UDTALELSE Nr. 8/2018

(artikel 325, stk. 4, TEUF)

om Kommissionens forslag af 23. maj 2018 om ændring af OLAF-forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 for så vidt angår samarbejdet med Den Europæiske Anklagemyndighed og effektiviteten af OLAF's undersøgelser

(2019/C 42/01)

INDHOLD

	Punkt	Side
RESUMÉ	I-VI	2
INDLEDNING	1-6	3
Baggrund	1-3	3
Kommissionens forslag	4-6	4
GENERELLE BEMÆRKNINGER	7-17	4
Samarbejde med Den Europæiske Anklagemyndighed	8-10	5
OLAF-undersøgelsernes effektivitet	11-13	5
Ekstern gennemgang af overholdelsen af de processuelle garantier	14-17	5
SPECIFIKKE BEMÆRKNINGER	18-38	6
Tilpasning af OLAF's arbejdsgang til oprettelsen af EPPO	19-27	6
Indberetning til EPPO og OLAF's foreløbige vurderinger (artikel 12c, stk. 5)	20-21	6
OLAF's støtte til EPPO (artikel 12e)	22-24	6
Supplerende undersøgelser (artikel 12f)	25-26	7
Udveksling af oplysninger (artikel 12g)	27	7
Forbedring af effektiviteten af OLAF's undersøgelsesfunktion	28-38	7
Kontrol og inspektion på stedet (artikel 3) og bistand fra nationale myndigheder (artikel 3, stk. 7, og artikel 7, stk. 3)	29-31	7
Moms (artikel 3, stk. 1, og artikel 12, stk. 5)	32	8
Adgang til bankkontooplysninger (artikel 7, stk. 3)	33-34	8
Gyldigheden af bevismidler indsamlet af OLAF (artikel 11, stk. 2)	35-36	8
Koordineringstjenesterne for bekæmpelse af svig (artikel 12a)	37-38	8
KONKLUSION OG ANBEFALINGER	39-47	9
BILAG I — RELEVANTE UDTALELSER OG SÆRBERETNINGER FRA REVISIONSRETTEN		11
BILAG II — DEN VIGTIGSTE LOVGIVNING VEDRØRENDE OLAF'S AKTIVITETER		12

REVISIONSRETTEN FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 325, stk. 4,

under henvisning til forslag af 23. maj 2018 til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), for så vidt angår samarbejdet med Den Europæiske Anklagemyndighed og effektiviteten af OLAF's undersøgelser (herefter »forslaget«),

under henvisning til Rådets anmodning af 7. juli 2018 om en udtalelse om dette forslag,

under henvisning til Europa-Parlamentets anmodning af 10. juli 2018 om en udtalelse om ovennævnte forslag, og

under henvisning til tidligere udtalelser og særberetninger fra Den Europæiske Revisionsret (jf. bilag I) —

VEDTAGET FØLGENDE UDTALELSE:

RESUMÉ

I.

Kommissionens forslag om at ændre OLAF-forordningen skal opfylde to mål: tilpasse OLAF's arbejdsgang til oprettelsen af Den Europæiske Anklagemyndighed (EPPO), før dette nye EU-organ bliver operationelt, og forbedre effektiviteten af OLAF's undersøgelsesfunktion.

II.

Eftersom EPPO vil få beføjelse til at efterforske og retsforfølge kriminalitet, der skader EU's finansielle interesser i (på nuværende tidspunkt) 22 medlemsstater, ændrer oprettelsen af EPPO det retlige og institutionelle grundlag betydeligt. Selv om OLAF fortsat er EU's organ med ansvar for at beskytte EU's finansielle interesser gennem administrative undersøgelser og for at støtte Kommissionens politik for bekæmpelse af svig, vil dets arbejde ændre sig og dets rolle variere, idet ikke alle medlemsstater har tilsluttet sig EPPO.

III.

Idet EPPO-forordningen allerede har fastsat rammerne for OLAF's forbindelser med EPPO, sigter forslaget mod at fastlægge udførlige bestemmelser. Forslaget afspejler tydeligt de principper, der gælder for samarbejdet mellem OLAF og EPPO: tæt samarbejde, udveksling af oplysninger, komplementaritet og ikkeoverlapning af arbejde. Vi fandt imidlertid også en række svagheder i denne sammenhæng.

IV.

Vores arbejde og Kommissionens egen evaluering har vist, at OLAF er nødt til at øge effektiviteten af sine undersøgelser, idet rettidighed og tilbagesøgning af midler udgør store udfordringer. Forslaget omfatter et begrænset antal målrettede foranstaltninger, som vi glæder os over, fordi de bør hjælpe med at forbedre effektiviteten: a) Præcisering af, hvornår national lovgivning og EU-lovgivning finder anvendelse under OLAF's kontrol på stedet, og præcisering af, at de nationale myndigheders pligt har til at bistå OLAF b) adgang for OLAF til bankkontooplysninger, selv om dette i høj grad vil afhænge af den bistand, der ydes af de nationale myndigheder c) forbedret gyldighed af bevismidler indsamlet af OLAF, om end kun i civilretlige procedurer. Forslaget præciserer endvidere, at undersøgelser vedrørende momsspørgsmål er omfattet af OLAF's mandat.

