(1)

Der Europäische Kommission liegen Beschwerden vom 15. September 2005, 14. März 2007, 30. Januar 2009 und 3. November 2010 vor, wonach Regionalbehörden dem Flughafen Niederrhein / Weeze (nachstehend „der Flughafen“) rechtswidrige staatliche Beihilfen gewährt haben sollen.

(2)

Die Kommission ersuchte die deutschen Behörden am 13. Oktober 2005, 2. März 2007, 3. August 2007, 19. Oktober 2010 und am 1. April 2011 um weitere Auskünfte.

(3)

Die deutschen Behörden antworteten mit Schreiben vom 21. Dezember 2005 und 2. Februar 2006, vom 14. Juni 2007, 18. Oktober 2007, 11. November 2010, 30. Mai 2011. Allerdings war die Antwort der deutschen Behörden vom 30. Mai 2011 unvollständig. Die deutschen Behörden brachten vor, dass die Kommission den vorliegenden Fall bereits im Juli 2009 abgeschlossen hätte und verweigerte daher die Beantwortung jener Fragen, die sich auf Angelegenheiten vor Juli 2009 beziehen (siehe auch Abschnitt 4 weiter unten).

(4)

Daher sandte die Kommission entsprechend Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates (2) (nachstehend "Verfahrensverordnung") ein Mahnschreiben datiert 24. August 2011 an die deutschen Behörden, um diesen die Möglichkeit einzuräumen, die ausstehenden Informationen bis zum 19. September 2011 vorzulegen, widrigenfalls die Kommission eine Anordnung zur Auskunftserteilung in Erwägung zöge.

(5)

Mit E-Mail vom 13. September 2011 ersuchten die deutschen Behörden eine Verlängerung der Frist zur Beantwortung bis 19. Oktober 2011, welcher die Kommission mit E-Mail vom 15. September 2011 entsprach.

(6)

Schließlich übersandten die deutschen Behörden ihre Antwort am 19. Oktober 2011, die neuerlich unvollständig war und wiederholten ihren Standpunkt betreffend einer bereits erfolgten Schließung des Falls im Juli 2009.

(7)

Der Flughafen liegt in Deutschland im Bundesland Nordrhein-Westfalen im Landkreis Kleve zwischen den Gemeinden Kleve und Kevelaer in der Nähe der deutsch-niederländischen Grenze. Nach Süden liegt die nächste größere Stadt, Duisburg, in 60 km Entfernung, nach Norden liegt Nimwegen (NL) in ca. 50 km Entfernung.

(8)

In der Nähe des Flughafens Niederrhein / Weeze befinden sich 10 weitere Flughäfen:

(9)

Von 1954 bis 1999 wurde der Flughafen von der britischen Royal Airforce als Militärstützpunkt genutzt. Nach der Umwandlung in einen Zivilflughafen wurde 2003 der zivile Flugbetrieb aufgenommen.

(10)

Der Flughafen verfügt über eine 2 440 Meter lange Start- und Landebahn. Der Terminal ist für 3,5 Millionen Fluggäste ausgelegt. Die Fluggastzahlen haben sich wie folgt entwickelt:

(11)

Der Flughafen wird derzeit von Ryanair, Air Berlin, Wizz Air, XL Airways, Transavia, Sky Airlines, Corendon Airlines und Bulgaria Air sowie von den Chartergesellschaften Tailwind und Solid Executive genutzt. Germania wird 2012 einen wöchentlichen Flug nach Burgas (Bulgarien) anbieten. Die Fluglinien fliegen über 50 internationale Bestimmungen an. Der überwiegende Anteil des Fluggastaufkommens am Flughafen entfällt auf die Billigfluggesellschaften (Low Cost Carriers – „LCC“). Der Anteil von Ryanair am Fluggastaufkommen insgesamt auf diesem Flughafen beläuft sich auf [80-99] %. Ryanair war seit der Eröffnung des Flughafens präsent und hat den Flughafen mit der permanenten Stationierung von sieben Flugzeugen inzwischen zu einem seiner Hubs in Deutschland gemacht.

(12)

Bis 2010 kamen mehr als 50 % der Fluggäste des Flughafens aus den Niederlanden, der Rest hauptsächlich aus den umliegenden Regionen in Deutschland und teilweise auch aus belgischen Regionen. Während des Jahres 2011 sank der Anteil der niederländischen Fluggäste auf etwa 40 %.

(13)

Der Flugplatz wurde 1954 von der Royal Airforce zu militärischen Zwecken angelegt. Anfang der 1990er Jahre kündigte die Royal Airforce ihren Rückzug bis 1999 an. Angesichts des voraussichtlichen Verlustes von ca. 400 zivilen Arbeitsplätzen gründeten der Kreis Kleve und die Gemeinde Weeze 1993 die Flughafen Niederrhein GmbH (nachstehend „FN GmbH“) zur Umwandlung des früheren Militärflughafens zur zivilen Nutzung.

(14)

Die FN GmbH wurde 1993 als privatrechtliches Unternehmen mit einem Geschäftskapital von 50 000 DM (= 25 564 EUR) gegründet. Die Gründungsgesellschafter waren der Landkreis Kleve (52 %) und die Gemeinde Weeze (48 %). Die FN GmbH wurde zur Entwicklung neuer gewerblicher Aktivitäten und Nutzungskonzepte für das Flughafengelände insbesondere im Hinblick auf den zukünftigen privaten Betrieb des Flughafens ins Leben gerufen. Dabei plante die Gemeinde Weeze von Anfang an einen privaten Betrieb des Flughafens. Dieses Ziel sollte in vier Schritten erreicht werden:

(15)

Am 30. November 1999 schließlich übertrug die Royal Airforce die Liegenschaft des Flughafens auf die Bundesregierung.

(16)

Der Kreis Kleve und die Gemeinde Weeze planten auf dem früheren Militärflughafen die Einrichtung eines Zivilflughafens (Euregionales Zentrum für Luftverkehr, Logistik und Gewerbe). Dazu gründeten sie am 16.12.1999 die Entwicklungs- und Erschließungsgesellschaft Laarbruch GmbH (nachstehend „EEL GmbH“) zur laufenden Bewirtschaftung des Flughafengeländes. 52 % der Geschäftsanteile der EEL GmbH befinden sich im Besitz des Kreises Kleve und 48 % im Besitz der Gemeinde Weeze.

(17)

Deutschland weist besonders darauf hin, dass die EEL GmbH andere Aufgaben als die FN GmbH hatte. Die Erschließung und der Betrieb des Flughafens im Sinne der oben erwähnten vier Punkte waren Aufgabe der FN GmbH, während die EEL GmbH insbesondere in der Zeit nach der Schließung des Militärflughafens 1999 die Liegenschaft verwalten sollte, bis sie von einem privaten Investor übernommen werden konnte.

(18)

In diesem Sinne sollte die EEL GmbH die technischen Einrichtungen und die Infrastruktur des früheren Militärflughafens im Hinblick auf die voraussichtliche spätere gewerbliche Nutzung des Standorts (als Euregionales Zentrum für Luftverkehr, Logistik und Gewerbe) vorbereiten und die Liegenschaft auf täglicher Basis verwalten.

(19)

Im Gefolge der Genehmigung des Umwandlungsplanes des Kreises Kleve und der Gemeinde Weeze am 23.8.2000 durch das Land Nordrhein-Westfalen und der Gewährung einer Lizenz zum Betrieb eines zivilen Verkehrsflughafens am 20.6.2001 (4) an die FN GmbH durch die Bezirksregierung Düsseldorf erfolgte die Privatisierung des Flughafenbetriebs und der Liegenschaft in zwei Schritten:

(20)

Die Bundesregierung hat den Verkaufspreis anhand der Bestimmungen von § 63 Absatz 3 der Bundeshaushaltsordnung und der Wertermittlungsverordnung festgelegt. Danach ist die Bundesregierung verpflichtet, Eigentum zum aktuellen Wert, d. h. zum Marktwert zu veräußern. Der Marktwert wurde von einem unabhängigen Sachverständigen nach den Bestimmungen in der Wertermittlungsverordnung ermittelt. Im vorliegenden Fall schätzte ein unabhängiger Sachverständiger den Wert des Geländes anhand des Nutzungskonzepts auf [11-20] Mio. EUR und den Wert der Gebäude auf [4-10] Mio. EUR. Von diesen Werten zog der Sachverständige [4-10] Mio. EUR für den Abriss der Kasernen ab, der für die Umwandlung in einen Zivilflughafen erforderlich war, sowie weitere [2-5] Mio. EUR für die obligatorischen Maßnahmen gemäß den Umwelt- und Planungsvorschriften. Ab 2001 wurden die ersten Baumaßnahmen (Abriss der Bunkeranlagen, Infrastruktur für Kläranlagen, Trinkwasserversorgung usw.) zur Vorbereitung der Nutzung des Flughafens für die Zivilluftfahrt durchgeführt.

(21)

Unmittelbar nach ihrer Gründung 1999 sorgte die EEL GmbH im Wege eines Leasingvertrags für die Bewachung des Flughafengeländes. Ab 2000 bzw. 2001 wurden die ersten Erschließungs- und Baumaßnahmen durchgeführt. Von 1999 bis 2000 erhielt die EEL GmbH ein Entgelt von […] DM pro Monat (= […] EUR) vom Bund. Vom Land Nordrhein-Westfalen erhielt die EEL GmbH im Jahr 2000 einen Betrag von […] DM (= […] EUR) und 2002 nochmals […] DM (= […] EUR) für Planungskosten.

(22)

Nachdem die Bezirksregierung Düsseldorf der FN GmbH die Genehmigung zum Betrieb eines zivilen Verkehrsflughafens nach dem deutschem Luftverkehrsgesetz gewährt hatte und die FN GmbH von der privaten Investorengruppe übernommen wurde, erstattete die private Investorengruppe der EEL GmbH die Kosten für den Betrieb und die Verwaltung der Flughafen-Liegenschaft.

(23)

Im Laufe des Jahres 2002 wurden Betrieb und Verwaltung der Flughafen-Liegenschaft von der EEL GmbH auf die privatisierte FN GmbH übertragen. Diese erzielte 2002 einen Verlust in Höhe von 0,3 Mio. EUR. Ab 2003 stellte die EEL GmbH ihren Beitrag zur weiteren Bewirtschaftung der Flughafen-Liegenschaft ein. Damit wurden die Arbeiten und Leistungen, für die die EEL GmbH ursprünglich eingesetzt worden war, 2002/2003 beendet. Dennoch lösten der Landkreis Kleve und die Gemeinde Weeze ihre EEL GmbH 2003 nicht auf.

(24)

Anfang 2003 geriet die privatisierte FN GmbH in finanzielle Schwierigkeiten, die den geplanten Start des Flugbetriebs am Flughafen, der für den 1.5.2003 vorgesehen war, und damit das gesamte Umwandlungs- und Ausbauvorhaben gefährdeten. Die öffentlichen Träger der EEL GmbH beschlossen daher die Fortsetzung der Tätigkeit ihres Unternehmens. Somit gewährte die EEL GmbH der FN GmbH am 11.4.2003 ein erstes Darlehen über [11-20] Mio. EUR zu einem Zinssatz von [1-5] % über dem Basiszinssatz. Die deutschen Behörden teilten der Kommission den für dieses Darlehen angesetzten Basiszinssatz nicht mit. Die Fälligkeit dieses Darlehen war auf den 30.6.2005 festgelegt. Als Sicherheit wurde eine Grundschuld in unbekannter Höhe zugunsten der EEL GmbH eingetragen. Darüber hinaus stellten die privaten Eigentümer der FN GmbH selbstschuldnerische Bürgschaften. Deutschland legte keine Einzelangaben zu der gestellten Sicherheit vor.

(25)

Mit diesem Darlehen wollten die öffentlichen Träger der EEL GmbH der FN GmbH einen Überbrückungskredit zur Deckung ihrer betrieblichen Liquiditätsengpässe gewähren, damit diese ihre Investitionen in die Schaffung der Voraussetzungen für die rechtzeitige Aufnahme des Flugbetriebs weiter finanzieren konnte.

(26)

2003 wurde der Flugbetrieb aufgenommen und die FN GmbH erzielte einen Verlust von 7 Mio. EUR. Nur ein Jahr nach der Aufnahme des Flugbetriebs auf dem Flughafen stellte die damals wichtigste Fluggesellschaft für den Flughafen, die niederländische Gesellschaft V-Bird, ihren Betrieb wegen Zahlungsunfähigkeit ein. Angesichts dieser fortwährenden finanziellen Schwierigkeiten der FN GmbH gewährte ihr die EEL GmbH 2004 weitere Darlehen:

(27)

Insgesamt erhielt die FN GmbH von der EEL GmbH allein 2004 Zuschussdarlehen in Höhe von [4-10] Mio. EUR. Nach Angaben Deutschlands wurden diese Darlehen zur Entwicklung und Umwandlung des früher zu militärischen Zwecken genutzten Flughafens, nicht jedoch zur Deckung der Betriebskosten gewährt.

(28)

Ende 2004 erzielte die FN GmbH erneut Verluste, diesmal in Höhe von 8,3 Mio. EUR. Damit war die FN GmbH erneut auf weitere Liquiditätsspritzen angewiesen. Das erste und das zweite von der EEL GmbH gewährte Darlehen (die sich zusammen ohne Zinsen auf 16,5 Mio. EUR beliefen) wären zum 30.6.2005 fällig gewesen. Offensichtlich hatte die FN GmbH wegen ihrer finanziellen Schwierigkeiten zu diesem Zeitpunkt weder den Kapitalbetrag eines der zuvor gewährten Darlehen getilgt, noch Zinsen gezahlt.

(29)

Dennoch gewährte die EEL GmbH der FN GmbH am 1.7.2005 ein viertes Darlehen zu Investitionszwecken, diesmal über [4-10] Mio. EUR. Gleichzeitig wurden die Laufzeiten des ersten, des zweiten und des dritten Darlehens, die sich zusammen auf [15-30] Mio. EUR (ohne Zinsen) beliefen, verlängert. Die Laufzeiten dieser Darlehen, die zuvor bei einem Jahr bzw. bei drei Jahren lagen (da sie ursprünglich als Überbrückungskredite für kurzfristige Liquiditätsengpässe gedacht waren), wurden harmonisiert und gleichzeitig deutlich verlängert, d. h. von einem bzw. drei auf fünf Jahre. Neuer Zeitpunkt der Fälligkeit war damit der 31.12.2010. Der Zinssatz wurde für alle noch ausstehenden Darlehen mit [1-5] % über dem Basiszinssatz festgelegt. Damit wurde zumindest für eines der gewährten Darlehen der Zinssatz effektiv verringert. Die deutschen Behörden teilten der Kommission wiederum nicht mit, welcher Basiszinssatz für dieses vierte Darlehen festgelegt worden war. Auch für diese zusätzlichen Darlehen von 2005 wurden Sicherheiten in Form der Eintragung weiterer Grundschulden in unbekannter Höhe und selbstschuldnerischer Bürgschaften zugunsten der EEL GmbH gestellt.

(30)

Darüber hinaus vereinbarten die EEL GmbH und die FN GmbH, dass die FN GmbH spätestens zum Zeitpunkt der Fälligkeit, d. h. zum 31.12.2010, Zinsen zu zahlen habe. Für den Fall der Erreichung der Gewinnschwelle und der Erzielung von Erträgen noch vor diesem Zeitpunkt müsste die FN GmbH mit den Zinszahlungen nach Erreichung der Gewinnschwelle beginnen. Hinsichtlich der Zinssätze für die ersten drei Darlehen bis zu ihrer Harmonisierung mit dem für das vierte Darlehen vom 1.7.2005 festgelegten Zinssatz wird im Darlehensverlängerungsvertrag vom 29.11.2010 in Absatz 5 Unterabsatz 4 festgelegt, dass auf jedes der vier Darlehen jährlich [15-23] % Zinsen fällig werden. Weitere Angaben machte Deutschland dazu jedoch nicht.

(31)

Deutschland weist darauf hin, dass alle Ansprüche der EEL GmbH gegenüber der FN GmbH erstrangig dinglich abgesichert sind. Darüber hinaus bestanden u. a. selbstschuldnerische Bürgschaften der privaten Investoren. Die deutschen Behörden machten der Kommission jedoch keine weiteren genaueren Angaben zu den dinglichen Sicherheiten und den bestehenden erstrangigen Bürgschaften, erklärten aber, dass die EEL GmbH einer Rangrücktrittserklärung zum Rückgriff auf die Sicherheit in Form einer eingetragenen Grundschuld für die Zeit von März 2009 bis zum 31.12.2010 zugestimmt habe, damit die FN GmbH einen kurzfristigen Kredit von der [Bank] erhalten konnte (s. u.).

(32)

Nach Angaben Deutschlands wurden die von der FN GmbH in der Zeit von 2002 bis 2006 erwirtschafteten Verluste von den privaten Gesellschaftern getragen. Die FN GmbH erreichte 2007 die Gewinnschwelle. Dennoch begann die FN GmbH offensichtlich entgegen früherer vertraglicher Abmachungen weder mit der Tilgung der Darlehen noch mit den Zinszahlungen. Per 31.12.2010, dem vertraglich vereinbarten Fälligkeitsdatum, schuldete die FN GmbH der EEL GmbH [20-30] Mio. EUR in Form von Darlehenskapital und [4-10] Mio. EUR in Form von Zinsen, d. h. insgesamt [24-40] Mio. EUR.

(33)

Offensichtlich war die FN GmbH Ende 2010 trotz ihrer Gewinne immer noch nicht in der Lage, die Darlehen zu tilgen oder die fälligen Zinsen zu zahlen. Daher stimmte die EEL GmbH einer zweiten Verlängerung der Laufzeiten aller vier Darlehen sowie der angelaufenen kumulierten Zinsen zu. Am 29.11.2010 schlossen die FN GmbH und die EEL GmbH eine weitere Darlehensvereinbarung zur Verlängerung der Laufzeiten aller Darlehen bis zum 31.12.2016 ab. Das heißt, dass die Laufzeit der ersten drei Darlehen mit der ersten Verlängerung von ursprünglich 1 Jahr bzw. drei Jahren um weitere fünf Jahre und mit der zweiten Verlängerung um weitere sechs Jahre verlängert wurde. Somit haben die ersten beiden Darlehen inzwischen eine Laufzeit von 13 bzw. 12 Jahren erreicht.

