GRP 20-49 kun en smule lavere end de kommercielle radio/tv-selskabers listepriser. Ifølge de nederlandske myndigheder yder radio/tv-selskaberne og STER ganske betydelige rabatter. De kommercielle radio/tv-selskaber synes at have ydet meget højere rabatter, navnlig fra 1998. Rabatterne fremgår af nedenstående tabel:

Tabel 7:

Rabatter ydet i 1994-2005 i %

(166)

Selv om STER har en mindre attraktiv seerskare end de kommercielle radio/tv-selskaber — STER har en lav selektivitet og har derfor sværere ved at tilbyde en meget specifik målgruppe — og en lavere markedsandel, hvad angår seere og reklamer (se tabel 9 nedenfor), er STER's nettopriser højere end de kommercielle radio/tv-selskabers.

Tabel 8:

Nettopriser for GRP 20-49 år (18.00h-24.00), 1995-2005 i EUR

(167)

Det fremgår endvidere af tabel 9, at der er en klar forbindelse mellem et faldende seertal og en faldende reklameandel for de offentlige radio/tv-selskaber. Der er ingen tegn på, at STER på grund af et eventuelt prisunderbud øger sin markedsandel eller i det mindste bevarer sin markedsandel på trods af faldende seertal hos kunderne, dvs. radio/tv-selskaberne. Tværtimod mister STER andele på markedet for reklamer i takt med at public service-radio/tv-selskaberne mister seere.

Tabel 9:

Markedsandele, hvad angår seere og reklamer

(168)

Endelig er der ingen tegn på, at STER mister reklameindtægter for at øge sin markedsandel.

Figur 1:

Udviklingen i brutto- og nettoindtægter

Brutto- og nettoindtægter

indtægter

år

Ster brutto

Ster netto

CSB brutto

CSB netto

(169)

Det fremgår af tabel 7 og figur 1, at STER har tilbudt betydelige rabatter. Det fremgår imidlertid også af figur 1, at nettoindtægterne fra reklamer på trods af disse rabatter var forholdsvis konstante. Rabatterne har ikke ført til en større ændring i indtægterne.

(170)

Det vil sige, at ingen af de forhold, der typisk følger af en prisunderbydende adfærd — nemlig: lavere priser, øget markedsandel og midlertidigt indtægtstab — ser ud til at kunne konstateres på det nederlandske reklamemarked. Det skal igen understreges, at STER er et selskab, som er uafhængigt af public service-radio/tv-selskaberne, hvis indtægter går direkte til mediebudgettet. Kommissionen er derfor kommet til den konklusion, at intet tyder på, at STER har underbudt priserne i en grad, der fører til et urimeligt indtægtstab, der har øget behovet for yderligere offentlig støtte til public service-radio/tv-systemet.

(171)

SBS Broadcasting BV har fremført, at »alene en sammenligning af STER's, IP's og/eller SBS's priser for GRP 20-49 kan ikke være det eneste kriterium for at fastslå, om STER underbyder priserne«.

(172)

SBS fremfører endvidere, at annoncørerne for det første er villige til at betale et tillæg for GRP 20-49, som STER tilbyder, da man også når forbrugere uden for målgruppen. Endvidere er STER's priser for GRP 13+ (teenagere) faktisk meget lavere end de kommercielle konkurrenters priser for GRP 13+. Kommissionen har fremsendt disse bemærkninger til de nederlandske myndigheder (67).

(173)

Hvad angår den første bemærkning, skal det straks fastslås, at salgsselskaber ønsker at nå en målgruppe, når de reklamerer for deres produkter. Seere uden for målgruppen er irrelevante. Et af kriterierne for at købe reklametid er muligheden for at vælge seermålgruppe. Hvis reklamepladsen ikke er selektiv, dvs. der er meget såkaldt »spild« (reklamerne når forbrugere uden for målgruppen), bliver den mindre interessant. Da de reklamer, STER sælger, har lav selektivitet — tiltrækker en bred gruppe seere — er det ifølge de nederlandske myndigheder faktisk svært for STER at opretholde sine reklamepriser. For det andet har GRP 13+ mindre betydning end GRP 20-49. Oplysningerne i tabel 5 viser den relativt lave betydning af GRP 13+ (fortrolige oplysninger) og viser klart, at GRP 13+ ikke er afgørende ved en prissammenligning. Som de nederlandske myndigheder har anført, er GRP 20-49 meget mere relevant. Det forhold, at prisen for GRP 13+ er lavere hos STER beviser ikke som sådan, at der er tale om et generelt prisunderbud fra public service-radio/tv-selskabernes side.

(174)

Det vil sige, at selv om STER har ydet betydelige rabatter, faldt de samlede reklameindtægter ikke, men forblev stabile. Kommissionen har vurderet de øvrige argumenter og de nederlandske myndigheders svar og konkluderer, at der ikke i øjeblikket er tegn på, at STER ikke forsøgte at maksimere reklameindtægterne, eller at selskabets adfærd ville føre til et øget behov for offentlig støtte.

(175)

Da Kommissionen indledte proceduren anførte den, at der ikke var klare beviser for, at radio/tv-selskaberne betalte en pris for rettigheder til fodboldtransmissioner, der strukturelt lå over markedsværdien En af grundene var, at public service-radio/tv-selskaber tilbød højere priser under forhandlingerne end de kommercielle radio/tv-selskaber var villige til at betale. CLT-UFA klagede over, at de nederlandske offentlige radio/tv-selskaber betaler urimelig høje priser for fodboldrettigheder. Kommissionen anførte, at den ville vurdere situationen yderligere.

(176)

Den efterfølgende undersøgelse viste ingen tegn på, at de offentlige radio/tv-selskaber skulle have overbudt de kommercielle radio/tv-selskaber, eller at public service-radio/tv-selskaberne skulle have erhvervet rettigheder til fodboldbegivenheder i et omfang, der kunne lukke markedet for konkurrenterne Der er faktisk fundet eksempler på, at kommercielle radio/tv-selskaber besad vigtige fodboldrettigheder i undersøgelsesperioden (se punkt 55 ovenfor).

(177)

Der er imidlertid ikke konstateret specifik konkurrencebegrænsende adfærd i denne procedure, men spørgsmålet om, hvorvidt systemet som sådan giver tilstrækkelige garantier mod en eventuel konkurrencebegrænsende adfærd vil blive behandlet i procedure E-5/2005 om eksisterende støtte.

(178)

Af ovennævnte grunde konkluderer Kommissionen, at der har været tale om en overkompensation på 98,365 mio. EUR ydet gennem statsstøtte, der ikke kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet, jf. EF-traktatens artikel 86, stk. 2, og støtten skal derfor tilbagesøges hos NOS, hvad angår de opgaver, PO har udført.

(179)

Da overkompensationen imidlertid overstiger de samlede ad hoc-betalinger, der er ydet PO på i alt 76,3 mio. EUR, skal tilbagesøgningen begrænses til 76,327 mio. EUR plus renter, da den »resterende« overkompensation blev ydet via eksisterende støtte og ikke kan tilbagesøges —

(1)

Den 3. maj 2005 besluttede Kommissionen at godkende redningsstøtte (N69/2005) til Cyprus Airways Public Ltd.. (beslutning 2005/1322).

(2)

I et udateret brev, som blev registreret af Kommissionen den 9. november 2005 (DG TREN A/28405), gav de cypriotiske myndigheder i overensstemmelse med artikel 88, stk. 3, og med tilsagn i forbindelse med den ovennævnte anmeldte redningsstøtte Kommissionen meddelelse om en omstruktureringsplan for Cyprus Airways Public Ltd.. Den 14. november 2005 registrerede Kommissionens Generalsekretariat anmeldelsen med referencen SG(05)A10041, og sagen fik nummer N 555/2005.

(3)

Den 18. november 2005 (D(05)125084) bad Kommissionen yderligere de cypriotiske myndigheder om nærmere oplysninger. De cypriotiske myndigheder besvarede Kommissionens henvendelse ved brev af 23. januar 2006, som blev registreret den 24. januar 2006 (med referencen DG TREN A/11819). Den 14. december 2005 fandt der et møde sted i Bruxelles mellem repræsentanter for Republikken Cypern og Kommissionen. Et efterfølgende møde på højt plan fandt sted den 30. januar 2006 i Bruxelles for at behandle sagens videre forløb.

(4)

Ved beslutning af 22. marts 2006, som blev meddelt de cypriotiske myndigheder ved brev af 23. marts 2006 (SG-Greffe (2006) D/201246), indledte Kommissionen proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2. Proceduren er registreret under C 10/2004.

(5)

Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev ligeledes offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i sagen. De cypriotiske myndigheder fremsendte kommentarer til Kommissionen ved brev af 20. april 2006.

(6)

Kommissionen har modtaget bemærkninger fra en enkelt interesseret part inden udløbet af den frist, der var meddelt ved procedurens indledning. Disse bemærkninger blev derpå videresendt til de cypriotiske myndigheder (D(2006) 213376) med anmodning om eventuelle kommentarer, og kommentarerne fra Cypern blev modtaget den 28. juli 2006 (registreret den 1. august 2006 med referencen A/28810). Nærmere oplysninger blev modtaget fra de cypriotiske myndigheder ved fax af 19. december 2006 (registreret den 31. december 2006 med referencen A/40766). Yderligere oplysninger og tilsagn blev modtaget ved fax af 28. februar 2007.

(7)

Cyprus Airways Public Ltd.., der blev grundlagt i 1947 som et aktieselskab, har lufttransport af passagerer og gods og udførelse af andre luftfartstjenester som hovedaktivitet. Selskabets hovedaktionær er den cypriotiske stat (69,62 %), mens den resterende del af aktierne ejes af ca. 4 200 små private investorer.