V.

De ovennævnte ændringer løser ikke det overordnede spørgsmål om effektiviteten af OLAF's administrative undersøgelser. Kommissionen har i erkendelse af dette planer om en mere omfattende modernisering af OLAF's ramme. På nuværende tidspunkt foreligger der dog hverken en tidsplan for en sådan yderligere reform af OLAF eller en klar identifikation af, hvilke spørgsmål der vil blive adresseret.

VI.

I betragtning af forslagets begrænsninger for så vidt angår den overordnede effektivitet af OLAF's undersøgelser, anbefaler vi ikke blot ændringer, men understreger behovet for yderligere foranstaltninger: a) På kort sigt bør Kommissionen behandle det overordnede spørgsmål om OLAF's effektivitet. Dette bør omfatte en genovervejelse af OLAF's rolle og ansvar i bekæmpelsen af svig i forbindelse med EU's udgifter. I den forbindelse kunne OLAF få ansvaret for strategi og tilsyn vedrørende EU's foranstaltninger til bekæmpelse af svig. b) På mellemlang sigt bør Kommissionen evaluere samarbejdet mellem OLAF og EPPO og, hvor det er relevant, foreslå yderligere lovgivningsmæssige foranstaltninger.

INDLEDNING

Baggrund

1.

Kommissionen oprettede Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig, OLAF (Office européen de lutte antifraude), som et generaldirektorat i Kommissionen i 1999. OLAFS opgave er at bidrage til beskyttelsen af EU's finansielle interesser ved at varetage to primære opgaver: at udføre uafhængige administrative undersøgelser af svig, korruption og andre ulovlige aktiviteter, der skader EU's finansielle interesser, og at bidrage til udformningen og gennemførelsen af Kommissionens politik for bekæmpelse af svig (1). OLAF er funktionelt uafhængig af Kommissionen i varetagelsen af sine undersøgelsesopgaver. Det gennemfører eksterne undersøgelser (på alle EU's udgifts- og indtægtsområder) og interne undersøgelser af mistanke om alvorlige forseelser begået af EU-ansatte eller medlemmer af EU-institutionerne.

2.

OLAF er underkastet retlige rammer, som har udviklet sig med tiden, men dets centrale elementer er ikke blevet ændret væsentligt siden 1999. I 2017 påvirkede to væsentlige lovgivningsmæssige ændringer de retlige og institutionelle rammer for beskyttelsen af EU's finansielle interesser: — Direktivet om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser (»BIF-direktivet«) (2), som blev vedtaget den 5. juli 2017, harmoniserer definitionen af fire strafbare handlinger (svig, korruption, hvidvask af penge og misbrug af midler), samt sanktioner og forældelsesfrister. Det præciserer også, at alvorlige lovovertrædelser mod det fælles momssystem anses som lovovertrædelser, der skader EU's finansielle interesser (3). Medlemsstaterne har indtil den 6. juli 2019 til at gennemføre direktivet i deres nationale ret. — I oktober 2017 vedtog Rådet forordning (EU) 2017/1939 (4) om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed (EPPO), der skal være ansvarlig for efterforskning og retsforfølgning af strafbare handlinger, der skader EU's finansielle interesser i henhold til BIF-direktivet. EPPO er oprettet efter modellen for forstærket samarbejde mellem medlemsstaterne. Indtil videre deltager 22 medlemsstater i EPPO (5). EPPO forventes at være operationel i 2020 (eller senest i begyndelsen af 2021).

3.

Oprettelsen af EPPO vil have en indvirkning på OLAF. Figuren viser, hvilke af OLAF's aktiviteter, som vil blive påvirket. Figur OLAF's aktiviteter, som berøres af oprettelsen af EPPO Foreløbige vurderinger Uafhængige administrative undersøgelser af svig, korruption og uregel-mæssigheder (eksterne undersøgelser) Støtte til EPPO, supplerende undersøgelser,undersøgelser af sager, der falder ind under EPPO's komptence, men hvor EPPO beslutter ikke at efterforske Undersøgelser af alvorlige forseelser begået af EU-ansatte eller medlemmer af EU-institutioner (interne undersøgelser) EU-22 (***) del af EPPO (*) Jf. artikel 23 i EPPO-forordningen (**) Danmark, Irland, Ungarn, Polen, Sverige og Det Forenede Kongerige (***) Østrig, Belgien, Bulgarien, Kroatien, Den Tjekkiske Republik, Cypern, Estland, Finland, Frankrig, Tyskland, Grækenland, Italien, Letland, Litauen, Luxembourg, Malta, Nederlandene, Portugal, Rumænien, Slovakiet, Slovenien og Spanien. EU-udgifter EU-udgifter og-indtægter OLAF-aktiviteter, som berøres af oprettelsen af EPPO EU-6 (**) ikke del af EPPO Medlemsstater Tredjelande, internationale organisationer (*) EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer EU-udgifter og-indtægter OLAF-aktiviteter uændrede Uafhængige administrative undersøgelser af svig, korruption og uregel-mæssigheder (eksterne undersøgelser) OLAF udvikler EU's politik til bekæmpelse af svig Kommissionen

Kommissionens forslag

4.

