MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN

Offentlige udbud: Et dataområde til forbedring af offentlige udgifter, fremme af datadrevet beslutningstagning og forbedring af SMV’ers adgang til udbud

(2023/C 98 I/01)

1.   Indførelsen af det europæiske dataområde for offentlige udbud

Hvert år bruger flere end 250 000 offentlige myndigheder i EU ca. 2 billioner EUR (ca. 13,6 % af BNP) på indkøb af tjenesteydelser, bygge- og anlægsarbejder og varer. Om det så gælder nye veje, tablets til skoleelever eller hospitalsudstyr, er offentlige myndigheder de vigtigste kunder i adskillige centrale sektorer, f.eks. inden for energi, transport, infrastruktur, affaldshåndtering, social beskyttelse, sundhed, forsvar og uddannelse.

Ved at træffe de rette indkøbsvalg kan den offentlige sektor fremme beskæftigelse, vækst og investeringer i EU og skabe en økonomi, som er mere nyskabende, konkurrencedygtig, energieffektiv og socialt inklusiv. På den måde kan den offentlige sektor også understøtte centrale politikker på nationalt plan og EU-plan såsom genopretningen efter pandemien, den dobbelte grønne og digitale omstilling samt EU's strategiske autonomi og digitale lederskab.

Hvis potentialet i offentlige udbud skal udnyttes til fulde, er det afgørende med adgang til data og evnen til at analysere dem. Imidlertid er det kun data fra 20 % af alle offentlige køberes indkaldelser af tilbud, der er samlet, så de kan søges i og analyseres samme sted. De resterende 80 % er spredt i forskellige formater på nationalt eller regionalt plan og er svære, hvis ikke umulige, at genanvende til at nå politiske mål og sikre gennemsigtighed og mere valuta for pengene. Med andre ord er det ikke mængden af data om offentlige udbud, det halter med, men derimod at få udnyttet dem til gavn for skatteborgerne og de politiske beslutningstagere og offentlige købere.

Kommissionens initiativ om offentlige udbudsdata har til formål at udnytte potentialet i de data, der er tilgængelige rundtom i EU, ved hjælp af et dataområde for offentlige udbud (herefter »dataområdet«), som er et af de første specifikke fælles dataområder, der udspringer af den europæiske strategi for data (1).

Dette dataområde vil revolutionere adgangen til og brugen af data om offentlige udbud,

—	Offentligheden vil for første gang få adgang til en platform på EU-plan med data om offentlige udbud, som hidtil har været spredt ud over EU og dets medlemsstater og regioner.

—

Dataområdet vil forbedre dataenes kvalitet, tilgængelighed og fuldstændighed markant i kraft af et tæt samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne samt indførelsen af de nye e-formularer (2), som vil gøre det muligt for offentlige købere at stille oplysninger til rådighed på en mere struktureret måde.

—	Disse enorme mængder data vil blive kombineret med en række analyseredskaber, der omfatter avancerede teknologier såsom kunstig intelligens (AI), f.eks. i form af maskinlæring (ML) og natursprogsbehandling.

Kombinationen af integrerede data med brugen af de nyeste analyseteknologier vil ikke kun vende transformere offentlige udbud, men også give offentlige købere, politiske beslutningstagere, virksomheder og interesserede borgere ny og værdifuld viden.

De offentlige købere i medlemsstaterne vil få mere valuta for pengene og flere redskaber til at målrette offentlige midler mod politiske prioriteter såsom at sikre en grøn og social økonomi. F.eks. vil det være væsentligt lettere for offentlige købere med den nye viden, de tilegner sig fra dataområdet, at:

—	finde sammen og foretage storindkøb for at få bedre priser og en højere kvalitet

—	indsamle flere tilbud pr. indkaldelse ved at gøre indkaldelserne mere attraktive, især for små og mellemstore virksomheder (SMV'er) og nyetablerede virksomheder

—	bekæmpe hemmelig samordning, korruption og andre former for kriminalitet ved at spore mistænkelige mønstre

—	benchmarke sig selv i forhold til andre offentlige købere på et mere præcist grundlag og udveksle viden, f.eks. for at kunne indkøbe mere grønne, socialt ansvarlige og innovative produkter og tjenester

—	udnytte den yderligere digitalisering og de nye teknologier, som den fører med sig, til at automatisere forskellige opgaver og derved skære betydeligt i driftsomkostninger.

Dataområdet for offentlige udbud vil samtidig medvirke til at reducere det overdrevne bureaukrati, som de offentlige købere og medlemsstaterne møder, når de skal overholde forskellige rapporteringsforpligtelser. Det vil f.eks. blive markant lettere at:

—	rapportere om overensstemmelse med centrale politikker såsom grønne, socialt ansvarlige og innovative udbud, f.eks. de mål om offentlige udbud af renere køretøjer, som er fastsat i direktivet om renere køretøjer

—	dokumentere resultaterne af de nationale planer under genopretnings- og resiliensfaciliteten og overvåge brugen af andre EU-midler i realtid

—	spore identiteten af kontrahenter og underleverandører, herunder reelle ejere, for at sikre integriteten af offentlige udbudsprocedurer i henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten (3).

Politiske beslutningstagere på EU-plan, nationalt plan og regionalt plan vil få en skatkiste af viden, som de kan bruge til at forudsige tendenser i fremtiden — f.eks. hvornår en bestemt procentdel af offentligt indkøbte køretøjer vil være emissionsfri — og håndtere kriser ved i realtid at overvåge handelsstrømme, som er genereret af offentlige købere, og derved gøre EU mere modstandsdygtigt.

Virksomheder og i særdeleshed SMV'er, vil få en portal, som er let at bruge og giver adgang til langt flere offentlige udbud med data af højere kvalitet. Dermed vil virksomhederne let kunne finde potentielt relevante indkaldelser af tilbud i god tid og bruge analyseredskaber til at planlægge ud i fremtiden og fokusere deres ressourcer på de mest lovende indkaldelser. F.eks. vil en tilbudsgiver kunne udse sig købere, der fokuserer på innovative og bæredygtige udbud. Det vil også komme virksomhederne og især SMV'erne til gavn, at de offentlige købere benytter sig af den nye tilgængelige viden til at gøre indkaldelser af tilbud mere tilgængelige.