(34)

Die Zinssätze wurden bei der zweiten Verlängerung auf [1-5] % festgesetzt. Die EEL GmbH und die FN GmbH vereinbarten, dass die bis zum 31.12.2010 fälligen Zinsen auf den Kapitalbetrag aufgeschlagen werden, der sich damit auf [24-40] Mio. EUR erhöhte. Darüber hinaus sollte die FN GmbH Zinszahlungen auf Quartalsbasis vornehmen, wobei die erste Zinszahlung Ende des ersten Quartals 2011 fällig würde. Die deutschen Behörden erklärten, dass der Zinssatz für die Darlehensvereinbarung vom 29.11.2010 durch einen Aufschlag von [100-500] Basispunkten auf den Basiszinssatz von 1,24 % zustande gekommen sei. Des Weiteren erklärten sie, dass die FN GmbH kein Rating habe. Weitere Angaben machten sie nicht, wiesen aber darauf hin, dass der von der EEL GmbH verlangte Zinssatz von [1-5] % der FN GmbH offenbar keinen Vorteil verschaffte. In diesem Zusammenhang führen die deutschen Behörden zwei Beispiele an, in denen private Banken der FN GmbH Darlehen angeboten hatten: (i) ein Darlehen der [Bank] an die FN GmbH und (ii) ein Darlehensangebot von der [Bank].

(35)

Was das Darlehen der [Bank] an die FN GmbH anbelangt, so belief sich der Darlehensbetrag auf [4-10] Mio. EUR. Der zu zahlende Zinssatz betrug [3-8] % bei einer Laufzeit von März 2009 bis zum 31.12.2010. Damit die FN GmbH diesen Kredit in Anspruch nehmen konnte, musste die EEL GmbH einer Rangrücktrittserklärung zustimmen, um der [Bank] eine akzeptable Sicherheit stellen zu können. Die deutschen Behörden sind der Auffassung, dass das Zustandekommen des Darlehens der [Bank] zeigt, dass eine eingetragene Grundschuld als normale Sicherheit dienen kann. Die deutschen Behörden bestätigen, dass die FN GmbH das Darlehen der [Bank] zum Fälligkeitstermin vollständig zurückgezahlt hatte. Die [Bank] bot der FN GmbH zwei Kreditfazilitäten (über [8-15] Mio. EUR und über [1-5] Mio. EUR) zu einem indikativen Zinssatz von [1-5] % an, doch wurde von diesem Angebot nie Gebrauch gemacht.

(36)

Tabelle 1:   Überblick über die öffentlichen Fördermaßnahmen der EEL GmbH zugunsten der FN GmbH

(37)

Tabelle 2:   Entwicklung wichtiger betrieblicher Kennzahlen der FN GmbH

(38)

Wie aus der obigen Tabelle ersichtlich, erweist sich die wirtschaftliche Entwicklung der FN GmbH in der Zeit von 2002 bis 2009 als nicht tragfähig. Die FN GmbH machte von 2002 bis 2006 zunächst Verluste und erreichte 2007 die Gewinnschwelle. Während der Umsatz insgesamt stieg, ging der Umsatz pro Fluggast in der Zeit von 2007 bis 2009 jedoch zurück. 2006 rutschte das Eigenkapital der FN GmbH wegen sich anhäufender Verluste in den negativen Bereich ab. Infolge einer Umwandlung von Darlehensmitteln in Eigenkapital durch ein verbundenes Unternehmen gelangte die Kapitalausstattung der FN GmbH wieder in den positiven Bereich. Trotz der von 2007 bis 2009 erwirtschafteten Gewinne konnte die FN GmbH eine stetige Zunahme ihrer Verschuldung nicht vermeiden. Somit verschlechterte sich der Schuldenstand der Gesellschaft ständig weiter, und eine immer höhere Zinslast deutet darauf hin, dass die FN GmbH noch immer ein instabiles Geschäftsmodell verfolgt. Schließlich hat die FN GmbH bisher weder Tilgungen der von der EEL GmbH gewährten Darlehen vorgenommen noch Zinszahlungen geleistet.

(39)

Presseberichten zufolge (5) war die FN GmbH Ende des ersten Quartals 2011 erneut nicht in der Lage, wie im Darlehensverlängerungsvertrag vom 29.11.2010 vereinbart, die ersten Zinszahlungen zu leisten. Offenbar erklärte sich der Landkreis Kleve mit dem Angebot des Gesellschafters der FN GmbH einverstanden, für den fortgesetzten Aufschub der Tilgungs- und Zinszahlungen Ende 2011 Anteile an der FN GmbH im Wege einer Umwandlung von Darlehensmitteln in Eigenkapital entgegenzunehmen.

(40)

Nach der Antwort der Landesregierung Nordrhein-Westfalen vom 13.5.2009 auf die große Anfrage 28 der Fraktion Bündnis 90/ Die Grünen (Drucksache 14/8594) (6) erhielt der Flughafen öffentliche Fördermittel in Höhe von 3,76 Mio. EUR aus Mitteln des Landes Nordrhein-Westfalen.

(41)

Die Rechtsgrundlage dafür ist wie folgt: am 25.11.2002 erließ das Ministerium für Verkehr, Energie und Landesplanung des Landes Nordrhein-Westfalen Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für Ausbau- und Erneuerungsmaßnahmen, d.h. Infrastrukturinvestitionen) auf Flugplätzen (RdErl. d. Ministeriums für Verkehr, Energie und Landesplanung – VA 5 - 10 - 60/195- v. 25.11.2002). (7) – für Flughäfen in Nordrhein-Westfalen. Der Erlass war zwischen 1.1.2003 und 1.1.2008 in Kraft.

(42)

Unter den Erlass fallen Investitionskosten für bestimmte Arten von Flughafeninfrastruktur wie befestigte und unbefestigte Flugplatzbetriebsflächen (Start- und Landebahnen, Rollbahnen, Schutzstreifen, Vorfelder), ortsfeste Anlagen für die Flugsicherung sowie von Anlagen und Einrichtungen für die Luftaufsicht (Turm, Luftaufsichtskanzel, technische und betriebliche Räume, Signalfeld, Wolkenhöhenmessgerät, Sichtgerät, optische Warnanlagen), von Befeuerungsanlagen sowie von optischen und elektronischen Anflughilfen, Flugplatzhochbauten einschließlich Außenanlagen (Hallen mit Nebenräumen, Betriebs- und Abfertigungsgebäude), Parkbauten (Freiparkplätze, Parkhäuser), Flugplatzeinzäunungen, ortsfeste Anlagen für Zwecke der Luftsicherheit, Lärmschutzanlagen auf dem Flugplatzgelände, ortsfeste Anlagen für den Brandschutz, den Winterdienst und das Rettungswesen einschließlich zugehöriger Tiefbauten, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen im Bereich des Natur- und Landschaftsschutzes sowie Ausgaben für den Erwerb von flughafenbetriebsnotwendigen Grundstücken unter bestimmten Einschränkungen. Mit diesem Erlass gewährte das Land Nordrhein-Westfalen eine Unterstützung im Ausmaß von bis zu 40 % der förderfähigen Ausgaben für diese Arten von Flughafeninfrastruktur. Für internationale Verkehrsflughäfen und regionale Verkehrsflughäfen und Landeplätze kann der Prozentsatz auf bis zu 65 % der förderfähigen Ausgaben ansteigen. Für Parkbauten (Freiparkplätze, Parkhäuser), Flugplatzeinzäunungen und ortsfeste Anlagen für Zwecke der Luftsicherheit, können bis zu 80 % der förderfähigen Ausgaben als Unterstützung gewährt werden. Deutschland machte zu diesen Unterstützungsmaßnahmen des Landes Nordrhein-Westfalen keine weiteren Angaben.

(43)

Wie vorstehend beschrieben, veräußerte der Bund die Flughafen-Liegenschaft am 14.3.2002 für [5-15] Mio. EUR an die zu diesem Zeitpunkt bereits privatisierte FN GmbH. Am selben Tag ging der Kreis Kleve eine Vereinbarung mit der FN GmbH über eine Überbrückungsfinanzierung für einen Teil der Kosten für den Kauf der Flughafen-Liegenschaft ein. Die Überbrückungsfinanzierung erfolgte in Form eines zinslosen Darlehens. Vereinbarungsgemäß sollte der Kreis Kleve einen Betrag von [4-10] Mio. EUR der insgesamt [5-15] Mio. EUR vorfinanzieren. Airport Network B.V., die niederländische Muttergesellschaft der ANH GmbH, welche ihrerseits die Eigentümerin der FN GmbH ist, sollte eine erste Tranche in Höhe von [2-5] Mio. EUR dieses zinslosen Darlehens bis zum 30.12.2003 an den Kreis Kleve zurückzahlen. Die zweite Tranche in Höhe von [2-5] Mio. EUR war fünf Jahre nach dem Beginn des Flugbetriebs auf dem Flughafen, spätestens jedoch am 31.12.2007 fällig.

(44)

Am 8.7.2004 beschloss der Kreistag Kleve, der FN GmbH die Rückzahlung der zweiten Tranche über [2-5] Mio. EUR zu erlassen, da im Juli 2004 bereits 450 Arbeitsplätze am Flughafen entstanden waren und somit die Vertragsklausel über die Entstehung von Arbeitsplätzen erfüllt war. Derzeit ist jedoch weiterhin unklar, ob die FN GmbH dem Kreis Kleve die andere Tranche über [2-5] Mio. EUR erstattet hat, da der Kommission keinerlei Informationen der deutschen Behörden zu diesem Vertrag zwischen dem Kreis Kleve und der FN GmbH vorliegen.

(45)

Auf jeden Fall gewährte die EEL GmbH der FN GmbH am 28.7.2004 ein Darlehen in exakt der gleichen Höhe von [2-5] Mio. EUR mit gleicher Laufzeit (d. h. bis zum 31.12.2007), wie es ursprünglich im Vertrag vom 14.3.2002 zwischen dem Kreis Kleve und der FN GmbH vereinbart worden war. Unklar ist jedoch, ob dieses Darlehen der EEL GmbH von der FN GmbH verwendet wurde, um ihren früheren Verpflichtungen aus ihrem Vertrag vom 14.3.2002 mit dem Kreis Kleve nachzukommen.

(46)

Für den Fall, dass die FN GmbH [2-5] Mio. EUR, d. h. eine der beiden Tranchen gemäß Vertrag vom 14.3.2002 zurückgezahlt haben sollte, hätte die FN GmbH vom Kreis Kleve einen öffentlichen Zuschuss in Höhe von [2-5] Mio. EUR erhalten, d. h. in Höhe der anderen Tranche, die ihr aufgrund der Erfüllung der Vertragsklausel zur Schaffung von Arbeitsplätzen erlassen wurde.

(47)

Um in der Lage zu sein, Darlehen an die FN GmbH ausreichen zu können, benötigte die EEL GmbH selbst eine Refinanzierung. Für das erste Darlehen über [11-20] Mio. EUR, welches der FN GmbH in 2003 gewährt wurde, refinanzierte sich die EEL GmbH mit Hilfe eines ihr vom Landkreis Kleve eingeräumten Kassenkredits über [5-15] Mio. EUR zu einem Zinssatz von [1-5] %. Deutschland erklärte, dass infolge der unterschiedlichen Zinssätze für das Darlehen des Landkreises Kleve an die EEL GmbH und für das Darlehen der EEL GmbH an die FN GmbH der EEL GmbH ein Überschuss verblieb. Allerdings machten die deutschen Behörden keine weiteren Angaben betreffend des Refinanzierungszinssatzes des Kreises Kleve.

(48)

Für die verbleibenden [2-5] Mio. EUR erhielt die EEL GmbH ein Darlehen von der in privatem Eigentum befindlichen [Bank]. Die Gemeinde Weeze stellte dafür eine öffentliche Bürgschaft über 100 % zugunsten der EEL GmbH bzw. der [Bank]. Am 30.6.2005 wurde dieses Darlehen umgewandelt, wobei die im öffentlichen Eigentum stehende [Bank] (eine Tochtergesellschaft der [Bank]) die [Bank] als Gläubiger ablöste. Die deutschen Behörden teilten der Kommission weder den angesetzten Zinssatz für dieses Darlehen mit, noch ob die EEL GmbH eine Bürgschaftsprämie an den Bürgen zu entrichten hat, oder ob die öffentliche Bürgschaft der Gemeinde Weeze auch für den neuen Gläubiger weiter zur Verfügung gestellt wurde.

(49)

Die der FN GmbH 2004 von der EEL GmbH gewährten Darlehen wurden alle über Kassenkredite refinanziert, die der Landkreis Kleve der EEL GmbH einräumte. Darüber hinaus nahmen 2004 die beiden öffentlichen Träger der EEL GmbH eine Rekapitalisierung der EEL GmbH in Höhe von [0,4-1] Mio. EUR vor. Deutschland machte keine Angaben hinsichtlich der Vergütung der Kapitalspritzen oder der Darlehen, die der EEL GmbH von ihren öffentlichen Trägern gewährt wurden.

(50)

Als die EEL GmbH die Darlehen, die sie an die FN GmbH gewährt hatte, verlängerte, wurden die Darlehen des Landkreises Kleve an die EEL GmbH (Kassenkredite) und das Darlehen der [Bank] an die EEL GmbH in Höhe von [2-5] Mio. EUR ebenfalls entsprechend verlängert.

(51)

Wie bereits 2004 nahmen die beiden öffentlichen Träger der EEL GmbH auch 2005 eine Kapitalzufuhr in Höhe von [0,4-1] Mio. EUR vor. Beide Liquiditätsspritzen zugunsten der EEL GmbH beliefen sich auf [1-5] Mio. EUR und mussten zuzüglich der Zinsen den Trägern der EEL GmbH, also dem Landkreis Kleve und der Gemeinde Weeze, spätestens zum 31.12.2010 zurückgezahlt werden. Auch in diesem Fall übermittelten die deutschen Behörden der Kommission keine weiteren Angaben zu diesen oder etwaigen anderen öffentlichen Unterstützungsmaßnahmen zugunsten der EEL GmbH.

(52)

Insbesondere hieß es in einer Beschwerde, dass die EEL GmbH am 1.7.2005 [5-15] Mio. EUR als Kapitalrücklage erhalten habe, und dass [1-5] Mio. EUR aus Darlehen in Eigenkapital umgewandelt worden seien. Des Weiteren seien der EEL GmbH 2005 Kapitalspritzen in unbekannter Höhe verabreicht worden. 2006 gewährten die öffentlichen Träger der EEL GmbH dieser weitere Kapitalspritzen in Höhe von [0,1-1] Mio. EUR plus eine weitere Leistung in Höhe von [1-5] Mio. EUR, die in die Kapitalrücklage eingezahlt wurde. 2007 gewährte der Landkreis Kleve weitere Liquiditätshilfen ([0,1-1] Mio. EUR) und stockte die Kapitalrücklagen der EEL GmbH erneut um einen Betrag von [1-5] Mio. EUR auf. Bis 2007 hatte der Landkreis Kleve die EEL GmbH somit mit Beihilfemaßnahmen über insgesamt [15-30] Mio. EUR unterstützt.

(53)

Im vorliegenden Fall liegen der Kommission verschiedene Beschwerden von Privaten und von einem Mitbewerber vor. Die Beschwerden beziehen sich auf die folgenden beihilferelevanten Aspekte im Zusammenhang mit dem Flughafen:

(54)

Deutschland macht geltend, die Kommissionsdienststellen haben die deutschen Behörden im Juli 2009 dahingehend unterrichtet, dass das Verfahren eingestellt würde. Folglich unterrichteten die deutschen Behörden den Flughafen über die angeblich bevorstehende Einstellung des Verfahrens. Aus diesem Grund ist Deutschland der Auffassung, dass die von den Kommissionsdienststellen im Juli 2009 angebliche angekündigte Einstellung des Verfahrens hinsichtlich des untersuchten Sachverhalts Vertrauensschutz ausgelöst hat, d. h. dass die Kommission keine Einwände zu den damals bereits durchgeführten Maßnahmen erheben würde. Daher fühlt sich Deutschland nicht zur Vorlage weiterer Auskünfte zu den untersuchten Sachverhalten und den bis zum Juli 2009 eingegangenen Beschwerden verpflichtet.

(55)

Die Kommission erachtet diesen Einwand Deutschlands als unzutreffend. Entsprechend Artikel 13 der Verfahrensverordnung kann die Kommission das Vorprüfungsverfahren hinsichtlich einer rechtswidrigen Beihilfe nur durch Erlass einer Entscheidung gemäß Artikel 4 der Verfahrensverordnung beenden. Keine derartige Entscheidung wurde erlassen. Daher war sowohl für den Mitgliedsstaat als auch für einen ordentlichen Kaufmann klar ersichtlich, dass die Kommission diesen Fall nicht abgeschlossen hatte.

(56)

Darüber hinaus haben die Kommissionsdienststellen zu keinem Zeitpunkt ein Schreiben an die deutschen Behörden übermittelt, mit welchem sie angedeutet haben, dass sie die Beschwerden als unbegründet ansehen.

(57)

Drittens weist die Kommission darauf hin, dass Artikel 15 der Verfahrensverordnung eine Verjährungsfrist von 10 Jahren für die Rückforderung von staatlichen Beihilfen vorsieht. Diese Verjährungsfrist kann durch jede Maßnahme, die die Kommission oder ein Mitgliedstaat auf Antrag der Kommission ergreift, unterbrochen werden. Ein reines Auskunftsverlangen an den Mitgliedsstaat reicht diesbezüglich aus, selbst wenn der Empfänger der Beihilfe davon keine Kenntnis hatte. Angesichts der Vielzahl von Auskunftsverlangen, die die Kommission zum Beihilfeverfahren Flughafen Niederrhein / Weeze an Deutschland gerichtet hat, liegt in diesem Fall eindeutig eine derartige Unterbrechung vor.

(58)

Viertens weist die Kommission Deutschland auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Salzgitter vs. Kommission (8) hin, wo der Gerichtshof zu dem Schluss gelangte, dass die Anmeldung staatlicher Beihilfen ein zentraler Bestandteil des gemeinschaftlichen Beihilfekontrollsystems ist, und dass sich die Unternehmen, denen diese Beihilfen zugutekommen, nicht auf ein berechtigtes Vertrauen in deren Ordnungsmäßigkeit berufen können, wenn sie nicht unter Einhaltung dieses Verfahrens gewährt wurden.