Forslaget har tre specifikke mål: — at tilpasse OLAF's arbejdsgang til oprettelsen af EPPO — at forbedre effektiviteten af OLAF's undersøgelsesfunktion — at præcisere og forenkle udvalgte bestemmelser i OLAF-forordningen.

5.

Forud for forslaget blev der gennemført en evaluering af anvendelsen af OLAF-forordningen (6). Denne blev ledsaget af et arbejdsdokument (7), som var understøttet af en ekstern undersøgelse (8) og af en udtalelse fra OLAF's overvågningsudvalg (9). Kommissionen gennemførte ikke en konsekvensanalyse (10). Den gennemførte i stedet en målrettet høring af interessenter (11).

6.

Denne udtalelse tager hensyn til relevante anbefalinger i tidligere udtalelser og særberetninger fra Revisionsretten (jf. bilag I).

GENERELLE BEMÆRKNINGER

7.

I dette afsnit følger vi op på følgerne af vores tidligere udtalelser og fremhæver forhold, som ikke indgår i forslaget. I afsnittet »specifikke bemærkninger« analyserer vi de enkelte bestemmelser i forslaget, som viser flere svagheder.

Samarbejde med Den Europæiske Anklagemyndighed

8.

Et af forslagets centrale mål er at tilpasse OLAF's arbejdsgang til oprettelsen af EPPO. Oprettelsen af EPPO bør, hvis den råder over tilstrækkelige ressourcer (12), være et vigtigt skridt hen imod en styrkelse af beskyttelsen af EU's finansielle interesser.

9.

EPPO-forordningen giver hovedsagelig de nationale myndigheder til opgave at yde støtte til EPPO, frem for at gøre OLAF til det primære undersøgelsesorgan i forbindelse med EPPO's arbejde. OLAF forbliver et uafhængigt EU-organ med ansvar for at beskytte EU's finansielle interesser via administrative undersøgelser på områder, der ligger uden for EPPO's kompetence, i tilfælde, hvor EPPO beslutter ikke at efterforske, og i medlemsstater, som ikke deltager i EPPO.

10.

Forslaget afspejler tydeligt de principper, der gælder for samarbejdet mellem OLAF og EPPO: tæt samarbejde, udveksling af oplysninger, komplementaritet og ikkeoverlapning af arbejde. Foruden de svagheder, vi identificerede i forslaget (jf. punkt 19-27), bemærker vi, at Kommissionen ikke foreslår nogen bestemmelser, der adresserer OLAF's rolle i forbindelse med efterforskning af strafbare handlinger, der skader EU's finansielle interesser, hvor både medlemsstater, der deltager i EPPO, og medlemsstater, der ikke gør, er involveret (grænseoverskridende sager). En nøgle til effektivt samarbejde vil være begge parters konstante og konstruktive engagement.

OLAF-undersøgelsernes effektivitet

11.

Forslagets andet centrale mål er at forbedre OLAF's effektivitet. Vi har i tidligere særberetninger og udtalelser om OLAF fremsat adskillige bemærkninger og anbefalinger relateret til produktiviteten og effektiviteten af dets undersøgelser (jf. bilag I).

12.

Forslaget indeholder imidlertid kun et begrænset antal målrettede ændringer baseret på, hvad Kommissionen selv betragter som de »mest entydige konklusioner« fra dens evaluering af, om OLAF fungerer effektivt (13). Vi glæder os over disse målrettede forbedringer, men vi mener ikke, at de vil være tilstrækkelige til at medføre en betydelig forbedring af effektiviteten af OLAF's undersøgelser. Ikke alle resultater af Kommissionens evaluering eller vores tidligere revisioner og udtalelser er behandlet i forslaget.

13.

Ifølge Kommissionen vil de foreslåede ændringer blive fulgt af en mere omfattende modernisering af OLAF's ramme. På nuværende tidspunkt foreligger der hverken en tidsplan for en sådan yderligere reform af OLAF eller en klar identifikation af, hvilke spørgsmål der vil blive adresseret. Kommissionen kunne ikke give os en handlingsplan, som viser en systematisk opfølgning på alle evalueringsresultater med præcise tidsfrister. Det er vores opfattelse, at det er vigtigt, at Kommissionen straks adresserer den overordnede effektivitet af OLAF's undersøgelser og især rettidigheden af OLAF's arbejde og tilbagesøgningen af midler.

Ekstern gennemgang af overholdelsen af de processuelle garantier

14

Ifølge forslaget vil OLAF fortsat være et administrativt organ uden tvangsbeføjelser (som f.eks. beføjelsen til at sanktionere vidner i tilfælde af falske erklæringer eller til at aflytte kommunikationer) og må forlade sig på administrative redskaber såsom kontrol på stedet for at gennemføre sine undersøgelser. De processuelle garantier, som OLAF skal overholde i alle sine undersøgelser, blev indført i 2013 (14).

15.