Borgerne, civilsamfundet, skatteyderne og andre interessenter vil få adgang til langt flere data om offentlige udbud end hidtil, hvilket vil øge gennemsigtigheden og ansvarligheden i forbindelse med offentlige udgifter.

Det er blot nogle få eksempler på, at en gennemtænkt samkøring og analyse af data om offentlige udbud kan bidrage til at udnytte potentialet i offentlige udgifter og sætte skub i den dobbelte grønne og digitale omstilling og genopretningen efter covid-19-pandemien og understøtte andre politiske mål om eksempelvis social inddragelse og energieffektivitet. Og det er kun begyndelsen: I betragtning af de mange forskellige økosystemer, der er berørt af offentlige udbud, og de mange data, der skal analyseres, har vi stadig kun set et glimt af potentialet i brugen af AI på dette område.

Dataområdet for offentlige udbud vil blive indført løbende. Målet er senest i midten af 2023 at have den grundlæggende arkitektur og de grundlæggende analyseredskaber på plads, så brugerne har adgang til data om offentlige udbud, som er offentliggjort på EU-plan. Senest i slutningen af 2024 vil alle nationale udbudsportaler, der deltager i dataområdet, blive forbundet, mens historiske data, som er offentliggjort på EU-plan, også vil blive integreret, og dataområdets analyseredskaber vil blive videreudviklet. Fra 2025 vil systemet kunne forbindes med yderligere eksterne datakilder.

2.   Datalandskabet inden for offentlige udbud i dag

Udbudsdata, som er offentliggjort på EU-plan

Udgifter til offentlige udbud er reguleret af direktiverne om offentlige udbud (4), som indeholder regler om organisering af udbudsprocedurer og om offentliggørelse af data herfra i forbindelse med kontrakter af høj værdi (5) (herefter beskrevet som »over EU's tærskler«). De udbudsprocedurer, der ligger over EU's tærskler, tegner sig for ca. 20 % af alle offentlige kontrakter. Offentlige købere på lokalt, regionalt og nationalt plan skal offentliggøre data om udbudsbekendtgørelse og kontrakttildeling for disse procedurer på EU's websted Tenders Electronic Daily (6) (TED) i henhold til de tekniske specifikationer fra Den Europæiske Unions Publikationskontor (7). Offentliggørelsesforpligtelsen omfatter ikke i øjeblikket hele udbudscyklussen og navnlig ikke fasen efter kontrakttildelingen.

De nuværende formularer til offentliggørelse på TED vil snart blive erstattet af e-formularer (8), som har kunnet bruges på frivillig basis siden den 14. november 2022. Den 25. oktober 2023 vil de nuværende standardformularer blive taget ud af brug og erstattet af e-formularerne, som vil være obligatoriske for procedurer over EU's tærskler.

E-formularerne vil gøre det muligt at indsamle udbudsdata på en mere struktureret måde. En struktureret dataindsamling er afgørende for at få bedre og mere fuldstændige data, som er nødvendige for troværdige dataanalyser. F.eks. indeholder e-formularerne særskilte felter, hvor brugerne kan angive oplysninger om grønne, socialt ansvarlige og innovative udbud (herunder om overholdelse af direktivet om renere køretøjer) på en struktureret måde, hvilket ikke er muligt med de nuværende formularer.

Med e-formularerne bliver det også muligt at dække hele udbudscyklussen over tid. Til det formål vil e-formularerne blive udvidet, så der for første gang også er frivillige formularer for bekendtgørelser om gennemførelsen af kontrakter (dvs. oplysninger om fasen efter kontrakttildeling, f.eks. om den endelige pris, underleverandører, den reelle gennemførelsestid og klager).

Udbudsdata, som er genereret og offentliggjort i medlemsstaterne

Offentlige udbudsdata under EU's tærskler tegner sig for de resterende 80 % af de offentlige kontrakter. Der er ingen forpligtelse på EU-plan til at offentliggøre oplysninger om sådanne procedurer på TED, ligesom der ikke er nogen fælles standard. Dataene fra disse procedurer indsamles og offentliggøres af offentlige købere efter de nationale regler og den administrative organisation i den enkelte medlemsstat. Det betyder, at der findes en bred vifte af offentliggørelsesportaler, -tærskler og -standarder (9), hvilket gør det svært at genanvende data med henblik på at få større gennemsigtighed og mere valuta for pengene samt nå politiske mål.

3.   Fordele ved at udnytte det fulde potentiale i data om offentlige udbud

Et integreret område for offentlige udbudsdata både under og over EU's tærskler kombineret med analyseredskaber, der omfatter avancerede teknologier, vil være til gavn for både offentlige købere, politiske beslutningstagere på EU-plan og nationalt plan, virksomheder, forskere og skatteydere.

Offentlige købere på alle niveauer i medlemsstaterne vil få mere valuta for pengene ved offentlige udbudsprocedurer, idet dataområdet vil gøre det lettere for køberne at planlægge indkaldelser af tilbud på grundlag af data, benchmarke sig i forhold til hinanden og udveksle viden, øge digitaliseringen, opdage korruption og hemmelig samordning og forbedre adgangen til udbud, herunder for SMV'er.

—   Mere valuta for pengene ved hjælp af datadrevet planlægning af udbud

Offentlige købere vil få en værdifuld indsigt i, hvad de har brug for, herunder når det gælder om at forudse tendenser i fremtiden ved hjælp af AI og maskinlæring, og i udbudssiden — dvs. tilbudsgivernes tidligere resultater — så de kan vurdere, hvem der giver mest valuta for pengene.

Med denne viden kan offentlige købere organisere udbudsprocedurer mere effektivt. De kan f.eks. gå sammen og foretage storindkøb, enten gennem centrale indkøbsorganer eller på ad hoc-basis, for at få bedre priser og varer og tjenester af en højere kvalitet. Indtil videre er dette potentiale i det store og hele uforløst, især på tværs af grænserne, idet kun 11 % af udbudsprocedurerne i EU udføres gennem samarbejde.