(8)

Cyprus Airways Public Ltd.. (i det følgende »Cyprus Airways«) indgår i Cyprus Airways-koncernen (i det følgende»koncernen«).

(9)

Cyprus Airways driver for øjeblikket rutefart i Europa og Mellemøsten med 11 fly, to A319 leveret i 2002 og ejet af Cyprus Airways, syv A320–200 leveret mellem maj 1989 og marts 1993 og ejet af Cyprus Airways, hvoraf et fly tidligere var wet-leaset til Eurocypria, og to A330-200 leveret i 2002 og 2003 (leaset).

(10)

På det tidspunkt, hvor omstruktureringsplanen blev anmeldt, var de øvrige selskaber i koncernen, som alle var ejet 100 % af Cyprus Airways Public Ltd.., følgende:

(11)

Dette selskab (i det følgende »Eurocypria«) gennemfører charterflyvninger fra over 50 europæiske lufthavne. Eurocyprias flåde består af fem fly, fire leasede Boeing 737-800, erhvervet mellem februar og april 2003 og hver især med en kapacitet på 189 passagerer, samt et A320-fly (A320) »wet-leaset« fra Cyprus Airways.

(12)

Hellas Jet SA (i det følgende »HellasJet«) blev registreret i Athen den 1. juli 2002 og påbegyndte driften den 24. juni 2004. Hellas Jet skulle være et nyt europæisk luftfartsselskab med hjemsted i Athen. Det opererede tre leasede Airbus A320-fly med base i den internationale lufthavn i Athen. Forretningsplanerne blev imidlertid ikke opfyldt, og ruteflyvningerne blev indstillet i maj 2005. Resultaterne af dette projekt var derfor økonomisk ødelæggende og kostede koncernen et akkumuleret beløb på 29,5 mio. CYP (51,4 mio. EUR) pr. juni 2005.

(13)

Dette datterselskab (i det følgende »Zenon«) stiller serviceydelser til rådighed for cypriotiske rejsebureauer. Zenon leverer og distribuerer navnlig elektronisk information, som gør det muligt for rejsebureauer at reservere flysæder og udstede billetter samt foretage hotel- og bilreservationer.

(14)

Dette selskab påbegyndte sin virksomhed i 1996, hvor det overtog driften af de toldfrie butikker i lufthavnene i Larnaca og Paphos. På det tidspunkt, hvor omstruktureringsplanen blev anmeldt, var det hensigten, at de toldfrie butikker i lufthavnene i Larnaca og Paphos ville blive overtaget af den nye lufthavnskoncessionshaver og ikke længere indgå i koncernen. Dette skete i juni 2006.

(15)

Kommissionens beslutning om at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, var baseret på en række spørgsmål, som opstod i forbindelse med dens undersøgelse af omstruktureringsplanen. Kommissionen gav udtryk for tvivl om, hvorvidt planen var i overensstemmelse med Fællesskabets gældende regler, dvs. Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder fra 2004 (3) (i det følgende »rammebestemmelserne for redning og omstrukturering«).

(16)

Det centrale i omstruktureringsplanen er et lån, som er på markedsvilkår og garanteres af den cypriotiske stat, og som løber over 10 år og i første række skal anvendes til tilbagebetaling af det kortfristede lån på 30 mio. CYP (51 mio. EUR), som blev optaget efter redningsstøttens godkendelse i maj 2005. Den øvrige del skal derefter anvendes til omstrukturering af luftfartsselskabet.

(17)

I omstruktureringsplanens første 24 måneder skulle hovedvægten lægges på omkostningsnedskæring og forøgelse af udvalgte indtægter. Staten og selskabets ledelse anslog, at de samlede omkostninger skulle reduceres med 13 %. Dette skulle ske ved at nedskære personalet med ca. 20 % og samtidig sænke lønniveauet med gennemsnitligt 15 %. Dette betyder, at 385 af 1 840 ansatte pr. 1. september 2005 ifølge omstruktureringsplanen skulle afskediges. Disse afskedigelser skulle føre til årlige besparelser på ca. 7 mio. CYP (12 mio. EUR); yderligere besparelser på ca. 4,6 mio. CYP (8 mio. EUR) opnås ved at nedskære de nuværende personaleomkostninger.

(18)

Kommissionen gav udtryk for tvivl om, hvorvidt planen på kortest mulig tid ville gengive selskabet varig levedygtighed uden behov for yderligere støtte i fremtiden. Den anførte endvidere, at den ikke havde tilstrækkelige oplysninger til at kunne tage stilling til, om omstruktureringsplanens støttebeløb er blevet holdt på et minimum. Kommissionen satte endvidere spørgsmålstegn ved behovet for det langfristede lån, der skal tilbagebetales over 10 år. Kommissionen anførte, at den ikke havde tilstrækkelige oplysninger til at kunne sige, om de økonomiske beregninger er rigtige, eller om de antagelser, de bygger på, er gyldige, og den var især interesseret i at vide, hvad Cyprus Airways' konkurrenter mente om planen.

(19)

Ifølge omstruktureringsplanen skulle Eurocypria, Cyprus Airways' charterdatterselskab, sælges til staten til en pris, som skulle fastsættes af en uafhængig ekspert. Prisen var i første omgang blevet anslået til 15 mio. CYP (26 mio. EUR). Eurocypria ville derfor blive udskilt fra Cyprus Airways og drevet som et helt selvstændigt selskab. Salgsprovenuet (som staten betaler Cyprus Airways) kunne anvendes til finansiering af omstruktureringen. Kommissionen gav udtryk for tvivl med hensyn til salget og om, hvordan salgsprisen ville blive fastsat. Hvis den pris, der blev betalt for Eurocypria, ikke var en markedspris, ville der være tale om statsstøtte.

(20)

En anden del af omstruktureringsplanen, som skal udføres 18 måneder efter planens iværksættelse, er en kapitalforøgelse på 14 mio. CYP (24 mio. EUR). Alle aktionærer (staten og private aktionærer) vil bidrage i forhold til deres aktiepost. Staten vil indskyde 9,8 mio. CYP (17 mio. EUR), mens de private aktionærers bidrag til kapitalforøgelsen bliver på omkring 4,2 mio. CYP (7,3 mio. EUR). Ved procedurens indledning anførte Kommissionen, at den ikke kunne udelukke, at statens deltagelse i kapitalforøgelsen indebærer statsstøtte.

(21)

Kommissionen gav udtryk for tvivl om, hvorvidt de modydelser, der var foreslået i omstruktureringsplanen, ville være tilstrækkelige til at modvirke støttens markedsforvridning. Planen omfattede forholdsvis små reduktioner af Cyprus Airways' luftflåde og rutenet. Charterselskabet Eurocypria skulle frasælges, og et andet datterselskab, HellasJet, ville blive nedlagt og dets tre fly frigjort. Kommissionen gav udtryk for tvivl, ikke mindst fordi Eurocypria skulle sælges til Cyprus Airways' hovedaktionær. Kommissionen opfordrede Cyprus Airways' konkurrenter til at fremsætte bemærkninger i denne henseende.

(22)

For et selskab af Cyprus Airways' størrelse skal selskabets eget bidrag til omstruktureringsomkostningerne normalt udgøre 50 %. Kommissionen gav udtryk for tvivl med hensyn til størrelsen af selskabets eget bidrag og om, hvad der skulle anses for at udgøre selskabets eget bidrag.

(23)

De cypriotiske myndigheder besvarede procedurens indledning ved at søge at afklare visse spørgsmål, som Kommissionen havde rejst.

(24)

Med hensyn til spørgsmålene vedrørende genoprettelsen af Cyprus Airways' langsigtede rentabilitet skulle omstruktureringsomkostningerne (finansieret af det langfristede lån på 55 mio. CYP og provenuet fra salget af Eurocypria) ifølge omstruktureringsplanen anvendes således:

(25)

Med hensyn til selskabets fremtidige drift har både de cypriotiske myndigheder og luftfartsselskabet erkendt, at den strategiske og operationelle model, som Cyprus Airways anvendte tidligere, ikke er bæredygtig på det konkurrenceprægede marked, hvor selskabet opererer i dag. Den grundlæggende uligevægt skyldes, at Cyprus Airways driver virksomhed med et omkostningsniveau, som kendetegner et fuldt udviklet ruteselskab, mens realiteten på det liberaliserede, fritidsprægede cypriotiske marked kun giver mulighed for indtægter svarende til niveauet hos charter- og/eller lavprisselskaber, som faktisk er Cyprus Airways' reelle konkurrenter.

(26)

I det nuværende erhvervsklima og i betragtning af den fulde liberalisering af lufttransportmarkedet i Cypern har Cyprus Airways kun begrænsede muligheder for yderligere vækst eller indtægtsforøgelse. Selv ikke den forventede vækst på luftfartsmarkedet på over 4 % vil gøre det muligt for Cyprus Airways at komme ud af den nuværende vanskelige situation uden yderligere foranstaltninger. Selskabet har derfor iværksat en hård omstrukturering, hvor en drastisk omkostningsnedskæring er uundgåelig.

(27)

I omstruktureringsplanen havde selskabet anslået, at de samlede omkostninger skulle reduceres med 13 %. Dette skulle ske ved at nedskære personaleomkostningerne med ca. 20 % og samtidig sænke lønniveauet med gennemsnitligt 15 %.

(28)

Foruden denne omkostningsnedskæring skal selskabet gennemføre andre elementer i omstruktureringsplanen, som er vedvarende, og som på dette tidlige stadium taler for selskabets langsigtede rentabilitet. Det er nu hensigten, at selskabet skal blive i stand til med succes at forbedre sin stilling, således at det får mulighed for at overleve og give et acceptabelt investeringsafkast på mellemlang sigt uden yderligere tilskud eller støtte. Det er hensigten, at der i løbet af 2007 skal gennemføres endnu en runde med omkostningsnedskæringer med fokus på outsourcing og bedste praksis på området.

