Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse

Social inklusion af og selvstændig levevis for personer med handicap gennem specialiserede sociale tjenester af høj kvalitet

(sonderende udtalelse på anmodning af det cypriotiske rådsformandskab)

(C/2026/3221)

Ordfører:

Pietro Vittorio BARBIERI

Rådgiver	Carlo GIACOBINI (for ordføreren)
Anmodning fra det cypriotiske rådsformandskab	Brev af 14.10.2025
Retsgrundlag	Artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Sonderende udtalelse
Kompetence	Sektionen for Beskæftigelse, Sociale Spørgsmål og Unionsborgerskab
Vedtaget i sektionen	24.2.2026
Vedtaget på plenarforsamlingen	18.3.2026
Plenarforsamling nr.	604
Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod)	183/1/0

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1.

Udvalget glæder sig over Kommissionens indsats for at udarbejde en tiårsplan (1), hvori milepælene i FN's konvention om rettigheder for personer med handicap (UNCRPD) respekteres, og der indføres instrumenter, som er i overensstemmelse med konventionen. Udvalget anerkender den juridiske betydning af dens foranstaltninger, først og fremmest artikel 19 og artikel 12, der tilsammen er afgørende for at sikre retten til en selvstændig tilværelse.

1.2.

EØSU bemærker, at de eksisterende data ikke desto mindre viser en tendens til institutionalisering. Det kan tilskrives manglende finansiering af sociale tjenester af høj kvalitet i nærområdet, mangel på kvalificeret personale og en kulturel tilgang, der fortsat bygger på antagelser, som UNCRPD ønsker at sætte spørgsmålstegn ved og komme til livs.

1.3.

For at afhjælpe den nuværende svaghed ved »soft law«-instrumenter mener EØSU, at det er nødvendigt at vedtage et bindende direktiv, der omsætter artikel 19 i UNCRPD til specifikke krav, klart definerer begreberne »institution« og »lokalsamfundsbaseret tjeneste« og forholder sig til spørgsmålet om transinstitutionalisering. Sideløbende hermed er der behov for obligatoriske nationale strategier til afinstitutionalisering med øremærkede budgetter, frister og målbare indikatorer, som udformes i samarbejde med handicaporganisationerne.

1.4.

EØSU opfordrer til, at der medtages en henvisning til afinstitutionalisering i planen for betalbare boliger, integration af tilgængelighedskrav i alle EU-finansierede boliginvesteringer, udvikling af nationale strategier for tilgængelige boliger og større synergier mellem ESF+, EFRU og InvestEU for at opskalere boligløsninger med støtte i lokalsamfundet.

1.5.

EØSU har allerede i en tidligere udtalelse (2) opfordret til en omfattende revision af Kommissionens forslag til forordning om international beskyttelse af voksne på grundlag af det retlige princip om lovgivningshierarki, ifølge hvilket konventionen om rettigheder for personer med handicap, navnlig artikel 12 og 19, er det primære retsgrundlag og ikke Haagerkonventionen. EØSU gentager, at der er behov for en sådan revision.

1.6.

EØSU bemærker, at det er nødvendigt at modvirke såvel nye som gamle former for segregering og støtte en selvstændig tilværelse med forholdsmæssig finansiering. Anvendelsen af EU-midler skal derfor være underlagt betingelser, så midlerne ikke ender med at finansiere segregerende miljøer. Dette krav og direkte henvisninger til FN-konvention om rettigheder for personer med handicap bør være centrale i de horisontale principper for den næste FFR for 2028-2034. EU-midler er et effektivt redskab til at fremme inklusion og mindske uligheder i hele Europa. Det er afgørende at opretholde og styrke øremærkede midler til social inklusion i beskyttelsesklausulerne i den fremtidige FFR's budget for at sikre, at der hele tiden gøres fremskridt hen imod inkluderende og lokalsamfundsbaseret hjælp.