I dag koordineres mange fælles offentlige udbudsprocedurer på EU-plan i specifikke økonomiske sektorer. Et konkret eksempel er fællesforetagendet for europæisk højtydende databehandling (EuroHPC), som er et samarbejde om fælles udbud samt forskning og udvikling til en værdi af 1 mia. EUR. Inden for denne ramme har det franske center for højtydende databehandling Grand Équipement National de Calcul Intensif (GENCI) og det tyske forskningscenter Jülich sat to kvantesimulatorer (supercomputere) i fælles udbud. Et andet eksempel er EU's fælles udbud af remdesivir, som er et antiviralt lægemiddel til covid-19-patienter. Udbuddet er koordineret af Kommissionens Myndighed for Kriseberedskab og -indsats på Sundhedsområdet (HERA). 22 EU-medlemsstater og lande deltager i udbuddet og kan købe lægemidlet i henhold til den anden rammekontrakt, som blev undertegnet den 19. juli 2022. Med en mere datadrevet planlægning kan offentlige købere høste frugterne af fælles udbud i mindre synlige sektorer og uden koordination fra EU's side.

—   Målrettede og effektive offentlige udgifter gennem benchmarking og vidensdeling

I øjeblikket er offentlige udbudsdata spredt over mange systemer og i forskellige formater, og derfor er værdifuld viden om særligt vellykkede eller målrettede indkaldelser af tilbud ofte gemt væk. Af samme grund er det til stor interesse for de offentlige købere, at dataområdet vil give dem mulighed for at benchmarke og sammenligne sig med og lære af hinanden. Den viden, de tilegner sig herved, kan deles enten efter behov eller i bredere regi gennem kurser og vejledninger.

Det gælder især på områder, hvor de kommende e-formularer for første gang vil gøre det muligt at indsamle oplysninger på en struktureret måde, især hvad angår grønne, socialt ansvarlige og innovative udbud. Det vil f.eks. gøre det muligt at se, i hvilke udbudsprocedurer offentlige købere bruger grønne kriterier, og hvordan de bruger dem. Udveksling af viden om strategiske udbud på tværs af de forskellige købere vil gøre det lettere at bruge offentlige udgifter til at gennemføre politikkerne i den grønne pagt og andre prioriterede politikker.

Eftersom dataområdet for offentlige udbud vil føre til en øget harmonisering og interoperabilitet mellem systemerne, kan udveksling af viden og ressourcer også omfatte tekniske redskaber såsom analysemodeller.

—   Fordele gennem yderligere digitalisering

Dataområdet vil yderligere fremme digitaliseringen hos offentlige købere og i offentlige forvaltninger generelt i overensstemmelse med Kommissionens strategi for e-indkøb (10). Med tiden vil stadig flere data automatisk blive distribueret fra de forskellige offentlige købere til mere centrale niveauer. Det betyder, at de avancerede analyse- og AI-teknikker, der følger med dataområdet, vil give de offentlige købere mulighed for yderligere at automatisere udbudsfasen. Et eksempel, som er blevet gennemført hen over adskillige pilotprojekter (11), går ud på automatisk at udvælge koder i det fælles glossar for offentlige kontrakter (CPV) i forbindelse med klassificering af indkaldelser af tilbud. Det sparer ikke kun ressourcer, men øger også deltagelsen, fordi fejlklassificering af CPV-koder kan føre til, at færre potentielle tilbudsgivere finder udbuddene relevante.

—   Bekæmpelse af hemmelig samordning, korruption, svig og spild af offentlige midler

Hvert eneste år går en del af de offentlige udgifter tabt som følge af svig, korruption og andre former for ulovlig adfærd. Det er derfor, at EU-lovgivningen, navnlig genopretnings- og resiliensfaciliteten, forpligter medlemsstaterne til at træffe passende foranstaltninger til at forebygge, opdage og korrigere svig, korruption og interessekonflikter i forbindelse med de tilgængelige fondsmidler (12). Sammen med AI- og maskinlæringsteknikker vil de store mængder af data i dataområdet for offentlige udbud gøre det lettere for offentlige købere at opdage potentiel hemmelig samordning såsom samordning af tilbud. Disse nye teknologier kan bruges til at klarlægge adfærd og forbrugsmønstre, som tyder på lovovertrædelser, og registrere dem med henblik på yderligere undersøgelse.

Desuden vil forbindelser mellem dataområdet for offentlige udbud og andre allerede tilgængelige datakilder give offentlige myndigheder en bedre forståelse af ejerskabsforholdene for deltagere i udbudsprocedurer, herunder ved at klarlægge, hvem der er de reelle ejere.

Et konkret eksempel på anvendelsen af data og analyse til bekæmpelse af ulovlig samordning og svig er det EU-finansierede projekt »TheyBuyForYou«, som gik ud på at behandle offentlige udbudsdata fra Slovenien ved hjælp af maskinlæringsteknikker (overvågede, uovervågede og statistiske) for at opdage potentielle mønstre for svig. Projektet viste, hvor effektivt og virkningsfuldt det kan være at bruge data på denne måde, idet det praktisk talt er umuligt at udnytte så store mængder data manuelt.

—   Forbedret adgang til indkaldelser af tilbud for at fremme konkurrencen

Det primære formål med offentlige udbud er at fremme konkurrencen og sikre, at offentlige midler bruges så effektivt som muligt. Så meget desto vigtigere er dette i dag, hvor de offentlige budgetter strækkes til det yderste efter covid-19-pandemien og i takt med stigende forsvarsudgifter.

I 60 % af medlemsstaterne er det i dag imidlertid sådan, at mere end 20 % af alle udbudsprocedurer kun ender med et enkelt bud og altså ikke vindes efter konkurrence. Dataområdet vil gøre det lettere for offentlige købere og politiske beslutningstagere at opdage bestemte mønstre og forstå, hvordan adgangen til indkaldelser af tilbud kan forbedres, især for SMV'er.

—   Lettere rapportering om innovative, grønne og socialt ansvarlige udbud

Dataområdet vil også medføre mindre overdrevent bureaukrati for offentlige købere og medlemsstaterne i forbindelse med overholdelsen af forskellige rapporteringsforpligtelser, f.eks. med hensyn til innovative, grønne og socialt ansvarlige udbud.