Resultatudvikling i Cyprus Airways (prognose)  (*1)

(29)

Luftfartsselskabets fremtidige genoprettelse er baseret på en konsolidering af fordelene ved disse reducerede omkostninger og en løbende udvidelse af luftfartsselskabet. I denne henseende forventes der ifølge omstruktureringsplanen følgende udvikling i passagertrafikken i perioden 2004-2010:

Udvikling i Cyprus Airways' passagertrafik (prognose)  (*1)

(30)

Med hensyn til salget af Eurocypria præciserede regeringen, at der foruden den evaluering, som tidligere var foretaget af PricewaterhouseCoopers på vegne af Cyprus Airways med henblik på at fastsætte en markedspris for Eurocypria, var bestilt endnu en værdiansættelse hos HSBC på vegne af regeringen med henblik på at fastsætte en salgspris på grundlag af en veletableret og accepteret metode. Salget af Eurocypria til staten ville derfor foregå på normale markedsvilkår.

(31)

PwC har foretaget en værdiansættelse af selskabet ved hjælp af discounted cash flow-metoden (DCF), og ved at sammenligne de implicitte værdiansættelsesmultipler med markedssituationen har PwC også taget hensyn til transaktioner i forbindelse med køb og salg af sammenlignelige selskaber i sektoren.

(32)

PwC har oplyst, at selskabets indtægter stammer fra salget af flysæder til rejsearrangører, at det samlede passagerantal i 2005 udgjorde 662 561, og at dette forventes at stige til 829 092 i løbet af 2006, og det skal bemærkes, at der allerede er indgået kontrakter i forbindelse med de forventede indtægter for 2006. De væsentligste elementer af driftsomkostningerne i 2005 var flybrændstof (30 %), leasingafgifter for fly (22 %), lufthavns- og en route-afgifter (15 %), udgifter til flybesætning (11,5 %) og vedligeholdelses-/teknikerudgifter (9,5 %).

Nøgletal

(33)

For regnskabsåret 2005 forventede Eurocypria et overskud på omkring 440 000 CYP, hvilket er et fald i performance i forhold til tidligere år og til de forventede tal som følge af en markant stigning i brændstofpriserne i 2005, som ikke kunne overvæltes på passagererne på grund af karakteren af de aftaler, der var indgået med rejsearrangører.

(34)

DCF-metoden giver en indikation af værdien af en virksomhed på basis af værdien af de frie cash flows, som virksomheden kan forventes at generere i fremtiden, den skal finde nutidsværdien af de fremtidige cash flows til investorerne, de beregnede cash flows skal tilbagediskonteres på grundlag af afkastkravet for at nå frem til et skøn over virksomhedens nutidsværdi.

(35)

Eurocyprias ledelse udarbejdede fireårige (2006-2009) økonomiske beregninger, hvorved fremkom en »terminalværdi« for selskabet, svarende til det beløb, som en investor i dag ville betale for rettighederne til virksomhedens cash flows for år efter den fireårige beregning. Man nåede frem til en terminalværdi på 14,54 mio. CYP, som derpå blev tilbagediskonteret med en »vægtet gennemsnitlig kapitalomkostning« på 9,35 %, hvorved man nåede frem til en »kapitalværdi« for selskabet på 14,21 mio. CYP.

(36)

Denne kapitalværdi blev derpå underkastet en række følsomhedsanalyser for at tage højde for mulige varierende parametre som f.eks. udsving i USD/CYP-vekselkursen (mange af selskabets omkostninger er i US-dollar, mens indtægterne er i andre valutaer), afvigende vækstprognoser og udsving i brændstofpriser. I følsomhedsanalyserne blev der sat fokus på Eurocyprias store følsomhed (som de fleste luftfartsselskaber i EU) over for udsving i valutakurser og brændstofpriser.

(37)

På grundlag af den ovenfor beskrevne analyse nåede PwC frem til en vejledende række af værdier for Eurocypria på mellem 12,5 mio. CYP og 16 mio. CYP.

(38)

PwC har ligeledes gennemført en markedsrelateret sammenlignelig analyse af værdien ved at sammenligne Eurocypria med andre virksomheder i lignende brancher eller med lignende former for aktiviteter. Dette anses for at være en gyldig yderligere sammenligningsmetode, da betingelserne og udsigterne for lignende virksomheder afhænger af fælles faktorer som f.eks. den generelle efterspørgsel efter deres varer og tjenesteydelser samt omkostningsstruktur og driftsforhold.

(39)

På grund af manglen på børsnoterede charterselskaber anvendte PwC en blanding af lavprisselskaber og blandede rute- og charterselskaber. En beregning foretaget på grundlag af det nuværende og forventede driftsresultat før renter, skat og afskrivninger (EBITDA) resulterede i en vejledende værdi af selskabets egenkapital på mellem 12,5 og 13,5 mio. CYP. PwC bemærker, at dette resultat nærmer sig resultatet i forbindelse med DCF-metoden.

(40)

PwC har også foretaget en tredje og endelig værdiansættelse af Eurocypria på grundlag af nylige transaktioner, hvorved der efter PwC's opfattelse foretages en rimelighedsanalyse af de to ovennævnte metoder. Teorien bag denne metode er, at den pris, der opnås på normale markedsvilkår mellem en villig køber og en villig sælger, er en god indikator for værdien. PwC har gjort brug af de data, der er tilgængelige for deres globale netværk, og er ved hjælp af denne metode nået frem til en vejledende værdi på ca. 10,5-13 mio. CYP for Eurocypria. PwC peger på, at dette resultat ligeledes nærmer sig resultatet i forbindelse med DCF-metoden.

(41)

Derfor og på grundlag af de ovennævnte analyser når PwC til den konklusion, at den vejledende værdi af Eurocypria ligger mellem 12 og 15,5 mio. CYP.

(42)

PwC tilføjer endvidere, at værdiansættelsen af Eurocypria er baseret på økonomiske beregninger for selskabet, hvor Eurocypria fortsat vil have en vis form for tilknytningsforhold til Cyprus Airways. Ifølge PwC vil et sådant tilknytningsforhold resultere i visse hindringer for en udvidelse, frem for alt begrænsninger af væksten som følge af, at Eurocypria er datterselskab til Cyprus Airways, og det forhold, at Eurocyprias status som datterselskab til Cyprus Airways begrænser dets muligheder for at opnå konkurrencedygtige priser med hensyn til outsourcing af serviceydelser. Hvis Eurocypria forbliver en del af koncernen, er det også sandsynligt, at selskabet ikke vil kunne konkurrere med Cyprus Airways på de samme ruter.

(43)

På grundlag heraf konkluderer PwC, at prisen for Eurocypria som en særskilt enhed formentlig kunne være højere uden disse begrænsninger.

(44)

En anden evaluering er blevet foretaget af HSBC. HSBC har anvendt en lignende strategi som PwC. HSBC's indledende konklusion er, at Eurocypria har en samlet egenkapitalværdi på 13 mio. CYP. HSBC har derpå foretaget en sammenlignende værdiansættelse på grundlag af børsnoterede virksomheder, der er sammenlignelige med Eurocypria, og er i den forbindelse nået frem til en vurderingspris på 11,8 mio. CYP for Eurocypria.

(45)

HSBC henviser til virksomhedens følsomhed over for navnlig udsving i brændstofpriserne og når frem til en vejet gennemsnitlig værdi af selskabet på mellem 12,3 og 13,8 mio. CYP.

(46)

Med hensyn til kapitalforøgelsen har denne til formål at afhjælpe den negative nettoværdi som følge af akkumulerede tidligere underskud, som har udhulet Cyprus Airways' egenkapital. Egenkapitalforøgelsen vil være i form af en emission med fortegningsret, som vil blive tilbudt aktionærerne pro rata, hvor staten tilbydes 70 % og private aktionærer 30 %. Efter den cypriotiske regerings opfattelse vil denne egenkapitalforøgelse være en investering svarende til den, der fortages af en markedsøkonomisk investor.

(47)

Med hensyn til spørgsmålet om modydelser gentog de cypriotiske myndigheder deres opfattelse, at luftfartsselskabet faktisk har været i gang med at omstrukturere aktiviteterne siden 2004. I denne henseende nedskar luftfartsselskabet ved udgangen af 2004 sin flåde med to fly, opgav en række ruter og reducerede samtidig flyvefrekvensen på andre ruter. I forbindelse med et luftfartsselskab med 12 fly i 2004 var denne reduktion efter deres opfattelse meget betydelig, og en yderligere størrelsesmæssig reduktion på dette stadium ville indvirke negativt på luftfartsselskabets langsigtede rentabilitet.

(48)

De cypriotiske myndigheder anfører også, at beslutningen om at sælge HellasJet og beslutningen om ikke at forlænge HellasJets leasingaftaler i forbindelse med tre leasede fly udgør en betydelig reduktion af koncernens kapacitet, som bør betragtes som en modydelse. Det samme gælder salget af Eurocypria, eftersom koncernens flåde vil blive reduceret med yderligere 6 fly, da de to selskaber efter salget vil være juridisk og økonomisk uafhængige.

(49)

Efter de cypriotiske myndigheders opfattelse er der i forbindelse med denne omstrukturering ikke mulighed for yderligere modydelser, som ikke ville risikere at bringe formålet med omstruktureringen i fare. De cypriotiske myndigheder understreger, at Cyprus Airways er en meget lille aktør på luftfartsmarkedet i EU, og at selskabets aktiviteter formentlig ikke indvirker på konkurrencesituationen på dette område.