Det er den almindelige opfattelse, at de processuelle garantier korrekt afspejler de generelle principper for administrative undersøgelser (15). Den eksterne gennemgang af gennemførelsen af disse processuelle garantier forbliver dog utilstrækkelig. Dette skyldes, at EU's retsinstanser konsekvent har fastholdt, at der ikke kan indledes annullationssøgsmål mod OLAF's efterforskningsforanstaltninger, herunder dets endelige rapporter (16).

16.

Indførelse af domstolskontrol med OLAF's efterforskningsforanstaltninger ville sikre en effektiv og uafhængig kontrol med sådanne foranstaltninger. I 2014 foreslog Kommissionen etablering af en kontrolansvarlig for processuelle garantier (17). Men forslaget, som endnu ikke er færdigbehandlet, indeholder kun bestemmelser om ikkebindende kontrol af OLAF's efterforskningsforanstaltninger.

17.

Vi er derfor af den opfattelse, at OLAF's vigtigste efterforskningsforanstaltninger kan underkastes kontrol foretaget af Den Europæiske Unions Domstol (EU-Domstolen) med henblik på at sikre, at de processuelle garantier er blevet overholdt.

SPECIFIKKE BEMÆRKNINGER

18.

Det følgende afsnit indeholder vores bemærkninger til de to centrale mål for forslaget: tilpasning af OLAF's arbejdsgang til oprettelsen af EPPO og forbedring af effektiviteten af OLAF's undersøgelsesfunktion. Det omfatter kun de artikler i forslaget, som vi har specifikke bemærkninger til.

Tilpasning af OLAF's arbejdsgang til oprettelsen af EPPO

19.

Fire principper gælder for samarbejdet mellem OLAF og EPPO: tæt samarbejde, udveksling af oplysninger, komplementaritet og ikkeoverlapning af arbejde (18). Vi tog disse principper i betragtning under gennemgangen af forslagets foreslåede mekanismer for samarbejde mellem OLAF og EPPO.

Indberetning til EPPO og OLAF's foreløbige vurderinger (artikel 12c, stk. 5)

20.

EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer samt OLAF og medlemsstaterne skal sende EPPO alle oplysninger vedrørende sager, der falder ind under dens kompetence (19). For at kunne gøre dette på effektiv vis kan EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer anmode OLAF om at gennemføre en vurdering på deres vegne for at sikre, at disse oplysninger er tilstrækkeligt underbygget og af god kvalitet (20).

21.

Mindre EU-organer, -kontorer og -agenturer kunne drage fordel af OLAF's vurdering, fordi de ikke har sammenlignelig ekspertise på dette område. Dette yderligere skridt øger imidlertid den tid, det tager, før oplysningerne når EPPO. Eftersom tiden er kritisk for, at en kriminalefterforskning lykkes, kan det bringe enhver efterfølgende aktion i fare, hvis disse organer for ofte anmoder om en foreløbig vurdering. Forslaget modvirker denne risiko ved at fastsætte en frist på højst to måneder for OLAF til at foretage foreløbige vurderinger.

OLAF's støtte til EPPO (artikel 12e)

22.

Forslaget fastsætter, at OLAF, hvis EPPO anmoder om det i forbindelse med en efterforskning, skal tilvejebringe oplysninger, udarbejde analyser (herunder kriminaltekniske analyser), yde ekspertise og operationel støtte, lette koordineringen af de kompetente nationale administrative myndigheders og EU-organers tiltag og udføre administrative undersøgelser for at støtte EPPO (21).

23.

Merværdien af de bevismidler, som OLAF indsamler eller analyserer til støtte for en strafferetlig efterforskning, vil afhænge af, om EPPO kan bruge bevismidlerne i straffesager. Vi mener derfor, at det er afgørende, at forslaget udtrykkeligt angiver, at de standarder for processuelle garantier, som er fastsat i EPPO-forordningen (22), også finder anvendelse på bevismidler indsamlet af OLAF. Det ville sikre, at bevismidler indsamlet af OLAF for EPPO er gyldige i nationale domstole på samme måde som bevismidler indsamlet af EPPO selv. Endvidere bør forslaget for så vidt angår domstolskontrollen med proceduremæssige foranstaltninger, som OLAF foretager for EPPO, præcisere, at EU-Domstolen fortsat har kompetence til at gennemgå proceduremæssige foranstaltninger, som OLAF foretager for EPPO, hvis disse foranstaltninger forventes at afføde retsvirkninger over for tredjeparter.

24.

Forslaget behandler ikke den mulige administrative opfølgning på efterforskninger, der foretages af OLAF på EPPO's vegne. Der er ingen bestemmelser, som ville kræve, at OLAF uden unødig forsinkelse fremsender bevismidler for en uregelmæssighed til EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer for at sikre en hurtig tilbagesøgning af midler, som er udbetalt uberettiget fra EU-budgettet, medmindre EPPO er af den opfattelse, at dette forstyrrer dens efterforskning.

Supplerende undersøgelser (artikel 12f)

25.