(59)

Und schließlich weist die Kommission darauf hin, dass die Frage, ob ein allgemeiner Rechtsgrundsatz wie berechtigtes Vertrauen oder der Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung der Rückforderung der gewährten Beihilfen gemäß Art. 14 Absatz 1 der Beihilfe-Verfahrensverordnung entgegensteht, erst dann zu prüfen ist, wenn die Kommission in einer endgültigen Entscheidung feststellt, dass in der Tat eine rechtswidrige staatliche Beihilfe gewährt wurde.

(60)

Daher weist die Kommission den Standpunkt der deutschen Behörden hinsichtlich des Vertrauensschutzes und einer angeblichen Einstellung des Verfahrens im Juli 2009 zurück.

(61)

Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen”.

(62)

Die in Artikel 107 Absatz 1 AEUV genannten Kriterien verstehen sich kumulativ. Um bestimmen zu können, ob die angemeldeten Maßnahmen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen, müssen demnach die folgenden Bedingungen alle erfüllt sein, d. h. die finanzielle Unterstützung musste

(63)

Die FN GmbH erhielt in den Jahren 2003, 2004 und 2005 Darlehen von der EEL GmbH (siehe Tabelle 1 in Erwägungsgrund (36)). Die Laufzeiten dieser Darlehen wurden von der EEL GmbH zuletzt im Jahr 2010 verlängert. Zunächst ist festzustellen, dass die Verlängerung der Laufzeiten der in den Jahren 2003 – 2005 gewährten Darlehen als eine neue Maßnahme zu betrachten ist. Die Verlängerung der Laufzeiten der Darlehen verändert die Beschaffenheit der in den Jahren 2003 – 2005 gewährten Darlehen insofern, als die EEL GmbH länger dem entsprechenden Risiko ausgesetzt ist und sich somit ein höheres Risiko und ein veränderter Tilgungsplan ergibt.

(64)

In seinem Urteil in der Rechtssache „Flughafen Leipzig/Halle“ bestätigte der Gerichtshof, dass es sich beim Betrieb eines Flughafens um eine wirtschaftliche Tätigkeit handelt, mit der der Bau der Flughafeninfrastruktur untrennbar verbunden ist. (9) Sobald ein Flughafenbetreiber einer wirtschaftlichen Tätigkeit nachgeht, ungeachtet seines rechtlichen Status oder der Art seiner Finanzierung, stellt er ein Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar; demnach gelten die Vertragsbestimmungen für staatliche Beihilfen. (10)

(65)

Der Begriff der staatlichen Beihilfe erfasst jeden direkt oder indirekt gewährten Vorteil, der aus staatlichen Mitteln finanziert oder vom Staat selbst oder von einer zwischengeschalteten Stelle im Auftrag des Staates gewährt wird.

(66)

Im vorliegenden Fall befindet sich die beihilfengewährende EEL GmbH zu 100 % im öffentlichen Besitz, d. h. des Landkreises Kleve einerseits und der Gemeinde Weeze andererseits. Aus diesem Grund ist sie ein öffentliches Unternehmen gemäß Artikel 2 Buchstabe b der Richtlinie 2006/111/EG der Kommission vom 16. November 2006 (11) über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen sowie über die finanzielle Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen. Nach dieser Richtlinie ist ein öffentliches Unternehmen definiert als „jedes Unternehmen, auf das die öffentliche Hand aufgrund Eigentums, finanzieller Beteiligung, Satzung oder sonstiger Bestimmungen, die die Tätigkeit des Unternehmens regeln, unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann“.

(67)

Der beherrschende Einfluss des Landkreises Kleve und der Gemeinde Weeze zum maßgeblichen Zeitpunkt wird an der Gesellschaftsstruktur deutlich sichtbar, da der Landkreis Kleve mit 52 % und die Gemeinde Weeze mit 48 % der Anteile die beiden einzigen Gesellschafter der EEL GmbH sind. Darüber hinaus besteht die Geschäftsführung der EEL GmbH aus zwei öffentlichen Mandatsträgern, nämlich dem Bürgermeister der Gemeinde Weeze und dem Landrat des Kreises Kleve.

(68)

Die öffentlichen Behörden üben auch entscheidenden finanziellen Einfluss infolge des Umstandes aus, dass die EEL GmbH in den Jahren 2004-2005 von ihren Gesellschaftern verschiedene Subventionen erhalten hat (Liquiditätshilfen und Kapitalspritzen). Somit hat die öffentliche Verwaltung der EEL GmbH direkte finanzielle Unterstützung zukommen lassen.

(69)

Daher geht die Kommission davon aus, dass die von der EEL GmbH gewährten Finanzierungen aus staatlichen Mitteln stammten.

(70)

Der Gerichtshof hat jedoch auch festgestellt, dass selbst wenn der Staat in der Lage ist, ein öffentliches Unternehmen zu kontrollieren und einen beherrschenden Einfluss auf dessen Tätigkeiten auszuüben, nicht ohne weiteres vermutet werden kann, dass diese Kontrolle in einem konkreten Fall tatsächlich ausgeübt wird. Ein öffentliches Unternehmen kann je nach dem Maß an Eigenständigkeit, das ihm der Staat belässt, mehr oder weniger unabhängig handeln. Die bloße Tatsache, dass ein öffentliches Unternehmen unter staatlicher Kontrolle steht, genügt daher nicht, um Maßnahmen dieses Unternehmens wie die fraglichen Darlehen dem Staat zuzurechnen. Es muss außerdem geprüft werden, ob davon auszugehen ist, dass die Behörden in irgendeiner Weise am Erlass dieser Maßnahmen beteiligt waren. Zu diesem Aspekt wies der Gerichtshof darauf hin, dass die Zurechenbarkeit einer Beihilfemaßnahme eines öffentlichen Unternehmens an den Staat aus einem Komplex von Indizien abgeleitet werden kann, die sich aus den Umständen des konkreten Falles und aus dem Kontext ergeben, in dem diese Maßnahme ergangen ist.

(71)

Derartige Indizien sind gegebenenfalls die Eingliederung des Unternehmens in die Strukturen der öffentlichen Verwaltung, die Art seiner Tätigkeit und deren Ausübung auf dem Markt unter normalen Bedingungen des Wettbewerbs mit privaten Wirtschaftsteilnehmern, der Rechtsstatus des Unternehmens, ob es also dem öffentlichen Recht oder dem allgemeinen Gesellschaftsrecht unterliegt, die Intensität der behördlichen Aufsicht über die Unternehmensführung oder jedes andere Indiz, das im konkreten Fall auf eine Beteiligung der Behörden oder auf die Unwahrscheinlichkeit einer fehlenden Beteiligung am Erlass einer Maßnahme hinweist, wobei auch deren Umfang, ihr Inhalt oder ihre Bedingungen zu berücksichtigen sind.

(72)

Die Kommission stellt zunächst fest, dass es in entscheidendem Maße auf die Beschaffenheit der Tätigkeit der EEL GmbH ankommt. Die EEL GmbH wurde von zwei regionalen öffentlichen Gebietskörperschaften gegründet, um die Flughafen-Liegenschaft für die weitere gewerbliche Nutzung als Flughafen für die Zivilluftfahrt (Euregionales Zentrum für Luftverkehr, Logistik und Gewerbe) vorzubereiten und die Liegenschaft bis zur Übernahme durch einen privaten Investor zu verwalten.

(73)

In der Tat wird der Flughafen von einem privaten Investor betrieben. Dennoch gehen die Umwandlung des früheren Militärflughafens in einen Flughafen für die Zivilluftfahrt und der Verkauf an einen privaten Investor auf eine politische Entscheidung zurück. Dass die der FN GmbH gewährten finanziellen Hilfen dem Staat zuzurechnen sind, ergibt sich aus verschiedenen Gründen: In der Zeit von 1999 bis 2001 wurde der Flughafen durch den Kreis Kleve und die Gemeinde Weeze (über die damals noch im öffentlichen Besitz befindliche FN GmbH)betrieben. Die EEL GmbH wurde dann eigens ins Leben gerufen, um die zukünftige Betriebsbereitschaft des Zivilflughafens zu gewährleisten.

(74)

Ein Flughafen kann für verschiedene Politikbereiche von maßgeblicher Bedeutung sein: für die Verkehrspolitik, für die regionale und nationale wirtschaftliche Entwicklung oder für die Stadt- und Regionalentwicklungspolitik. Im Allgemeinen sind die öffentlichen Behörden mit daran beteiligt, wenn ein früher militärisch genutztes Flughafengelände im Besitz des Staates mit Hilfe der betreffenden Gemeinde- oder Kreisverwaltung in einen Zivilflughafen umgewandelt wird. Die Entscheidung zur Gewährung von Subventionen an die FN GmbH über die EEL GmbH wurde von den Gesellschaftern der EEL GmbH getroffen, die wiederum die öffentlichen Instanzen vertreten. Die EEL GmbH hat keinen Verwaltungsrat; die beiden Geschäftsführer sind die amtierenden Vertreter der beiden öffentlichen Gebietskörperschaften. Ein Geschäftsführer der Gesellschaft ist der Landrat des Landkreises Kleve und der andere Geschäftsführer der Bürgermeister der Gemeinde Weeze. Der Vertreter des Landkreises Kleve in der Gesellschafterversammlung der EEL GmbH ist ein Delegierter des Landkreises Kleve. Demnach wird die Aufsicht über die Geschäftsführung der EEL GmbH ausschließlich von öffentlichen Behörden wahrgenommen.

(75)

Insbesondere wurden sämtliche Darlehen der EEL GmbH an die die FN GmbH als Betreibergesellschaft des Flughafens vom Landkreis Kleve refinanziert. Daran ist deutlich zu erkennen, dass die Beschlüsse zur Gewährung von Darlehen über die EEL GmbH an die FN GmbH de facto auf Anweisung der öffentlichen Behörden erfolgten. Angesichts dieser Sachverhalte ist es eher unwahrscheinlich, dass die Beschlüsse zur Gewährung von Darlehen an die FN GmbH nicht den öffentlichen Behörden zuzurechnen sind.

(76)

Daher vertritt die Kommission an dieser Stelle den vorläufigen Standpunkt, dass die Entscheidung der EEL GmbH, der FN GmbH mehrere Darlehen zu gewähren, eine Übertragung staatlicher Mittel von verschieden regionalen Regierungsebenen darstellt.

(77)

Dementsprechend fordert die Kommission Deutschland zur Stellungnahme und zur Übermittlung sämtlicher relevanter Informationen in diesem Zusammenhang auf, insbesondere aller vorbereitenden Unterlagen, der Beschlussvorlagen und Protokolle der entsprechenden Sitzungen, inklusive jener Sitzungen, die unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfanden des Kreistags, des Kreisausschusses und der Fachausschüsse des Landkreises Kleve und des Gemeinderats Weeze.

(78)

Zur Prüfung, ob ein Unternehmen durch die Gewährung eines Darlehens zu Vorzugskonditionen einen wirtschaftlichen Vorteil erhalten hat, wendet die Kommission das Kriterium des „marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers“ an. Nach diesem Grundsatz sollte Kapital, das einem Unternehmen vom Staat direkt oder indirekt unter Umständen, die den normalen Marktbedingungen entsprechen, zur Verfügung gestellt wird, nicht als staatliche Beihilfe eingestuft werden (12).

(79)

Daher hat die Kommission zunächst zu ermitteln, ob Geschäftsbanken Darlehen zu den gleichen Konditionen wie die EEL GmbH gewährt hätten. Im vorliegenden Fall erläutern die deutschen Behörden zum ersten von der EEL GmbH an die FN GmbH vergebenen Darlehen über [11-20] Mio. EUR, dass die Gewährung von Darlehen von Geschäftsbanken an die FN GmbH zu diesem Zeitpunkt (2003) aus den folgenden Gründen höchst unwahrscheinlich gewesen wäre:

(80)

Die Kommission stellt fest, dass sich diese instabile Wirtschaftslage der FN GmbH auch in der Zeit von 2004 bis 2005 nicht verändert hat, als die EEL GmbH der FN GmbH drei weitere Darlehen gewährte. Auch die finanzielle Lage des Flughafens verbesserte sich nicht. Im Gegenteil: Die Flughafenbetreibergesellschaft, die FN GmbH, häufte weitere Verluste an, die eine stetig ansteigende Schuldenlast mit sich brachten. 2006 verursachten die kumulierten Verluste ein Abrutschen des Kapitals der FN GmbH in den Negativbereich, womit die FN GmbH als Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (nachstehend „Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien“) (13) betrachtet werden konnte.

(81)

Wie vorstehend unter 2.3.1 beschrieben, kann davon ausgegangen werden, dass sich die FN GmbH während der gesamten Betriebsdauer des Flughafens in einer instabilen Finanzlage befand.

(82)

Darüber hinaus spricht einiges dafür, dass eine Geschäftsbank der FN GmbH zu dieser Zeit kein Darlehen gewährt hätte. Zur Refinanzierung des ersten Darlehens über [11-20] Mio. EUR war die [Bank] nur gegen eine 100 %ige staatliche Bürgschaft der Gemeinde Weeze bereit, der EEL GmbH ein Darlehen über [2-5] Mio. EUR zu gewähren. Somit trug die [Bank] nie ein geschäftliches Risiko. Die übrigen [5-15] Mio. EUR sowie die nachfolgenden Darlehen der EEL GmbH an die FN GmbH wurden ausschließlich über Darlehen des Kreises Kleve an die EEL GmbH und über Kapital der EEL GmbH finanziert, das diese über Kapitalspritzen von ihren beiden öffentlichen Gesellschaftern, dem Landkreis Kleve und der Gemeinde Weeze erhalten hatte.

(83)

Die öffentlichen Behörden mussten somit de facto alle Darlehen an die FN GmbH über öffentliche Instanzen refinanzieren. Dies zeigt, dass eine Geschäftsbank angesichts der finanziellen Lage des Flughafens der FN GmbH zu diesem Zeitpunkt nie ein Darlehen gewährt hätte. Somit liegt es auf der Hand, dass der Landkreis Kleve und die Gemeinde Weeze ein finanzielles Risiko trugen, das ein privater Kapitalgeber niemals eingehen würde.

(84)

Die EEL GmbH wurde nach dem Erwerb der Flughafen-Liegenschaft durch die FN GmbH nicht aufgelöst, da (i) die FN GmbH in finanzielle Schwierigkeiten geriet, für die ihre privaten Eigentümer nicht aufkommen konnten oder wollten und weil (ii) politisch beschlossen worden war, die EEL GmbH als Zweckgesellschaft zur finanziellen Unterstützung der FN GmbH zu nutzen.

(85)

Deutschland hatte Auskunft über ein Darlehen erteilt, das eine Geschäftsbank, die [Bank], der FN GmbH gewährt hatte. In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass dieses Darlehen der [Bank] an die FN GmbH für die Zeit von März 2009 bis zum 31.12.2010 nicht als Referenzwert verwendet werden kann. Denn erstens war die Darlehensvereinbarung zu einem anderen Zeitpunkt erfolgt, als die FN GmbH geringfügige Gewinne erzielte, während die EEL GmbH der FN GmbH Darlehen zu einem Zeitpunkt gewährte, als der Flughafen Verluste einbrachte und die Rechtslage nicht geklärt war. Zweitens wurde dieses Darlehen nur für eine kurze Zeit gewährt, während die Darlehen der EEL GmbH an die FN GmbH 2009 bereits 4 bzw. 6 Jahre liefen und die Laufzeit bereits einmal (2005) verlängert worden war, obwohl bis dahin weder Tilgungs- noch Zinszahlungen erfolgt waren. Drittens musste die EEL GmbH erst eine Rangrücktrittserklärung bezüglich ihrer Grundschuld abgeben, deren Eintragung sie von der FN GmbH für ihre Darlehen erhalten hatte, damit die FN GmbH das Darlehen von der [Bank] überhaupt bekommen konnte. Damit erhöhte sich das Risiko für die EEL GmbH sogar noch zusätzlich, ohne dass sich an der entsprechenden Darlehensvereinbarung etwas änderte, während die [Bank] somit selbst eine erstrangige Sicherheit von der FN GmbH erhalten konnte. Viertens liegen der Kommission zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine Informationen über die Höhe der Besicherung der Darlehen vor, die die FN GmbH erhalten hat. Fünftens konnte sich die [Bank] angesichts der früheren Unterstützung der FN GmbH durch die öffentliche EEL GmbH und deren Bereitschaft, von ihrer erstrangigen Sicherheit zugunsten der [Bank] zurückzutreten, auf die fortgesetzte öffentliche Unterstützung der FN GmbH verlassen. Trotz des Rücktritts von der erstrangigen Sicherheit mit dem folglich erhöhten Risiko änderte die EEL GmbH nichts an den Darlehenskonditionen gegenüber der FN GmbH. Sechstens können die Zinssätze nicht bewertet werden, da die deutschen Behörden der Kommission bisher nicht mitgeteilt haben, welche Basiszinssätze für die Darlehen der EEL GmbH an die FN GmbH bis zum 31.12.2010 zugrunde gelegt wurden. Desgleichen kann auch das indikative Angebot der [Bank] nicht als Referenzwert verwendet werden, das zudem nie realisiert wurde.

(86)

Zur Bewertung der Frage, ob Darlehen aus öffentlicher Quelle zu Marktbedingungen gewährt wurden oder ob sie dem Empfänger einen Vorteil verschafft haben, kann sich die Kommission ohne einen vergleichbaren Marktzinssatz stellvertretend auf den Referenzwert stützen, der in der Mitteilung der Kommission über die Änderung der Methode zur Festsetzung der Referenz- und Abzinsungssätze (nachstehend „Referenzzinssatzmitteilung“) (14) festgelegt ist. Da es sich bei diesem Referenzwert der Kommission um eine Ersatzgröße handelt, würde die Kommission anderen Indikatoren für den Fall Vorrang einräumen, dass ihr solche Indikatoren in einem konkreten Fall vorliegen.