(50)

Det cypriotiske marked, som hovedsagelig er et målmarked, har været liberaliseret i nogen tid, og på nuværende tidspunkt udfører omkring 99 luftfartsselskaber rute- og charterflyvninger til og fra Cypern. Det fremgår af en nærmere betragtning, at 80 % af trafikken foregår inden for Fællesskabet/EØS og derfor ikke er omfattet af nogen form for restriktioner. Andre 8-9 % udgøres af charterflyvninger fra tredjelande, som er fuldt ud liberaliserede. De resterende 10-11 % udgøres af trafik fra Mellemøsten og Golf-regionen, hvor luftfartsområdet er baseret på bilaterale aftaler mellem Cypern og disse lande. I denne forbindelse er de cypriotiske myndigheder af den opfattelse, at der er meget begrænsede muligheder for en yderligere liberalisering af det cypriotiske luftfartsmarked på grundlag af de foranstaltninger, der er truffet på nationalt plan.

(51)

Med hensyn til spørgsmålet om eget bidrag ønskede de cypriotiske myndigheder at præcisere en række spørgsmål. Med hensyn til den af Cyprus Airways ejede flåde havde selskabet ikke været i stand til at stille sine fly som sikkerhed for lån hos forretningsbanker på grund af flyenes alder (de 7 A320-fly, som Cyprus Airways ejer, blev leveret til selskabet mellem 1989 og 1993). Der var gjort forsøg i denne henseende, og svarene fra en række forretningsbanker havde været negative. I samme retning forklarede regeringen, at salget af en del af flåden ikke blev betragtet som et reelt alternativ, da dette ville gøre, at selskabet ikke kunne fortsætte aktiviteterne. Det eneste reelle alternativ var derfor salget af Eurocypria, og det er gjort gældende, at salget af dette datterselskab bør betragtes som selskabets eget bidrag.

(52)

Med hensyn til HellasJet indstillede dette selskab aktiviteterne som rutefly i maj 2005 og omdannede virksomheden fra ruteselskab til flymægler og charterselskab ved at indgå en aftale med et græsk selskab kaldet Trans World Aviation. 51 % af selskabets egenkapital var allerede blevet solgt, og regeringen lå i forhandlinger om at sælge resten af selskabet.

(53)

De cypriotiske myndigheder er også af den opfattelse, at den kapitalforøgelse, der er planlagt til midten af 2007, udgør et bidrag fra selskabet til omstruktureringen. Efter deres opfattelse bør hertil lægges salget af et fly i 2005 (5 mio. CYP), salget af en ekstra A320-flymotor (1,7 mio. CYP) og salget af reservedele (0,7 mio. CYP), hvorved der fremkommer et yderligere bidrag på 7,4 mio. CYP.

(54)

Med hensyn til størrelsen af selskabets eget bidrag til omstruktureringen gør de cypriotiske myndigheder endelig Kommissionen opmærksom på punkt 56 i rammebestemmelserne for redning og omstrukturering, hvori det er fastsat:

»Medmindre statsstøttereglerne for en bestemt sektor bestemmer noget andet, kan betingelserne for godkendelse af støtte imidlertid i støtteberettigede områder være mindre strenge med hensyn til modydelser og størrelsen af den støttemodtagende virksomheds eget bidrag til omstruktureringen.«

(55)

De påpeger endvidere, at hele Cypern i perioden 2000-2006 betragtes som én region, der er omfattet af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), og at Cyprus Airways er særlig værdifuld for Cyperns turismebaserede økonomi og en yderligere kapacitetsnedskæring i luftfartsselskabet enten via yderligere modydelser eller via et yderst stort eget bidrag nødvendigvis vil have vidtrækkende konsekvenser for turismesektoren og regionaludviklingen generelt.

(56)

Efter offentliggørelsen af brevet til de cypriotiske myndigheder i Det Europæiske Fællesskabers Tidende blev der inden for den fastsatte frist modtaget bemærkninger fra en enkelt interesseret part.

(57)

Kommissionen bemærker, at ingen konkurrenter fremsatte bemærkninger som led i procedurens indledning.

(58)

Bemærkningerne blev modtaget fra pilotfagforeningen Pancyprian Airline Pilots Union (PASYPI), som ønskede at udtale sig om omstruktureringsplanen for Cyprus Airways og om en passende og effektiv virksomhedsledelse. De tilkendegav, at hvis den nuværende omstruktureringsplan blev godkendt under den »gængse ledelsestankegang«, kunne dette blive »meget katastrofalt« for selskabet.

(59)

Efter PASYPI's opfattelse havde Cyprus Airways ikke forelagt en passende og bæredygtig forretningsplan for sine ansatte, efter at Kommissionen havde godkendt redningsstøtte til selskabet. Der havde ikke fundet nogen omstrukturering sted af hverken selskabets ledelse eller aktiviteter, og dette skyldtes politiske interesser og politisk indblanding.

(60)

Fagforeningen gør gældende, at luftfartsselskabet har for mange ansatte, og at planer, der er iværksat af selskabets ledelse, ikke havde reduceret antallet af ansatte til et niveau svarende til internationale standarder, og benchmarking, politisk pres og politiske hensyn blev nævnt som årsager til denne mangel.

(61)

PASYPI påpeger, at selskabets private aktionærer ikke bidrager til dets overlevelse, og at de eneste interessenter, som bidrager til omkostningsreduktionen, er de ansatte.

(62)

Piloternes fagforening kritiserer ligeledes selskabsledelsen med hensyn til behandlingen af to datterselskaber, Eurocypria og HellasJet. Med hensyn til Eurocypria sættes der spørgsmålstegn ved, om salget af dette selskab vil få negative virkninger og begrænsninger for Cyprus Airways' fremtid og udvidelse. Med hensyn til HellasJet kritiserer fagforeningen det forhold, at ledelsen aldrig har informeret de ansatte om de tab, der er opstået for HellasJet, og om dette selskab stadig opererer.

(63)

Endelig anfører piloternes fagforening, at der er behov for en ny forretningsplan til luftfartsselskabet, og at luftfartsselskabet bør privatiseres.

(64)

I de cypriotiske myndigheders svar på bemærkningerne fra piloternes fagforening gjorde de for det første gældende, at de fremsatte bemærkninger hverken var underbygget eller baseret på en solid forretningsmæssig begrundelse eller baggrund.

(65)

Regeringen imødegår på det bestemteste påstanden om politisk indblanding i selskabet, og har anført, at selv om flertallet af bestyrelsen er udpeget af regeringen, har disse medlemmer de samme forpligtelser som bestyrelsesmedlemmerne i ethvert børsnoteret selskab. De beslutninger, der træffes af bestyrelsen, er kun motiveret af, hvad der er i selskabets interesse.

(66)

Med hensyn til omstruktureringsplanen anfører regeringen, at denne var ved at blive gennemført, og at ændringer i selskabet allerede var synlige. Besparelserne på årsbasis var i overensstemmelse med besparelserne i planen på 19,5 mio. CYP. Det centrale element i planen er at nedbringe omkostningerne for at gøre det muligt for selskabet at omstrukturere sine aktiviteter mere konkurrencedygtigt. Da arbejdskraftomkostningerne var en betydelig faktor, har dette betydet, at personalet uundgåeligt var blevet berørt enten gennem afskedigelse eller lønnedgang.

(67)

Med hensyn til spørgsmålet om for mange ansatte afviser regeringen de påstande, som PASYPI har fremsat, og anfører, at antallet af ansatte, der skal afskediges og forlade selskabet ved udgangen af 2006, er ca. 414 og ikke de 385 personer, der er fastsat i omstruktureringsplanen.

(68)

Med hensyn til kapitalforøgelsen forklarer regeringen, at denne vil finde sted i midten af 2007, når gennemførelsen af omstruktureringsplanen viser håndgribelige resultater. Det er hensigten, at forholdet mellem private og offentlige aktieposter i selskabet fastholdes.

(69)

Regeringen forklarede, at beslutningen om at sælge Eurocypria blev truffet for at gøre det muligt for Cyprus Airways at opfylde kravene i Fællesskabets rammebestemmelser for redning og omstrukturering med hensyn til selskabets eget bidrag. Den anførte, at salget af Eurocypria til en uafhængigt vurderet pris på 13,425 mio. CYP skulle finde sted i begyndelsen af august 2006.

(70)

Med hensyn til HellasJet forklarede regeringen, at Cyprus Airways efter en trepartsaftale mellem Cyprus Airways, HellasJet og Trans World Aviation SA (opererer i Grækenland som Air Miles) havde forestået salget af HellasJet til Trans World for 2 mio. EUR (1,16 mio. CYP). De anførte, at det havde været Cyprus Airways' hensigt i videst mulige udstrækning at afbøde driftstabene i forbindelse med HellasJet og at trække sig ud af dette foretagende, så snart den sikkerhed, som Cyprus Airways tidligere havde stillet i forbindelse med HellasJets flåde, var udløbet, og gjorde gældende, at dette beløb bør betragtes som selskabets eget bidrag.

(71)

Regeringen afviste pilotfagforeningens krav om en ny omstruktureringsplan og bekræftede, at den nuværende forretningsplan ikke behøver at blive revideret. Regeringen udelukker ikke muligheden for at privatisere selskabet, såfremt der skulle komme et attraktivt tilbud.

(72)

Med hensyn til den kapitalforøgelse, der er planlagt til midten af 2007, og efter anmodning fra Kommissionen fremlagde de cypriotiske myndigheder yderligere oplysninger ved brev af 19. december 2006. De forklarede, at et aktieselskab i henhold til bestemmelserne i den cypriotiske selskabslov ikke må udstede aktier under den nominelle værdi. Da Cyprus Airways' aktier på daværende tidspunkt blev handlet på Cyperns fondsbørs til en værdi på 0,15-0,16 CYP, selv om de havde en nominel værdi på 0,50 pr. aktie, og da man mente, at en eventuel udstedelse til eller over pålydende værdi ville give et godt resultat, ville det være nødvendigt at reducere aktiekapitalens nominelle værdi.