Når offentlige købere i dag indgiver oplysninger om overholdelsen af kriterier for grønne, innovative og socialt ansvarlige udbud, foregår det på ustruktureret vis (13). E-formularerne indeholder derimod særskilte og enkle felter til oplysninger forbundet med disse kriterier.

Et eksempel på obligatoriske grønne udbud er det reviderede direktiv om renere køretøjer (14). I direktivet er der fastsat nationale mål for offentlige udbud af renere køretøjer for at øge efterspørgslen og sætte skub i udrulningen af lav- og nulemissionskøretøjer. De data, der indsamles gennem e-formularernes særskilte felter og analyseres i dataområdet, vil i høj grad gøre det lettere for medlemsstaterne af leve op til deres rapporteringsforpligtelser i henhold til direktivet og gøre det muligt nøje at overvåge, om disse mål bliver nået.

—   Overvågning af brugen/udnyttelsen af EU-midler

E-formularerne vil også indeholde særskilte felter om forskellige EU-midler og -programmer. På den måde vil dataområdet bidrage til, at medlemsstaterne kan overvåge og rapportere om brugen og udnyttelsen af disse midler, herunder midler fra genopretnings- og resiliensfaciliteten, som f.eks. kan gå til investeringsprojekter for hydrogenanlæg eller busser, der kører på alternative brændstoffer, gennem offentlige udbudsprocedurer (15). Desuden vil medlemsstaterne lettere kunne overvåge relevante kontrahenter, underleverandører og reelle ejere.

Med dataområdet vil politiske beslutningstagere på EU-plan og nationalt plan få et kraftfuldt redskab til at overvåge, sammenligne og analysere offentlige udgifter på tværs af EU.

En lettere og mere struktureret rapportering for offentlige købere er lig med en mere effektiv overvågning for politiske beslutningstagere. At analysere ustruktureret tekst er ikke kun tidkrævende, men medfører typisk også flere fejl. Ligesom med størstedelen af offentlige udbudsdata er oplysningerne desuden spredt over flere forskellige systemer. Indførelsen af e-formularer og en platform, der giver adgang til data både over og under offentliggørelsestærsklerne, betyder, at politiske beslutningstagere kan overvåge og drive gennemførelsen af centrale politikker fremad på mere effektiv vis. På den måde kan de vurdere effektiviteten af offentlige politikker inden for offentlige udbud og på andre områder og om nødvendigt tilpasse dem på grundlag af fuldstændige data i næsten realtid.

Dataområdet vil også give beslutningstagerne indsigt i, hvordan fremtidige kriser kan håndteres mere effektivt, og dermed øge modstandsdygtigheden. Globale kriser såsom covid-19-pandemien har understreget digitaliseringens betydning, herunder inden for offentlige udbud. De udgør nemlig den primære kanal til indkøb af medicinsk udstyr og lægemidler. E-udbud og adgangen til offentlige udbudsdata accelererede allerede i de første måneder af sundhedskrisen fordelingen af tvingende nødvendige lægemidler og medicinske ressourcer såsom personlige værnemidler. Flere data i realtid og af højere kvalitet kan gøre det muligt at spore oprindelsen af kritiske forsyninger og sågar indføre et ratingsystem, hvor offentlige købere kan angive kvaliteten af bestemte forsyninger efter oprindelse og/eller leverandøren (ud over de nuværende kvalitetsmærker, som til tider har vist sig at være utroværdige).

Senest har krigen i Ukraine ført til forstyrrelser af forsyningskæder og en kraftig stigning i energipriserne, motiveret en række medlemsstater til at øge deres forsvarsudgifter og sendt millioner af mennesker på flugt. I en lignende sammenhæng vil dataområdet bidrage til en bedre forståelse af, hvilke konsekvenser en sådan udvikling vil have for det indre marked, især når det kombineres med andre markedsdata om eksempelvis råstoffer. En nøje overvågning i realtid af strømmen af varer og tjenester, som er indkøbt af offentlige købere på det indre marked og mellem det indre marked og tredjelande, vil give politiske beslutningstagere en ny indsigt i, hvordan kriser kan håndteres mere effektivt, og således bidrage til at gøre EU mere modstandsdygtigt.

Virksomheder, dvs. potentielle tilbudsgivere, vil have adgang til et langt større antal offentlige udbud med bedre datakvalitet i hele EU. En ny brugergrænseflade vil gøre det lettere for virksomhederne at finde relevante indkaldelser i god tid. Nye analyseredskaber kombineret med nuværende og historiske data vil sætte dem i stand til at planlægge ud i fremtiden, opdage markedstendenser (f.eks. mere bæredygtige udbud) og indgive tilbud på mere strategisk vis (f.eks. ved hjælp af køberprofiler og langsigtede planer).

Denne forenklede adgang på én central portal samt de forskellige analyseredskaber er især vigtige, når det gælder om at skabe lige konkurrencevilkår for SMV'er. SMV'er har ikke ressourcerne til at overvåge flere forskellige portaler for at finde relevante indkaldelser af tilbud. De begrænsede ressourcer og den målrettede ekspertise betyder også, at SMV'erne er nødt til at fokusere på de udbud, de har størst chance for at vinde, og det er netop det, de får mulighed for med dataområdet. F.eks. vil SMV'er, der har specialiseret sig i innovative og bæredygtige udbud, kunne udse sig købere med fokus på netop disse områder og se, hvordan køberne tidligere har organiseret indkaldelser af tilbud. Det vil også komme SMV'erne til gavn, at offentlige købere bruger den nye tilgængelige viden til at gøre deres udbud mere tilgængelige for mindre virksomheder.

Skatteydere og skatteydersammenslutninger, NGO'er og borgere har i stadig højere grad efterlyst en øget gennemsigtighed i forvaltningen af offentlige udgifter. Dataområdet giver dem passende adgang og vil dermed føre til større ansvarlighed for offentlige købere. Navnlig vil forskere og datajournalister have adgang til en langt større mængde kvalitetsdata, som de kan bruge i deres projekter til at skabe ny viden. Forskernes adgang til dataområdet vil samtidig føre til innovative idéer på analyseområdet og med tiden bidrage til at styrke dataområdets analyseredskaber.

