Den Europæiske Revisionsret

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBOURG

1.1.

Dette kapitel i årsberetningen:

1.2.

Revisionsretten afgiver en revisionserklæring til Europa-Parlamentet og Rådet om regnskabernes rigtighed og de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed. Retten kan supplere denne erklæring med specifikke vurderinger for hvert enkelt af EU's større aktivitetsområder (5).

1.3.

Formålet med det revisionsarbejde, Retten udfører for at kunne afgive erklæring om rigtigheden af den Europæiske Unions regnskaber, er at opnå tilstrækkeligt og egnet revisionsbevis, så den kan drage en konklusion om, i hvor høj grad Den Europæiske Unions indtægter, udgifter, aktiver og passiver er registreret korrekt, og om det konsoliderede årsregnskab giver et retvisende billede af den finansielle stilling pr. 31. december 2011 og af resultaterne af transaktioner og pengestrømme i det afsluttede regnskabsår (jf. punkt 1.6-1.8).

1.4.

Formålet med det revisionsarbejde, Retten udfører for at kunne afgive erklæring om den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for årsregnskabet for 2011, er at opnå tilstrækkeligt og egnet revisionsbevis, så den kan drage en konklusion om, hvorvidt disse transaktioner er i overensstemmelse med de gældende forordninger eller kontrakter, og om de er beregnet korrekt (jf. punkt 1.9-1.15, hvor der gives en oversigt over revisionsresultaterne, og kapitel 2-9, hvor der redegøres nærmere herfor).

1.5.

Formålet med det revisionsarbejde, Retten udfører for at kunne udtale sig om pålideligheden af Kommissionens ledelsesudtalelser, dvs. generaldirektørernes erklæringer og de årlige aktivitetsrapporter fra Kommissionens tjenestegrene og den dertil knyttede sammenfattende rapport, er at vurdere, i hvilken udstrækning de giver en rimelig vurdering af kvaliteten af den økonomiske forvaltning (herunder restfejlfrekvensen), og at bidrage til Rettens samlede sikkerhed (jf. punkt 1.16-1.30 samt »Systemernes effektivitet« i kapitel 2-9).

1.6.

Rettens bemærkninger gælder Den Europæiske Unions konsoliderede årsregnskab for regnskabsåret 2011, som er opstillet af Kommissionens regnskabsfører og godkendt af Kommissionen i overensstemmelse med finansforordningen (6), og som Retten modtog den 31. juli 2012. Det konsoliderede årsregnskab består af:

1.7.

Kommissionens regnskabsfører har afgivet en erklæring til Retten om, at det konsoliderede årsregnskab er fuldstændigt og rigtigt på alle væsentlige punkter.

1.8.

Rettens revision af det konsoliderede årsregnskab for 2011 viste, at dette var uden væsentlig fejlinformation (jf. også bilag 1.2 ).

1.9.

Rettens specifikke vurderinger vedrørende indtægter findes i kapitel 2 og vedrørende udgifter i kapitel 3-9 om de forskellige grupper af politikområder i den aktivitetsbaserede budgetlægning (ABB) (jf. tabel 1.1 ).

1.10.

Retten konkluderer, at indtægterne (130 000 millioner euro) (7) og betalingerne vedrørende gruppen administrationsudgifter og andre udgifter (9 777 millioner euro) var uden væsentlig fejlforekomst, og at de undersøgte overvågnings- og kontrolsystemer var effektive (jf. tabel 1.2 samt punkt 2.35, 2.36 og 9.30-9.32). Forpligtelserne vedrørende samtlige grupper af politikområder var også uden væsentlig fejlforekomst.

1.11.

Retten konkluderer, at gruppen eksterne forbindelser, bistand og udvidelse (6 201 millioner euro) var uden væsentlig fejlforekomst, og at de undersøgte overvågnings- og kontrolsystemer var delvis effektive. Der var imidlertid en væsentlig fejlforekomst i de mellemliggende og endelige betalinger (jf. tabel 1.2 samt punkt 7.26 og 7.27).

1.11.

1.12.

Retten konkluderer, at følgende grupper af politikområder var væsentlig fejlbehæftede: landbrug: markedsstøtte og direkte støtte (godtgjorte udgifter: 43 801 millioner euro (8)), udvikling af landdistrikter, miljø, fiskeri og sundhed (godtgjorte udgifter: 13 310 millioner euro (8)), regionalpolitik, energi og transport (godtgjorte udgifter: 33 373 millioner euro (8)), beskæftigelse, sociale anliggender, arbejdsmarkedsforhold og ligestilling (godtgjorte udgifter: 10 171 million euro (8)) samt forskning og andre interne politikker (betalinger: 10 591 million euro). Retten konkluderede endvidere, at de undersøgte overvågnings- og kontrolsystemer vedrørende disse grupper af politikområder var delvis effektive (jf. tabel 1.2 samt punkt 3.42 og 3.43, 4.51 og 4.52, 5.70 og 5.71, 6.27 og 6.28 samt 8.37 og 8.38).

1.13.

Retten konkluderer, at betalingerne samlet set var væsentlig fejlbehæftede, og at de undersøgte overvågnings- og kontrolsystemer vedrørende betalinger generelt var delvis effektive (jf. tabel 1.2 ).

1.12-1.13

Den sammenlagt mest sandsynlige fejlprocent for regionalpolitik, transport, energi og beskæftigelse og sociale anliggender er, således som det fremgår af tabel 1.3, faldet markant i forhold til 2010, nemlig fra 7,7 % til 5,1 %. Fejlprocenten for alle dele af det tidligere politikområde for samhørighed, energi og transport (mest sandsynlige fejlprocent på 6 % for regionalpolitik, energi og transport og 2,2 % for beskæftigelse) ligger for tredje år i træk langt under de satser, som Revisionsretten konstaterede i perioden 2006-2008. Denne positive udvikling skyldes, at kontrolbestemmelserne er blevet forstærket i programmeringsperioden 2007-2013, at Kommissionen fører den konsekvente politik, at betalingerne afbrydes/suspenderes, hvis der konstateres mangler, hvilket er i overensstemmelse med dens 2008-handlingsplan, og at forenklingsforanstaltningerne i bestemmelserne for den nuværende programmeringsperiode har båret frugt. Kommissionen vil fortsat fokusere sin indsats mod de mest risikofyldte programmer og/eller medlemsstater.