(87)

Nach der Mitteilung über die Referenzzinssätze bewegen sich die Risikomargen zwischen 60 und 1 000 Basispunkten, je nach der Kreditwürdigkeit des Unternehmens und der Qualität der gebotenen Sicherheit. Unter normalen Umständen werden 100 Basispunkte auf den Basiszinssatz aufgeschlagen. Dies gilt für Darlehen an Unternehmen mit zufriedenstellendem Rating und hoher Besicherung, für Darlehen an Unternehmen mit gutem Rating und normaler Besicherung oder mit starkem Rating und keinerlei Besicherung. In der Mitteilung über die Referenzzinssätze heißt es, dass bei Darlehensnehmern, die keine Bonitätsgeschichte und kein auf einem Bilanzansatz basierendes Rating haben, wie bestimmte Projektgesellschaften oder Start-up-Unternehmen, der Basissatz um mindestens 400 Basispunkte (in Abhängigkeit von den vorhandenen Sicherheiten um bis zu 1 000 Basispunkte) angehoben werden sollte.

(88)

Die Kommission stellt fest, dass zum Zeitpunkt der Gewährung des ersten Darlehens der EEL GmbH an die FN GmbH (2003) dieses Unternehmen keine Bonitätsgeschichte vorzuweisen hatte. Die FN GmbH wurde weder 2003 noch zu irgendeinem späteren Zeitpunkt jemals von einer Ratingagentur bewertet. Die deutschen Behörden hatten keine weiteren Angaben zur Bonitätsgeschichte oder zum Rating der FN GmbH vorgelegt. Die Kommission stellt fest, dass es nach der Referenzzinssatzmitteilung nicht erforderlich ist, dass die Ratings von einer bestimmten Ratingagentur stammen müssen. Von Banken ausgestellte Ratings, die das Risiko der Zahlungsunfähigkeit zum Ausdruck bringen, wären gleichermaßen akzeptabel. Daher fordert die Kommission die deutschen Behörden auf, ein Rating der FN GmbH aus der Zeit der Gewährung der Darlehen vorzulegen. Gleichermaßen akzeptabel wäre ein von einer Bank ausgestelltes Rating, insbesondere zur Ausfallwahrscheinlichkeit des Darlehens innerhalb eines Jahres.

(89)

Die Kommission weist darauf hin, dass bei Darlehensnehmern, die keine Bonitätsgeschichte und kein auf einem Bilanzansatz basierendes Rating haben, der Basiszinssatz um 400 Basispunkte bei hoher Besicherung, um 600 Basispunkte bei normaler Besicherung und um 1 000 Basispunkte ohne Besicherung erhöht werden sollte.

(90)

Zum gegenwärtigen Zeitpunkt liegen der Kommission keine Angaben zum Basiszinssatz der Darlehen der EEL GmbH an die FN GmbH vor. In der Mitteilung wird die Möglichkeit der Berechnung des Basiszinssatzes auf der Grundlage des festgestellten IBOR für 1 Jahr in Erwägung gezogen. Ferner heißt es, dass sich die Kommission das Recht vorbehalte, kürzere oder längere Laufzeiten zugrunde zu legen, die für bestimmte Fälle besser geeignet sind. Wenn keine verlässlichen oder gleichwertigen Daten vorliegen oder unter außergewöhnlichen Umständen kann die Kommission auch eine andere Berechnungsgrundlage heranziehen. Die deutschen Behörden haben jedoch keinerlei Argumente in dieser Hinsicht angeführt. Daher fordert die Kommission die deutschen Behörden auf, weitere Einzelheiten zu den zugrunde gelegten Basiszinssätzen für die einzelnen Darlehen und die Verlängerung der Laufzeiten vorzulegen.

(91)

Des Weiteren liegen der Kommission keine Angaben darüber vor, wie die angesetzte Risikomarge für die einzelnen gewährten Darlehen und für die Verlängerung der Laufzeiten ermittelt wurde, und ob die Risikomarge anhand einer Bewertung der Ausfallwahrscheinlichkeit der FN GmbH ermittelt wurde. Daher fordert die Kommission Deutschland zur Vorlage weiterer einschlägiger Informationen auf.

(92)

Im vorliegenden Fall wurden die Darlehen der EEL GmbH an die FN GmbH durch Eintragung einer Grundschuld und durch selbstschuldnerische Bürgschaften der privaten Eigentümer der FN GmbH besichert. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt liegen der Kommission keine weiteren Angaben zu dieser Besicherung vor; daher wird Deutschland aufgefordert, nähere Einzelheiten vorzulegen.

(93)

Die FN GmbH war zu mehreren Zeitpunkten weder in der Lage, der EEL GmbH die noch ausstehenden Darlehen zurückzuzahlen, noch die fälligen Zinsen aufzubringen (am 30.6.2005, 31.12.2007, 31.12.2010). Das deutet klar darauf hin, dass sie sich in finanziellen Schwierigkeiten befand. Dennoch gewährte ihr die EEL GmbH neue Darlehen und erklärte sich zweimal zur Verlängerung der Laufzeiten der Altdarlehen bereit, wodurch die Fälligkeit hinausgeschoben wurde. Die ersten beiden Darlehen waren ursprünglich für ein bzw. zwei Jahre gewährt und dann um fünf Jahre verlängert worden. Das dritte Darlehen war ursprünglich für drei Jahre gewährt, dann um weitere drei Jahre verlängert worden, und alle Darlehen plus die fälligen Zinszahlungen wurden dann erneut um weitere sechs Jahre verlängert.

(94)

Nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers ist der Staat als marktwirtschaftlich handelnder Gläubiger zu betrachten, wenn er wie ein privater Kapitalgeber die Rückzahlung seiner ausstehenden Darlehen zu erlangen sucht. Der Staat kann dazu mit dem Schuldner Vereinbarungen zur Änderung der Darlehenskonditionen schließen, um dem Darlehensnehmer die Rückzahlung zu erleichtern (15) Im vorliegenden Fall ist dabei zu berücksichtigen, ob ein marktwirtschaftlich handelnder privater Kapitalgeber eine derartige Erleichterung auch einem Unternehmen gewährt hätte, das sich in finanziellen Schwierigkeiten befindet. (16) Wenn die ausstehenden Darlehensbeträge dem Staat zu günstigeren Bedingungen zurückgezahlt werden können, als sie ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber zu akzeptieren bereit wäre, kann eine staatliche Beihilfe nicht ausgeschlossen werden. (17) Die Kommission ist der Ansicht, dass ein befristeter Aufschub der Zahlungen für einen privaten Kapitalgeber akzeptabel sein könnte unter der Voraussetzung, dass dieser auf einer angemessenen Annahme basiert, dass der Betrag, welcher durch eine solche Verlängerung der Geschäftstätigkeit eingebracht werden kann, höher sein wird, als im Falle einer unmittelbaren Beendigung des Darlehens und Rückforderung der aushaftenden Schulden. Eine mehrfache Verlängerung der Laufzeiten der ausstehenden Darlehen und der langfristige Aufschub aller Zinszahlungen, denen die öffentliche EEL GmbH zugunsten der FN GmbH zugestimmt hat, sind jedoch nicht mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Gläubigers vereinbar.

(95)

Darüber hinaus scheint die EEL GmbH weder die Laufzeiten und Konditionen (insbesondere die Zinsen) der gewährten Darlehen noch ihren Anteil oder die Art der gestellten Sicherheiten jemals an die zunehmend instabile wirtschaftliche Lage der FN GmbH angepasst zu haben. Es gibt außerdem kein Anzeichen davon, dass die EEL GmbH über einen Business-Plan oder über andere Belege verfügte, aus denen hervorging, dass im Falle eines vorübergehenden Zahlungsaufschubes, EEL GmbH hätte erwarten können, mehr einzubringen als im Gegensatz mit der sofortigen Rückforderung aller ausstehenden Schulden. Im deutlichen Gegensatz zu dem, was ein marktwirtschaftlich handelnder Gläubiger getan hätte, haben die EEL GmbH und ihre öffentlichen Gesellschafter nicht nur den Zinssatz für mindestens eines der verlängerten Darlehen effektiv abgesenkt, sondern zudem auf eine Rückzahlung der ausstehenden Beträge (Kapital und Zinsen) zum Zeitpunkt der Fälligkeit entweder durch einen Debt-to-Equity-Swap zur Erhöhung der Stimmrechte in der FN GmbH oder durch Erzwingung eines Insolvenzverfahrens gegen den Schuldner zur Inanspruchnahme der Sicherheit verzichtet. Darüber hinaus erzwang die EEL GmbH offensichtlich auch nicht die Rückzahlung, nachdem die FN GmbH die Gewinnschwelle erreicht hatte und erste Gewinne erzielte. Obwohl die jüngste Verlängerungsvereinbarung die Zahlung von Zinsen am Ende eines jeden Quartals des Jahres 2011 vorsieht, war die FN GmbH außerdem nicht in der Lage, die erforderliche Zinszahlung am Ende des ersten Quartals 2011 zu leisten, woraufhin die EEL GmbH der FN GmbH erneut einen Aufschub der Zahlungen bis Ende 2011 gewährte.

(96)

Schließlich gaben die deutschen Behörden selbst an, dass die FN GmbH 2003 und 2004 ein Unternehmen in finanziellen Schwierigkeiten war, und schlossen aus, dass eine Geschäftsbank angesichts der geringen Wahrscheinlichkeit der Erzielung von Erträgen bereit gewesen wäre, der FN GmbH zu dieser Zeit ein Darlehen zu gewähren. In Übereinstimmung mit der entsprechenden Entscheidungspraxis der Kommission, ist in einer solchen Situation der gesamte Darlehensbetrag als staatliche Beihilfe anzusehen.

(97)

Überdies wies die FN GmbH 2006 ein negatives Eigenkapital auf. Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs (18) gilt ein Unternehmen mit negativem Eigenkapital im Sinne der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien als ein Unternehmen in Schwierigkeiten.

(98)

Allem Anschein nach konnte die FN GmbH in der Zeit von 2007 bis 2009 nur durch die Hebung von stillen Rücklagen, d. h. durch die Veräußerung von Vermögensgegenständen an eine neu gegründete Tochtergesellschaft (19) die Gewinnschwelle erreichen und einen Gewinn erzielen. Ohne diesen Verkauf von Vermögensgegenständen wäre die FN GmbH in den Jahren 2007 bis 2009 überschuldet gewesen. Darüber hinaus bestehen die Forderungen aus Lieferungen und Leistungen der FN GmbH hauptsächlich gegenüber ihren Tochtergesellschaften. Des Weiteren unternahm die FN GmbH mit einem Teil ihrer Vermögenswerte Rückmietverkaufsoperationen (Sale-and-Lease-Back-Operations).

(99)

Anhand der vorstehend aufgeführten Sachverhalte kann davon ausgegangen werden, dass die FN GmbH stets von Zahlungsunfähigkeit und Überschuldung bedroht war und es auch zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch ist. Ein deutliches Anzeichen dafür ist die wiederholte Unfähigkeit zur Rückzahlung der Darlehen an die EEL GmbH zu allen bisher festgesetzten Fälligkeitsterminen. Daher ist nicht auszuschließen, dass die FN GmbH seit ihrer Übernahme durch den privaten Investor ANH GmbH ein Unternehmen in Schwierigkeiten war. Des Weiteren sollte nicht übersehen werden, dass auch die ANH GmbH (als Gesellschafter der FN GmbH) in den letzten Jahren ebenfalls unterhalb der Gewinnschwelle wirtschaftete und in den Jahren 2006 bis 2009 immer umfangreichere Verluste angehäuft hat (20).

(100)

Infolge dieser Sachverhalte kommt die Kommission zu der vorläufigen Schlussfolgerung, dass sich die EEL GmbH mit der Gewährung und Verlängerung der Darlehen an die FN GmbH nicht wie ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber bzw. Gläubiger verhalten hat. Angesichts dessen, dass die FN GmbH offenbar während der gesamten Zeit ein Unternehmen in Schwierigkeiten war, welches wenigstens bis Ende 2010 nicht in der Lage war, von Seiten kommerzieller Banken Darlehen zu erhalten, ist die Kommission der vorläufigen Ansicht, dass der gesamte ausstehende Darlehensbetrag zuzüglich der ausstehenden Zinsen als staatliche Beihilfe anzusehen ist.

(101)

Daher fordert die Kommission Deutschland auf, ihr alle relevanten Informationen zu diesen Sachverhalten vorzulegen, insbesondere Informationen zur Bewertung des Kreditrisikos, zur Festsetzung der Zinssätze, zur Risikomarge und zur Besicherung. Die Kommission fordert auch interessierte Dritte auf, sich zu diesen Sachverhalten zu äußern.

(102)

Des Weiteren fordert die Kommission Deutschland und interessierte Dritte auf, sich zu dem Sachverhalt zu äußern, dass es sich bei der FN GmbH offensichtlich um ein Unternehmen in Schwierigkeiten handelte, und für jedes Jahr des Zeitraums 2003 bis 2010 die Gesamtkosten für den Flughafen aufgeschlüsselt nach Betriebskosten und Kapitalkosten (z. B. Abschreibungen, Zinszahlungen usw.) vorzulegen. Des Weiteren benötigt die Kommission Angaben zu dem Ausmaß, in dem der Flughafen seine Gesamtkosten mit seinen Erträgen aus dem Luftverkehr und dem Nicht-Luftverkehrsgeschäft decken konnte, zu den Gesamteinnahmen des Flughafens, aufgeschlüsselt nach Luftverkehrs- und Nicht-Luftverkehrserträgen sowie zu den Bilanzen und den Gewinn- und Verlustrechnungen einschließlich der Kapitalflussrechnungen.

(103)

Im vorliegenden Fall stellt die Kommission fest, dass die maßgebliche Begünstigung nur der FN GmbH gewährt wurde. Da die öffentliche Finanzierung nur einem einzigen Unternehmen zugutekam, handelt es sich um einen selektiven Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt liegen der Kommission keine weiteren Informationen vor, die Aufschluss darüber geben, ob andere Unternehmen im Zusammenhang mit dem Flughafen ebenfalls öffentliche Unterstützung erhalten haben. (21) Daher beschränkt sich die Eröffnung des Verfahrens auf die FN GmbH (22) unbeschadet der Möglichkeit weiterer Untersuchungen im Zusammenhang mit etwaigen Begünstigungen anderer Unternehmen im Zusammenhang mit dem Flughafen.

(104)

Deutschland vertritt die Auffassung, dass öffentliche Zahlungen für kleine Regionalflughäfen (der Kategorie D) gemäß Ziffer 39 der Gemeinschaftlichen Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (nachfolgend: "Flughafenleitlinien 2005") (23) den Wettbewerb kaum beeinflussen oder den Handel in einem dem Gemeinschaftsinteresse zuwiderlaufenden Ausmaß beeinträchtigen dürften. Daher machen die deutschen Behörden geltend, dass in den Jahren 2003 bis 2007, als der Flughafen weniger als 1 Million Fluggäste pro Jahr abfertigte, keine Verfälschung des Wettbewerbs gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV stattgefunden habe, und dass die öffentlichen Maßnahmen zugunsten des Flughafens Niederrhein / Weeze unter dem Aspekt der staatlichen Beihilfen nicht relevant seien. Darüber hinaus seien die Auswirkungen des Flughafens Niederrhein / Weeze auf die Flughäfen desselben Einzugsbereichs, insbesondere die Flughäfen Düsseldorf und Eindhoven, zu vernachlässigen. In Düsseldorf sind die Fluggastzahlen seit 2003 kontinuierlich angestiegen, was auch für den Flughafen Eindhoven gilt, obwohl dieser auf den gleichen Markt wie der Flughafen Niederrhein / Weeze, nämlich das Low-Cost-Segment, abzielt.

(105)

Die Kommission teilt diese Sichtweise nicht. Der Wettbewerb findet zwischen den Flughafenbetreibern statt. Der Flughafen Niederrhein / Weeze entwickelte sich seit Aufnahme des Betriebs von einem kleinen Regionalflughafen (einem Flughafen der sog. „Kategorie D“) mit 200 000 Fluggästen im Jahr 2003 zu einem Flughafen, der inzwischen rund 2,4 Millionen Fluggäste pro Jahr abfertigt. Inzwischen ist der Flughafen Niederrhein / Weeze gemäß den Flughafenleitlinien ein „großer Regionalflughafen“ (der sog. „Kategorie C”).

(106)

Wenn eine von einem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im unionsinternen Handel verstärkt, muss dieser als von der Beihilfe beeinflusst erachtet werden. Nach ständiger Rechtsprechung verfälscht eine Maßnahme schon dann den Wettbewerb, wenn der Empfänger auf dem Wettbewerb unterliegenden Märkten mit anderen Unternehmen in Wettbewerb steht.

(107)

Selbst Regionalflughäfen der Kategorie D („kleine Regionalflughäfen“) stehen miteinander um Fluggäste, Fluggesellschaften und Fracht im Wettbewerb. Wie in Ziffer 40 der Flughafenleitlinien 2005 erwähnt, können Flughäfen der Kategorie C oder D nicht aus dem Anwendungsbereich von Artikel 107 Absatz 1 AEUV ausgeschlossen werden. Wegen der Größe des Flughafens Niederrhein / Weeze und seiner Nähe zu anderen europäischen Flughäfen, insbesondere Düsseldorf, Eindhoven, Maastricht, Köln-Bonn, Dortmund, Lüttich und Antwerpen, kann nicht unterstellt werden, dass der Handel zwischen Mitgliedstaaten aller Wahrscheinlichkeit nach nicht beeinträchtigt wird.

(108)

Aufgrund dieser Feststellungen ist davon auszugehen, dass der wirtschaftliche Vorteil, den die FN GmbH erhalten hat, ihre Marktposition gegenüber ihren Wettbewerbern auf dem europäischen Markt für Flughafenbetriebsdienste stärkt. Daher verfälscht die hier untersuchte öffentliche Finanzierung den Wettbewerb oder droht ihn zu verfälschen und beeinträchtigt damit den Handel zwischen Mitgliedstaaten.

(109)

Aufgrund der vorstehend gewürdigten Sachverhalte vertritt die Kommission den vorläufigen Standpunkt, dass die der FN GmbH von der EEL GmbH gewährten Darlehen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen. Wenn die Maßnahmen nachweislich staatliche Beihilfen darstellen, waren sie nicht von der Kommission genehmigt. Daher hat sich Deutschland nicht an das Durchführungsverbot gemäß Artikel 108 Absatz 3 AEUV gehalten.