4.   Det europæiske dataområde for offentlige udbud som begreb

Udviklingen af et reelt integreret område for offentlige udbudsdata vil kræve, at der samarbejdes på EU-plan og nationalt plan og mellem alle de offentlige købere i EU. Dataområdet vil bestå af fire lag.

Datakildelaget

Datakildelaget vil bestå af de datakilder, som bruges i dataområdet til at indsamle data. Der er tre primære datakilder:

—

TED-portalen, som forvaltes af Den Europæiske Unions Publikationskontor og indeholder data om fasen før tildeling af udbudskontrakter, som typisk ligger over EU's tærskler. Nogle medlemsstater indsender allerede nu på frivillig basis oplysninger om udbudsprocedurer under EU's tærskler. Dette bliver endnu lettere med de frivillige formularer, som forventes at blive indført som e-formularer. E-formularerne vil i fremtiden også give mulighed for frivillig rapportering om gennemførelsen af kontrakter for at give et mere fyldestgørende billede af hele livscyklussen for offentlige udbud, herunder fasen efter tildeling.

—

Medlemsstaternes portaler for offentlige udbud, som indeholder de seneste oplysninger om udbud (16). I første omgang vil disse portaler primært stille data til rådighed om fasen før kontrakttildeling for udbud under EU's tærskler, i det omfang disse data er indsamlet af medlemsstaterne (se side 4 ovenfor). Medlemsstaterne vil fortsat selv kunne bestemme, hvilke data de vil dele med dataområdet (ud over de data, der skal offentliggøres på TED i henhold til direktiverne om offentlige udbud) (17).

—	Andre offentlige og private databaser kan forbindes til dataområdet og derved bane vejen for en endnu mere omfattende viden og krydskontrol i kombination med offentlige udbudsdata, f.eks. offentlige registre med virksomhedsdata og data om de reelle ejere af virksomheder, der afgiver tilbud.

Integrationslaget

Integrationslaget, , der skal etableres af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne og vil bestå af en harmoniseret pulje af offentlige udbudsdata fra ovennævnte kilder. I puljen samles og »oversættes« nye data, før de distribueres til de næste lag og til brugerne.

—	Dataene indsamles via særlige maskinlæsbare (18) grænseflader og direkte dataforbindelser.

—

Derefter vil det blive vurderet, om dataene lever op til en række datakvalitetsregler. Derved bliver det muligt at registrere problemer med dataenes fuldstændighed eller kvalitet på et datakvalitetsdashboard og afhængigt af formålet fjerne data af ringe kvalitet eller dublerede data, som ellers vil ødelægge analyseresultaterne. Det primære ansvar for dataenes kvalitet ligger imidlertid hos de offentlige købere (se også side 12 nedenfor).

—

Offentlige udbudsdata findes i forskellige formater. Data fra TED indsendes i øjeblikket i standardformularer, som i fremtiden vil blive erstattet af e-formularer. Nogle medlemsstater benytter sig OCDS-formatet (19), mens andre medlemsstater har andre formater. Integrationslaget vil »oversætte« alle data til ét fælles sprog ved hjælp af eProcurement Ontology (20), som er blevet udviklet af Publikationskontoret i samarbejde med medlemsstaterne (21). Dette trin er nødvendigt for at kunne forbinde data fra andre kilder og genanvende dem i analyser.

Analyselaget

Kommissionen vil også opbygge et analyseværktøjssæt, der omfatter fremspirende teknologier (kunstig intelligens, maskinlæring og natursprogsbehandling). Medlemsstaterne kan tilføje deres egne analyselag og kombinere data fra dataområdet med yderligere nationale kilder, hvis de kan opnå værdifuld viden herved (22).

Klientlaget/brugergrænsefladen

Dataområdets brugergrænseflade, der etableres af Kommissionen, vil give slutbrugerne adgang til dataene i integrationslaget og/eller indsigter herfra i analyselaget. Forskellige brugertyper (f.eks. medlemsstater, offentlige købere, virksomheder, borgere, NGO'er, journalister og forskere) vil have forskellige adgangsrettigheder, idet der skelnes mellem offentlige og ikkeoffentlige data og mellem de medlemsstater, der deltager i og deler deres data med dataområdet (som medlemmer af dataområder; se også næste afsnit), og medlemsstater, der har brug for mere tid til at forberede sig. Der vil blive taget højde for oplysningernes følsomhed, når adgangsrettighederne for de forskellige brugerkategorier skal fastsættes. Denne grænseflade vil blive brugertestet og udformet med brugerne i centrum for at sikre, at navnlig SMV'er og borgere let kan finde de oplysninger og få den viden, de leder efter. På nuværende tidspunkt er det hensigten, at der skal gives gratis adgang for de forskellige brugerkategorier.

Det intelligente middlewareprogram Simpl forventes at blive integreret i dataområdet, så snart det er tilgængeligt. Simpl indeholder horisontale komponenter, som gør det muligt at indføre cloud-to-edge-sammenslutninger og fælles dataområder (23).

5.   Vigtige katalysatorer på nationalt plan

Allerede nu er der gennemført et mindre antal initiativer (24) med det formål at integrere udbudsdata over og under EU's tærskler. Desuden blev der i 2020 og 2021 gennemført et pilotprojekt om e-udbudsanalyser med henblik på at kortlægge forskellige datakilder (fra TED og tre medlemsstater). Alle disse initiativer løb ind i de samme udfordringer: uensartede dataformater, lav datakvalitet (herunder manglende datanavne), mangel på automatisering og et begrænset anvendelsesområde for dataene.

Dataområdet vil kunne håndtere forskellige formater, fordi de vil blive lagt sammen i et fælles »sprog«, eProcurement Ontology (se tidligere afsnit) (25). De resterende udfordringer vil skulle løses på nationalt plan. Dette er helt afgørende, hvis medlemsstaterne skal kunne deltage og have lettere ved at dele deres data i dataområdet.

Dataområdets medlemmer vil have adgang til alle de tilgængelige data. Selv for de medlemsstater, der endnu ikke er klar til at deltage i dataområdet, vil gennemførelsen af de principper, der er nævnt i nedenstående, dog også have sine fordele med hensyn til driftseffektivitet og udarbejdelsen af mere evidensbaserede politikker. Kommissionen står klar til at arbejde tæt sammen med alle medlemsstaterne om at omsætte disse principper til praksis.