Med hensyn til forskning og andre interne politikker mener Kommissionen, at dens ledelses- og kontrolsystemer set ud fra et forvaltningsperspektiv — dvs. en afbalancering af målsætningerne for lovlighed og regelmæssighed i forhold til betragtningerne om en kontrols risikoproportionalitet og omkostningseffektivitet — giver en fornuftig sikkerhed afhængig af de forbehold, som de ved delegation bemyndigede anvisningsberettigede måtte tage.

Kommissionen vil overveje fordele og omkostninger ved Rettens anbefalinger, inden den træffer og/eller fremsætter forslag om passende foranstaltninger, idet den især henviser til finansforordningen vedrørende EU's budget (artikel 22a, stk. 2, litra f), i forordningen om gennemførelsesbestemmelser til finansforordningen og artikel 28, stk. 2b, litra g), i den nye finansforordning) og de foreslåede reduktioner i de ressourcer, som Kommissionen har til sin rådighed, og de tiltag, der for øjeblikket træffes i medlemsstaterne.

1.14.

Rettens skøn vedrørende den mest sandsynlige fejlforekomst for betalingerne i 2011 er højere end i 2010 med hensyn til følgende grupper af politikområder:

—

Landbrug: markedsstøtte og direkte støtte samt udvikling af landdistrikter, miljø, fiskeri og sundhed (sammenlignet med den tidligere gruppe af politikområder landbrug og naturressourcer)

—

Hvad angår udvikling af landdistrikter, er Kommissionen enig i, at situationen er blevet forværret, dog i et mere begrænset omfang end beskrevet af Retten.

Kommissionen konstaterer, at Rettens konklusion drejer sig om hele gruppen af politikområder og ikke enkeltområder.

Med hensyn til programmerne for forskning og andre interne politikker mener Kommissionen, at dens ledelses- og kontrolsystemer set ud fra et forvaltningsperspektiv — dvs. en afbalancering af målsætningerne for lovlighed og regelmæssighed i forhold til betragtningerne om en kontrols risikoproportionalitet og omkostningseffektivitet — giver en fornuftig sikkerhed afhængig af de forbehold, som de ved delegation bemyndigede anvisningsberettigede måtte tage.

—

Forskning og andre interne politikker.

1.15.

Tilsammen forblev Rettens skøn vedrørende den mest sandsynlige fejlforekomst i betalingerne som helhed stort set uændret i forhold til 2010 (3,9 % i 2011 og 3,7 % i 2010, jf. også tabel 1.3 og figur 1.1 ) (9). Retten konstaterede, at ca. to femtedele af de testede transaktioner var behæftet med fejl (2010: ca. en tredjedel af transaktionerne). I alle grupper af politikområder konstaterede Retten, at fejlfrekvensen var steget, undtagen i den tidligere gruppe af politikområder samhørighed, energi og transport samt i administrationsudgifter og andre udgifter, hvor den stort set var uændret (jf. tabel 1.3 ).

1.15.

1.16.

Ifølge artikel 317 i TEUF har Kommissionen det endelige ansvar for at gennemføre EU’s budget. Generaldirektørernes ansvar er en af hjørnestenene i Kommissionens nuværende system for forvaltning af EU-midler (som blev taget op til gennemgribende revision på grundlag af den reform, der blev iværksat i april 2000 (10) som reaktion på en beslutning vedtaget af Europa-Parlamentet (11)). Generaldirektørerne skal indføre effektive overvågnings- og kontrolsystemer, som overholder foruddefinerede normer (12).

1.17.

I aktivitetsrapporter redegør Kommissionens generaldirektører hvert år for, hvordan de har udført deres opgaver (13). Aktivitetsrapporterne er vedlagt erklæringer, blandt andet om hvorvidt ressourcerne er blevet anvendt til de planlagte formål, og om kontrolprocedurerne sikrer, at transaktionerne er lovlige og formelt rigtige. Når generaldirektørerne konstaterer væsentlige problemer på disse områder, kan de fremsætte forbehold i deres erklæringer.

1.18.

Med den sammenfattende rapport påtager Kommissionen sig det politiske ansvar for generaldirektørernes forvaltning. Denne rapport trækker både på generaldirektørernes erklæringer i de årlige aktivitetsrapporter og på andre kilder, som for eksempel den interne revisors generelle udtalelse. Rapporten beskriver også de foranstaltninger, Kommissionen har truffet for at rette op på forvaltnings- og kontrolsvagheder.

1.19.

Selv om alle generaldirektørerne erklærede, at de kontrolprocedurer, der er indført, giver den fornødne garanti for, at transaktionerne er formelt rigtige, steg antallet af generaldirektører eller tjenestegrene, som har fremsat et eller flere forbehold i 2011 til 16 (2010: 13). Det samlede antal forbehold steg til 27 i 2011 (2010: 17), hvoraf de fleste ligesom i de foregående år vedrører svagheder med hensyn til transaktionernes formelle rigtighed. Den anslåede finansielle virkning af forbeholdene steg til i alt 1 959 millioner euro eller 1,5 % af de betalinger, der blev afholdt i 2011 (2010: 423 millioner euro eller 0,3 %) (jf. tabel 1.4 og kapitel 2-9).

1.20.

Stigningen i antallet af forbehold og berørte generaldirektorater samt de anslåede finansielle virkninger afspejler, at generaldirektørerne erkender, at der er en høj risiko for fejl på nogle områder, f.eks. udvikling af landdistrikter, samhørighed og det syvende rammeprogram (RP7). Dette bekræfter også Rettens revisionsresultater for 2011 (jf. punkt 1.10-1.15).

1.20.

1.21.