(110)

Die in Bezug auf die Einstufung der von der öffentlichen EEL GmbH gewährten Darlehen als staatliche Beihilfen dargelegte Argumentation (siehe vorstehend Abschnitt 5.1.1) gilt auch hier. Die FN GmbH ist im Sinne des EU-Wettbewerbsrechts ein Unternehmen.

(111)

Laut der Antwort der nordrhein-westfälischen Landesregierung (24) stammen die Fördermittel als Direktzuschuss zugunsten der FN GmbH unmittelbar aus dem Haushalt des Landes. Daher ist die Kommission der Ansicht, dass die vom Land Nordrhein-Westfalen bereitgestellte Finanzhilfe aus staatlichen Mitteln stammt und dem Staat zurechenbar ist.

(112)

Zur Bewertung der Frage, ob eine staatliche Maßnahme eine Beihilfe darstellt, ist zu bestimmen, ob sie dem begünstigten Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft hat, den es unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte.

(113)

Im vorliegenden Fall hat das Land Nordrhein-Westfalen öffentliche Mittel in Form eines Direktzuschusses zur Förderung von Infrastrukturinvestitionen am Flughafen nach den Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für Ausbau- und Erneuerungsmaßnahmen auf Flugplätzen - RdErl. d. Ministeriums für Verkehr, Energie und Landesplanung – VA 5 - 10 - 60/195- v. 25.11.2002 - gewährt (25). Diese Mittel wurden der FN GmbH als Flughafenbetreiber zur Finanzierung von Investitionen am Flughafen bereitgestellt. Die Kommission stellt fest, dass kein marktwirtschaftlich handelnder Investor solch ein Darlehen ohne eine Vergütung bereitstellen würde.

(114)

Durch den Investitionszuschuss verringern sich folglich die Investitionskosten, die der Flughafenbetreiber unter normalen Umständen zu tragen hätte. Demnach wird der FN GmbH ein Vorteil gewährt, den sie auf dem Markt nicht erhalten würde.

(115)

Für den vorliegenden Fall stellt die Kommission fest, dass die besagten Vorteile nicht nur dem Flughafen Niederrhein / Weeze, sondern auch mehreren anderen Flughäfen im Land Nordrhein-Westfalen gewährt wurden. Die vorstehend genannte Richtlinie ist jedoch keine allgemeine Maßnahme für alle Flughäfen in Nordrhein-Westfalen, da die größeren Flughäfen wie Düsseldorf und Köln-Bonn keinen Anspruch auf diese Fördermaßnahmen des Landes haben. Folglich ist diese Maßnahme als selektiv zu betrachten. Selbst wenn alle Flughäfen in Nordrhein-Westfalen förderungswürdig gewesen wäre, würde eine derartige Maßnahme als selektiv anzusehen sein, da sie nur Unternehmen eines Sektors in einer bestimmten Region begünstigte.

(116)

Für die Verfälschung des Wettbewerbs und die Beeinträchtigung des Handels gilt die gleiche Argumentation wie vorstehend angeführt (siehe vorstehend Abschnitt 5.1.5).

(117)

Aus den vorstehend dargelegten Gründen vertritt die Kommission zum gegenwärtigen Zeitpunkt den vorläufigen Standpunkt, dass die vom Land Nordrhein-Westfalen bereitgestellten Mittel staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen. Wenn die Maßnahmen nachweislich staatliche Beihilfen darstellen, waren sie nicht von der Kommission genehmigt. Folglich hat sich Deutschland nicht an das Durchführungsverbot gemäß Artikel 108 Absatz 3 AEUV gehalten. Diese Schlussfolgerung erfolgt ohne Präjudiz hinsichtlich einer weiteren Untersuchung betreffend möglicher Vorteile, die andere Flughäfen in Nordrhein-Westfalen erhalten haben, welche ebenso von dieser Maßnahme profitierten.

(118)

Die in Bezug auf die Einstufung der von der öffentlichen EEL GmbH gewährten Darlehen als staatliche Beihilfen dargelegte Argumentation (siehe vorstehend Abschnitt 5.1.1) gilt auch hier. Die FN GmbH ist im Sinne des EU-Wettbewerbsrechts ein Unternehmen.

(119)

Die Fördermittel wurden direkt aus dem Haushalt des Kreises Kleve an die FN GmbH als Direktzuschuss vergeben (in Form eines Verzichts auf die Rückzahlung der Überbrückungsfinanzierung in Höhe von [2-5] Mio. EUR). Daher ist die Kommission der Ansicht, dass die vom Kreis Kleve bereitgestellten Gelder aus staatlichen Mitteln stammen und dem Staat zurechenbar sind.

(120)

Zur Bewertung der Frage, ob eine staatliche Maßnahme eine Beihilfe darstellt, ist zu ermitteln, ob sie dem begünstigten Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft hat, den es unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte. In dieser Hinsicht hat die Kommission festzustellen, ob sich der Kreis Kleve mit dem Verzicht auf die Rückzahlung einer Tranche der der FN GmbH zuvor gewährten Überbrückungsfinanzierung wie ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten hat.

(121)

Das Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers wird von Rentabilitätsaussichten geleitet (26). Der Grundsatz eines solchen Kapitalgebers wird normalerweise als erfüllt gelten, wenn die Struktur und die künftigen Aussichten des Unternehmens so sind, dass innerhalb einer angemessenen Frist eine - gemessen an einem vergleichbaren Privatunternehmen - normale Rendite in Form von Dividenden oder Kapitalzuwachs zu erwarten ist.

(122)

Im vorliegenden Fall verzichtete der Kreis Kleve auf die Verpflichtung der FN GmbH zur Rückzahlung von [2-5] Mio. EUR ohne jede weitere Vergütung. Daher stellt die Kommission fest, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber einen derartigen Zuschuss niemals ohne jegliche Vergütung gewährt hätte.

(123)

Des Weiteren sollten bei der Bewertung der Erfüllung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers etwaige positive Auswirkungen auf die Wirtschaft der Region, in der der Flughafen gelegen ist, außer Acht gelassen werden, da die Kommission nur zu bewerten hat, ob eine bestimmte Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, indem sie generell prüft, ob „ein privater Investor in einer vergleichbaren Lage unter Zugrundelegung der Rentabilitätsaussichten und unabhängig von allen sozialen oder regionalpolitischen Überlegungen oder Erwägungen einer sektorbezogenen Politik eine solche Kapitalhilfe gewährt hätte” (27).

(124)

Die Kommission stellt fest, dass der Kreis Kleve beschlossen hat, wegen der Erfüllung der im zugrundeliegenden Vertrag enthaltenen Auflage der Schaffung von Arbeitsplätzen auf die Rückzahlung von [2-5] Mio. EUR zu verzichten, und dass kein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber bloß wegen der Schaffung von Arbeitsplätzen in der Region und damit zusammenhängenden Erwägungen auf die Rückzahlung von [2-5] Mio. EUR verzichtet hätte.

(125)

Daher ermäßigen sich durch den Verzicht des Kreises Kleve die Kosten, die der Flughafenbetreiber normalerweise zu tragen hätte, und der FN GmbH entsteht ein Vorteil, den sie unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten würde.

(126)

Für den vorliegenden Fall stellt die Kommission fest, dass der beanstandete Vorteil nur der FN GmbH gewährt wurde. Da die öffentliche Förderung einem einzigen Unternehmen zugutekam, handelt es sich im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV um eine selektive Maßnahme.

(127)

Für die Verfälschung des Wettbewerbs und die Beeinträchtigung des Handels gilt die gleiche Argumentation wie vorstehend angeführt (siehe vorstehend Abschnitt 5.1.5).

(128)

Aus den vorstehend dargelegten Gründen vertritt die Kommission zum gegenwärtigen Zeitpunkt den vorläufigen Standpunkt, dass die vom Kreis Kleve der FN GmbH bereitgestellten Mittel im Zusammenhang mit der Vereinbarung zur Überbrückungsfinanzierung eines Teils der Kosten für den Erwerb der Flughafen-Liegenschaft staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen. Wenn die gegenständlichen Maßnahmen nachweislich staatliche Beihilfen darstellen, waren sie nicht von der Kommission genehmigt. Folglich hat sich Deutschland nicht an das Durchführungsverbot gemäß Artikel 108 Absatz 3 AEUV gehalten.

(129)

Wie oben dargelegt, wurde die EEL einerseits vom Landkreis Kleve und andererseits von der Gemeinde Weeze errichtet, um die Flughafen-Liegenschaft vor ihrer Privatisierung zu verwalten. Im Anschluss an diese Tätigkeit, gewährte die EEL GmbH Darlehen an die FN GmbH. Sämtliche Aktivitäten der EEL GmbH sind wirtschaftliche Aktivitäten. Nach Artikel 101 AEUV bezieht sich der Begriff eines Unternehmens auf jede Organisation, die einer wirtschaftlichen Tätigkeit nachgeht, unabhängig von ihrer Rechtsform und ihrer Finanzierung. Demzufolge ist die EEL GmbH als ein Unternehmen anzusehen, welches dem europäischen Wettbewerbsrecht unterliegt.

(130)

Angesichts ihrer beiden öffentlichen Anteilseigner handelt es sich bei der EEL GmbH um ein öffentliches Unternehmen gemäß Artikel 2 Buchstabe b der Richtlinie 2006/111/EG der Kommission vom 16. November 2006 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen sowie über die finanzielle Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen.

(131)

Der Landkreis Kleve mit 52 % und die Gemeinde Weeze mit 48 % der Anteile sind die beiden einzigen Gesellschafter der EEL GmbH sind. Darüber hinaus ist der beherrschende Einfluss der öffentlichen Eigentümer klar aus der Eigentümerstruktur und der Geschäftsführung der EEL Gmbh ersichtlich, die aus zwei öffentlichen Mandatsträgern, nämlich dem Bürgermeister der Gemeinde Weeze und dem Landrat des Kreises Kleve besteht.

(132)

EEL GmbH hat ihr sämtliches Kapital, Liquiditätsspritzen und Kapitaleinlagen nur von ihren Anteilseignern, d.h. öffentlichen Quellen, direkt aus deren entsprechenden Budgets, erhalten. Darüber hinaus wurde der EEL GmbH auch all jenes Kapital, welches sie zur Refinanzierung der an die FN GmbH gewährten Darlehen benötigte, von ihren öffentlichen Anteilseignern gewährt; ausgenommen eines Darlehens über [2-5] Mio. EUR. Allerdings gewährte die Gemeinde Weeze für dieses Darlehen einen 100 %ige staatliche Bürgschaft. Folglich erachtet die Kommission, dass die Mittelzuwendung an die EEL GmbH durch den Kreis Kleve und die Gemeinde Weeze durch staatliche Mittel finanziert wurde und daher dem Staat zurechenbar ist.

(133)

Zur Bewertung der Frage, ob eine staatliche Maßnahme eine Beihilfe darstellt, ist zu ermitteln, ob sie dem begünstigten Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft hat, den es unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte.

(134)

In diesem Zusammenhang muss die Kommission daher zunächst ermitteln, ob der Landkreis Kleve und die Gemeinde Weeze als marktwirtschaftlich handelnde Kapitalgeber bzw. Gläubiger handelten, als sie der EEL GmbH Kapitalzuwendungen und Darlehen gewährten und ob Geschäftsbanken an EEL GmbH Darlehen zu den gleichen Konditionen wie der Landkreis Kleve gewährt hätte.

(135)

Das Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers wird von Rentabilitätsaussichten geleitet (28). Der Grundsatz eines solchen Kapitalgebers wird normalerweise als erfüllt gelten, wenn die Struktur und die künftigen Aussichten des Unternehmens so sind, dass innerhalb einer angemessenen Frist eine - gemessen an einem vergleichbaren Privatunternehmen - normale Rendite in Form von Dividenden oder Kapitalzuwachs zu erwarten ist.

(136)

Im vorliegenden Fall erklärten die deutschen Behörden, dass die EEL GmbH nur eine einzige Darlehenszusage einer kommerziellen Bank über [2-5] Mio. EUR erhalten habe. Allerdings gewährte die Gemeinde Weeze eine 100 %ige staatliche Bürgschaft auf dieses Darlehen, so dass der Bank kein kommerzielles Risiko erwuchs. Die Kommission verfügt über keine Informationen, ob die EEL GmbH eine Bürgschaftsprämie an den Bürgen zu entrichten hat. Sämtliche anderen Geldmittel, welche die EEL GmbH erhielt, stammen aus öffentlichen Quellen, d.h. aus Budgets des Landkreises Kleve und der Gemeinde Weeze.

(137)

Die deutschen Behörden gaben an, dass der Kreis Kleve einen Zinssatz von [1-5] % auf ein Darlehen in der Höhe von [5-15] Mio. EUR in Rechnung stellte, welches er 2003 der EEL GmbH gewährte.

(138)

Zur Bewertung der Frage, ob Darlehen aus öffentlicher Quelle zu Marktbedingungen gewährt wurden oder ob sie dem Empfänger einen Vorteil verschafft haben, kann sich die Kommission ohne einen vergleichbaren Marktzinssatz stellvertretend auf den Referenzwert stützen wie oben in 5.1.3. dargelegt. Da es sich bei diesem Referenzwert der Kommission um eine Ersatzgröße handelt, würde die Kommission anderen Indikatoren für den Fall Vorrang einräumen, dass ihr solche Indikatoren in einem konkreten Fall vorliegen.

(139)

Die Kommission stellt fest, dass zum Zeitpunkt der Gewährung des ersten Darlehens des Landkreises Kleve an die EEL GmbH (2003) dieses Unternehmen keine Bonitätsgeschichte vorzuweisen hatte. Die EEL GmbH wurde weder 2003 noch zu irgendeinem späteren Zeitpunkt jemals von einer Ratingagentur bewertet. Die deutschen Behörden hatten keine weiteren Angaben zur Bonitätsgeschichte oder zum Rating der EEL GmbH vorgelegt. Die Kommission stellt fest, dass es nach der Mitteilung nicht erforderlich ist, dass die Ratings von einer bestimmten Ratingagentur stammen müssen. Von Banken ausgestellte Ratings, die das Risiko der Zahlungsunfähigkeit zum Ausdruck bringen, wären gleichermaßen akzeptabel. Daher fordert die Kommission die deutschen Behörden auf, ein Rating der EEL GmbH aus der Zeit der Gewährung der Darlehen vorzulegen. Gleichermaßen akzeptabel wäre ein von einer Bank ausgestelltes Rating, insbesondere zur Ausfallwahrscheinlichkeit des Darlehens innerhalb eines Jahres.

(140)

Die Kommission weist darauf hin, dass bei Darlehensnehmern, die keine Bonitätsgeschichte und kein auf einem Bilanzansatz basierendes Rating haben, der Basiszinssatz um 400 Basispunkte bei hoher Besicherung, um 600 Basispunkte bei normaler Besicherung und um 1 000 Basispunkte ohne Besicherung erhöht werden sollte.

(141)

Zum gegenwärtigen Zeitpunkt liegen der Kommission keine Angaben zum Basiszinssatz der Darlehen der öffentlichen Kapitalgeber an die EEL GmbH vor. In der Referenzzinssatzmitteilung wird die Möglichkeit der Berechnung des Basiszinssatzes auf der Grundlage des festgestellten IBOR für 1 Jahr in Erwägung gezogen. Ferner heißt es, dass sich die Kommission das Recht vorbehalte, kürzere oder längere Laufzeiten zugrunde zu legen, die für bestimmte Fälle besser geeignet sind. Wenn keine verlässlichen oder gleichwertigen Daten vorliegen oder unter außergewöhnlichen Umständen kann die Kommission auch eine andere Berechnungsgrundlage heranziehen. Die deutschen Behörden haben jedoch keinerlei Argumente in dieser Hinsicht angeführt. Daher fordert die Kommission die deutschen Behörden auf, weitere Einzelheiten zu den zugrunde gelegten Basiszinssätzen für die einzelnen Darlehen und die Verlängerung der Laufzeiten vorzulegen.

(142)

Des Weiteren liegen der Kommission keine Angaben darüber vor, wie die angesetzte Risikomarge für die einzelnen gewährten Darlehen und für die Verlängerung der Laufzeiten ermittelt wurde, und ob die Risikomarge anhand einer Bewertung der Ausfallwahrscheinlichkeit der EEL GmbH ermittelt wurde. Daher fordert die Kommission Deutschland zur Vorlage weiterer einschlägiger Informationen auf.

(143)

Im vorliegenden Fall wurden die Darlehen an die EEL GmbH durch Abtretung der Grundschuld, die EEL GmbH als Sicherheit für ihre Darlehen von der FN GmbH erhalten hatte, besichert. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt liegen der Kommission keine weiteren Angaben zu dieser Besicherung vor; daher wird Deutschland aufgefordert, nähere Einzelheiten vorzulegen.

(144)

Zusätzlich zu den gewährten Darlehen unternahmen der Kreis Kleve und die Gemeinde Weeze mehrere Liquiditätsmaßnahmen zugunsten der EEL GmbH ohne eine entsprechende Vergütung zu erhalten. Die Kommission stellt fest, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber derartige Zuschüsse niemals ohne jegliche Vergütung gewährt hätte und fordert Deutschland zur Stellungnahme und zur Übermittlung von Details in diesem Zusammenhang auf.

(145)

Trotz der Tatsache, dass die FN GmbH zu mehreren Zeitpunkten nicht in der Lage war, ihre Darlehen und Zinsen an EEL GmbH zurückzuzahlen und damit auch EEL GmbH in die Situation geriet, ihre Darlehen an ihre Kreditgeber zurückzuführen, setzten der Kreis Kleve und die Gemeinde Weeze die Gewährung von Darlehen und die Verlängerung der Darlehen und Liquiditätsmaßnahmen zugunsten der EEL GmbH fort.

(146)

Daher ermäßigen sich durch die öffentliche Unterstützung durch den Kreis Kleve und die Gemeinde Weeze die Kosten, die EEL GmbH normalerweise zu tragen hätte und der EEL GmbH entsteht ein Vorteil, den sie unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten würde.