For at undgå overlappende arbejde mellem OLAF og EPPO må OLAF ikke indlede en parallel administrativ undersøgelse af de samme faktiske omstændigheder, som allerede er genstand for en efterforskning ved EPPO (23). OLAF kan dog »i behørigt begrundede tilfælde« indlede en supplerende undersøgelse med det formål at vedtage forebyggende foranstaltninger eller finansielle, disciplinære eller administrative foranstaltninger. Idet de administrative procedurer til tilbagesøgning af midler, som er udbetalt uretmæssigt fra EU-budgettet, kan være mere effektive og mindre omkostningstunge end straffesager, kan der være en række sager, hvor OLAF kan handle hurtigt.

26.

Effektiviteten af de supplerende undersøgelser vil afhænge af deres rettidighed og af, at der er tilstrækkelige oplysninger til at bevise en uregelmæssighed (24).

Udveksling af oplysninger (artikel 12g)

27.

Forslaget og EPPO-forordningen fastsætter to separate sagsstyringssystemer med en hit/no hit-forbindelse. Forslaget indeholder på nuværende tidspunkt ikke tilstrækkelige oplysninger om, hvilken slags oplysninger Kommissionen og OLAF ville modtage fra EPPO om indberettede formodede BFI-lovovertrædelser, afviste sager og sager, som medfører tiltalerejsning. Sådanne oplysninger er imidlertid afgørende for en effektiv strategi for bekæmpelse af svig og bør derfor være præciseret i forslaget (25).

Forbedring af effektiviteten af OLAF's undersøgelsesfunktion

28.

Forslaget indeholder målrettede ændringer med henblik på at øge effektiviteten af OLAF's undersøgelsesfunktion.

Kontrol og inspektion på stedet (artikel 3) og bistand fra nationale myndigheder (artikel 3, stk. 7, og artikel 7, stk. 3)

29.

I overensstemmelse med flere undersøgelser (26) fremgik det af Kommissionens evaluering, at de forskellige fortolkninger af det omfang, i hvilket den nationale ret finder anvendelse, sammen med forskelle mellem nationale lovgivninger resulterer i en fragmentering af OLAF's beføjelser (27).

30.

Under hensyntagen til en nylig dom fra Den Europæiske Unions Ret (28) præciseres det i forslaget, at den nationale lovgivning finder anvendelse, når en økonomisk aktør modsætter sig OLAF's kontrol og inspektioner på stedet, og at EU-lovgivningen finder anvendelse, når der ikke er tale om en sådan indsigelse. Forslaget vil også forpligte nationale myndigheder til at bistå OLAF i sager, hvor en økonomisk aktør ikke samarbejder med OLAF (29).

31.

Det fremgår ikke klart af forslaget, om OLAF har beføjelser til at trænge ind på den pågældende økonomiske operatørs kontorer uden varsel, hvorimod det har ret til adgang til EU's institutioner, organer, kontorer og agenturers lokaler i forbindelse med interne undersøgelser (30). For at undgå, at spørgsmålet om adgangsrettigheder fortolkes forskelligt afhængig af medlemsstaternes regler, foreslår vi, at det præciseres, at OLAF har disse beføjelser til kontrol og inspektioner på stedet i en økonomisk aktørs lokaler i både interne og eksterne undersøgelser, forudsat at OLAF's efterforskningsforanstaltninger underkastes tilstrækkelig domstolskontrol (31).

Moms (artikel 3, stk. 1, og artikel 12, stk. 5)

32.

Vi bifalder præciseringen af, at OLAF's mandat også omfatter moms i overensstemmelse med vores tidligere anbefalinger (32) og med EU-Domstolens nylige dom, som gjorde det klart, at momssvig falder ind under anvendelsesområdet for artikel 325 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og derfor skader EU's finansielle interesser (33). Forslaget giver også OLAF muligheden for at udveksle oplysninger med Eurofiscnetværket (34).

Adgang til bankkontooplysninger (artikel 7, stk. 3)

33.

Forslaget fastsætter en forpligtelse for de nationale myndigheder — især de nationale finansielle efterretningsenheder (FIU'er), som er oprettet i henhold til det femte direktiv om bekæmpelse af hvidvaskning af penge (35) og andre relevante nationale kompetente myndigheder — til at fremsende bankkontooplysninger til OLAF i overensstemmelse med national ret. Dette kan omfatte oplysninger om indehavere af bankkonti i de nationale centrale registre over bankkonti eller nationale systemer til dataudtræk eller, i behørigt begrundede tilfælde, dokumentation for transaktioner.

34.

Adgang til data, og især til oplysninger om pengestrømme, er afgørende for et undersøgelsesorgan, der fokuserer på økonomisk kriminalitet, som f.eks. svig eller korruption (36). I henhold til det nuværende forslag vil OLAF's adgang til bankkontooplysninger i vid udstrækning afhænge af bistanden fra de nationale myndigheder i tråd med den nationale ret, som det er tilfældet på nuværende tidspunkt. Dette betyder, at OLAF's adgang til bankkontooplysninger kan være begrænset i de medlemsstater, hvor den nationale ret begrænser frigivelse af sådanne oplysninger til administrative organer.

Gyldigheden af bevismidler indsamlet af OLAF (artikel 11, stk. 2)

35.