Hvert generaldirektorat skal vurdere, i hvilket omfang transaktionerne stadig er fejlbehæftede, efter at der er udført kontrol og overvågning. Dette kan gøres ved at beregne en restfejlfrekvens. Helt enkelt sagt er det den fejlprocent, der fremkommer ved en undersøgelse af en repræsentativ stikprøve af transaktioner minus korrektioner som følge af anvendelsen af overvågnings- og kontrolsystemerne. Hvis restfejlfrekvensen er på over 2 %, skal generaldirektørerne tage forbehold i erklæringen, som er en del af den årlige aktivitetsrapport.

1.21.

1.22.

I retningslinjerne for udarbejdelse af de årlige aktivitetsrapporter for 2011 gav Kommissionen for første gang generaldirektørerne vejledning i, hvordan de skulle beregne restfejlfrekvensen. Det har medført, at nogle af erklæringerne er blevet bedre, særlig erklæringerne fra samhørighedsgeneraldirektoraterne (jf. punkt 5.66 og 6.25), Generaldirektoratet for Forskning og Innovation og Generaldirektoratet for Informationssamfundet og Medier (jf. punkt 8.35 og 8.36). Retten konstaterede imidlertid svagheder i disse retningslinjer og i anvendelsen af dem. Nogle generaldirektorater gav uklare oplysninger og/eller satte restfejlfrekvensen for lavt, hvilket betød, at de ikke tog forbehold eller underdrev disses betydning (15). Som eksempler kan nævnes:

1.22.

Det er Kommissionens opfattelse, at de GD'er, som Retten henviser til, har fulgt vejledningen, og at de relevante forbehold er taget.

—

Retningslinjerne forklarede ikke godt nok, hvad der skulle ske, når det var umuligt at foretage en pålidelig beregning af restfejlfrekvensen.

—

—

Beløb var medtaget i beregningen, selv om de på grund af store forsinkelser ikke var blevet indbetalt eller på anden måde inddrevet.

—

—

Forskellige typer af korrigerende foranstaltninger (finansielle korrektioner/tilbagetrækninger og inddrivelser) indgik i beregningen af restfejlfrekvensen på trods af den iboende forskel imellem dem (16). Endvidere skulle suspensioner ifølge instrukserne også medregnes.

—

1.23.

Retten konkluderer, at restfejlfrekvensen endnu ikke er en pålidelig indikator for, i hvilken udstrækning transaktionerne stadig er behæftet med fejl.

1.23.

1.24.

I indledningen til den sammenfattende rapport (17) tager Kommissionen det overordnede politiske ansvar for EU-budgettets forvaltning, hovedsagelig på grundlag af de forsikringer og forbehold, Kommissionens generaldirektører og lederne af dens tjenester har fremsat.

1.25.

De vigtigste kilder til den sammenfattende rapport er de årlige aktivitetsrapporter. Kommissionen noterer, at de alle giver rimelig sikkerhed med hensyn til de underliggende transaktioners formelle rigtighed. Retten har bemærket forbedringer i nogle af de årlige aktivitetsrapporter, hvor generaldirektørerne erkender, at der er en høj risiko for fejl, og definerer kvantitative indikatorer til måling af transaktionernes formelle rigtighed (jf. punkt 1.20 og 1.22). Retten understreger imidlertid, at tidligere konstaterede forhold stadig ikke er løst (jf. punkt 1.22 og bilag 1.2 , punkt 2).

1.25.

1.26.

Den sammenfattende rapport trækker også på den generelle udtalelse, som Kommissionens interne revisor for anden gang har afgivet. Den generelle udtalelse er baseret på det arbejde, som Kommissionens interne revisionstjeneste (IAS) og de interne revisionsfunktioner udførte i 2009-2011, samt den øverste ledelses forsikringer i de årlige aktivitetsrapporter for 2011. Sammenlignet med sidste år er den generelle udtalelse blevet bedre og giver nu flere oplysninger om de rejste spørgsmål. Udtalelsen er fortsat positiv og bygger i de fleste tilfælde på de samme forbehold som dem, der er fremsat i de årlige aktivitetsrapporter. På de områder, hvor den interne revisor har fremhævet en række forhold, som vil kræve særlig opmærksomhed – for eksempel svagheder i den eksterne bistand (18) – bør de berørte generaldirektører efter Rettens mening træffe de fornødne foranstaltninger.

1.26.

Risici, som den interne revisor gør de ved delegation bemyndigede anvisningsberettigede opmærksom på, behandles på passende vis af de pågældende generaldirektorater, idet de tager skridt til at udarbejde og gennemføre en handlingsplan, som følges nøje af generaldirektørerne og Kommissionens revisionsopfølgningsudvalg.

1.27.

Med hensyn til betalinger er det beløb, som forbeholdene vedrører, steget, og Kommissionen erkender hermed, at der er stor risiko for fejl (jf. punkt 1.20). Den anfører, at dette skyldes en række faktorer, hvoraf kan nævnes:

1.27.

1.28.

I den forbindelse erkender Kommissionen også, at der er behov for yderligere forbedring med henblik på at kunne fremlægge gennemsigtige oplysninger om den økonomiske forvaltnings kvalitet og foreslår en række tiltag for at imødekomme dette, herunder:

—

at der i de relevante årlige aktivitetsrapporter redegøres for anvendelsen af finansielle instrumenter, for de opnåede resultater og for de revisioner, der foretages af deres aktiviteter

—

Kommissionen har i forlængelse heraf og med henvisning til Rettens bemærkninger til aktiviteterne vedrørende finansieringsinstrumenter i årsberetningen for 2010 foretaget en speciel revision i 2011, hvor der blev fokuseret på dette område, og resultaterne blev omtalt i de årlige aktivitetsrapporter for GD REGIO (side 73) og GD EMPL (side 45-46). Kommissionen planlægger at fortsætte revisionsarbejdet på dette område i 2012 og følgende år.