(147)

Infolge der obigen Ausführungen kommt die Kommission zu der vorläufigen Schlussfolgerung, dass sich der Kreis Kleve und die Gemeinde Weeze mit der Gewährung und Verlängerung der Darlehen bzw. der staatlichen Bürgschaft an EEL GmbH nicht wie marktwirtschaftlich handelnde Kapitalgeber bzw. Gläubiger verhalten haben. Die Kommission ist weiters der vorläufigen Ansicht, dass der Gesamtbetrag der öffentlichen Unterstützungsmaßnahmen zugunsten der EEL GmbH, alle Liquiditätsmaßnahmen, die Darlehen und die Bürgschaft als staatliche Beihilfe anzusehen ist.

(148)

Dementsprechend fordert die Kommission Deutschland zur Stellungnahme und zur Übermittlung sämtlicher relevanter Informationen in diesem Zusammenhang auf, insbesondere aller vorbereitenden Unterlagen, der Beschlussvorlagen und Protokolle der entsprechenden Sitzungen, inklusive jener Sitzungen, die unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfanden des Kreistags, des Kreisausschusses und der Fachausschüsse des Landkreises Kleve und des Gemeinderats Weeze sowie der Darlehensverträge und Konditionsvereinbarungen (term sheets) zwischen der EEL GmbH und der [Bank] und der [Bank].

(149)

Für den vorliegenden Fall stellt die Kommission fest, dass der beanstandete Vorteil nur der EEL GmbH gewährt wurde. Da die öffentliche Förderung einem einzigen Unternehmen zugutekam, handelt es sich im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV um eine selektive Maßnahme.

(150)

Die Aktivitäten der EEL GmbH's umfassen die Liegenschaftsverwaltung und die Gewährung von Darlehen, beides Dienstleistungen, die von zahlreichen Unternehmen im Landkreis Kleve, im Land Nordrhein-Westfalen und im Binnemarkt erbracht werden. Trotz ihrer Größe und begrenzten Aktivitäten ist die EEL GmbH nicht die einzige Anbieterin solcher Dienstleistungen. Folglich kann es nicht ausgeschlossen werden, dass durch die Vorteile, die EEL GmbH erhielt, der Wettbewerb verfälscht und damit der Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.

(151)

Aus den vorstehend dargelegten Gründen vertritt die Kommission zum gegenwärtigen Zeitpunkt den vorläufigen Standpunkt, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass die aus den verschiedenen öffentlichen Quellen bereitgestellten und der EEL GmbH gewährten öffentlichen Mittel staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellen. Wenn diese Maßnahmen nachweislich staatliche Beihilfen darstellen, waren sie nicht von der Kommission genehmigt. Folglich hat sich Deutschland nicht an das Durchführungsverbot gemäß Artikel 108 Absatz 3 AEUV gehalten.

(152)

Die Kommission hat zu prüfen, ob die vorstehend beschriebene Beihilfe mit dem Binnenmarkt für vereinbar erklärt werden kann. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs (29) ist es Aufgabe des Mitgliedstaats, die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt zu begründen und nachzuweisen, dass die Voraussetzungen für eine derartige Vereinbarkeit erfüllt sind.

(153)

Was die öffentliche Finanzhilfe an die FN GmbH und EEL GmbH anbelangt, die Gegenstand dieses Beschlusses ist, so stellt die Kommission fest, dass die deutschen Behörden darin keine staatliche Beihilfe erkennen können, sie aber auch keine Argumente zugunsten ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt vorgebracht haben. Die Kommission hält fest, dass Betriebsbeihilfen im Prinzip nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sind. (30) In diesem Zusammenhang erinnert die Kommission auch an Ziffer 40 der Flughafenleitlinien: „Neben diesen allgemeinen Indikatoren gibt es jedoch keine Bewertungsmethode, die den verschiedenen Situationen, insbesondere in Bezug auf Flughäfen der Kategorien C und D, gerecht würde. Deshalb müssen Maßnahmen, die möglicherweise eine staatliche Beihilfe für einen Flughafen darstellen, angemeldet werden, damit ihre Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten untersucht werden können und gegebenenfalls ihre Zulässigkeit festgestellt werden kann“. Darüber hinaus werden die deutschen Behörden aufgefordert, darzulegen, ob der Flughafen nicht zu einer Vervielfältigung nicht Gewinn bringender Flughäfen im selben Einzugsbereich führt, wodurch insbesondere die Notwendigkeit einer Beihilfe und das Vorliegen eines allgemeinen Interesses in Frage gestellt wäre.

(154)

Zum gegenwärtigen Zeitpunkt vertritt die Kommission den vorläufigen Standpunkt, dass die Darlehen der EEL GmbH an die FN GmbH, die von der FN GmbH vom Kreis Kleve als Überbrückungsfinanzierung für den Erwerb der Flughafen-Liegenschaft erhaltenen Mittel, die Fördermittel des Landes Nordrhein-Westfalen an die FN GmbH und die Darlehen und Liquiditätsmaßnahmen sowie die Gewährung einer Bürgschaft des Kreises Kleve und der Gemeinde Weeze zugunsten der EEL GmbH staatliche Beihilfen darstellen, und sie hegt Zweifel an ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt.

(155)

So kann insbesondere zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht ausgeschlossen werden, dass die FN GmbH ein Unternehmen in Schwierigkeiten war und noch immer ist. In einem solchen Fall, d. h. wenn die FN GmbH staatliche Beihilfen erhalten sollte, könnten nur Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden. Daher fordert die Kommission Deutschland und interessierte Dritte auf, sich zu der Frage zu äußern, ob die FN GmbH zu dem Zeitpunkt, als die hier beanstandeten Maßnahmen zugunsten dieses Unternehmens durchgeführt wurden, als ein Unternehmen in Schwierigkeiten zu gelten hatte. Deutschland und interessierte Dritte sollten sich auch zu der Frage äußern, ob diese Maßnahmen in Einklang mit den Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien durchgeführt wurden.

1.

Par courrier du 27 novembre 2009, la Commission a été saisie d'une plainte au sujet d'avantages que la compagnie aérienne Ryanair recevrait dans un ensemble d'aéroports régionaux et locaux français. Concernant l'aéroport de Beauvais Tillé, cette plainte fait également état d’apports financiers dont les gestionnaires successifs de cet aéroport, la Chambre de commerce et d'industrie de l'Oise (ci-après la "CCI") et la Société Aéroportuaire de Gestion et d'Exploitation de Beauvais auraient été bénéficiaires. Cette plainte s'appuie notamment sur un rapport de la Chambre régionale des comptes de Picardie (ci-après la "CRC") en date du 3 septembre 2007 (3).

2.

Par courrier du 16 mars 2010, la Commission a envoyé aux autorités françaises une version non-confidentielle de la plainte, et a également invité les autorités françaises à apporter des clarifications quant aux mesures dénoncées. Les autorités françaises ont apporté des éléments de réponse par lettres des 31 mai et 7 juin 2010. Par courrier du 2 novembre 2011, le plaignant a envoyé des informations complémentaires à l'appui de sa plainte. La Commission a transmis ces éléments et demandé des informations complémentaires à la France par lettre du 5 décembre 2011. Les autorités françaises ont sollicité le 22 décembre 2011 un délai supplémentaire de réponse, délai que la Commission a accepté par lettre du 4 janvier 2012. Les autorités françaises ont présenté leurs commentaires et leurs réponses par courrier du 31 janvier 2012.

3.

L'aéroport de Beauvais Tillé est un aéroport civil français, situé sur la commune de Tillé, à 3 km au nord de Beauvais, et à environ 90 km de Paris, dans le département de l'Oise. Cet aéroport est ouvert au trafic international commercial. L'aéroport de Beauvais Tillé est situé à 68 km de l'aéroport d'Amiens-Glisy, à 80 km de l'aéroport Roissy-Charles de Gaulle, à 106 km de l'aéroport d'Orly-sud, et à 90 km environ de l'aéroport de Rouen.

4.

L'aéroport de Beauvais Tillé comporte trois pistes, dont une piste principale de 2 430 m avec balisage lumineux et aide à l'atterrissage (ILS catégorie 3), une piste de 1 105 m revêtue et utilisable de jour, ainsi qu'une piste en herbe de 865 m. Une aérogare de 6 330 m2 donne une capacité de traitement de deux millions de passagers. Une deuxième aérogare, d'une surface de 4 500 m2 environ, a été mise en service en 2011.

5.

Selon les autorités françaises, la capacité théorique de l'aéroport de Beauvais Tillé est comprise entre 45 000 et 50 000 mouvements par an. Cette capacité maximale serait déterminée en fonction des infrastructures de l'aéroport, à savoir la capacité d'accueil de la piste principale, la capacité de traitement des passagers des deux terminaux de l'aéroport, l'évolution des équipements de la plateforme (la création d'un nouveau taxiway parallèle à la piste principale est envisagée) et les limites de l'emprise foncière de l'aéroport, ainsi que des contraintes opérationnelles, notamment l'effectif du contrôle aérien et l'existence d'un couvre-feu nocturne interdisant tout vol entre minuit et 5 heures du matin.

6.

A compter du 1er mai 1997, la compagnie Ryanair a ouvert plusieurs lignes vers des destinations européennes. A partir de 2002, l'aéroport a accueilli plusieurs lignes régulières opérées par plusieurs compagnies aériennes (Goodjet, Volare, Air Horizons, Sterling, etc.). Les compagnies Wizzair, Blue Air, et Ryanair opèrent aujourd'hui sur l'aéroport de Beauvais Tillé. Malgré l'augmentation du trafic et l'arrivée de nouvelles compagnies aériennes, Ryanair est demeuré le principal opérateur sur l'aéroport: le trafic qui lui est attribué a représenté en moyenne plus de 80 % de l'activité totale de l'aéroport sur la période 1997-2011, en nombre de passagers. Le trafic low cost représente la quasi-totalité de l'activité de l'aéroport en 2011.

7.

Le trafic passager de l'aéroport de Beauvais Tillé pour les dernières années est synthétisé dans le tableau 1 ci-dessous. En 2011, l'aéroport a accueilli 3 677 794 passagers. Aux termes du point 15 des lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux de 2005 (4) (ci-après les "lignes directrices de 2005"), l'aéroport de Beauvais Tillé était à partir de 2004 un aéroport de catégorie C, soit un "grand aéroport régional".

Tableau 1

Trafic et mouvements de l'aéroport de Beauvais Tillé  (5)

8.

Entre 1993 et 2008, la gestion de l'aéroport de Beauvais Tillé, qui appartenait initialement à l’Etat, a été assurée par la CCI (7). A l'expiration d'une concession d'outillage public (en vigueur entre 1960 et 1992), la CCI a assuré l'exploitation de l'aéroport de Beauvais au titre d'une Autorisation d'occupation temporaire du domaine public (8), prolongée pour de courtes durées jusqu'à la prise d'effet d'une nouvelle convention de concession, le 4 mai 2002. Cette convention conclue entre l'Etat et la CCI (9) prévoyait que cette dernière était chargée de "la construction, l'entretien et l'exploitation" de l'aéroport. La convention de 2002 se réfère au cahier des charges type de 1997 applicable aux concessions aéroportuaires désormais exploitées « aux risques et périls » de l’exploitant (10).

9.

A cette fin, la CCI a disposé d'une comptabilité séparée (11). L'activité d'exploitation puis de simple gestion de l'aéroport a été imputée à un compte séparé. Afin de distinguer les activités du service général de la CCI de cette activité économique spécifique, la CCI agissant en tant qu'exploitant de l'aéroport de Beauvais Tillé, dont l'activité économique, financière et comptable est donc circonscrite, sera ci-après dénommée la "CCI-aéroport" dans la présente décision. Les principales données comptables et commerciales de la CCI-aéroport pour la période de 1996-2008 sont synthétisées dans le tableau no2 ci-dessous.

Tableau no 2

Chiffres clefs de la CCI-aéroport (k€)  (12)

10.

La propriété de l'aéroport de Beauvais Tillé (terrains, infrastructures et équipements) a été transférée au Syndicat Mixte de l'Aéroport de Beauvais Tillé (ci-après le "SMABT") avec effet au 1er mars 2007 (14). A cette date, le SMABT s'est donc substitué à l'Etat français en tant qu'autorité concédante vis-à-vis de la CCI.

11.

Le SMABT est un établissement public (15) regroupant des collectivités territoriales. En application de l'article 34 de la loi no2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, il est compétent pour l'aménagement, l'entretien et la gestion de l'aéroport de Beauvais Tillé. Le SMABT regroupe la Région Picardie, le Département de l'Oise et la Communauté d'agglomération du Beauvaisis. Une convention de prestation de services a été conclue avec le Département de l'Oise, conformément au principe de la mutualisation des services préexistants des collectivités, permettant la mise à disposition de fonctionnaires du Département. L'arrêté préfectoral du 20 octobre 2006 portant création du SMABT précise que la Région Picardie, le Département de l'Oise et la Communauté d'agglomération du Beauvaisis se répartissent les charges selon les clés synthétisées au tableau no3. Chaque collectivité dispose de 4 sièges sur 12 au comité syndical, les délibérations étant prises à la majorité qualifiée de quatre cinquième des suffrages exprimés.

12.

La Commission n'a pas eu accès aux statuts du SMABT. Les autorités françaises ont toutefois précisé la répartition des contributions de chacun de ses membres aux dépenses du SMABT, récapitulée dans le tableau no3 ci-dessous:

Tableau 3

Répartition statutaire des contributions aux dépenses du SMABT  (16)

13.

La concession à la CCI de l'Oise a été prolongée jusqu'au 1er mars 2008 (17). Par avenant en date du 29 février 2008, le SMABT a prolongé la durée de la convention jusqu'au 31 mai 2008.

14.

Le SMABT ayant approuvé le principe d'une délégation de service public pour l'exploitation de l'aéroport de Beauvais (18), un premier avis de publicité a été publié le 26 juin 2007 pour la sélection de l'attributaire, mais cette première procédure a été déclarée sans suite. Un second avis d'appel à la concurrence a été publié le 6 juillet 2007, qui précise que la procédure pour la sélection de l'attributaire est désormais une procédure restreinte. A l'issue de l'analyse des 4 offres reçues, le comité syndical a choisi de poursuivre la procédure en négociant avec deux groupements candidats, dont le groupement "CCIO-Veolia Transports". Deux référés précontractuels ont été déposés devant le Tribunal Administratif d'Amiens, dont le contenu et l'issue n'ont pas été communiqués à la Commission.

15.

Au terme de cette procédure de mise en concurrence, le SMABT a délégué l'exploitation de l'aéroport de Beauvais Tillé au groupement CCIO-Veolia Transport dans le cadre d'une convention de délégation de service public (ci-après la "CDSP") conclue le 19 mars 2008, prenant effet au 1er juin 2008 pour une durée de 15 ans. Conformément aux termes de la CDSP, la Société Aéroportuaire de Gestion et d'Exploitation de Beauvais (ci-après la "SAGEB"), s'est automatiquement substituée au groupement dès sa création en qualité de délégataire. La SAGEB est une société par action simplifiée dont le capital est détenu à 51 % par la CCI et à 49 % par le groupe Veolia Transport (19).

16.

Afin de préciser les conditions d'exécution de la concession, un contrat nommé Convention d'objectifs et de moyens a été conclu le 15 octobre 2008 entre le SMABT, la SAGEB, le Comité régional du tourisme de Picardie, le Comité départemental du tourisme de l'Oise et l'Office de tourisme du Beauvaisis.

17.

Par un protocole d'accord tripartite du 14 janvier 2010, les biens de reprise et de retour de la concession ont été intégrés dans le patrimoine du SMABT, biens immédiatement mis à la disposition de la SAGEB, nouveau concessionnaire.

18.

Les autorités françaises précisent que dans le cadre de cette nouvelle concession, l'Etat reste compétent pour assurer les missions régaliennes de sûreté, de sécurité de contrôle de la circulation aérienne et de la circulation routière sur la plateforme (20).

19.

Les principales données comptables et commerciales de la SAGEB pour la période entre 2008 et 2010 sont synthétisées dans le tableau no4 ci-dessous.

Tableau no 4

Chiffres clefs de la SAGEB (k€), 1er juin 2008-2010  (21)

20.

Dans son courrier en date du 31 janvier 2012, la France a apporté certains éclaircissements concernant:

21.

Les autorités françaises font valoir que le modèle de développement économique de l'aéroport de Beauvais Tillé est bâti sur celui d'un investisseur privé en économie de marché (24). Elles affirment qu'aucune aide marketing n'a été versée aux compagnies aériennes clientes, et que l'aéroport de Beauvais Tillé n'a reçu aucune subvention publique pour la prise en charge de ses coûts d'exploitation. Le développement économique de l'aéroport s'appuie selon les autorités françaises exclusivement sur la forte croissance des recettes extra aéronautiques procurées par la croissance rapide du trafic.

22.

La CCI de l'Oise a géré l'aéroport de Beauvais Tillé sur la base d'une concession d'outillage public trentenaire, signée en 1960 et prolongée par avenant jusqu'au 31 décembre 1992. Cette concession était régie par les dispositions du cahier des charges type de concession approuvée par le décret du 6 mai 1955. Ce cahier des charges prévoyait le remboursement par l'Etat des charges financières avancées par le gestionnaire si l'exploitation s'avérait déficitaire. La CCI de l'Oise a signé le 16 avril 1997 un protocole d'abandon de ces créances, d'un montant total de 20 millions de francs, en échange de la pleine propriété d'un terrain aéroportuaire (25). Entre 1993 et 2002, la CCI a poursuivi l'exploitation de l'aéroport de Beauvais aux termes d'un arrêté préfectoral du 1er octobre 1997 portant autorisation d'occupation du domaine public aux conditions d'un cahier des charges type de concession prévoyant une gestion aux risques et périls du concessionnaire.

23.

Depuis 2002 et pour une durée initiale de 5 ans, la CCI de l'Oise est demeurée gestionnaire de l'aéroport aux termes d'une convention portant concession de la construction, l'entretien et l'exploitation de l'aéroport de Beauvais Tillé. En vertu de cette convention, prolongée jusqu'au 31 mai 2008, l'Etat versait à la CCI une indemnité compensatoire calculée à partir d'un coefficient de reprise des investissements non amortis (26) en fin de convention.

24.