I den gældende OLAF-forordning er det grundlæggende princip for gyldigheden af OLAF's endelige rapporter i nationale administrative og retslige procedurer reglen om sidestilling. Forslaget sigter mod at øge værdien af OLAF's endelige rapporter ved at indføre princippet om gyldighed: OLAF's endelige rapporter bør kun være underlagt en ægthedskontrol. I civilretlige procedurer erstatter denne tilgang reglen om sidestilling, som fastsætter, at OLAF's endelige rapporter udgør bevismidler på samme måde og på samme vilkår som de administrative rapporter, der udarbejdes af de nationale administrative inspektører. Den væsentligste bevæggrund for dette forslag er at styrke opfølgningen af henstillingerne i disse rapporter ved at undgå, at nationale retlige myndigheder gentager det undersøgelsesarbejde, som OLAF allerede har gjort.

36.

Vi glæder os over, at forslaget sigter mod at præcisere den status, OLAF's endelige rapporter skal have i civilretlige procedurer, men vi bemærker, at forslaget undlader udtrykkeligt at angive den status, som bevismidler indsamlet af OLAF skal have. Vi anbefaler derfor, at det præciseres, at alle bevismidler, der støtter en OLAF-rapport og er vedlagt denne, skal betragtes som gyldige i retslige procedurer i medlemsstaterne og ved EU's retsinstanser.

Koordineringstjenesterne for bekæmpelse af svig (artikel 12a)

37.

Nationale koordineringstjenester for bekæmpelse af svig blev oprettet under OLAF-forordningen (37) med henblik på at fremme effektivt samarbejde og informationsudveksling med OLAF. Medlemsstaterne har vide skønsbeføjelser til at træffe afgørelse om tjenesternes struktur, rolle og ansvar (38).

38.

Forslaget er utilstrækkeligt, idet det udelukkende adresserer tjenesternes samarbejde med OLAF. Forslaget kan ikke pålægge medlemsstaterne krav med hensyn til struktur, men det kan skabe klarhed om de funktioner, som tjenesterne som et minimum skal varetage. Dette ville bidrage til en mere harmoniseret og effektiv gennemførelse af koordineringstjenesterne for bekæmpelse af svig i alle medlemsstaterne.

KONKLUSION OG ANBEFALINGER

39.

Oprettelsen af EPPO ændrer det retlige og institutionelle grundlag betydeligt, og selv om OLAF forbliver et autonomt, uafhængigt organ med ansvar for at beskytte EU's finansielle interesser via administrative undersøgelser, vil dets arbejde på dette område ændre sig. Et vigtigt mål med det forslag, som denne udtalelse handler om, er at fastlægge udførlige bestemmelser for, hvordan samarbejdet mellem OLAF og EPPO skal fungere. Vi fandt adskillige svagheder i denne henseende.

40.

For det første fastslås det i forslaget, at OLAF, når det støtter EPPO, vil anvende sine egne processuelle garantier for så vidt angår de personer, der undersøges, og ikke de garantier, der er fastsat i EPPO-forordningen. OLAF er et administrativt organ, hvorimod EPPO anvender strafferetlige procedurer, hvor højere standarder for processuelle garantier finder anvendelse. Der er derfor en risiko for, at bevismidler indsamlet af OLAF på EPPO's anmodning (i modsætning til dem, som EPPO selv indsamler) ikke vil være gyldige ved nationale domstole.

41.

For det andet omhandler forslaget ikke OLAF's rolle i forbindelse med efterforskning af strafbare handlinger, der skader EU's finansielle interesser, hvor både medlemsstater, der deltager i EPPO, og medlemsstater, der ikke gør, er involveret (grænseoverskridende sager). EPPO-forordningen lader en vis usikkerhed stå tilbage for så vidt angår samarbejdet mellem EPPO og de retlige myndigheder i ikkedeltagende medlemsstater, som kan påvirke samarbejdet mellem EPPO og OLAF.

42.

Endelig fastsætter forslaget, at OLAF i behørigt begrundede tilfælde kan foretage supplerende undersøgelser med henblik på vedtagelse af forebyggende foranstaltninger eller finansielle, disciplinære eller administrative foranstaltninger. Sådanne foranstaltningers effektivitet ville afhænge af indsatsen for at forbedre OLAF's generelle effektivitet.

43.

Vores arbejde og Kommissionens egen evaluering har vist, at OLAF er nødt til at øge effektiviteten af sine undersøgelser — rettidighed og tilbagesøgning af midler er store udfordringer. Forslaget indeholder et begrænset antal målrettede foranstaltninger, som vi bifalder, men de løser ikke det generelle spørgsmål om effektiviteten af OLAF's administrative undersøgelser. Kommissionen erkender også dette og har planer om en omfattende modernisering af OLAF's ramme. Der er imidlertid ingen tidsplan for en sådan reform eller en klar identifikation af, hvilke spørgsmål der vil blive adresseret.

44.

Baseret på ovenstående fremsætter vi anbefalinger vedrørende forslaget, om foranstaltninger på kort sigt og om foranstaltninger på mellemlang sigt.

45.