(73)

Proceduren med henblik på at reducere den nominelle aktiekapital er allerede gennemført, og selskabet vil reducere denne værdi ved at afskrive akkumulerede underskud (som selskabets vedtægter giver mulighed for). På sit møde den 12. december 2006 indledte Cyprus Airways' bestyrelse proceduren med henblik på kapitalforøgelsen ved at sørge for garanti for emissionen. For at sikre et heldigt udfald heraf har en kommerciel investeringsbank, Cisco (et datterselskab af den privatejede Bank of Cyprus), givet tilsagn om at garantere den påtænkte emission. Cisco vil få en provision for at garantere Cyprus Airways' kapitalforøgelse, og denne provision vil svare til markedsprisen for sådanne transaktioner. En kopi af hensigtsskrivelsen fra investeringsbanken er blevet fremsendt til Kommissionens tjenestegrene.

(74)

De næste skridt var, at et flertal på 75 % af de aktionærer, der var til stede på en ekstraordinær generalforsamling, i midten af januar 2007 godkendte en særlig beslutning om reduktion af aktiekapitalen. Denne beslutning skulle derpå godkendes af distriktsretten i Cypern og registreres hos aktieselskabsregistret. Hele denne procedure forventes at tage 6-7 måneder (hvoraf der er afsat tre måneder til rettens behandling).

(75)

Ifølge EF-traktatens artikel 87, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

(76)

Støttebegrebet omfatter enhver begunstigelse, som finansieres direkte eller indirekte af statsmidler og ydes af staten selv eller af organer, der optræder på vegne af staten.

(77)

Som led i procedurens indledning identificerede Kommissionen tre elementer i omstruktureringsplanen, som potentielt kunne udgøre statsstøtte, og Kommissionen skal derfor undersøge disse elementer for at afgøre, om de udgør statsstøtte.

(78)

Omstruktureringsomkostningerne i forbindelse med Cyprus Airways vil delvist og midlertidigt blive dækket af et lån på 55 mio. CYP (96 mio. EUR) fra en forretningsbank på markedsvilkår. Som forklaret i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren har de cypriotiske myndigheder til hensigt at stille en statsgaranti til rådighed for Cyprus Airways til dækning af dette lån.

(79)

Meddelelsen fra Kommissionen om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 angående statsstøtte i form af garantier (7) fastsætter kriterier, som sikrer, at en garanti ikke udgør statsstøtte (se punkt 4.2). To væsentlige kumulative betingelser er:

(80)

I det foreliggende tilfælde er ingen af disse kriterier opfyldt, idet Cyprus Airways ikke betaler staten nogen præmie for den garanti, som kommer selskabet til gode, og i betragtning af dets vanskelige økonomiske situation og den omstændighed, at det allerede havde modtaget redningsstøtte, er det meget usandsynligt, at selskabet selv ville have opnået en sådan garanti.

(81)

Endvidere er der i forbindelse med garantien tale om statsmidler, da den ydes direkte af staten. Den er rettet til et enkelt selskab (Cyprus Airways), som er i konkurrence med andre luftfartsselskaber i EU, navnlig efter ikrafttrædelsen af den tredje fase af liberaliseringen af lufttransporten (»tredje pakke«) den 1. januar 1993. Den vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, eftersom den vedrører et selskab, der driver virksomhed inden for transport mellem medlemsstaterne og dækker fællesmarkedet, og da den kan fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene på dette marked.

(82)

Statsgarantien skal derfor betragtes som statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Endvidere accepteres denne konklusion af de cypriotiske myndigheder, da de med hensyn til garantien har søgt at opfylde betingelserne i rammebestemmelserne for redning og omstrukturering.

(83)

Mens de cypriotiske myndigheder ifølge den oprindelige plan ville garantere lånet på 55 mio. CYP fuldt ud, besluttede myndighederne i løbet proceduren for at begrænse støtten til et minimum og sikre et tilstrækkeligt bidrag fra selskabet til dets egne omstruktureringsomkostninger at reducere den del af omstruktureringslånet, der er dækket af garantien, til maksimalt 45 mio. CYP. Endvidere fastsatte de cypriotiske myndigheder, at den garanterede og den ikke-garanterede del af lånet ville være uafhængige, og navnlig at sidstnævnte ikke vil være underordnet førstnævnte. Dette betyder, at luftfartsselskabet vil opnå mindst 10 mio. CYP af det kommercielle lån på 55 mio. CYP uden nogen garanti eller anden indgriben fra statens side.

(84)

De cypriotiske myndigheder har oplyst, at salget af Eurocypria blev afsluttet i august 2006, og at selskabet er blevet solgt til staten for 13,425 mio. CYP. Kommissionen skal derfor undersøge, hvordan denne pris er blevet fastsat, for at kontrollere gyldigheden heraf og afgøre, om transaktionen var forbundet med statsstøtte. Ifølge punkt 59 ff. i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren kunne dette være tilfældet, navnlig hvis den pris, der er betalt, er for høj i forhold til selskabets markedspris.

(85)

I denne henseende bemærker Kommissionen, at man er nået frem til dette tal på grundlag af to ekspertvurderinger foretaget på vegne af både sælger og køber. Efter at have foretaget en detaljeret analyse af ekspertvurderingerne kan Kommissionen konkludere, at denne pris svarer til en rimelig markedspris; den bemærker endvidere, at den endelige salgspris under alle omstændigheder er lavere end de 15 mio. CYP, der var fastsat i omstruktureringsplanen og ved indledningen af undersøgelsesproceduren. Kommissionen konkluderer derfor, at salget af Eurocypria ikke indebærer statsstøtte for Cyprus Airways, da selskabet ikke er blevet solgt til mere end dets sande værdi.

(86)

Kommissionen bemærker endvidere de cypriotiske myndigheders erklærede hensigt om, at Eurocypria vil blive drevet som et fuldstændigt uafhængigt selskab uden for Cyprus Airways-koncernen; Kommissionen mener, at eftersom Eurocypria forbliver statsejet, er der risiko for, at selskabet ikke drives helt uafhængigt af sit tidligere moderselskab. Derfor og for at få løst disse problemer har Kommissionen til hensigt at pålægge Cypern forpligtelser for at sikre, at de to selskaber er og forbliver separate i en tilstrækkelig lang periode, og at eventuelle transaktioner mellem dem foregår på normale markedsvilkår.

(87)

Et andet aspekt af omstruktureringsplanen er, at Cyprus Airways' kapital i midten af 2007, omkring 18 måneder efter påbegyndelsen af omstruktureringen, vil blive forøget med ca. 14 mio. CYP. Det er de cypriotiske myndigheders hensigt, at denne kapitalforøgelse skal finde sted i forhold til de nuværende aktieposter, og at forholdet mellem offentlige og private aktieposter vil blive fastholdt. Dette vil betyde, at staten vil indskyde 9,8 mio. CYP (17 mio. EUR eller 70 %), mens de øvrige aktionærer vil bidrag med 4,2 mio. CYP (7,3 mio. EUR eller 30 %).

(88)

Kommissionen skal derfor afgøre, om den offentlige del af denne påtænkte kapitalforøgelse i denne situation udgør statsstøtte. I den forbindelse baserer den sin vurdering på det »markedsøkonomiske investorprincip«, en tilgang, som er bekræftet i Domstolens retspraksis (8). For at fastslå, om en offentlig kapitaltilførsel udgør statsstøtte, er det ifølge Domstolens praksis hensigtsmæssigt at tage hensyn til, hvilke faktiske muligheder den begunstigede virksomhed har for at opnå en tilsvarende finansiering ved at tage tilflugt til de normale kapitalmarkeder. Der er ikke tale om statsstøtte, når den offentlige kapitaltilførsel sker på betingelser, der ville være acceptable for en privat investor, der opererer under normale markedsøkonomiske vilkår.

(89)

En offentlig investors adfærd skal sammenlignes med den formodede adfærd, man kunne forvente lagt for dagen af en privat investor, f.eks. et privat holdingselskab eller en privat koncern af virksomheder, som følger en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader sig lede af langsigtede rentabilitetsudsigter (9). Kommissionen mener derfor, at kapitaltilførsler gennemført med offentlige midler ikke udgør statsstøtte, hvis der i transaktionen deltager private aktionærer i det mindste i forhold til antallet af deres aktier og på samme betingelser som den offentlige investor, og hvis den af de private investorer tegnede andel af aktierne har en reel økonomisk betydning; Kommissionen mener, at forholdet mellem offentlige og private investorers deltagelse er garanteret, når en forretningsbank eller investor er gået med til på forhånd og på markedsvilkår at garantere de private investorers deltagelse i kapitalforøgelsen på samme betingelser som dem, der tilbydes den offentlige investor. Denne synsvinkel, som er baseret på tilførslernes samtidighed, er konstant blevet fulgt af Retten i Første Instans og EF-Domstolen (10).

(90)

I det foreliggende tilfælde har en investeringsbank, Cisco, indvilget i på markedsvilkår at garantere de private investorers engagement op til 30 % af den påtænkte rekapitalisering. De cypriotiske myndigheder har endvidere anført, at alle aktionærer vil købe aktierne til samme værdi, som skal fastsættes i fællesskab af Cyprus Airways og Cisco, og på samme markedsvilkår som de private investorer.