Depuis le 1er juin 2008, la SAGEB est devenue délégataire de l'exploitation de l'aéroport de Beauvais Tillé pour une durée de 15 ans. Dans ce contexte, le SMABT finance partiellement les investissements réalisés sur la plateforme et fixe les modifications des tarifs et les redevances aéroportuaires, sur proposition de la SAGEB (27). En vertu de la convention, la SAGEB exploite la ligne de transport public de voyageurs par autocar reliant l'aéroport de Beauvais Tillé à Paris, et en perçoit les recettes d'exploitation (28). La SAGEB dispose de l'exclusivité d'opération sur cette ligne pendant la durée de la délégation de service public (ci-après "DSP") (29).

25.

La SAGEB reçoit en application de la convention les subventions allouées pour l'exercice des missions prévues par la CDSP et verse un intéressement au SMABT (30).

26.

La CDSP prévoit en outre la possibilité pour le délégataire et le SMABT de se rencontrer (31), si les conditions financières d'exécution du contrat venaient à varier de façon significative par rapport aux résultats prévisionnels annexés à la CDSP, notamment en cas d'évolution de la législation et/ou de la réglementation applicable aux activités objet du contrat, en cas de mise en œuvre de mesures environnementales et touristiques complémentaires à celles prévues dans le cadre de la CDSP, en cas de mise en place d'une ligne de transport collectif concurrente à la ligne de desserte entre l'aéroport et Paris exploitée par le délégataire, en cas de mise à la charge du délégataire d'investissements supplémentaires à ceux prévus dans le cadre de la CDSP, en cas de non-approbation des changements des tarifs ou des redevances proposés par le Délégataire, ou en cas de modification par le Syndicat des consignes d'exploitation ou horaires d'ouverture de l'aéroport.

27.

Les parties peuvent également se rencontrer en cas de baisse du trafic aérien desservant l'aéroport supérieures à 5 % par rapport au trafic prévisionnel défini dans le cadre de la CDSP (32), ou d'évolutions moyennes des tarifs des redevances aéronautiques inférieures à l'évolution des coûts unitaires.

28.

Dans ces hypothèses, le SMABT et la SAGEB peuvent arrêter des mesures de rétablissement de l'équilibre économique de la CDSP, telles que le versement d'une compensation financière ou d'une subvention, la mise en œuvre de nouveaux tarifs ou redevances, ou encore de compensation de tarifs ou redevances imposés au délégataire.

29.

Si dans les trois mois le SMABT et la SAGEB ne parviennent pas à trouver un accord sur les mesures à adopter, il est prévu que les parties aient recours à une procédure d'arbitrage.

30.

Conformément aux dispositions du cahier des charges type annexé à la convention de 2002 conclue avec la CCI (33), les missions qualifiées par la France de régaliennes ont dû faire l'objet d'un compte d'exploitation séparé au sein de la comptabilité de la CCI-aéroport. Ce compte n'est en particulier pas soumis à l'impôt sur les sociétés, contrairement au reste de l'activité d'exploitation de l'aéroport.

31.

La France souligne en effet qu'il convient de mettre à part le cas des sommes versées par l’Etat pour la couverture des dépenses de sécurité (personnels et équipements ou véhicules incendie, péril animalier et aviaire, clôtures) et de sûreté (personnels et équipements destinés aux contrôles des passagers, et de leurs bagages de soute). Ces dépenses, préfinancées par le gestionnaire de l'aéroport, relèvent selon la France d’une mission d’intérêt général à la charge de l'Etat et sont couvertes, pour les investissements au rythme des dotations aux amortissements, par la taxe d'aéroport et des subventions complémentaires du Fonds d'investissement des aéroports et du transport aérien (FIATA), remplacées par une majoration de la taxe d’aéroport à compter de 2008.

32.

Ces missions sont notamment financées par la taxe d'aéroport, perçue au profit des personnes publiques ou privées exploitants des aérodromes dont le trafic s'élève, au cours de la dernière année civile connue, à plus de 5 000 unités de trafic (34). Le tarif de la taxe est fonction du besoin de financement, sur chaque aérodrome, des services de sécurité incendie, de sauvetage, de lutte contre le péril animalier, de sûreté, et des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. Ce tarif est fixé annuellement pour chaque aérodrome par arrêté du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l’aviation civile, sur la base des déclarations établies par les exploitants d'aérodromes, transmises pour contrôle aux directions locales de la sécurité de l'aviation civile.

33.

Les calculs tarifaires se faisant sur la base des données prévisionnelles de trafic et de coûts, l'ajustement entre coûts et recettes peut ne pas s'avérer exact en exécution. Pour autant, il appartient aux exploitants d'aéroport de financer les investissements de sûreté et de sécurité, la taxe d'aéroport ne les remboursant qu'a posteriori, au rythme des dotations aux amortissements. Un solde positif est reporté dans les comptes des années précédentes s'ils sont négatifs, et est affecté de frais financiers à la charge de l'exploitant. Il donne lieu à ajustement du tarif de la taxe pour l'année suivante. En cas de changement de concessionnaire, un dispositif de "remise à zéro" des comptes de sûreté et de sécurité oblige l'exploitant à rembourser un solde qui serait positif à la fin de son mandat. Le système permet donc, selon la France, de ne pas avoir de surcompensation.

34.

Par ailleurs, la convention de concession du 19 mars 2008 concédant l'exploitation de l'aéroport à la SAGEB prévoit la réalisation d'un programme d'investissement de 68,2 millions d'euros de 2008 à 2023. Parmi ces investissements, certains relèveraient selon les autorités françaises de prérogatives de puissance publique, pour un montant total de 15,962 millions d'euros sur toute la durée de la concession.

35.

Ces investissements régaliens concerneraient, selon les autorités françaises:

36.

La France souligne que des subventions d'investissement ont été versées à la CCI par les collectivités territoriales, à la fin des années 1990 et au début des années 2000, afin de financer des travaux de remise en conformité et d'adaptation des infrastructures à la croissance du trafic. Sur la période 1993-1998, la CCI de l'Oise, exploitant de l'aéroport, a ainsi reçu de la part des collectivités locales concernées (Région Picardie, Département de l'Oise, Ville de Beauvais, Ville de Tillé) 1 500 000 francs pour la remise en l'état de l'aérogare, 2 050 000 francs pour l'aménagement de la ZALA Nord et 1 500 000 francs pour la mise en service d'un taxiway (35). La Commission comprend que le versement des subventions affectées à ces investissements a été échelonné du 1er janvier 1993 au 1er juin 1999 (18 mois après la signature de l'avenant no2 du 9 décembre 1997 à la convention relative à l'aménagement de l'aéroport).

37.

Le plan de modernisation de l'aéroport de Beauvais sur la période 2001-2006 (36) prévoyait initialement que les collectivités territoriales et la CCI financeraient la modernisation de l'aérogare et divers travaux de mise aux normes de l'aéroport pour un montant total de 53,3 millions de francs. L'Etat assurerait pour sa part le financement de la reconstruction du bloc technique et de la tour de contrôle pour 50 millions de francs. Selon la CCI, ces investissements étaient motivés par la nécessité de respecter la nouvelle réglementation en matière de sûreté, sécurité des passagers et de contrôle des bagages de soute, et de remédier à la vétusté de l'aérogare, dans la perspective d'une augmentation du nombre de passagers sur l'aéroport.

38.

Une seconde convention relative à l'aménagement de l'aéroport a été conclue entre la CCI et les collectivités territoriales intéressées pour déterminer un programme d'investissement pour la période 2002-2006, et préciser les modalités de son financement (37). Pendant cette période, la CCI de l'Oise a assuré la maîtrise d'ouvrage d'un programme d'investissement d'un montant total de 6,865 millions d'euros HT. La CCI a financé ces investissements à hauteur de € 2 553 605 (37,2 % du total), le Département de l'Oise et la Région Picardie à hauteur de 2,06 millions d'euros (30 % du total) chacun, et la Communauté de Communes du Beauvaisis (CCB) à hauteur de € 191 395 (2,8 % du total soit 5 % d'une assiette d'investissements de € 3 827 891 (38)).

39.

Aux termes de cette convention, les versements des collectivités locales devaient s'échelonner ainsi:

40.

Les investissements réalisés ont porté sur (40):

41.

Avant la fin de la concession (juin 2008), la CCI de l'Oise a assuré la maîtrise d'ouvrage d'une nouvelle tranche de travaux de modernisation et de mise aux normes pour la période 2007-2008 pour un montant total de 9,5 millions d'euros (41). Le financement de ces investissements a été pris en charge par la CCI de l'Oise à hauteur de 2,47 millions d'euros (26 %), par la Région Picardie à hauteur de 2,375 millions d'euros (25 %), par le Département de l'Oise à hauteur de 2,375 millions d'euros (25 %) et par la Communauté d'agglomération du Beauvaisis à hauteur de 2,28 millions d'euros (24 %). Le versement de ces subventions s'est fait, à l'instar des modalités prévues pour la période précédente (2002-2006), au fur et à mesure de l'avancement des travaux, sur présentation d'un état récapitulatif des dépenses réalisées (42).

42.

Les travaux et investissements prévisionnels en regard desquels ces subventions ont été accordées (43) comprenaient notamment:

43.

Selon les termes employés par les collectivités locales concernées, cet accompagnement financier de la CCI répond à la volonté d'assurer les meilleures conditions de sécurité aux populations, de garantir la protection de l'environnement et d'assurer le développement économique pour favoriser l'emploi.

44.

Entre 1996 et 2008, les investissements réalisés sur l'aéroport de Beauvais ont notamment concerné l'extension de l'aérogare, pour € 6 383 600 (entre 2004 et 2007), le matériel d'exploitation, pour € 3 269 800 (entre 2001 et 2008), et les travaux afférents au parking avions pour € 1 585 800 (entre 2007 et 2008). Le tableau no5 ci-dessous récapitule les investissements réalisés sur l'aéroport de Beauvais entre 1996 et juin 2008 (45):

Tableau no 5

Investissements réalisés sur l'aéroport de Beauvais entre 1996 et juin 2008 (en k€)

45.

La Commission n'a pas connaissance à ce stade du détail des contributions effectivement versées par les différentes autorités publiques à la CCI-aéroport pour ses investissements dans l'infrastructure aéroportuaire.

46.

La CRC fait état dans son rapport de 2007 relatif à la gestion de l'aéroport de Beauvais des participations des collectivités locales aux investissements réalisés sur l'aéroport. Les chiffres produits par la CRC se distinguent de ceux relatés dans les états financiers de la CCI-aéroport. Pour la période 2001-2005, la CRC fait valoir que les investissements réalisés sur les biens mis en concession se seraient élevés à € 12 164 000, financés à 35 % par les collectivités territoriales, soit une participation financière de leur part totale de € 4 433 000, dont € 2 130 000 pour le département de l'Oise, € 2 130 000 pour la Région Picardie et € 173 732 pour la Communauté d'agglomération du Beauvaisis.

47.

Pour la période 2007-2008, la CRC fait valoir que les investissements devaient s'élever à € 12 000 000, financés à hauteur de € 8 800 000 par les collectivités territoriales. Selon la CRC, une nouvelle tranche d'investissement de € 32 000 000 aurait été reportée sur la période d'exécution de la CDSP conclue avec la SAGEB (2008-2023).

48.

A compter du 1er juin 2008, la SAGEB a assuré l'exploitation de l'aéroport de Beauvais. La convention de concession du 19 mars 2008 lui concédant l'exploitation de l'aéroport impose la réalisation d'un programme d'investissement de 68,2 millions d'euros sur toute la durée de la concession. Entre 2008 et 2011, 38,280 millions d'euros d'investissements ont déjà été réalisés. Le SMABT participe au financement des investissements réalisés par le délégataire en vertu du programme pluriannuel d'investissement annexé à la convention de concession. La SAGEB reçoit ainsi pour la durée de la concession une subvention d'équipement d'un montant de 14,5 millions d'euros (46). Les autorités françaises soulignent que cette subvention est uniquement destinée à couvrir le financement des investissements relevant de prérogatives de puissance publique ou de missions d'intérêt général, qui s'élèvent, pour les investissements déjà réalisés, à 15,962 millions d'euros.

49.

L'échéancier de versement des participations du SMABT au financement des investissements est précisé à l'annexe 14 de la CDSP, qui prévoit le versement de subventions à hauteur de:

50.

Le tableau no6 ci-dessous récapitule les montants des investissements réalisés par la SAGEB entre 2008 et 2010 et les modalités de financement de ces investissements (47).

Tableau no 6

Investissements réalisés par la SAGEB et financement de ces investissements, 1er juin 2008- 31 décembre 2010 (en milliers d'euros)

51.

Les autorités françaises affirment qu'aucun coût lié à la gestion opérationnelle de l'aéroport de Beauvais Tillé n'a été pris en charge ou compensé par les autorités publiques de 1996 à aujourd'hui. La Commission relève en effet que la convention du 30 janvier 2002 conclue entre l'Etat et la CCI prévoyait seulement, à son article 13, un mécanisme d'indemnité compensatoire. Cette indemnité devait être octroyée au présent concessionnaire par le concessionnaire poursuivant l'exploitation ou, à défaut de nouveau concessionnaire, par l'autorité concédante afin de contribuer au remboursement des emprunts ayant servi au financement d'investissements non amortis. Les modalités de calcul de cette indemnité compensatoire sont explicitées dans le cahier des charges types annexée à la convention de concession (48). A l'expiration de la concession, le montant de l'indemnité devait être déterminé en multipliant la capacité d'autofinancement moyenne au terme par un paramètre x, fixé par la convention de concession, en l'espèce 5. L'indemnité compensatoire ne pouvait en tout état de cause excéder le montant des emprunts restant à la charge du concessionnaire.

52.

Par ailleurs, la convention du 30 janvier 2002 prévoyait, à la charge de l'exploitant, une redevance domaniale de € 3 685 par an (49).

53.

Néanmoins, les états financiers de la CCI-aéroport font état de certaines subventions d'exploitation. Les contributions effectivement versées à la CCI-aéroport au titre de l'exploitation sur la période 2002-2011 sont synthétisées dans le tableau no7 ci-dessous.

Tableau no 7

Montant des subventions d'exploitation reçues par la CCI-aéroport (en euros)  (50)

54.

De plus, les autorités françaises soulignent que des avances de trésorerie et des refacturations de prestations seraient intervenues entre les services généraux de la CCI et la CCI-Aéroport. Le tableau no8 récapitule ces mouvements financiers. Il apparaît que l'intégralité des avances consenties semble avoir été remboursée par l'aéroport au service général de la CCI. La Commission ne dispose toutefois pas du détail des prestations du service général qui ont fait l'objet d'une refacturation au service aéroport.

Tableau no 8

Avances de trésorerie consenties par la CCI au service aéroport et refacturations de la CCI vers le service aéroport, 1995-2008 (en euros)  (51)

55.

A compter du 1er juin 2008, en application de la CDSP du 19 mars 2008, la SAGEB, nouvel exploitant, "perçoit les subventions allouées pour l'exercice des missions prévues par le présent contrat" (52). La SAGEB verse au SMABT d'une part une redevance d'occupation du domaine public fixée à l'annexe de la CDSP (voir tableau 9 ci-dessous) et d'autre part un intéressement, calculé comme la moitié du surplus de rentabilité par rapport à un taux de rendement interne de 10 % retenu comme constituant un bénéfice raisonnable pour le délégataire (53).

56.

La Commission comprend que le taux de rendement interne retenu dans les comptes prévisionnels fondant la CDSP (54) est de 10 %, ces comptes ne prévoyant pas le versement d'un intéressement au SMABT. La Commission ne dispose cependant d'aucun document présentant le calcul de la rentabilité initiale de la CDSP pour la SAGEB et ses coactionnaires sur la base de flux de trésorerie prévisionnels.

57.

La Commission constate par ailleurs que les comptes d'exploitation prévisionnels fondant l'économie de la DSP reposent sur l'hypothèse d'un plafond de 21 000 mouvements commerciaux annuels sur la période 2008-2023. Comme indiqué au tableau no1, ce plafond a été dépassé dès 2011.

Tableau no 9

Montant de la redevance d'occupation du domaine public versée par la SAGEB au SMABT  (55)

58.

Le 24 janvier 2008, le SMABT a d'autre part arrêté (56) un plan d'actions touristiques. De fait, un plan de développement touristique de l'aéroport de Beauvais est annexé à la CDSP (57), pour lequel un budget de € 462 000 est retenu pour l'année 2008. Aux termes d'une convention d'objectifs et de moyens conclue avec le Comité régional du tourisme de Picardie, le Comité départemental du tourisme de l'Oise, l'Office de tourisme du Beauvaisis et la SAGEB le 14 octobre 2008, le SMABT s'est engagé à participer au financement des actions de promotion du développement de l'aéroport de Beauvais.

59.

La participation du SMABT à ce plan de développement touristique prend la forme d'une subvention aux organismes touristiques susmentionnés, dont la moitié du montant est prise en charge par la SAGEB.

60.

La France soutient que les autorités publiques n'ont accordé aucune compensation ni pris en charge les coûts liés à la gestion opérationnelle de l'aéroport de Beauvais depuis 1996 jusqu'à aujourd'hui, et en particulier à la SAGEB.

61.

La navette d'autocars assurant la liaison entre Paris et l'aéroport de Beauvais a été mise en place en mai 1997, concomitamment à l'arrivée de Ryanair sur la plateforme. La ligne a été exploitée depuis l'origine par l'exploitant de l'aéroport (initialement la CCI), qui en perçoit directement les recettes.

62.

Néanmoins, l'exécution de la ligne de transport a été sous-traitée opérationnellement à des transporteurs privés jusqu'en 2004 (58), rémunérés par un forfait par aller-retour. Le dernier de ces transporteurs, en proie à des difficultés financières, a fait l'objet d'un plan de cession fin 2004 suite à une procédure de redressement judiciaire.

63.

En décembre 2004, du fait de l'absence de repreneur privé des actifs dédiés à la ligne Paris-Beauvais, une filiale de la CCI, la Société des Transports Paris Beauvais (ci-après "TPB"), a repris le marché de sous-traitance de l'exécution de la ligne de transport. La CCI a confié le marché d'opération de la ligne de bus à la société TPB au moyen d'un contrat de prestation de services, en vigueur à compter du 1er juillet 2005 (59) et reconduit pour une durée indéterminée (60) en 2006.

64.