Bedre datakvalitet og automatiske datastrømme

Lav datakvalitet, f.eks. i form af manglende eller fejlbehæftede og ringe formaterede data, har været en af de største udfordringer i alle tidligere initiativer i forbindelse med analyser af offentlige udbudsdata. Ofte har det været nødvendigt at korrigere data for at kunne foretage analyser. Eftersom kvaliteten af den viden, der kan hentes fra dataområdet, er afhængig af kvaliteten af de data, der føres ind i systemet, er det altafgørende at øge dataenes kvalitet.

—

For at understøtte deltagende medlemsstater vil dataområdet kontrollere, om indgående data lever op til en række datakvalitetsregler, og registrere manglende fuldstændighed og kvalitet på et datakvalitetsdashboard. Dataområdet kan dog ikke selv korrigere dataene. Det primære ansvar for at forbedre datakvaliteten ligger således hos medlemsstaterne/de offentlige købere. Derfor anbefales det, at medlemsstaterne indfører kontrol af dataenes kvalitet på kildeniveau (26).

—

Indførelsen af de obligatoriske e-formularer vil forbedre datakvaliteten i kraft af en øget struktur og et udvidet sæt forretningsregler. Det vil også blive meget lettere at ajourføre og korrigere data med e-formularerne. For at udnytte e-formularerne til at øge datakvaliteten mest muligt bør medlemsstaterne også bruge de frivillige e-formularer til rapportering om procedurer under EU's tærskler.

At læse og indsamle offentlige udbudsdata fra ét punkt til det næste indebærer i dag gentagen behandling af data, især hvis de kommer fra flere forskellige decentrale kilder. Automatiske datastrømme vil ikke kun forbedre datakvaliteten, men også danne grobund for overførsler og analyser i næsten realtid, samtidig med at der kan spares betydelige ressourcer.

—

Det første skridt for at nå dertil er at sikre, at de forskellige kilder til offentlige udbudsdata er maskinlæsbare. Det gælder for forbindelsen af nationale portaler til dataområdets integrationslag, som skal ske gennem maskinlæsbare grænseflader (se tidligere afsnit), men det bør også gælde for alle de offentlige købere i medlemsstaterne.

—

Brugen af unikke og konsistente datanavne er et andet afgørende skridt til yderligere automatisering af datastrømmene. Unikke datanavne henviser til dataelementer og -sæt forbundet med eksempelvis købere, leverandører, procedurer og procedurefaser, kontraktenheder, kontrakter samt de tjenester og produkter, der er i udbud, og dermed struktureres data effektivt. De medlemsstater, der ikke allerede gør brug af sådanne datanavne, bør indføre dem hele vejen gennem deres økosystemer for offentlige udbud. eProcurement Ontology letter og fremmer brugen af konsistente unikke datanavne til at understøtte denne proces.

—

Jo mere medlemsstaterne automatiserer deres datastrømme, des lettere vil det være for dem at udnytte nye teknologier såsom AI og natursprogsbehandling til at spare ressourcer gennem en mere effektiv drift, f.eks. med hensyn til klassificering af dataelementer såsom CPV-koder eller bevaring af nomenklaturer. Disse nye teknologier kan føre til en ny og mere omfattende viden ved at supplere dataområdets analyseredskaber på nationalt og regionalt plan, f.eks. prisindekser til at beregne omkostninger mere præcist.

En dataindsamling, der dækker hele udbuddets livscyklus

Medlemsstaterne bør bevæge sig hen imod at indsamle data fra faserne før og efter kontrakttildeling. Nogle medlemsstater offentliggør allerede bekendtgørelser om kontraktgennemførelse, som indeholder oplysninger om de endelige omkostninger og kontraktens endelige varighed. De kommende e-formularer vil give mulighed for at indsende bekendtgørelser om kontraktopfyldelse på frivillig basis. Medlemsstater, der stadig ikke offentliggør bekendtgørelser om kontraktgennemførelse, opfordres på det kraftigste til at gøre det gennem de kommende e-formularer som et første skridt hen imod en mere omfattende dataindsamling.

Ved at kombinere oplysninger om planlægningsfasen (hvad køberne planlægger at sende i udbud), konkurrencefasen (den anslåede pris og varighed), tildelingen (den aftalte pris) og kontraktopfyldelsen (den endelige pris og kontraktens varighed) vil dataområdet og dets analyseredskaber kunne give sine brugere en langt mere omfattende forståelse af den samlede livscyklus for offentlige udbud.

Gennemførelsen af ovenstående principper kræver, at der opbygges nye kapaciteter og færdigheder. Denne kapacitetsopbygning bør målrettes på en sådan måde, at det bliver muligt at kombinere forretningsfærdigheder og tekniske færdigheder, som er afgørende i ethvert datadrevet tiltag.

6.   En løbende gennemførelse i samarbejde med medlemsstaterne

Dataområdet støttes finansielt af programmet for et digitalt Europa (27). Der blev allerede bevilget 4 mio. EUR for 2021-2022. Behovene for 2023 og 2024 anslås til ca. 3 mio. EUR. Når systemet er i drift, vil driftsomkostningerne på EU-plan beløbe sig til ca. 500 000 EUR om året. Medlemsstaterne bærer deres egne omkostninger for digitaliseringen af deres offentlige udbudssystemer og forbindelsen af deres datakilder til dataområder. De kan dog stadig få finansiel og teknisk støtte gennem genopretnings- og resiliensfaciliteten, instrumentet for teknisk støtte og EU's strukturfonde.

Dataområdet vil blive gennemført trinvis, således at medlemsstaternes og andre brugeres behov kan drøftes på særlige workshops og inddrages i gennemførelsen. Denne samarbejdsbaserede tilgang vil bidrage til, at interessenter på både nationalt plan og EU-plan står tilbage med et brugbart produkt. De tre primære faser, som er beskrevet nedenfor, vil således kunne tilpasses hen ad vejen. F.eks. vil bestemte eksterne databaser allerede kunne forbindes til dataområdet i løbet af de første to faser, hvis brugerne efterspørger det.