(91)

I denne forbindelse har Kommissionen modtaget en kopi af hensigtsskrivelsen af 14. december 2006, som Cisco har sendt til Cyprus Airways, hvori banken accepterer at indgå en kontrakt med det formål at garantere eller lade garantere rekapitaliseringstransaktionens heldige udfald. Inden Cisco indgik forpligtelsen med hensyn til investeringen over for private investorer, undersøgte banken endvidere omstruktureringsplanen og transaktionen udførligt. Desuden vil den inden indgåelsen af den endelige kontrakt, som det er sædvanlig praksis på markedet, foretage (eller på egne vegne lade foretage) en »due diligence«-analyse, som enhver investor bør foretage, inden transaktionen igangsættes. Banken omgiver sig således med al den garanti og sikkerhed, som gør det muligt for den at afpasse sit tilbud efter de risici, den påtager sig. Det bemærkes, at denne bank hverken direkte eller indirekte er kontrolleret af den pågældende medlemsstat. Den endelige garantikontrakt med Cisco vil blive underskrevet umiddelbart inden udbudsperiodens start og vil indeholde de klausuler og vilkår, der generelt anvendes i denne type kontrakter i overensstemmelse med bedste nationale og internationale praksis.

(92)

De betingelser, der er forudsætning for indgåelsen af den endelige garantikontrakt, kan samles i to blokke. Den første angår ret almindelige elementer, som ikke har nogen direkte indflydelse på Kommissionens vurdering, men udelukkende på den rent faktiske gennemførelse. Disse elementer er blandt andet:

(93)

Den anden blok af betingelser, der er opstillet i bankens hensigtsskrivelse, er derimod af en sådan art, at de kan indvirke på Kommissionens vurdering af transaktionen. Disse bør følgelig analyseres i detaljer og vedrører i det væsentlige følgende forhold:

(94)

Hvad angår tegningsprisen for de nye aktier, har Cisco og Cyprus Airways bestemt, at de nye aktiers emissionspris eller -prisinterval vil blive fastsat i fællesskab i overensstemmelse med almindelig markedspraksis, afhængigt af børsvilkårene på tidspunktet for transaktionens lancering. Cypern har bekræftet over for Kommissionen, at der vil blive opkrævet samme pris hos alle tegnere af aktierne, og at der ikke vil blive indrømmet nogen specifik rabat til garanten.

(95)

For det andet, hvad angår bankernes vederlag i form af provisioner, er disse baseret på værdien af den del af transaktionen (30 %), som tegnes af markedet. De cypriotiske myndigheder har oplyst, at den provision, der skal betales til Cisco, svarer til markedspraksis på de vigtigste europæiske børsmarkeder i forbindelse med garanti for heldigt udfald af lignende transaktioner omkring placering af aktier på markedet. Kommissionen kan derfor konkludere, at den mellem Cyprus Airways og Cisco aftalte transaktion er i overensstemmelse med de for denne type transaktioner praktiserede markedsvilkår og ikke fører til en reduktion af den pris, banken skal betale for de aktier, den måtte blive opfordret til at tegne. Den provision, der vil blive betalt til banken, vil følgelig ikke have den effekt, at den sættes i stand til at deltage i transaktionen på mere favorable vilkår end staten eller de andre aktionærer.

(96)

For det tredje, hvad angår kravet fra både statens og bankens side om, at den anden part deltager i kapitalforøgelsen, understreger Kommissionen, at kravet fra begge parter om, at den anden deltager i transaktionen, er et væsentligt og afgørende aspekt med henblik på at garantere det heldige udfald af kapitalforøgelsen.

(97)

Kommissionen tager til efterretning, at de cypriotiske myndigheder forpligter sig til umiddelbart efter de endelige aftalers indgåelse og før de offentlige myndigheders tegning af aktieforøgelsen at fremsende Kommissionen de omhandlede endelige, med banken indgåede aftaler indeholdende de nævnte formelle og uforbeholdne tegningsforpligtelser. En yderligere forpligtelse, som de cypriotiske myndigheder har indgået, består i at forelægge en rapport med oplysning om de faktiske tegningsniveauer for den omhandlede kapitalforøgelse, når transaktionen engang er gennemført. Kommissionen tager i den forbindelse for givet, at der ikke kan eksistere biaftaler eller implicitte aftaler, i kraft af hvilke staten kan dispensere banken fra dens forpligtelse, såfremt aktierne i forbindelse med rekapitaliseringen ikke tegnes i tilstrækkeligt omfang. Kommissionen vil med allerstørste opmærksomhed følge Cyperns nøje overholdelse af sine ovennævnte forpligtelser, som skal sætte Kommissionen i stand til at verificere, at de i nærværende beslutning fastsatte betingelser er korrekt overholdt.

(98)

Denne transaktion giver markedet mulighed for at tegne de nyudstedte aktier i en betydelig størrelsesorden (30 %) på samme vilkår som de offentlige investorer, eftersom prisen på aktierne er den samme og også de til hver aktie knyttede rettigheder er de samme for alle aktionærer.

(99)

På grundlag af denne analyse samt Kommissionens faste praksis og Domstolens retspraksis med hensyn til kvalificeringen af statens deltagelse i kapitalforøgelser sammen med private investorer, er der på grundlag af de foreliggende omstændigheder og uafhængigt af de øvrige omstruktureringsforanstaltninger i forbindelse med den kapitalforøgelse, der er planlagt til midten af 2007, således tale om samtidig deltagelse af offentlige og private aktionærer, og statens deltagelse udgør derfor ikke statsstøtte, hvis de ovenfor anførte betingelser opfyldes, dvs. med hensyn til det forhold, at kapitalforøgelsen vil blive garanteret af en kommerciel investeringsbank på en måde, der sikrer en effektiv samtidighed i relation til offentlig og privat tegning, og med hensyn til ejerforholdet mellem offentlige og private investorer.

(100)

Kommissionen bemærker dog, at det fremgår af retspraksis ved Fællesskabets retsinstanser, at »den omstændighed, at en offentlig virksomhed allerede har foretaget kapitalindskud, der betegnes som »støtte«, i sit datterselskab, ikke i sig selv udelukker muligheden af, at et senere kapitalindskud kan betragtes som en investering, der opfylder kriteriet med den private investor, der virker under markedsøkonomiske vilkår. Retten finder dog, at det i en sag som den foreliggende, som vedrører tre kapitalindskud foretaget af samme investor i en toårig periode, og hvoraf de to første ikke har givet noget afkast, tilkommer Kommissionen at undersøge, om det er rimeligt at udskille det tredje indskud fra de to første og betragte det som en selvstændig investering, som opfylder kriteriet med den private investor.

Retten finder, at der blandt de elementer, der har relevans for bedømmelsen af, om det er rimeligt at udskille det tredje kapitalindskud fra de to første og betragte det som en selvstændig investering, der opfylder kriteriet med den private investor, kan nævnes bl.a. den tidsmæssige rækkefølge af kapitalindskuddene, disses formål samt datterselskabets situation på det tidspunkt, hvor beslutningerne om de enkelte indskud blev truffet «  (11).

(101)

I det foreliggende tilfælde bemærker Kommissionen, at selv om staten og de private aktionærer vil tegne kapitalforøgelsen til samme pris, og alle de nye aktier vil have de samme rettigheder, er det en kendsgerning, at staten samtidig fungerer som garant for et betydeligt lån til støttemodtageren — og dette vil strække sig langt ud over tidspunktet for kapitalforøgelsen — og køber et datterselskab til det selskab, der omstruktureres. Det er imidlertid ikke nødvendigt præcist at vurdere, om statens deltagelse og de private aktionærers deltagelse i kapitalforøgelsen, i betragtning af kumuleringen af kapitalforøgelsen med disse to foranstaltninger, rent faktisk sker på tilsvarende vilkår, da Kommissionen under alle omstændigheder er af den opfattelse, som det fremgår af nedenstående analyse, at selv hvis statens deltagelse i kapitalforøgelsen skulle betragtes som statsstøtte, ville denne støtte blive betragtet som forenelig med fællesmarkedet.

(102)

Efter at have konkluderet, at det langfristede lån på 55 mio. CYP, der er garanteret af staten, til finansiering af en del af omstruktureringen af Cyprus Airways udgør statsstøtte, og at statens deltagelse i kapitalforøgelsen kunne indeholde elementer af statsstøtte, skal Kommissionen undersøge, om det er foreneligt med fællesmarkedet.

(103)

Det er derfor nødvendigt at undersøge støttens forenelighed på grundlag af EF-traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, som indeholder undtagelser til den generelle regel om støttes uforenelighed i artikel 87, stk. 1.

(104)

Undtagelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 2, finder ikke anvendelse i det foreliggende tilfælde, fordi støtteforanstaltningen ikke har social karakter, idet den ikke ydes til enkelte forbrugere, ikke har til formål at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, og ikke skal gavne økonomien i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, som er påvirket af Tysklands deling.

(105)

Undtagelserne i artikel 87, stk. 3, litra a), artikel 87, stk. 3, litra b), og artikel 87, stk. 3, litra d), finder ikke anvendelse i dette tilfælde, fordi støtten ikke fremmer den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, ikke fremmer virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælper en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi og ikke fremmer kulturen og bevarelse af kulturarven.

(106)

Kun undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra c), kan derfor finde anvendelse. I henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), kan der ydes statsstøtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.

(107)

I denne henseende er de regler, der skal anvendes til at fastslå støttens forenelighed med fællesmarkedet, rammebestemmelserne for redning og omstrukturering fra 2004 samt de tidligere nævnte rammebestemmelser fra 1994.