2. Generel baggrund

2.1.

Denne udtalelse bygger på den internationale retlige ramme, der udgøres af FN's handicapkonvention, som er blevet ratificeret af EU og alle Unionens medlemsstater (3). Udtalelsen er navnlig i overensstemmelse med artikel 19, som stadfæster retten til en selvstændig tilværelse og inklusion i samfundet, og artikel 12, som garanterer lighed for loven. EØSU mener, at artikel 12 er den retlige forudsætning for og grundpillen i den effektive udøvelse af den valgfrihed, der er nedfældet i artikel 19 (4) (5) (6) (7).

2.2.

På europæisk plan er strategien for rettigheder for personer med handicap 2021-2030 det vigtigste instrument til gennemførelse af UNCRPD. I denne strategi peges der på en selvstændig tilværelse og en afinstitutionalisering som topprioriteter i overensstemmelse med visionen om en »Union med lige muligheder«.

2.3.

Ikke desto mindre bemærker EØSU, at der er en betydelig kløft mellem de forpligtelser, der er indgået, og den virkelighed, som millioner af borgere med handicap oplever. Den mangelfulde gennemførelse er tydelig og alarmerende. Sociale tjenester af høj kvalitet, som er afgørende for at slå bro over denne kløft, undermineres af strukturelle udfordringer og en ofte kontraproduktiv anvendelse af EU-midler.

3. Generelle bemærkninger

3.1. EU's retlige rammer og forpligtelser

3.1.1.

EØSU anerkender, at EU's indsats for en selvstændig tilværelse er forankret i en stærk juridisk og politisk ramme. I artikel 19 i UNCRPD fastsættes tydelige og udelelige forpligtelser til at sikre frihed til selv at vælge sin bopæl, adgang til en række støttetjenester og adgang til lokale tjenester. FN-komitéens generelle bemærkning nr. 5 gør det klart, at en »selvstændig tilværelse« betyder at udøve valg og kontrol over ens liv med den nødvendige støtte. Den europæiske strategi for 2021-2030 omsætter disse forpligtelser til en handlingsplan, der støttes af flagskibsinitiativer (8), der allerede er iværksat eller under udvikling, herunder handicapplatformen, ressourcecentret AccessibleEU (9) (10), beskæftigelsespakken (11) og det foreslåede EU-handicapkort (12). Af særlig relevans for denne udtalelse er retningslinjerne for en selvstændig tilværelse (2023) (13) (14) (15) og rammen for sociale tjenester af høj kvalitet (2024) (16), som har til formål at forbedre leveringen af støttetjenester.

3.1.2.

EØSU bemærker, at en retligt bindende forpligtelse i vid udstrækning skal gennemføres via »soft law«-instrumenter såsom strategier og retningslinjer (17). Den ikkebindende karakter af disse instrumenter fører til systemisk sårbarhed og giver medlemsstaterne mulighed for at forsinke gennemførelsen af forpligtelserne uden at blive pålagt sanktioner.

3.2. En statistisk virkelighed, der afslører en systemisk kløft med hensyn til udstødelse og fattigdom

3.2.1.

EØSU bemærker, at de officielle EU-data viser, at der er en udbredt forsinkelse med hensyn til at sikre lige muligheder. De systemiske og vedvarende uligheder, som personer med handicap oplever, understreges af mange betydelige data på forskellige områder. EU-data (2023/2024) blotlægger systemiske uligheder, idet risikoen for fattigdom eller social udstødelse for personer med handicap er på 28,8 % (+10,8 procentpoint i forhold til befolkningen i almindelighed), mens det alvorlige materielle og sociale afsavn er 2,2 gange højere (18).

3.2.2.