—

at det, som det er tilfældet i forbindelse med samhørighed, i de relevante årlige aktivitetsrapporter oplyses, hvilke indikatorer der er relevante for en flerårig kontrolstrategi, og at samhørighedsgeneraldirektoraterne og de andre generaldirektorater, der er ansvarlige for midler, der forvaltes ved delt forvaltning, anmodes om at fortsætte med at harmonisere det væsentlighedskriterium, de anvender i deres årlige aktivitetsrapporter samt

—

—

Kommissionens forslag til ændring af finansforordningen og sektorforordningerne for perioden 2014-2020 (som for øjeblikket drøftes i Europa-Parlamentet og Rådet) med henblik på at forbedre indretningen af finansieringsordningerne, mindske risikoen for fejl, mindske den administrative byrde for støttemodtagerne og andre aktører, mindske udgifterne til kontrol og indhente årlige forvaltningserklæringer for alle programmer, der er underlagt delt forvaltning.

—

1.29.

Retten mener, at Kommissionens initiativer til at styrke ansvarligheden og afgive mere gennemsigtige oplysninger om kvaliteten af den økonomiske forvaltning er et skridt i den rigtige retning. Retten har imidlertid for nylig påpeget, at selv om disse forslag måske vil kunne bidrage til at øge sikkerheden for, at udgifterne er lovlige og formelt rigtige, så har Kommissionen ikke vist, hvordan den vil bruge disse oplysninger til at komme frem til en situation, hvor transaktionerne er uden væsentlig fejlforekomst (19).

1.29.

De pågældende managers i Kommissionen er fuldt ud opmærksom på de bagvedliggende sikkerhedserklæringer, når de udformer deres egne erklæringer, hvorved der skabes et solidt grundlag for sikkerheden og de foranstaltninger, der træffes for at rette op på svagheder i forvaltnings- og kontrolordningerne i de tilfælde, hvor det er nødvendigt.

1.30.

Afbrydelse og suspendering af betalinger kan være et nyttigt redskab til at forhindre mangler, der kan føre til uretmæssige betalinger, men disse instrumenter skal suppleres med foranstaltninger, som kan sikre, at fejlene korrigeres (dvs. finansielle korrektioner og inddrivelser). Når Kommissionen fremlægger tal vedrørende finansielle korrektioner og inddrivelser, er den efter Rettens opfattelse nødt til at sætte disse tal i en passende sammenhæng — de tilknyttede data fra medlemsstaterne er stadig ufuldstændige eller er ikke blevet kontrolleret og/eller godkendt fuldt ud, og der tages stadig ikke tilstrækkelig hensyn til den iboende forskel mellem disse to instrumenter og til virkningerne af dem.

1.30.

1.31.

I denne del af kapitlet analyseres en række centrale data om budgetforvaltningen i 2011, særlig anvendelsen af bevillingerne til forpligtelser og betalinger, udnyttelsen af betalingsbevillinger pr. årets udgang og omfanget af uindfriede budgetforpligtelser.

1.32.

I 2011 beløb bevillingerne til forpligtelser (20) på EU’s budget sig til 142,5 milliarder euro (21), og bevillingerne til betalinger (22) beløb sig til 128,3 milliarder euro (23). De gennemførende organer nåede op på en høj udnyttelsesgrad: 99,3 % af bevillingerne til forpligtelser (samme udnyttelsesgrad som i 2010) og 98,6 % af bevillingerne til betalinger (2010: 96,6 %) (24). Eksklusive fremførsler lå bevillingerne til forpligtelser og betalinger henholdsvis 0,1 milliard euro og 7,0 milliarder euro under de lofter, der er fastsat i den finansielle ramme, inklusive alle reserver.

1.33.

Gennemførelsen af budgettet som helhed resulterede i et budgetoverskud (25) ved udgangen af 2011 på 1,5 milliarder euro (2010: 4,5 milliarder euro). Dette vil i princippet blive modregnet i de egne indtægter fra medlemsstaterne i de(t) følgende år.

1.34.

For så vidt angår de tre største fonde under udgiftsområde 1b i den flerårige finansielle ramme »Samhørighed med henblik på vækst og beskæftigelse« (Den Europæiske Socialfond (ESF), Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og Samhørighedsfonden), steg antallet af betalingsanmodninger fra medlemsstaterne imidlertid hen imod slutningen af året. Betalingerne kunne således have været op til 5 milliarder euro højere, hvis det øgede behov for midler var blevet anslået korrekt, og hvis de nødvendige betalingsbevillinger var blevet stillet til rådighed, f.eks. i form af overførsler af uudnyttede beløb på andre områder (26).

1.34.

Endelig er det næppe muligt at tage hensyn til beslutninger om afbrydelser og suspensioner, når det skal anslås, hvor store bevillinger der er brug for. Ifølge bestemmelserne kan afbrydelser vare op til seks måneder. Når medlemsstaten har korrigeret for manglen, og de eventuelle finansielle korrektioner er foretaget, ophæver Kommissionen afbrydelsen, og betalingerne kan følgelig genoptages.

Kommissionen skrev i begyndelsen af 2012 til medlemsstaterne for at minde dem om, at størstedelen af anmodningerne bør indsendes senest 31. oktober. På denne måde ville Kommissionen i forlængelse af de samlede overførsler kunne anmode budgetmyndigheden om et ændringsbudget og derved få betalingsbevillingerne forhøjet, så det var muligt at foretage udbetalingerne på grundlag af de betalingsanmodninger, der rent faktisk er indkommet, og ikke på grundlag af skøn.

1.35.

Retten noterer, at der i december måned under en række budgetafsnit blev afholdt uforholdsmæssigt mange betalinger sammenlignet med de samlede betalinger i resten af året (27). En sådan koncentration af en væsentlig andel af betalingerne i en begrænset periode vil kunne indvirke negativt på overvågnings- og kontrolsystemernes effektivitet og øge risikoen for fejl.

1.35.

1.36.

De uindfriede forpligtelser (»UF«) (28), for hvilke der endnu ikke er foretaget betalinger, og/eller som endnu ikke er frigjort (29), steg med 13 milliarder euro (6,7 %) til 207 milliarder euro, hovedsagelig på politikområder, der finansieres med opdelte bevillinger (30), og svarer i værdi til 2,3 års opdelte forpligtelser eller 2,7 års opdelte betalinger med det betalingstempo, der var i 2011.