(108)

Kommissionen skal derfor vurdere, om omstruktureringsplanen opfylder bestemmelserne i de gældende rammebestemmelser. Hovedreglen (punkt 31 i rammebestemmelserne for redning og omstrukturering) heri er, at »omstruktureringsstøtte kun kan godkendes i tilfælde, hvor det kan godtgøres, at den ikke strider mod Fællesskabets interesse. Omstruktureringsstøtte kan kun godkendes, hvis den opfylder en række strenge betingelser, og hvis der er sikkerhed for, at eventuelle konkurrencefordrejninger opvejes af fordelene ved at holde virksomheden i live(...), og at der i princippet er tilstrækkelige modydelser til fordel for konkurrenterne.«

(109)

I rammebestemmelserne er det fastsat, på hvilke betingelser der kan ydes omstruktureringsstøtte.

(110)

For det første skal Kommissionen fastslå, om Cyprus Airways opfylder betingelserne for at kunne modtage omstruktureringsstøtte i henhold til rammebestemmelserne for redning og omstrukturering. I rammebestemmelsernes punkt 9 er det anført, at der ikke findes nogen fællesskabsdefinition af en kriseramt virksomhed, og det hedder videre, at »Kommissionen imidlertid [anser] en virksomhed for kriseramt, når virksomheden ikke med egne finansielle midler eller med de midler, som virksomheden kan opnå fra ejeren/aktionærer og kreditorer, er i stand til at standse de tab, som uden de offentlige myndigheders indgriben næsten med sikkerhed vil medføre virksomhedens ophør på kort eller mellemlang sigt.«

(111)

Efterfølgende præciseres det i rammebestemmelserne (punkt 10), at »en virksomhed som udgangspunkt uanset dens størrelse [betragtes] som kriseramt under følgende omstændigheder: a) hvis der er tale om et selskab med begrænset ansvar, når over halvdelen af den tegnede kapital er forsvundet, og over en fjerdedel af denne kapital er gået tabt i løbet af de sidste tolv måneder.«

(112)

I punkt 11 er der ligeledes anført følgende: »Selv hvis ingen af de i punkt 10 nævnte omstændigheder foreligger, kan en virksomhed alligevel anses for kriseramt, især hvis de sædvanlige tegn på, at en virksomhed er kriseramt, er til stede, såsom voksende underskud, faldende omsætning, voksende lagerbeholdninger, overskudskapacitet, faldende cash flow, stigende gældsætning, stigende finansieringsudgifter og faldende eller opbrugt nettoformue.«

(113)

Kommissionen bemærkede ved procedurens indledning, at Cyprus Airways er et aktieselskab, som allerede har tabt en betydelig del af sin autoriserede kapital. Pr. 31. december 2003 havde Cyprus Airways en autoriseret kapital på 55,5 mio. CYP (95 mio. EUR), men havde pr. 31. december 2004 tabt 26,2 mio. CYP (44,8 mio. EUR), næsten 50 % af sin aktiekapital, i de foregående 12 måneder.

(114)

Kommissionen bemærkede, at koncernens tab (hovedsagelig forårsaget af Cyprus Airways) steg fra 20,9 mio. CYP i 2003 til 39,4 mio. CYP ved udgangen af 2004. Cyprus Airways' egenkapital var derfor faldet fra 55,6 mio. CYP (95 mio. CYP) i 2003 til 14,4 mio. CYP (25 mio. EUR) i 2004. I betragtning af selskabets vanskelige økonomiske situation er der derfor særdeles usandsynligt, at det ville være i stand til at opnå nogen form for kommerciel finansiering.

(115)

I sin beslutning af 3. maj 2005 om »Cyprus Airways (redningsstøtte)« konkluderede Kommissionen derfor, at Cyprus Airways klart er en kriseramt virksomhed som omhandlet i rammebestemmelserne for redning og omstrukturering. Dette var også den konklusion, som Kommissionen nåede frem til ved procedurens indledning. Cyprus Airways kan derfor modtage omstruktureringsstøtte i henhold til rammebestemmelserne for redning og omstrukturering.

(116)

Den anden betingelse (som anført i punkt 35 i rammebestemmelserne for redning og omstrukturering), der skal opfyldes, er følgende: »Omstruktureringsplanen, der skal strække sig over en så kort periode som muligt, skal inden for en rimelig tidshorisont og på grundlag af realistiske forventninger om de fremtidige betingelser for driften genoprette virksomhedens langsigtede rentabilitet.«

(117)

Det fastsættes videre i de samme rammebestemmelse (punkt 37), at »omstruktureringsplanen skal omfatte foranstaltninger til en vending af udviklingen, så virksomheden efter omstruktureringen vil kunne dække alle omkostninger, herunder afskrivninger og finansieringsomkostninger. Den omstrukturerede virksomheds afkast af egenkapitalen skal være tilstrækkeligt til, at den kan klare sig i konkurrencen ved egen hjælp.«

(118)

I forbindelse med omstruktureringen har selskabet indtil videre reduceret omkostningerne med 19,5 mio. CYP og har afskediget flere ansatte, end det var fastsat i omstruktureringsplanen. Ifølge planen skulle antallet af ansatte nedskæres med 385 (ud af 1 800 ansatte), og i sidste instans gjorde 414 personer brug af muligheden for at forlade selskabet. Denne betydelige nedskæring af omkostningsgrundlaget sammen med de aftalte lønnedgange for det tilbageblevne personale samt stigninger i produktivitet og arbejdspraksis vil medføre betydelige besparelser og skulle give selskabet den nødvendige fleksibilitet og tilpasningsningsevne til at opnå sine målsætninger.

(119)

Kommissionen vurderer, at Cyprus Airways skulle være i stand til at gennemføre omstruktureringen med et godt resultat inden for den fastsatte frist. Selv om der kun er gået 18 måneder siden tildelingen af redningsstøtte (maj 2005), er resultaterne for selskabet allerede lidt bedre end forventet. Med henblik på yderligere forbedringer bør der tages hensyn til de ansattes udtalelser om, hvordan den nødvendige omstrukturering skal håndteres. I tilfælde af denne art er håndteringen af omstruktureringen meget vigtig, og bemærkningerne fra tredjeparten viser, at dette navnlig kan forholde sig således i dette tilfælde.

(120)

Med hensyn til det langfristede lån på 55 mio. CYP (96 mio. EUR), der delvist er garanteret af staten, har de cypriotiske myndigheder påvist, at dette beløb (sammen med provenuet fra salget af Eurocypria) vil blive anvendt til at tilbagebetale redningsstøtten til omstrukturering af luftfartsselskabet i de kommende år. Kapitalforøgelsen på 14 mio. CYP, der er planlagt til midten af 2007, vil blive anvendt til at nedbringe det resterende lånebeløb. Omstruktureringsplanen er tæt knyttet til en omkostningsnedskæringsplan for at maksimere indtægterne. Det er med tiden hensigten at øge selskabets indtægter og derved tilbagebetale det resterende lånebeløb til banken ved hjælp af indtægter.

(121)

Kommissionen skal også vurdere, om de antagelser, som omstruktureringen har været baseret på, er rimelige efter omstændighederne, og om forudsigelserne og prognoserne svarer til det, der kræves i rammebestemmelserne. Rammebestemmelserne for redning og omstrukturering fastsætter (punkt 35), at »denne plan skal forelægges Kommissionen med alle nødvendige detaljer og skal særligt omfatte en markedsanalyse. Forbedringen af rentabiliteten skal først og fremmest opnås gennem de interne foranstaltninger, der er indeholdt i omstruktureringsplanen. Den kan bygges på eksterne faktorer såsom pris- og efterspørgselssvingninger, som virksomheden ikke har større indflydelse på, men kun hvis de anførte forventninger til markedsudviklingen nyder generel anerkendelse.«

(122)

I denne henseende kan det konstateres, at denne del af omstruktureringsplanen har udviklet sig som forudset. I det foreliggende tilfælde henviser Kommissionen med hensyn til trafikstrømmene og udviklingen på markedet til de to uafhængige undersøgelser, der er gennemført i forbindelse med værdiansættelsen af Eurocypria, for så vidt disse vedrører udviklingen på det cypriotiske luftfartsmarked.

(123)

Ifølge omstruktureringsplanen forventes lufttrafikken i Cypern at stige med 3,5 % i gennemsnit pr. år i perioden 2005-2010, mens trafikprognoserne for Cyprus Airways vil stige med 2,4 % i gennemsnit pr. år i perioden 2005-2010. Ifølge den af PwC udarbejdede rapport forventer IATA (Den Internationale Luftfartssammenslutning) en samlet vækst i lufttrafikken i Cypern på 4,3 % i perioden 2006-2008, hvilket tyder på, at de antagelser, som planen er baseret på, er rimelige. Prognoserne i omstruktureringsplanen forekommer derfor rimelige med hensyn til Cyprus Airways' resultater, under hensyntagen til de andre rationaliseringer, som foretages af selskabet.

(124)

I lyset af ovennævnte faktorer vurderer Kommissionen, at Cyprus Airways vil være i stand til at blive økonomisk levedygtig inden for en rimelig tidshorisont som fastsat i forretningsplanen.

(125)

Rammebestemmelserne for redning og omstrukturering fastsætter også (punkt 38 deri), at »der skal træffes bestemmelse om kompenserende modydelser for at sikre, at de skadelige virkninger for samhandelsvilkårene begrænses mest muligt, således at de positive virkninger, der søges opnået, kommer til at opveje de skadelige virkninger. I modsat fald vil støtten blive anset for at »stride mod den fælles interesse« og dermed være uforenelig med fællesmarkedet.«

(126)

Det er endvidere anført (punkt 39), at »disse modydelser kan bestå i at afhænde aktiver, indskrænke kapaciteten eller virksomhedens aktivitetsniveau på markedet og fjerne hindringer for adgang til de pågældende markeder. Når Kommissionen foretager sin vurdering af, om de pågældende modydelser er hensigtsmæssige, vil den tage hensyn til strukturen og konkurrenceforholdene på markedet for at undgå, at en given modydelse medfører en forværring af strukturen på markedet,(...).«

(127)

Kommissionen skal derfor undersøge omstruktureringen og afgøre, om modydelserne med hensyn til Cyprus Airways og Cyprus Airways-koncernen er tilstrækkelige til at begrænse støttens fordrejende virkning mest muligt.