EØSU anerkender den centrale rolle, som sociale overførsler (både økonomiske og ikkeøkonomiske) spiller med hensyn til at afbøde de værste virkninger af fattigdom, men fremhæver den stærke sammenhæng mellem handicap, fattigdom og et lavt uddannelsesniveau. Disse data beskriver ikke isolerede problemer, men en ond cirkel, hvor handicap øger risikoen for fattigdom, hvilket igen begrænser mulighederne for deltagelse i det sociale liv og på arbejdsmarkedet (boliger, transport og tjenester (19)) (20).

3.3. Artikel 12 i UNCRPD: rets- og handleevne som »grundpille« i en selvstændig tilværelse

3.3.1.

EØSU bemærker, at retten til en selvstændig tilværelse (artikel 19) er uløseligt forbundet med lige anerkendelse af rets- og handleevne (artikel 12). Som præciseret af FN-komitéen i dens generelle bemærkning nr. 1 (21) er artikel 12 konventionens »grundpille«, som er afgørende for udøvelsen af alle andre rettigheder, herunder retten til at vælge, hvor og med hvem man vil bo (22). Selv om konventionen kræver et skift fra »substitueret beslutningstagning« til »støttet beslutningstagning«, findes der stadig i hele Europa ordninger med fuldstændig umyndiggørelse og værgemål. Ingen EU-medlemsstater overholder fuldt ud artikel 12 i konventionen om rettigheder for personer med handicap, som sikrer rets- og handleevne gennem lige anerkendelse for loven. Alle tillader stadig måder, hvorpå en person med handicap enten helt eller delvist kan fratages sin rets- og handleevne: 12 EU-lande tillader fuld fratagelse af rets- og handleevne, ni EU-lande tillader delvis fratagelse af rets- og handleevne, mens seks EU-lande næsten har afskaffet enhver form for fratagelse af rets- og handleevne, men tillader stadig undtagelser (23). Ved at fratage den enkelte handleevnen (underskrive kontrakter, forvalte midler) gør disse institutioner de facto artikel 19 og retten til en selvstændig tilværelse uanvendelig.

3.3.2.

EØSU bemærker, at Kommissionen i sin strategi for rettigheder for personer med handicap 2021-2030 anerkender, at der fortsat er »retlige hindringer«, og at personer med intellektuelle eller psykosociale handicap »ofte har fået indskrænket eller frataget deres rets- og handleevne« (24). Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder (FRA) har også fremhævet behovet for at afskaffe systemer, der bygger på substitueret beslutningstagning, og i stedet investere i alternativer, som er baseret på støttet beslutningstagning. Organisationer som Mental Health Europe (MHE), Inclusion Europe og den europæiske sammenslutning af udbydere af tjenester til handicappede (EASPD) har for længst udarbejdet retningslinjer og identificeret god praksis for gennemførelse af støttet beslutningstagning, men de er fortsat fragmenterede og ikke integreret i en sammenhængende politik- og finansieringsramme på EU-plan (25).

3.4. Afinstitutionalisering: En proces, der er gået i stå, eller er måske endda i tilbagegang

3.4.1.

EØSU beklager, at mindst 1,4 millioner personer med handicap i EU stadig bor på institutioner, og at tendensen er, at det går den forkerte vej (+29 % på døgninstitutioner i løbet af det seneste årti), hvilket i øvrigt er lavt sat på grund af den alvorlige mangel på data (26) (27). Politisk passivitet og mangel på tilgængelige og betalbare boliger bremser afinstitutionaliseringen.

3.4.2.

EØSU gør opmærksom på fænomenet »transinstitutionalisering«, som også forekommer, når en person flyttes til et bofællesskab, men fortsat er underlagt en ordning, hvor der træffes beslutninger for vedkommende, og han/hun dermed er frataget den juridiske kontrol over sine daglige, økonomiske og sundhedsmæssige valg, eller når personer flyttes fra større institutioner til mindre boligfaciliteter, men hvor der findes den samme »institutionelle kultur«, der bygger på segregation og manglende kontrol over eget liv.

3.4.3.