Fase 1: Fra nu til andet kvartal 2023

I første omgang vil Kommissionen etablere dataområdets grundlæggende arkitektur og et minimum af værktøjer til dataanalyse. TED er den første datakilde, der vil blive forbundet til dataområdet. Planen er, at indikatorerne for offentlige udbud på resultattavlen for det indre marked (28) samt andre grundlæggende indikatorer i fremtiden vil blive beregnet på grundlag heraf.

Samtidig vil dataområdets dataforvaltningsramme blive udarbejdet i samarbejde med medlemsstaterne for at fastsætte omfanget af ansvarsområder, interaktioner med centrale interessenter samt driften og den yderligere udvikling af dataområdet. Parallelt hermed vil der blive gennemført forberedelser til støtte for medlemsstater, der gerne vil være en del af dataområdet.

Fase 2: Tredje kvartal 2023 til fjerde kvartal 2024

Den anden fase vil vare i ca. to år og bestå af tre primære, parallelle arbejdsspor:

—

Kommissionen vil hjælpe interesserede medlemsstater med at forbinde deres nationale offentliggørelsesportaler til dataområdet gennem integrationslaget. Nationale portaler, der gør brug af EU-bekendtgørelser (enten de nuværende formularer eller e-formularer), vil være lettere at tilknytte end portaler, der bruger andre formater.

—

Kommissionen vil også udvikle dataområdets analyseredskaber yderligere og integrere mekanismer såsom AI for at gøre det lettere at finde mønstre og overvåge politikker såsom den grønne pagt og innovative eller socialt ansvarlige udbud. Desuden vil Kommissionen indføre kvalitetsdashboardet for at give deltagende medlemsstater feedback om dataenes kvalitet og fuldstændighed og hjælpe dem med at indføre eller forbedre deres egne systemer for kontrol af datakvalitet.

—	Det tredje arbejdsspor går ud på at integrere historiske data fra TED og om muligt nationale portaler, så det bliver muligt at klarlægge tendenser fra det seneste årti og lave mere præcise forudsigelser af tendenser i fremtiden.

Fase 3: 2025 og frem

I fremtiden er der planer for en yderligere udvidelse af anvendelsesområdet for de data, der er tilgængelige for analyse i dataområdet:

—	Eksisterende datakilder på EU-plan og nationalt plan vil blive forbundet med dataområdet (f.eks. registre over reelle ejere, virksomhedsregistre og e-fakturering) for at generere yderligere viden om eksempelvis identiteten af reelle ejere bag leverandører.

—	Efterhånden som medlemsstaterne udvider deres dataindsamling, vil der blive tilføjet flere data fra selve den offentlige udbudsproces, så de ender med at omfatte hele udbudscyklussen fra fasen før kontrakttildeling til fasen efter.

Der vil også blive undersøgt muligheder for at forbinde dataområdet med andre kommende dataområder (såsom e-sundhed (29) og det tekniske system på grundlag af engangsprincippet, som er omhandlet i forordningen om en fælles digital portal (30)). Den konkrete udvidelse af dataområdet vil blive drøftet og besluttet i samarbejde med de deltagende medlemsstater.

7.   Konklusion

Gennemsigtighedskrav og gennemførelsen af digitale løsninger til de forskellige trin i udbudscyklussen (e-udbud) genererer enorme mængder data fra offentlige købere. I øjeblikket bliver disse data imidlertid ikke udnyttet grundet manglende datakvalitet og interoperabilitet.

I tråd med den europæiske strategi for data vil dette initiativ om offentlige udbudsdata gøre det muligt at udnytte dette potentiale. Dataområdet vil bidrage til ny viden, som kan udvindes fra disse enorme mængder data ved hjælp af udveksling af viden gennem de nyeste analyseteknologier såsom AI. Denne nye viden vil øge kvaliteten og beskytte integriteten af offentlige udgifter, forbedre adgangen til indkaldelser af tilbud, navnlig for SMV'er, og give politiske beslutningstagere muligheden for at skabe mere datadrevne politikker.

---

(1)  En europæisk strategi for data, COM(2020) 66 final, Bruxelles, den 19.2.2020.

(2)  Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2019/1780 af 25. oktober 2019 om standardformularer til brug ved offentliggørelse af bekendtgørelser i forbindelse med offentlige udbud og om ophævelse af gennemførelsesforordning (EU) 2015/1986. Forordningen og den udvidede version af bilaget hertil kan findes som Excel-fil her: https://ec.europa.eu/docsroom/documents/38172. E-formularerne vil erstatte de nuværende standardformularer (se Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2015/1986 af 11. november 2015 (https://simap.ted.europa.eu/web/simap/standard-forms-for-public-procurement).

(3)  Artikel 22, stk. 2, litra d), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/241 af 12. februar 2021 om oprettelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten (EUT L 57 af 18.2.2021, s. 17).

(4)  Direktiv 2014/24/EU om offentlige udbud, direktiv 2014/25/EU om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester, direktiv 2014/23/EU om tildeling af koncessionskontrakter, direktiv 2009/81/EF om samordning af fremgangsmåderne ved ordregivende myndigheders eller ordregiveres indgåelse af visse bygge- og anlægs-, vareindkøbs- og tjenesteydelseskontrakter på forsvars- og sikkerhedsområdet.

(5)  I EU-retten er der fastsat harmoniserede minimumsregler for indkaldelser af tilbud, hvis pengeværdi overstiger et bestemt beløb, og som formodes at være af grænseoverskridende interesse (https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/rules-implementation/thresholds_da).

(6)  Nærmere betegnet i supplementet til Den Europæiske Unions Tidende. Webstedet findes her: https://ted.europa.eu/

(7)  https://simap.ted.europa.eu/web/simap/sending-electronic-notices

(8)  Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2019/1780 om standardformularer til brug ved offentliggørelse af bekendtgørelser i forbindelse med offentlige udbud og om ophævelse af gennemførelsesforordning (EU) 2015/1986, som blev offentliggjort den 25. oktober 2019. Forordningen og den udvidede version af bilaget hertil kan findes som Excel-fil her: https://ec.europa.eu/docsroom/documents/38172. Gennemførelsesforordningen er for nylig blevet ajourført ved Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2022/2303 af 24. november 2022, navnlig med henblik på at give mulighed for en struktureret rapportering om innovative, grønne og socialt ansvarlige udbud.