1.37.

De fleste af de udestående forpligtelser vedrører samhørighed (31) (jf. figur 1.2 ). På dette område androg de uindfriede forpligtelser 136 milliarder euro (32) (ca. 65,5 % af det samlede beløb), svarende til værdien af 2,7 års forpligtelser eller 3,2 års betalinger med det betalingstempo, der var på området i 2011. Det store flertal af disse udestående forpligtelser (124,6 milliarder euro eller 92 % af det samlede beløb) vedrører den igangværende periode 2007-2013 (33).

1.36-1.37

Indikatoren for »betalingstempoet i 2011« er kun gyldig i begrænset omfang, da der kun er begrænset adgang til bevillinger ved årets udgang (se punkt 1.34, sidste sætning).

1.38.

Det væsentligt større omfang af akkumulerede udestående forpligtelser, der kan konstateres i programmeringsperioden 2007-2013, kan i vid udstrækning forklares med den forsinkede gennemførelse af programmerne (34). Der kunne først afholdes betalinger, når Kommissionen havde godkendt medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer, som fastsat i de relevante forordninger for strukturfondene. Ifølge den interinstitutionelle aftale om budgetdisciplin og forsvarlig økonomisk forvaltning (35) skal det sikres, at der er tilstrækkelig mange betalingsbevillinger til rådighed i de kommende år til at dække den stadig større kløft mellem udestående forpligtelser og bevillinger til betalinger (jf. også punkt 1.34).

1.38.

Eftersom strukturfondsbevillingerne blev brugt fuldt ud i både 2010 og 2011, kan væksten i uindfriede forpligtelser altså også være et resultat af manglende budgetbevillinger ved årets udgang (se desuden punkt 1.34).

Den vedlagte figur 1.2 viser, hvordan de uindfriede forpligtelser, som er opstået i løbet af programmeringsperioden under den finansielle ramme, forventes at blive afviklet.

Endelig er Kommissionen enig i, at der bør stilles tilstrækkelige betalingsbevillinger til rådighed i de kommende år. Kommissionen er fast besluttet på, at de budgetforslag, som den fremlægger, skal dække den stadig større kløft mellem uindfriede forpligtelser og betalingsbevillinger.

2.1.

Dette kapitel indeholder Rettens specifikke vurdering af indtægter, som består af egne indtægter og andre indtægter. Tabel 2.1 indeholder de centrale oplysninger om indtægter i 2011. Egne indtægter er langt den største kilde til finansiering af budgetudgifter (91 %).

2.2.

Der er tre kategorier af egne indtægter (1): traditionelle egne indtægter (told på importerede varer og produktionsafgift for sukker), egne indtægter beregnet på grundlag af merværdiafgiften (moms), som medlemsstaterne opkræver, og egne indtægter beregnet på basis af medlemsstaternes bruttonationalindkomst (BNI).

2.3.

Medlemsstaterne fastlægger og opkræver de traditionelle egne indtægter. Tre fjerdedele af disse beløb indbetales til Unionens budget (16 778 millioner euro, 12,9 % af indtægterne), og den resterende fjerdedel tilbageholdes til dækning af opkrævningsomkostningerne. Hver medlemsstat sender Kommissionen en månedlig opgørelse over fastlagte afgifter (A-regnskabet) og en kvartalsopgørelse over de fastlagte afgifter, der ikke er medtaget deri (B-regnskabet) (2). De største risici med hensyn til traditionelle egne indtægter vedrører fuldstændigheden, nøjagtigheden og rettidigheden af de afgifter, der overdrages til Unionen.

2.4.

Momsbaserede egne indtægter er bidrag, der fremkommer ved, at der anvendes en ensartet sats på medlemsstaternes teoretisk harmoniserede momsgrundlag (14 077 millioner euro, 10,8 % af indtægterne). De BNI-baserede egne indtægter fremkommer ved, at der anvendes en ensartet sats på medlemsstaternes BNI (87 258 millioner euro, 67,1 % af indtægterne). Den største risiko med hensyn til disse egne indtægters formelle rigtighed er, at de underliggende statistikker enten ikke er kompileret i overensstemmelse med Unionens regler, eller at de ikke er behandlet i overensstemmelse med disse regler, og at alle medlemsstater som følge heraf betaler et ukorrekt beløb i moms- og/eller BNI-baserede egne indtægter.

2.5.

Det Forenede Kongerige indrømmes en korrektion af budgetuligevægte (»UK-korrektionen«), som indebærer en reduktion af landets betaling af egne indtægter baseret på BNI (3). Endvidere indrømmes Tyskland, Nederlandene, Østrig og Sverige en reduceret momsbidragssats, og Nederlandene og Sverige har en bruttoreduktion af deres årlige BNI-bidrag for perioden 2007-2013 (4). Den største risiko er, at Kommissionen begår en fejl i disse beregninger, navnlig i de komplekse beregninger af UK-korrektionen.

2.6.

Når der er taget hensyn til de samlede traditionelle egne indtægter, momsbaserede egne indtægter og andre indtægter, bruges de BNI-baserede egne indtægter til at skabe balance på budgettet. Det påvirker ganske vist ikke den samlede BNI-baserede indtægt, hvis nogle medlemsstaters BNI ansættes for lavt (eller for højt), men det bevirker, at de andre medlemsstater skal betale større (eller mindre) bidrag, indtil problemet er løst.

2.7.

De væsentligste risici i forbindelse med andre indtægter omfatter Kommissionens forvaltning af bøder og fastsættelsen af de finansielle korrektioner, Kommissionen pålægger i forbindelse med landbrugs- og samhørighedsudgifterne.

2.8.

Rettens generelle revisionstilgang og -metode beskrives i del 2 i bilag 1.1 til kapitel 1. Med hensyn til revisionen vedrørende indtægter skal følgende specifikke forhold bemærkes:

2.9.