EØSU minder om, at da Den Europæiske Union og medlemsstaterne ikke overholder deres afinstitutionaliseringsforpligtelser i overensstemmelse med FN's konvention om rettigheder for personer med handicap, udsættes mange personer med handicap i sådanne institutioner for omsorgssvigt, misbrug og vold (28).

3.4.4.

Sideløbende hermed beklager EØSU den betydelige mangel på data om afinstitutionalisering, en statistisk mangel, der er endnu mere udtalt i forhold til artikel 12. Der findes i øjeblikket ingen harmoniseret dataindsamling om antallet af voksne borgere, der helt eller delvist er frataget retsevnen og underlagt værgemål eller administration. Denne statistiske usynlighed hindrer overvågningen af fremskridt (eller tilbageskridt) i gennemførelsen af Konventionen og gør det umuligt for Kommissionen og Rådet at vurdere de reelle virkninger af inklusionspolitikkerne på dette område.

3.4.5.

EØSU beklager, at det i mange lande, navnlig dem, der har iværksat en proces til afinstitutionalisering, netop er personer med intellektuelle handicap, der stadig bor på institutioner, og som har de dårligste chancer for at blive hjulpet.

3.4.6.

EØSU beklager desuden, at brugerstyrede tjenester (29) generelt stadig er sjældne sammenlignet med andre typer tjenester, selv om de har vist sig at give gode resultater med hensyn til et selvstændigt liv.

3.5. Anvendelse af EU's strukturfonde

3.5.1.

EØSU bemærker et alvorligt modsætningsforhold i anvendelsen af strukturfondene. Selv om forordningerne forbyder støtte til foranstaltninger, der bidrager til segregering, anvendes EU-midler fortsat til at renovere eller opføre nye segregerende faciliteter.

3.5.2.

Udvalget tilskriver denne skævhed den modstand, som mange medlemsstater har gjort gældende over for indførelsen af strengere regler såsom en øremærket tildeling af midler og manglen på effektiv overvågning, der involverer de repræsentative organisationer for personer med handicap både i programmeringen og i selve overvågningen af midlerne (30).

3.5.3.

Denne situation afslører en modsætning mellem målet om »samhørighed« og kravet om respekt for »menneskerettighederne«. I mangel af betingelser, der sikrer, at midlerne ikke finansierer segregerede miljøer, har samhørighed forrang, hvilket fører til, at EU finansierer praksis, der krænker de menneskerettigheder, som EU ellers har forpligtet sig til at beskytte.

3.6. Kvaliteten af de sociale tjenester: strukturelle udfordringer og behov for reformer

3.6.1.

EØSU glæder sig over udformningen af en ramme for sociale tjenester af høj kvalitet for personer med handicap, som er et flagskibsinitiativ i strategien for 2021-2030. Udvalget er enig i, at sådanne tjenester bør baseres på principper, der er i overensstemmelse med UNCRPD, såsom den personcentrerede tilgang, samproduktion, resultatorientering og inklusion i samfundet. Tjenester af høj kvalitet med henblik på en selvstændig tilværelse er baseret på brugerstyrede modeller, personlige budgetter, centre for en selvstændig tilværelse, peer-to-peer-rådgivning og en garanti for at være herre over sit eget liv. Men rammen for sociale tjenester af høj kvalitet risikerer at forblive en teoretisk øvelse, hvis den ikke ledsages af systemiske reformer.

3.6.2.

Forudsætningerne for disse tjenester er: en reform af forældede vurderinger af handicap, som stadig er baseret på en medicinsk tilgang, modellens reproducerbarhed, overvågning af resultaterne for de enkelte personers vedkommende og deres livskvalitet, valgmuligheder, kontrol og meningsfuld inddragelse af personer med handicap. EØSU insisterer på, at »understøttede beslutningsprocesser« betragtes som et væsentligt, tværgående og ufravigeligt element i en »personcentreret« tjeneste »af høj kvalitet«.