Vi anbefaler, at lovgiverne ændrer forslaget med henblik på: — at gøre det klart, at EPPO-forordningens standarder for processuelle garantier anvendes i sager, hvor OLAF foretager administrative undersøgelser for EPPO, og at EU-Domstolen fortsat har kompetence til at kontrollere OLAF's processuelle foranstaltninger i denne sammenhæng (39) — at præcisere, hvilken type oplysninger Kommissionen og OLAF har brug for at modtage fra EPPO for på hensigtsmæssig vis at kunne varetage deres opgave med at udvikle EU-politikker til bekæmpelse af svig (40) — at sikre, at OLAF, når det arbejder for EPPO og indsamler tilstrækkelige bevismidler til at bevise en uregelmæssighed, uden unødig forsinkelse fremsender de indsamlede oplysninger til EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer for at sikre en hurtig tilbagesøgning af midler, medmindre EPPO er af den opfattelse, at dette forstyrrer dens efterforskning (41) — udtrykkeligt at præcisere den status, som bevismidler indsamlet af OLAF skal have ved de nationale domstole og ved EU's retsinstanser, og fastsætte en forpligtelse for OLAF til at fremsende alle bevismidler, som støtter dets endelige rapporter og henstillinger, til de organer, der er ansvarlige for opfølgning (42) — at skabe mere klarhed om de funktioner, som de nationale koordineringstjenester for bekæmpelse af svig som et minimum skal varetage, navnlig for så vidt angår deres rolle i koordineringen af medlemsstaternes indsats for bekæmpelse af svig vedrørende EU's finansielle interesser (43) — at fastsætte, at OLAF's rapporter udgør foranstaltninger, som kan skade de berørte personer, og derfor underkastes EU-Domstolens kontrol — at præcisere OLAF's rolle i sager, der involverer både medlemsstater, der deltager i EPPO, og medlemsstater, som ikke gør, under hensyntagen til eventuelle kommende retlige instrumenter, som omhandler juridisk samarbejde mellem medlemsstater, som deltager i EPPO, og medlemsstater, som ikke gør.

46.

På kort sigt bør Kommissionen gå videre med sit planlagte andet skridt hen imod modernisering af OLAF og adressere det overordnede spørgsmål om dets effektivitet. Dette indebærer en genovervejelse af OLAF's rolle og ansvar i bekæmpelsen af svig i forbindelse med EU's udgifter. I den forbindelse kunne OLAF få ansvaret for strategi og tilsyn vedrørende EU's foranstaltninger til bekæmpelse af svig (44).

47.

Endelig bør samarbejdet mellem OLAF og EPPO evalueres, og, hvis det er nødvendigt, følges op med lovgivningsmæssige foranstaltninger. Evalueringen bør som minimum omfatte: — en analyse af, hvorvidt EU's bekæmpelse af strafbare handlinger, der skader EU's finansielle interesser, kan styrkes ved at omstrukturere de EU-organer, der har ansvar for administrative og strafferetlige undersøgelser — en analyse af behovet for at forenkle og konsolidere alle retlige instrumenter til bekæmpelse af svig i en enkelt lovgivningsramme.

---

(1)  Artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 af 11. september 2013 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 og Rådets forordning (Euratom) nr. 1074/1999 (»OLAF-forordningen«) (EUT L 248 af 18.9.2013, s. 1).

(2)  Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/1371 af 5. juli 2017 om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser (EUT L 198 af 28.7.2017, s. 29).

(3)  Artikel 2, stk. 2, i BIF-direktivet.

(4)  Rådets forordning (EU) 2017/1939 af 12. oktober 2017 om gennemførelse af et forstærket samarbejde om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed (»EPPO-forordningen«) (EUT L 283 af 31.10.2017, s. 1).

(5)  Østrig, Belgien, Bulgarien, Kroatien, Den Tjekkiske Republik, Cypern, Estland, Finland, Frankrig, Tyskland, Grækenland, Italien, Letland, Litauen, Luxembourg, Malta, Nederlandene, Portugal, Rumænien, Slovakiet, Slovenien og Spanien. De medlemsstater, som har valgt ikke at deltage i EPPO, kan til enhver tid tilslutte sig i fremtiden.

(6)  Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet — Evaluering af anvendelsen af forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013.

(7)  SWD(2017) 332 af 2.10.2017.

(8)  »Evaluation of the application of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF), Final Report«, ICF Consulting Services Limited, september 2017. Jf. https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/evaluation_of_the_application_regulation_883_en.pdf.

(9)  OLAF-Overvågningsudvalgets udtalelse nr. 2/2017, som ledsagede Kommissionens evalueringsrapport om anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 (artikel 19); http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/sites/default/files/opinion_2_2017.pdf.

(10)  Ifølge retningslinjerne for bedre regulering (SWD(2017) 350 final af 7. juli 2017) skal der foretages en konsekvensanalyse, når de forventede økonomiske, miljømæssige eller sociale virkninger af EU's foranstaltninger forventes at blive betydelige (s. 15).

(11)  Høringen af interessenter blev gennemført via en undersøgelse henvendt til medlemsstaternes relevante myndigheder, en undersøgelse henvendt til EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer og et ekspertmøde. Resultaterne blev indarbejdet i et arbejdsdokument (SWD(2018) 251).