Rettens revision af de transaktioner, der ligger til grund for regnskabet, kan ikke dække indførsler, der ikke er blevet angivet, eller som er sluppet uden om toldkontrollen.

2.10.

Retten gennemførte en vurdering af overvågnings- og kontrolsystemerne i Tyskland, Spanien og Frankrig, der tilsammen bidrager med over en tredjedel af de samlede traditionelle egne indtægter. Den gennemgik deres regnskabssystemer og undersøgte strømmen af traditionelle egne indtægter, fra de blev fastlagt, og til de blev anmeldt til Kommissionen, med henblik på at få rimelig sikkerhed for, at de registrerede beløb var nøjagtige og fuldstændige. I revisionen indgik test af centrale kontroller vedrørende anvendelsen af præferencetoldsatser i Frankrig, hjemstedsordninger i Tyskland og Spanien og oplagring samt behandling af fragt- og forsikringsomkostninger i Tyskland, Spanien og Frankrig.

2.11.

Endvidere sammenholdt Retten de syv indtægtsordrer vedrørende traditionelle egne indtægter i stikprøven, som der henvises til i punkt 2.8a), med den tilsvarende månedlige opgørelse fra de pågældende medlemsstater (7).

2.12.

Endelig vurderede Retten overvågnings- og kontrolsystemerne i Kommissionen, herunder Kommissionens kontrolbesøg i medlemsstaterne, proceduren for afskrivning af uinddrivelige beløb og proceduren for opfølgning af både Kommissionens og af Rettens tidligere bemærkninger.

2.13.

Moms- og BNI-indtægterne er baseret på statistiske data, hvor de underliggende transaktioner ikke kan undersøges direkte. Revisionen tog derfor udgangspunkt i de makroøkonomiske aggregater, som Kommissionen modtager fra medlemsstaterne, og revisorerne vurderede dernæst de systemer, Kommissionen bruger til behandling af dataene for at finde ud af, hvilke beløb der skal opføres i det endelige budgetregnskab. Retten gennemgik således opstillingen af EU-budgettet og undersøgte, om medlemsstaternes bidrag var korrekte.

2.14.

Retten vurderede Kommissionens overvågnings- og kontrolsystemer, der har til formål at give rimelig sikkerhed for, at disse indtægter beregnes og opkræves korrekt. Revisionen omfattede også Kommissionens forvaltning af moms- og BNI-forbehold og dens verificering af BNI-oversigterne i medlemsstaterne. Rettens revision kan ikke give en bedømmelse af kvaliteten af de moms- og BNI-data, som Kommissionen har modtaget fra medlemsstaterne.

2.15.

Resultaterne af testen af transaktioner er sammenfattet i bilag 2.1 . Ved Rettens test konstateredes det, at 1,8 % af transaktionerne i stikprøven var behæftet med fejl. Retten anslår, at den mest sandsynlige fejlfrekvens er 0,8 % (8).

2.15.

2.16.

Retten konstaterede, at de indtægtsordrer, Kommissionen havde udstedt, samlet set afspejlede de opgørelser over A-regnskaberne, som medlemsstaterne havde indsendt.

2.17.

Retten konstaterede ingen fejlforekomst i beregningen af medlemsstaternes bidrag og betalingen heraf.

2.18.

Retten konstaterede en fejl i en af de seks testede transaktioner vedrørende andre indtægter. Retten gennemgik beregningen af en finansiel korrektion, som Kommissionen havde pålagt en medlemsstat på området landbrugsudgifter (afsnit 6 i tabel 2.1 ). Retten rejser ikke tvivl om den metodologi, Kommissionen anvender, men den fandt en fejl i anvendelsen heraf, der havde medført, at Kommissionen havde ansat tabet for EU-budgettet for lavt. Den finansielle korrektion skulle have været 30 millioner euro i stedet for de beregnede 21 millioner euro (9).

2.18.

Med hensyn til det tilfælde, der nævnes af Revisionsretten, var beregningen af fejlprocenten blevet udført af medlemsstaten på grundlag af en metode, der var accepteret af Kommissionen, og under anvendelse af de bedste foreliggende oplysninger på daværende tidspunkt. Denne medlemsstat gav senere yderligere og mere præcise oplysninger om den pågældende risikopopulation, og Kommissionen fandt det berettiget at tage disse oplysninger i betragtning uden på dette meget sene tidspunkt at genåbne hele den efterprøvende regnskabsafslutningprocedure for at genberegne fejlprocenten.

2.19.

Resultaterne af Rettens undersøgelse af overvågnings- og kontrolsystemer er sammenfattet i bilag 2.2 . Der blev konstateret en række mangler i systemerne, som beskrives i det følgende.

2.20.

I de besøgte medlemsstater viste Rettens revision (jf. punkt 2.10) mangler i det nationale toldtilsyn med hensyn til:

2.20.

a)

anvendelsen af præferencetoldsatser (10)

a)

De to tilfælde, hvor dokumentation for direkte transport mangler, vil blive fulgt op af Kommissionen med henblik på at afgøre, om der er nogen økonomiske konsekvenser.

b)

kontrollen og den efterfølgende kontrol af hjemstedsordningen (11)

b)

c)

den efterfølgende kontrol af toldoplagsproceduren (12)

c)

d)

den risikoanalyse, der var anvendt på et vigtigt stadium (13)

d)

e)

behandlingen af fragt- og forsikringsomkostninger (14).

e)

2.21.

I sin årsberetning for 2010 anførte Retten, at det for en opgørelse over A-regnskabet vedrørende en medlemsstat (15) ikke var muligt at afstemme det opgivne beløb i egne indtægter med de underliggende regnskabsbilag. I GD BUDG's årlige aktivitetsrapport for 2011 er der nu et forbehold med hensyn til pålideligheden af regnskabsdataene fra denne medlemsstat.

2.21.

Afhjælpende foranstaltninger er i gang. Den pågældende medlemsstat forelagde i slutningen af november 2011 en handlingsplan, der udstikker de korrigerende foranstaltninger, der vil blive truffet. Planen indeholder mål på kort (2012), mellemlang (2012-2013) og lang sigt (2013 til 2014 og efterfølgende år). Kommissionen overvåger gennemførelsen af planen. Den første fase består i at udføre en ekstern revision af regnskabssystemet.