(9)  Medlemsstaterne kan frit bestemme deres tærskler for (national) offentliggørelse. Mange medlemsstater har ingen eller relativt lave tærskler og kan derfor opbygge mere fuldstændige datasæt. Andre har relativt høje tærskler og indsamler derfor typisk langt færre data. I visse medlemsstater kan offentlige købere selv vælge, i hvilket format de offentliggør offentlige udbudsdata, mens andre medlemsstater har en eller flere skabeloner. Nogle af disse skabeloner har kun få variabler, mens andre medlemsstater bruger mere omfattende dataskabeloner, som i nogle tilfælde også er mere omfattende end EU's standardformularer. Desuden har en række medlemsstater flere forskellige regionale portaler ud over deres nationale portal. To medlemsstater har ingen central portal.

(10)  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012DC0179&from=EN. En af forudsætningerne for en vellykket etablering af dataområdet er, at medlemsstaterne indfører automatiske dataindsamlingsmekanismer til i første omgang at indsende data fra deres nationale portaler og kontraktregistre (se side 12 herunder).

(11)  Europa-Kommissionen og Deloitte (2020), undersøgelse om udnyttelsen af nye teknologier i forbindelse med offentlige udbud. Kan ses på: https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/digital/emerging-technologies_da.

(12)  Artikel 22, stk. 2, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/241 af 12. februar 2021 om oprettelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten.

(13)  EU's nuværende standardformularer indeholder ikke felter til rapportering af sådanne oplysninger. Som nævnt ovenfor er der enkelte nationale formater, der går længere end EU's standardformularer, også hvad angår grønne, innovative og socialt ansvarlige udbud.

(14)  https://transport.ec.europa.eu/transport-themes/clean-transport-urban-transport/clean-and-energy-efficient-vehicles/clean-vehicles-directive_da

(15)  Den overordnede overvågning af investeringsprojekter under genopretnings- og resiliensfaciliteten foregår gennem resultattavlen for genopretning og resiliens på grundlag af FENIX-databasen.

(16)  Der er typisk tale om de nationale offentliggørelsesportaler eller kontraktregistre.

(17)  Med e-formularerne vil det for første gang være muligt at levere data fra bekendtgørelser, som ikke bør offentliggøres eller ikke bør offentliggøres med det samme. Dette er vigtigt for at forvisse offentlige købere om, at visse data ikke offentliggøres eller ikke offentliggøres før et vist tidspunkt (f.eks. om priser).

(18)  https://joinup.ec.europa.eu/collection/nifo-national-interoperability-framework-observatory/glossary/term/machine-readable

(19)  https://www.open-contracting.org/data-standard/

(20)  eProcurement Ontology udgør det formelle og semantiske grundlag for oprettelsen og genanvendelsen af tilknyttede åbne data inden for offentlige udbud i EU. Programmet er udformet til at dække alle aspekter af udbudsprocessen fra offentliggørelse til selve udbuddet, kontrakttildeling, bestilling, fakturering og betaling. Til det formål har Den Europæiske Unions Publikationskontor nedsat en arbejdsgruppe med eksperter, som skal nå til enighed om analyseresultater og andre resultater fra Publikationskontorets teams. Oplysninger om eProcurement Ontology kan findes her: https://github.com/OP-TED/ePO.

(21)  Ontologien fastlægger en model, som gør det muligt at forbinde data på grundlag af en fælles forståelse af forskellige begreber. Ontologien er udformet til at kunne anvendes sammen med de kommende e-formularer. Publikationskontoret vil sørge for et konverteringsredskab til dataområdet, så nuværende bekendtgørelser og fremtidige e-formularer kan konverteres til ontologien. Dette redskab vil blive brugt til at konvertere data fra TED og de nationale offentliggørelsesportaler til ontologien. Dermed kan nuværende og fremtidige data på EU-plan og nationalt plan let konverteres til samme format, så oplysninger ikke fremover går tabt. Disse redskaber er et led i EU's forberedende foranstaltning om gennemsigtighed i offentlige udbud. Medlemsstaterne kan udnytte ontologien til at forbedre deres datalandskab med hensyn til offentlige udbud.

(22)  Dataområdet vil blive udviklet på grundlag af FAIR-principperne (søgbarhed, tilgængelighed, interoperabilitet og genanvendelighed) i tråd med den generelle forordning om databeskyttelse (GDPR).

(23)  »Simpl: cloud-to-edge federations and data spaces made simple«, https://digital-strategy.ec.europa.eu/da/news/simpl-cloud-edge-federations-and-data-spaces-made-simple.

(24)  F.eks. DigiWhist (https://digiwhist.eu/about-digiwhist/), TheyBuyForYou (TBFY) (https://theybuyforyou.eu/about/) og pilotprojektet om e-udbudsanalyser (https://ec.europa.eu/isa2/actions/simplifying-public-tenders_en).

(25)  Sammenlignet med tidligere forsøg på at samle data har ontologien den yderligere fordel, at den dækker hele udbudsprocessen, især med de kommende e-formularer.

(26)  I forbindelse med eProcurement Ontology og pilotprojektet om e-udbudsanalyser er der udviklet generelle og brugsspecifikke regler for datakvalitetskontrolprocedurer samt forretningsregler, som medlemsstaterne kan bruge som rettesnor i denne sammenhæng.

(27)  Der findes yderligere oplysninger på adressen: https://digital-strategy.ec.europa.eu/da/activities/digital-programme

(28)  https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/policy_areas/public-procurement_da

(29)  Der kan findes flere oplysninger om det europæiske sundhedsdataområde her: https://health.ec.europa.eu/ehealth-digital-health-and-care/european-health-data-space_da.

(30)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1724 af 2. oktober 2018 om oprettelse af en fælles digital portal, der giver adgang til oplysninger, procedurer og bistands- og problemløsningstjenester. I artikel 14, stk. 1, i denne forordning lyder det, at dokumentation med relevans for de procedurer, der er omfattet af direktiverne om offentlige udbud, skal gøres tilgængelig af de kompetente myndigheder gennem det tekniske system baseret på engangsprincippet.