3.6.3.

EØSU advarer om, at sektoren for sociale tjenester i hele Europa står over for systemiske udfordringer, der underminerer dens effektivitet, nemlig kronisk underfinansiering, mangel på kvalificeret arbejdskraft, vanskelige arbejdsvilkår og forældet infrastruktur (31). EØSU understreger, at tjenester af høj kvalitet kræver tilstrækkelig finansiering.

4. Betragtninger

4.1.

EØSU finder det altafgørende, at medlemsstaterne iværksætter lovgivningsmæssige reformer for at kunne afskaffe ordninger for substitueret beslutningstagning, hvor man fratager personer med handicap rets- og handleevnen, og i stedet indfører løsninger, der er i overensstemmelse med artikel 12, og som tager udgangspunkt i støttet beslutningstagning. Denne proces skal udvikles i tæt samråd med handicaporganisationer og organisationer for egen interessevaretagelse.

4.2.

EØSU mener, at det haster med en strukturel reform af anvendelsen af ESI-fondene, der indebærer indførelse af betingelser for at forbyde enhver finansiering af institutioner, hvor beboerne bor fast, og som gør godkendelse af programmerne betinget af overholdelse af retningslinjerne for en selvstændig tilværelse. Med dette for øje bør der fastsættes øremærkede kvoter fra EFRU og ESF+ til udvikling af tilgængelige lokalsamfundstjenester og boliger, der specifikt også styrer ESF+ hen imod en omstilling til støttet beslutningstagning (uddannelse og varetagelse af egne interesser), der alt sammen skal underlægges en uafhængig overvågningsmekanisme – med deltagelse af FRA og handicaporganisationer – som har beføjelse til at anbefale, at udbetalinger suspenderes i tilfælde af misbrug af midlerne.

4.3.

EØSU glæder sig over udviklingen af rammen for sociale tjenester af høj kvalitet, men understreger behovet for at knytte den til specifikke ESF+-finansieringsstrømme for at støtte den systemiske omstilling af tjenester, uddannelse af personale og forbedring af arbejdsvilkårene i den sociale sektor.

4.4.

EØSU mener, at det haster med at udvide henstillingen om dataindsamling. Ud over overvågningen af personer, der bor på institution, forekommer det nyttigt, at Eurostat og FRA i samråd med handicaporganisationerne udvikler harmoniserede indikatorer til indsamling af sammenlignelige data om antallet af personer (voksne og mindreårige), som er underlagt foranstaltninger, der begrænser rets- og handleevnen. Udvalget opfordrer til, at overvågningen af fremskridt (afinstitutionalisering, støttet beslutningstagning, adgang til boliger, forbedringer i forhold til arbejdsstyrken) integreres på tværs af strategien for rettigheder for personer med handicap, EU-strategien for bekæmpelse af fattigdom, børnegarantien og planen for betalbare boliger med rapportering baseret på opdelte data og inddragelse af handicaporganisationer og tjenesteudbydere.

Bruxelles, den 18. marts 2026.

Séamus BOLAND

Formand

for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) https://www.un.org/development/desa/disabilities/wp-content/uploads/sites/15/2021/04/European-Strategy-2021-2030_EN.pdf.

(2) EUT C, C/2024/1581, 5.3.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/1581/oj.

(3) https://www.un.org/development/desa/disabilities/wp-content/uploads/sites/15/2021/04/European-Strategy-2021-2030_EN.pdf.

(4) https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/general-comment-no5-article-19-right-live.

(5) https://www.ncbi.nlm.nih.gov/books/NBK539188/.

(6) https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/general-comment-no5-article-19-right-live.

(7) https://www.disability-europe.net/theme/independent-living?country=european-union.

(8) https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/policies/justice-and-fundamental-rights/disability/union-equality-strategy-rights-persons-disabilities-2021-2030_en?prefLang=da.