2.22.

Retten konstaterede, at adskillige bemærkninger, som den eller Kommissionen havde fremsat i de foregående år, fortsat blev fremsat af begge institutioner, uden at de berørte medlemsstater traf afhjælpende foranstaltninger (f.eks. bemærkningerne i Rettens særberetning nr. 1/2010 (16)»Bliver de forenklede toldprocedurer ved indførsel kontrolleret effektivt?«).

2.22.

2.23.

Et forbehold er et middel, som bruges til at holde problematiske elementer i en momsopgørelse fra en medlemsstat åbne for korrektion efter den fastsatte tidsfrist på fire år. Forbehold er dermed en del af den interne kontrolproces. Men Kommissionen og medlemsstaterne bør bestræbe sig på at løse problematiske forhold så hurtigt som muligt.

2.24.

I 2011 tog Kommissionen 46 forbehold og hævede 42. Ifølge Kommissionen var nettoeffekten, at den momsbaserede egne indtægt faldt med ca. 88 millioner euro (17). Ved årets udgang var der i alt 156 forbehold (jf. tabel 2.2 ). 51 af de forbehold, Kommissionen havde taget, vedrørte overtrædelser af momslovgivningen. Disse kan kun hæves, når overtrædelsesproceduren er afsluttet, og effekten på momsgrundlaget for de pågældende år er fastlagt.

2.24.

2.25.

Kommissionen fortsætter sine bestræbelser på at få ophævet momsforbehold, der har eksisteret længe. Retten definerer sådanne forbehold som forbehold, der vedrører et år, der ligger mindst 10 år tilbage, dvs. forbehold vedrørende 2002 og tidligere år, der stadig ikke var ophævet ved udgangen af 2011. Der var 15 sådanne forbehold ved årets udgang, hvoraf nogle gik helt tilbage til 1995, mod 16 ved udgangen af 2010 (punkt 2.23 i årsberetningen for 2010).

2.25.

2.26.

Ved udgangen af 2011 var der taget generelle forbehold (18) med hensyn til EU-15 medlemsstaternes BNI-data vedrørende perioden 2002-2007, EU-10 medlemsstaterne vedrørende 2004-2007, og over for Bulgarien og Rumænien vedrørende 2007.

2.26.

2.27.

I begyndelsen af 2011 var der fire åbne specifikke BNI-forbehold (19) vedrørende perioden 1995-2001. Kommissionen ophævede efterfølgende to forbehold vedrørende Det Forenede Kongerige, således at der var to (20) tilbage ved udgangen af 2011.

2.27.

2.28.

På grundlag af Eurostats verificering af BNI-opgørelserne vedtog BNI-udvalget vurderingsrapporterne for EU-25 medlemsstaterne i juli og oktober 2011. Der blev ikke hævet nogen generelle forbehold og heller ikke taget specifikke forbehold vedrørende BNI-data for perioden fra og med 2002 frem til udgangen af januar 2012 (jf. punkt 2.29 og 2.41, fjerde led, i årsberetningen for 2010).

2.28.

2.29.

Ifølge gennemførelsesbestemmelserne (21) til finansforordningen skal Kommissionen iværksætte inddrivelsesproceduren ved hjælp af alle til rådighed stående midler, når debitorerne hverken har foretaget foreløbige betalinger eller stillet en garanti for at dække det fulde beløb på forfaldsdatoen. Ved udgangen af 2011 var ca. 2 % (22) af de bøder, som der endnu ikke var truffet afgørelse om, hverken dækket af en foreløbig betaling eller af en garanti efter forfaldsdatoen.

2.29.

Det er takket være sådanne forhandlinger, at en del af de udækkede bøder (herunder morarenter), der pålægges virksomheder i en svag finansiel situation kan inddrives eller dækkes af en garanti og en betalingsplan, der er dækket af en finansiel garanti, som kan aftales under de nuværende regler (se punkt 2.32). Nogle bøder kan dog ikke opkræves, fordi de pålægges virksomheder i konkurs, i en økonomisk vanskelig situation, eller som er etableret uden for EU.

2.30.

Retten undersøgte en stikprøve på 14 sådanne bøder og konstaterede, at i otte tilfælde havde Kommissionen ikke brugt alle de til rådighed stående midler til iværksættelse af inddrivelsen.

2.30.

Disse eksempler viser, at Kommissionen, med hensyn til debitorer i en økonomisk vanskelig situation, altid søger at opnå dækning af bøder ved at forhandle med virksomhederne for at sikre inddrivelse af bøden.

2.31.

Alle disse tilfælde vedrørte debitorer, som Kommissionen hævdede var i en vanskelig finansiel situation. GD BUDG erklærer i sin årlige aktivitetsrapport for 2011, at det ikke vil forsøge at foretage inddrivelser, hvis det vurderer, at Unionens finansielle interesser bedst beskyttes ved, at man forhandler om en betalingsordning. Kommissionen foreslår, at gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen ændres, således at denne fremgangsmåde undtagelsesvis kan tillades.

2.32.

I medfør af finansforordningens artikel 28a (23) er beskyttelse af aktiver et forvaltningsmål for Kommissionen. For at sikre, at de garantier, der dækker bøder, er beskyttet, fastsætter Kommissionen krav til kreditvurderingen af de finansieringsinstitutter, der stiller garantien. Retten fandt tilfælde, hvor disse krav ikke var opfyldt.

2.33.

Den 13. maj 2011 slækkede Kommissionen på betingelserne for sådanne garantistillelser for at afspejle de forringede markedsforhold. Retten fandt tilfælde, hvor selv disse opdaterede betingelser ikke var opfyldt.

2.34.

I lyset af banksektorens nuværende tilstand erklærer Kommissionen i GD BUDG’s årlige aktivitetsrapport, at den tager sin politik for risikostyring op til fornyet overvejelse.