(128)

Ved udgangen af 2004 iværksatte selskabet det, der blev kaldt en »handlingsplan«, og begyndte at reducere sin flåde med to fly, hvoraf det ene efterfølgende blev wet-leaset til Eurocypria, og opgav en række ruter, som det tidligere havde, dvs. Warszawa, Budapest og Colombo.

(129)

Som led heri blev luftfartsselskabets flåde reduceret med ét fly ved udgangen af 2004; på det tidspunkt, hvor omstruktureringsplanen blev gennemført, havde Cyprus Airways 10 fly (2 A319, 6 A320-200 og 2 A330-200) og wet-leasede et yderligere A320-200-fly til Eurocypria; denne leasingaftale ophørte ved udgangen af sommersæsonen 2006. Endvidere bemærker Kommissionen, at prognoserne for væksten i lufttrafikken ligger mellem 3,5 og 4,3 % pr. år i gennemsnit i perioden 2005-2010, mens prognoserne for Cyprus Airways viser en stigning på 2,4 % pr. år, hvilket vil medføre et fald i markedsandelen fra 26,6 % til højst 23,2 % i perioden. Kommissionen kan acceptere, at enhver yderligere reduktion i flådens eller markedsandelens størrelse risikerer at bringe luftfartsselskabets muligheder for at komme på fode igen i fare uden at give konkurrenterne betydningsfulde markedsmuligheder.

(130)

Ved procedurens indledning opfordrede Kommissionen specifikt interesserede tredjeparter til at fremsætte bemærkninger i denne henseende; der blev ikke modtaget nogen bemærkninger om dette spørgsmål.

(131)

Endvidere understreger Kommissionen, at rammebestemmelserne for redning og omstrukturering (punkt 55) fastsætter, at da »økonomisk og social samhørighed er et af hovedmålene for Fællesskabet, (…) skal Kommissionen tage hensyn til behovet for regionaludvikling ved vurderingen af omstruktureringsstøtte i støtteberettigede områder.« Det hedder videre (punkt 56), at »betingelserne for godkendelse af støtte [kan] imidlertid i støtteberettigede områder være mindre strenge med hensyn til modydelser og størrelsen af den støttemodtagende virksomheds eget bidrag til omstruktureringen.«

(132)

I denne forbindelse skal det erindres, at hele Cypern i perioden mellem den 1. maj 2004 og den 31. december 2006 (12) var støtteberettiget i henhold til undtagelsen i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). I perioden 2007-2013 skulle to regioner, der sammen dækker 50 % af den cypriotiske befolkning, være berettiget til at modtage regional investeringsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), med en støtteintensitet på 15 %. Endvidere udviser Cypern en række territoriale, og derfor permanente, særtræk, som indvirker på dets socioøkonomiske udvikling. Cyperns afsides beliggenhed resulterer i direkte problemer med hensyn til tilgængeligheden til resten af Den Europæiske Union, og som følge heraf er landet særdeles afhængigt af luft- og søtransport, men navnlig af lufttransport. Dette er vigtigt, da luftfart i Cyperns tilfælde er den eneste rentable transportmulighed for forretningsrejsende. Det fremgår af Eurostat-statistikker for 2003, som beregner en økonomis såkaldte »afhængighed af lufttransport«, at Cypern er den medlemsstat, der er allermest afhængig af luftfart (13).

(133)

I denne henseende og under hensyntagen til de særlige forhold, der gør sig gældende på lufttransportmarkedet i Cypern, og på grundlag af, at Cyprus Airways allerede har reduceret sin flåde, og at det tidligere datterselskab Eurocypria nu vil operere som en juridisk og økonomisk uafhængig virksomhed, der ikke ejes og kontrolleres af Cyprus Airways, kan Kommissionen konkludere, at de cypriotiske myndigheder har foreslået tilstrækkelige modydelser til at afhjælpe de markedsfordrejninger, som omstruktureringen vil give anledning til.

(134)

Rammebestemmelserne for redning og omstrukturering (punkt 43) fastsætter, at »støttebeløbet og støtteintensiteten skal begrænses til det absolutte minimum af de omstruktureringsomkostninger, der er nødvendige for at kunne gennemføre omstruktureringen under hensyn til virksomhedens, aktionærernes eller den pågældende koncerns finansielle ressourcer. Ved vurderingen heraf tages der hensyn til eventuel redningsstøtte, som virksomheden har modtaget på et tidligere tidspunkt.« Kommissionen vurderer, at denne betingelse er opfyldt.

(135)

Som påpeget ovenfor udgør omstruktureringsomkostningerne således på den ene side 71,1 mio. CYP. På den anden side omfatter de indtægter, der anvendes til at finansiere denne omstrukturering, lånet på 55 mio. CYP (delvist garanteret af staten), provenuet på 13,425 mio. CYP fra salget af Eurocypria plus andre midler på ca. 8,5 mio. CYP, som navnlig kommer fra afhændelsen af forskellige aktiver. Provenuet fra den planlagte kapitalforøgelse skal ikke lægges til disse foranstaltninger, da det vil blive anvendt fuldt ud til at tilbagebetalt en del af lånet på 55 mio. CYP og derfor ikke vil øge det samlede beløb, der anvendes til omstruktureringen, men kun træde i stedet for en tilsvarende del deraf. Midlerne udgør derfor i alt ca. 76,9 mio. CYP. Kommissionen finder dette beløb acceptabelt og konkluderer, at der ikke er tale om overskydende, varige midler i forhold til de tilsvarende omkostninger, da hovedparten af omstruktureringsmidlerne udgøres af et lån, som selskabet skal tilbagebetale ved hjælp af egne resultater, og som derfor ikke udgør en varig finansiering, mens selskabet vil stå over for endelige omstruktureringsomkostninger.

(136)

Desuden bemærker Kommissionen, at de cypriotiske myndigheders tilsagn om at reducere den del af lånet på 55 mio. CYP, som vil blive dækket af statsgarantien, udgør en yderligere begrænsning af statsstøtteelementet i forhold til det, der oprindeligt var fastsat.

(137)

Med hensyn til størrelsen af selskabets eget bidrag fastsætter rammebestemmelserne (punkt. 43), at »støttemodtagerne (...) selv [skal] yde et betydeligt bidrag til omstruktureringsplanen med egne midler, herunder ved afhændelse af aktiver, som ikke er nødvendige for virksomhedens overlevelse, eller ved ekstern finansiering på markedsvilkår. Et sådant bidrag er udtryk for, at markederne har tillid til, at virksomheden igen kan blive rentabel. Bidraget skal være et reelt bidrag, dvs. et faktisk bidrag, hvilket udelukker forventede fremtidige gevinster såsom cash flow, og det skal være så stort som muligt.« Det anføres derpå i rammebestemmelserne, hvilket bidrag der normalt vil blive anset for at være passende, og når der er tale om en virksomhed af Cyprus Airways' størrelse, vil dette udgøre 50 %.

(138)

Kommissionen har fastslået, at omstruktureringsomkostningerne vil udgøre ca. 71,1 mio. CYP.

(139)

De beløb, der bør betragtes som selskabets eget bidrag, vil bestå af mindst 4,2 mio. CYP, svarende til den del af kapitalforøgelsen på 14 mio. CYP, der vil blive tegnet af de private investorer, mindst 10 mio. CYP af det kommercielle lån på 55 mio. CYP, som luftfartsselskabet vil optage på markedet uden garanti eller anden indgriben fra statens side, samt salgsprovenuet på 8,5 mio. CYP (som anført i punkt 53 ovenfor) fra forskellige aktiver.

(140)

De cypriotiske myndigheder har også anført, at provenuet fra salget af Eurocypria ligeledes bør betragtes som selskabets eget bidrag. Det er Kommissionens praksis i denne henseende (14), at hvis et sådant salg finder sted til aktivernes faktiske værdi (uafhængigt af købertype), udgør det ikke statsstøtte for den virksomhed, der sælger aktiverne. Salgsprovenuet fra disse aktiver kan derpå anvendes til at finansiere omstruktureringen og bør anses for at udgøre selskabets eget bidrag. Dette betyder, at provenuet fra salget af Eurocypria på 13,425 mio. CYP ligeledes skal betragtes som selskabets eget bidrag. Denne konklusion underbygges i det foreliggende tilfælde yderligere af tilsagnet fra de cypriotiske myndigheder og Kommissionens betingelse om, at Eurocypria i realiteten vil blive drevet som en særskilt enhed fra og et reelt konkurrerende luftfartsselskab til Cyprus Airways.

(141)

Dette resulterer i et samlet eget bidrag på mindst 36,2 mio. CYP. Dette udgør 51 % af omstruktureringsomkostningerne. Kommissionen kan derfor konkludere, at kravet om at bidrage med et tilstrækkeligt beløb til omstruktureringsomkostningerne er blevet opfyldt i det foreliggende tilfælde.

(142)

Kommissionen understreger endvidere, at hovedparten af omstruktureringsomkostningerne er dækket af et lån på 55 mio. CYP, som, selv om det delvist er blevet garanteret af staten, skal tilbagebetales af selskabet ved hjælp af dettes egne resultater, og ikke af et statstilskud på 55 mio. CYP (15). Den indsats, som selskabet vil skulle lægge for dagen for over tid at dække omkostningerne i forbindelse med sin egen omstrukturering, har samme virkning som egenfinansiering af omstruktureringen, idet den eneste forskel er, at denne indsats kan spredes over flere år takket være det kommercielle lån, der er garanteret af staten —