(12)  Vi blev ikke anmodet om at afgive en udtalelse om Kommissionens forslag om oprettelse af EPPO. I vores kommende særberetning »Bekæmpelse af svig i forbindelse med EU's udgifter: Der er behov for handling« understreger vi visse risici med relation til EPPO's ressourcetildeling og interne arbejde, som, hvis de ikke tackles på hensigtsmæssig vis, kan indvirke negativt på EPPO's funktion.

(13)  Disse målrettede ændringer vedrører kontrol og inspektioner på stedet og bistand fra nationale myndigheder, OLAF's adgang til bankkontooplysninger, OLAF's mandat for så vidt angå momssvig, gyldigheden af bevismidler indsamlet af OLAF samt koordineringstjenester og -aktiviteter i forbindelse med bekæmpelse af svig.

(14)  Artikel 9 i OLAF-forordningen.

(15)  Der er imidlertid identificeret et behov for præcisering, navnlig for så vidt angår retten til adgang til efterforskningsakterne. Jf. »Evaluation of the application of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF), Final Report«, ICF Consulting Services Limited, september 2017, s. 168-172; jf. også K. Ligeti, »The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence«, IF/D/CONT/IC/2017-066, juli 2017, s. 20.

(16)  EU-retsinstansernes begrundelse for at afslå annullationssøgsmål er, at det står de kompetente myndigheder fuldstændig frit, om de vil reagere på en OLAF-rapport eller ej. Jf. K. Ligeti, »The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence«, IF/D/CONT/IC/2017-066, juli 2017, s. 22.

(17)  Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 for så vidt angår etablering af en kontrolansvarlig for processuelle garantier, COM(2014) 340 final.

(18)  Artikel 101 i EPPO-forordningen.

(19)  Artikel 24, stk. 1, i EPPO-forordningen.

(20)  Jf. betragtning 51 i EPPO-forordningen samt artikel 12c, stk. 5, i forslaget.

(21)  Artikel 12e, som afspejler artikel 101, stk. 3, i EPPO-forordningen, danner grundlaget for OLAF's støtte til EPPO.

(22)  For eksempel fastsætter artikel 41 i EPPO-forordningen retten til information og aktindsigt som fastsat i direktiv 2012/13/EU.

(23)  Artikel 12d i forslaget, som afspejler artikel 101, stk. 2, i EPPO-forordningen.

(24)  Kommende særberetning »Bekæmpelse af svig i forbindelse med EU's udgifter: Der er behov for handling«. Der kunne derfor tilføjes en specifik betragtning til OLAF-forordningen.

(25)  Yderligere detaljer kan derefter præciseres i samarbejdsordninger, som fastsat i forslaget (artikel 12g, stk. 1).

(26)  M. Luchtman og J. Vervaele (red.), »Investigatory powers and procedural safeguards; Improving OLAF's legislative framework through a comparison with other EU law enforcement authorities« (ECN/ESMA/ECB), 2017; K. Ligeti, »The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence«, IF/D/CONT/IC/2017-066, juli 2017.

(27)  Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet — Evaluering af anvendelsen af forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013.

(28)  Sag T-48/16, Sigma Orionis mod Kommissionen.

(29)  Artikel 3, stk. 7, og artikel 7, stk. 3.

(30)  Artikel 4, stk. 3.

(31)  Jf. punkt 14-17.

(32)  Særberetning nr. 24/2015 »Bekæmpelse af momssvig inden for Fællesskabet: Der er behov for mere handling«. Vi anbefaler, at Kommissionen og medlemsstaterne fjerner de juridiske hindringer for udveksling af oplysninger mellem de administrative, juridiske og retshåndhævende myndigheder, at OLAF og Europol får adgang til momsinformationsudvekslingssystemet (VIES) og data fra Eurofisc, og at OLAF har klar kompetence og værktøjer til at undersøge moms inden for Fællesskabet.

(33)  Jf. C-105/14 Tarrico (og også C-617/10 Åkerberg Fransson).

(34)  Eurofisc er et decentraliseret netværk af tjenestemænd fra medlemsstaternes told- og skattemyndigheder, der bruger det til hurtigt at udveksle oplysninger om formodede svigagtige selskaber og transaktioner. Det blev oprettet i henhold til Rådets forordning (EU) nr. 904/2010 (EUT L 268 af 12.10.2010, s. 1), som ændret ved artikel 1, stk. 12, i Rådets forordning (EU) 2018/1541 af 2. oktober 2018 om ændring af forordning (EU) nr. 904/2010 og (EU) 2017/2454, for så vidt angår foranstaltninger til styrkelse af det administrative samarbejde vedrørende merværdiafgift (EUT L 259 af 16.10.2018, s. 1).

(35)  Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF (EUT L 141 af 5.6.2015, s. 73).

(36)  Jf. Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet — Evaluering af anvendelsen af forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013.

(37)  Artikel 3, stk. 4.

(38)  »Evaluation of the application of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF), Final Report«, ICF Consulting Services Limited, september 2017, s. 102

(39)  Artikel 12e.

(40)  Artikel 12g.

(41)  Artikel 12e.

(42)  Artikel 11, stk. 2.

(43)  Artikel 12a.

(44)  Jf. også den kommende særberetning »Bekæmpelse af svig i forbindelse med EU's udgifter: Der er behov for handling«.