2.32-2.35.

2.33-2.34.

I de eksempler, Revisionsretten henviser til, respekterede de pågældende garantier den gældende risikopolitik, da de accepteredes af Kommissionen. Garantierne blev senere nedgraderet, hvilket i betragtning af det reducerede antal af banker, der opfylder disse kriterier, og som stadig er på markedet, førte Kommissionen til i juni 2012 igen at genoverveje sin risikopolitik for bankgarantier. Samtidig med at tage hensyn til udviklingen på de finansielle markeder, sikrer den nye afgørelse også en tilstrækkelig grad af diversificering i Kommissionens samlede eksponering over for til de enkelte garanter.

2.35.

På grundlag af sin revision (24) konkluderer Retten for det regnskabsår, der afsluttedes den 31. december 2011, at:

var uden væsentlig fejlforekomst.

2.36.

På grundlag af revisionen konstaterede Retten, at de undersøgte overvågnings- og kontrolsystemer vedrørende indtægter var effektive. Retten henleder imidlertid opmærksomheden på de svagheder, der beskrives i det følgende:

a)

Rettens revision afslørede svagheder i den nationale toldkontrol (punkt 2.20). Retten konkluderer, at de reviderede medlemsstaters overvågnings- og kontrolsystemer kun er delvis effektive med hensyn til at sikre, at de traditionelle egne indtægter regnskabsføres korrekt og med det fulde beløb.

a)

b)

Der findes stadig længerevarende forbehold i forbindelse med momsbaserede egne indtægter (punkt 2.25).

b)

Der har været en løbende forbedring i hyppigheden af konsultationer med medlemsstaterne samt en øgelse af niveauet for samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne, der vil fortsætte.

c)

Ved udgangen af 2011 havde Kommissionen stadig ikke hævet generelle forbehold og taget specifikke BNI-forbehold over for EU-25 medlemsstaterne for perioden fra og med 2002 (punkt 2.28).

c)

d)

Ved udgangen af 2011 havde Kommissionen endnu ikke hævet de to sidste specifikke BNI-forbehold vedrørende perioden 1995-2001 (punkt 2.27).

d)

e)

Retten tager begrundelserne for ikke at foretage inddrivelse i alle tilfælde til efterretning (punkt 2.31). Kommissionen foreslår, at gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen ændres, så det undtagelsesvist bliver muligt at anvende denne fremgangsmåde.

e)

f)

For at afspejle situationen i banksektoren tager Kommissionen også sin politik for risikostyring op til fornyet overvejelse, for så vidt angår pålideligheden af de garantier, der dækker udestående bøder og strafgebyrer (punkt 2.34).

f)

2.37.

Bilag 2.3 viser resultaterne af Rettens gennemgang af de fremskridt, der er gjort med hensyn til at imødekomme anbefalingerne i Rettens tidligere årsberetninger (2008 og 2009). Følgende punkter skal bemærkes:

a)

I sine tidligere årsberetninger (f.eks. punkt 4.14 i årsberetningen for 2008 og punkt 2.20 i årsberetningen for 2009) anførte Retten, at den fortsat fandt problemer i forbindelse med brugen af B-regnskaberne. I 2011 konstaterede Kommissionen stadig sådanne problemer under sine kontrolbesøg.

a)

b)

Med hensyn til de BNI-baserede egne indtægter har Retten anbefalet (f.eks. i punkt 2.38 i årsberetningen for 2009), at Kommissionen i) klart angiver rækkevidden af den erklæring, den giver i sin vurdering af medlemsstaternes BNI-data og ii) tager hensyn til sin evaluering af overvågnings- og kontrolsystemer i de nationale statistiske kontorer med hensyn til kompileringen af de nationale regnskaber. Kommissionen har ikke implementeret disse anbefalinger i sin vurdering af EU-25 medlemsstaternes BNI-data (jf. punkt 2.28).

b)

2.38.

På baggrund af denne gennemgang og revisionsresultaterne og konklusionerne for 2011 anbefaler Retten, at Kommissionen:

—

Anbefaling 1: opfordrer medlemsstaterne til at styrke toldkontrollen for at opkræve det størst mulige beløb i traditionelle egne indtægter

—

Anbefaling 2: fortsat gør en indsats for at sikre, at B-regnskabet anvendes korrekt, og at regnskabssystemerne muliggør, at medlemsstaternes A- og B-regnskaber påviseligt er fuldstændige og korrekte.

3.1.

Dette kapitel indeholder Rettens specifikke vurdering af markedsstøtte og direkte støtte til landbrug, som er en del af politikområde 05 — Landbrug og udvikling af landdistrikter. Tabel 3.1 indeholder de centrale oplysninger om de reviderede aktiviteter og udgifterne i 2011.

3.1.

3.2.

Målene (1) for den fælles landbrugspolitik, som er fastlagt i traktaten, er at forøge landbrugets produktivitet for at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, at stabilisere markederne, at sikre forsyningerne og sikre forbrugerne rimelige priser på landbrugsvarer.

3.3.

EU-budgettet finansierer hovedsagelig udgifterne til den fælles landbrugspolitik gennem to fonde (2): Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL), der finansierer alle EU's udgifter til direkte støtte og markedsforanstaltninger (3), og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), som medfinansierer programmer vedrørende udvikling af landdistrikter. Dette kapitel omhandler EGFL-udgifterne, mens der redegøres for udgifterne til udvikling af landdistrikterne i kapitel 4.

3.4.

De vigtigste foranstaltninger, som finansieres af EGFL, er:

3.5.

Under alle EGFL-ordningerne for direkte støtte (6) er modtagerne af EU-støtte retligt forpligtede til at opfylde en række »krydsoverensstemmelseskrav« med relation til miljøbeskyttelse, folkesundhed og dyre- og plantesundhed samt dyrevelfærd (de lovgivningsbestemte forvaltningskrav) og til at bevare landbrugsjord i god landbrugs- og miljømæssig stand (GLM) (7). Hvis landbrugerne ikke overholder disse betingelser, nedsættes deres støtte (8).