Afin de régulariser la situation de la ligne de transport au regard des dispositions du droit national (61), l'Etat a délégué au SMABT sa compétence d'autorité organisatrice des transports pour cette ligne de transport, par décision du 31 décembre 2007 (62). A compter de 2008, l'exploitation de la ligne de bus a été intégrée dans l'objet de la CDSP (63), attribuée à la SAGEB, et la société TPB est devenue une filiale à 100 % de la SAGEB en 2010. Comme le soulignent les tableaux 2 et 4, l'activité de transport par bus a représenté depuis 1997 une part importante du chiffre d'affaires des exploitants d'aéroport, et semble avoir conditionné la viabilité du modèle économique d'exploitation de l'aéroport.

65.

Les statuts de la société TPB stipulent qu'elle a pour objet "le transport public routier de voyageurs pour l'exploitation de la ligne privée de transport de passagers de l'aéroport de Beauvais Tillé à Paris par cars, en continuation des lignes aériennes desservant cet aéroport" (64).

66.

La France a détaillé le cadre contractuel et commercial ayant régi l'activité de Ryanair, ainsi que des autres compagnies aériennes ayant opéré sur la plateforme aéroportuaire, durant la période 1997-2012.

67.

La France précise que les premiers contacts avec Ryanair ont eu lieu dès 1992, et se sont renforcés en 1996, au moment de la libéralisation de l'espace aérien. Compte tenu de cette libéralisation, et de la saturation des plateformes aéroportuaires parisiennes, les collectivités publiques locales et la CCI ont fait le choix de tenter de développer l'activité aéroportuaire afin de rentabiliser les infrastructures aéroportuaires et de promouvoir le développement économique local.

68.

Après des contacts exploratoires entre la CCI de l'Oise et trois compagnies aériennes (Ryanair, EasyJet et une compagnie traditionnelle), seule Ryanair aurait confirmé son intention d'opérer à l'aéroport de Beauvais Tillé.

69.

La Commission remarque que les courriers échangés par la CCI avec la compagnie Ryanair, produits par les autorités françaises, semblent indiquer que la compagnie aérienne a souhaité s'assurer qu'un service de transport régulier serait assuré entre Paris et l'aéroport de Beauvais (65).

70.

Ryanair a débuté ses opérations à l'aéroport de Beauvais Tillé le 1er mai 1997 avec le lancement d'une première ligne régulière à destination de Dublin. En 1998 ont été ajoutées une ligne à destination de Glasgow-Prestwick et une ligne à destination de Shannon. Le démarrage des opérations de Ryanair à l'aéroport de Beauvais Tillé s'est fait sur cette période de manière très progressive, selon les autorités françaises (voir tableau no1).

71.

Des échanges de courrier entre 1997 et 2001 ont constitué le cadre des relations entre la CCI et Ryanair. A la lecture de ces courriers, la Commission comprend que la compagnie aérienne a bénéficié de rabais sur les redevances de services aéroportuaires en référence à la grille tarifaire applicable sur l'aéroport de Beauvais.

72.

La Commission remarque en outre que la possibilité de verser une partie des avantages consentis à Ryanair par la CCI-aéroport sous forme d'une contribution marketing est apparue dans le cadre des négociations (66), mais un tel montage n'aurait finalement pas été retenu selon les autorités françaises.

73.

De plus, en vertu d'un contrat conclu le 2 avril 1997, applicable du 1er avril 1997 au 31 mars 2002, la CCI a assuré le service de vente des billets Ryanair, et a été rémunérée par la compagnie aérienne pour le service rendu à hauteur de 5 % des revenus générés par la vente de billets.

74.

Le 12 février 2002, la CCI de l'Oise a conclu un contrat avec la compagnie Ryanair, d'une durée de 10 ans. Ce contrat fixe les objectifs de trafic de Ryanair d'une part, et définit les conditions tarifaires imposées par la CCI à Ryanair d'autre part.

75.

La plaignante fait valoir que sur la période 2001-2006, Ryanair aurait reçu 5 millions d'euros au titre d'aides marketing. Les autorités françaises précisent qu'aucun autre contrat n'a jamais été signé par les autorités publiques avec une filiale de Ryanair, notamment pour des prestations de service marketing. Les comptes d'exploitation des exploitants successifs de l'aéroport présentés par les autorités françaises font néanmoins état de "paiement Ryanair" à compter de 2001 (la Commission ne dispose pas des comptes d'exploitation antérieurs).

76.

Des courriers échangés entre la SAGEB et Ryanair en février 2010 et juillet 2010 révèlent que l'exploitant a consenti à la compagnie aérienne d'une part une diminution des redevances aéroportuaires et d'autre part un intéressement au développement du trafic, sous la forme d'une contribution par passager pour les années 2010 et 2011.

77.

Ces courriers exposent également que le cadre contractuel entre la SAGEB et Ryanair devait être renégocié au premier trimestre 2011, afin de donner lieu à la signature d'un nouveau contrat applicable au 1er janvier 2012 pour une durée de […] ans.

78.

Les autorités françaises ont présenté les échanges de courriers entre Ryanair et l'aéroport de Beauvais comme constituant le cadre contractuel explicitant les conditions de la présence de la compagnie aérienne sur la plateforme pour la période 1997-2002. La Commission comprend à la lecture de ces échanges que Ryanair a payé jusqu'en 2001:

79.

D'autre part, Ryanair a bénéficié de la gratuité de la redevance pour assistance en escale.

80.

Depuis 2001, et pour une durée non précisée (la proposition de Ryanair portait jusqu'en 2018), les mêmes conditions tarifaires que celles décrites ci-dessus ont continué de s'appliquer. De plus,

81.

Le contrat de service aéroportuaires du 12 février 2002 prévoit que:

82.

De plus, au titre du contrat du 2 avril 1997, applicable du 1er avril 1997 au 31 mars 2002, Ryanair a versé 5 % des revenus générés par la vente de billets à la CCI.

83.

Selon la Chambre Régionale des Comptes de Picardie, les remises sur redevances passagers et d'atterrissage accordées à Ryanair ont été de 2,46 millions d'euros en 2004 et 1,5 million d'euros en 2005. Par ailleurs, le plaignant estime que les aides consenties à Ryanair sur la période 2001-2006 peuvent être estimées à 8,412 millions d'euros pour les abattements en matière de redevances aéronautiques.

84.

Selon les autorités françaises, les chiffres évoqués par la Chambre régionale des comptes de Picardie et par le plaignant sont inexacts.

85.

La France fait valoir que les incitations concurrentielles consenties à la compagnie ont été financées depuis 1996 sur les ressources propres de l'aéroport de Beauvais, qui a agi dans ses relations avec Ryanair comme un investisseur avisé en économie de marché.

86.

A la lecture des échanges de courriers entre la CCI-aéroport et Ryanair, et notamment des courriers du 8 septembre 1998, 16 mars 2001 et 7 août 2001, et du contrat de services aéroportuaires du 19 février 2002, la Commission comprend que la compagnie aérienne a bénéficié de la gratuité de l'assistance en escale pendant toute la durée de ses opérations sur l'aéroport de Beauvais.

87.

La Chambre régionale des comptes de Picardie observe que "le centre de coût assistance aéroportuaire est largement déficitaire (1,344M€ en 2004 et 1,411M€ en 2005)" et que "la gratuité des prestations de base accordées à Ryanair en est en grande partie responsable". Le plaignant estime par ailleurs que les aides consenties à Ryanair sur la période 2001-2006 peuvent être estimées à 15,2M€ pour les prestations d'assistance en escale.

88.

Selon les autorités françaises, les chiffres évoqués par la Chambre régionale des comptes de Picardie et la plaignante sont inexacts (69). Selon les données fournies par les autorités françaises, le compte relatif à l'assistance en escale a accusé un déficit croissant entre 2001 et 2010, comme récapitulé au tableau no12 ci-dessous.

Tableau no 10

Déficits du compte d'assistance en escale sur l'aéroport de Beauvais, entre 2001 et 2010 (en milliers d'euros  (70) )

89.

La France soutient que les paramètres pris en compte pour la fixation des tarifs d'assistance en escale appliqués à Ryanair démontrent que l'aéroport de Beauvais Tillé a adopté la démarche d'un investisseur avisé en économie de marché. Les conditions tarifaires auraient ainsi été fixées compte tenu de la brièveté des escales de Ryanair, et de la faible distance, sur l'aéroport de Beauvais Tillé, entre la piste et l'aire de stationnement des appareils. De plus, les prestations fournies seraient particulièrement simples. Elles n'exigeraient la fourniture que d'une seule échelle passager, et ne comporteraient ni le ménage de la cabine, ni le service eau et toilettes, ces services étant assurés sur la base de Ryanair.

90.

Le plaignant et le rapport de la Chambre Régionale des Comptes de Picardie font valoir que des aides au marketing ou au démarrage auraient été versées à Ryanair pour la période 2001-2006.

91.

Outre le contrat conclu avec la compagnie Wizzair, présenté à la section 3.2.2, les autorités françaises affirment qu'aucune aide au marketing ou au démarrage n'a été consentie à aucune compagnie de 1996 à aujourd'hui.

92.

Les échanges de courriers entre la CCI-aéroport et Ryanair, produits par les autorités françaises (73), montrent toutefois que la CCI aurait consenti à verser à la compagnie aérienne des aides marketing, à partir de 2001, sous la forme:

93.

En vertu d'un échange de courriers en date des 4 et 5 février 2010, la SAGEB a versé à Ryanair, au titre de l'année 2010, un intéressement au développement du trafic de […] € par passager au départ en 2010, au-delà du nombre de passagers au départ en 2009. Le montant de cette contribution a été plafonné à €[…] et devait être réajusté en fonction du nombre réel de passagers supplémentaires transportés. En retour, Ryanair s'est engagée à ouvrir plusieurs lignes sur l'aéroport de Beauvais, à savoir:

94.

Par échange de courriers en date des 22 et 27 juillet 2011, l'intéressement a été porté de […]€ à […]€ par passager additionnel au départ en 2011 par comparaison avec 2010 à partir du 1er janvier 2011. En retour, Ryanair s'est engagée à ouvrir plusieurs lignes sur l'aéroport de Beauvais, à savoir:

95.

La Commission remarque que des contributions au titre des activités de marketing ont également été versées à la compagnie Volare (75), à la compagnie Central Wings (76), à la compagnie Air Horizons (77), et à la compagnie Wizzair (voir sections 3.2.2 à 3.2.5).

96.

Les tableaux no11 et 12 ci-dessous récapitulent les redevances versées par Ryanair à l'aéroport de Beauvais, en regard des contributions octroyées par la CCI-aéroport puis par la SAGEB à Ryanair sur la période 2001-2010 (78).

Tableau no 11

redevances aéroportuaires payées par Ryanair et contributions octroyées par la CCI-aéroport à Ryanair, 2001-31 mai 2008 (en €)

Tableau no 12

redevances aéroportuaires payées par Ryanair et contributions octroyées par la SAGEB à Ryanair, 1er juin 2008 - 2010 (en €)

97.

La compagnie Wizzair, qui est présente sur l'aéroport de Beauvais depuis 2004, opère actuellement 10 liaisons depuis cet aéroport. En 2011, elle a transporté 401 370 passagers, soit près de 10 fois le volume de trafic qu'elle générait en 2004.

98.

La CCI a conclu un contrat de services aéroportuaires avec Wizzair le 6 mai 2004, pour une durée de 5 ans. Aux termes de ce contrat, Wizzair a obtenu au titre de l'assistance en escale un tarif forfaitaire dégressif en fonction du nombre de rotations effectuées sur la plateforme, soit €[…] pour la première rotation, €[…] pour la deuxième et la troisième et €[…] pour la quatrième rotation et au-delà.

99.

Le contrat prévoit également le paiement par la CCI de €[…] par passager avec un plafond de […]€ la 1ere année, […]€ la 2e année, […]€ la 3e année et […]€ la 4e année à la compagnie Wizzair au titre de services marketing. Il est prévu que les montants maximum ne soient versés à la compagnie que si elle effectue plus de […] liaisons hebdomadaires depuis/vers l'aéroport de Beauvais. S'il apparait qu'en moyenne pendant l'année la compagnie aérienne n'a pas atteint le seuil de […] liaisons hebdomadaires, le montant maximum de la contribution marketing devait être réduit au prorata des vols manquants.

100.

Un nouveau contrat a été conclu par la CCI avec Wizzair le 1er juillet 2005, aux termes duquel la compagnie aérienne a payé la redevance pour service d'assistance en escale pour un montant forfaitaire de €[…] par rotation. Le contrat prévoyait en outre le versement d'une contribution au titre du marketing, à hauteur de 0,75 € par passager au départ, pendant toute la durée du contrat (5 ans). Ce nouveau mode de versement remplace les versements forfaitaires envisagés dans le contrat précédent.

101.

Un contrat d'investissement a été conclu par la SAGEB avec Wizzair le 1er juin 2009, pour une durée de 5 ans. Il est précisé dans le préambule du contrat que la SAGEB agit ainsi comme un investisseur privé avisé. Au terme de ce contrat, la SAGEB verse à la compagnie, sur toute la durée du contrat, une aide par passager au départ croissante en fonction du nombre de rotations réalisées par la compagnie:

102.

Le contrat relatif aux tarifs de l'assistance en escale, conclu avec Wizzair à la même date (1er juin 2009), rappelle que la SAGEB verse une contribution par passager au titre des services marketing (81).

103.

La Commission n'a pas connaissance à ce stade du tarif des redevances appliqué à la compagnie Wizzair pour toute la durée de ces opérations sur l'aéroport de Beauvais.

104.

La CCI a conclu un contrat de services aéroportuaires avec la compagnie Volare le 13 février 2003. Aux termes de ce contrat, l'exploitant a versé à la compagnie aérienne €[…] par passager au départ pour les […] premiers passagers à compter du printemps 2003 pour une durée de 5 ans, au titre d'activités marketing. En outre, la CCI a contribué aux frais de lancement de nouvelles liaisons, dans la limite de €[…], les versements ayant été effectués sur la base des factures présentées par la compagnie Volare.

105.

La CCI a conclu avec la compagnie Central Wings un contrat relatif aux prestations d'assistance en escale, en vigueur du 19 février 2007 au 18 février 2002. Aux termes de ce contrat, la CCI a versé à la compagnie aérienne €[…]par passager au départ pendant ses […] premiers mois d'opération, et €[…] pendant les […] suivants, au titre du financement des activités marketing.

106.

La 12 juillet 2004, la CCI a conclu un contrat de services aéroportuaires d'une durée de 1 an avec la compagnie Air Horizons, qui a démarré ses opérations sur l'aéroport de Beauvais le 18 juillet 2004. Aux termes de ce contrat, la CCI a versé € […] par passager au départ, pendant un an.

107.

La Commission n'a pas non plus connaissance des redevances appliquées aux compagnies Blue Air, Wizzair, Volare, Norwegian Air Shuttle, Blue Islands, Central Wings, Sterling European et FlyMe Sweden, pour toute la durée de leurs opérations sur l'aéroport de Beauvais.

108.

A la suite de l'analyse des informations à sa disposition, la Commission estime nécessaire d'ouvrir la procédure formelle d'examen aux fins d'examiner l’ensemble des apports financiers des différentes entités et autorités publiques aux exploitants de l'aéroport depuis 2000 jusqu'à présent, dont notamment ceux décrits ci-dessus, et d'apprécier les aides potentielles à Ryanair et à Wizzair, ainsi qu'aux autres compagnies aériennes opérant sur l'aéroport de Beauvais Tillé, depuis 1997 jusqu'à présent.

109.

Les mesures accordées aux exploitants de l'aéroport comprennent notamment:

110.

Pour l'appréciation des mesures, il y a lieu de distinguer entre les aides potentielles aux exploitants de l'aéroport (Section 5 de la présente décision) et les aides potentielles accordées à Ryanair, Wizzair et aux autres compagnies aériennes (Section 6 de la présente décision).

111.

Aux termes de l’article 107 paragraphe 1, du TFUE, sont incompatibles avec le traité, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en faveur de certaines entreprises ou de certaines productions.

112.

La qualification d’une mesure nationale en tant qu’aide d’État suppose donc que les conditions cumulatives suivantes soient remplies, à savoir que: 1) le ou les bénéficiaires soient des entreprises au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, 2) la mesure en question soit octroyée au moyen de ressources d’État et soit imputable à l'Etat, 3) la mesure confère un avantage sélectif à son ou ses bénéficiaires et 4) la mesure en cause fausse ou menace de fausser la concurrence, et soit susceptible d’affecter les échanges entre États membres (82).

113.

La Commission tient à rappeler que, à supposer que les mesures en cause constituent des aides d'Etat au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, ces aides seraient illégales au sens de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE. Il ressort en effet des informations à la disposition de la Commission à ce stade que ces mesures ont d'ores et déjà été octroyées à leur bénéficiaire.

114.

Aux fins de déterminer si les subventions susmentionnées constituent des aides d'Etat, il convient avant tout de déterminer si leur bénéficiaire, le gestionnaire de l'aéroport, est une entreprise au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

115.

Dans ce contexte, la Commission rappelle tout d'abord que, selon une jurisprudence constante, la notion d'entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (83), et que constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné (84).

116.

Dans ce contexte, la Commission souligne que le principe selon lequel l'exploitation commerciale d'un aéroport est une activité économique a été établi dans l'arrêt du 12 décembre 2000"Aéroports de Paris" (85) aux termes duquel le Tribunal a dit pour droit que les activités de gestion et d'exploitation d'aéroports, comprenant la fourniture de services aéroportuaires aux compagnies aériennes et aux différents prestataires de services dans un aéroport, constituent des activités économiques puisque, d'une part, "elles consistent dans la mise à disposition des compagnies aériennes et des différents prestataires de services d'installations aéroportuaires moyennant le paiement d'une redevance dont le taux est fixé librement par le gestionnaire lui-même et, d'autre part, elles ne relèvent pas de l'exercice de prérogatives de puissance publique et sont dissociables des activités se rattachant à l'exercice de ces dernières".

117.

À cet égard, la Commission fait observer que l'infrastructure dont les investissements sont financés par les subventions mentionnées à la section 3.1.3, qui recouvrent entre autres l'extension de l'aérogare, des travaux sur les parkings avions et le taxiway, a fait l'objet d'une exploitation commerciale par les gestionnaires de l'aéroport, qui ont notamment facturé des frais aux utilisateurs de cette infrastructure.

118.

Il s'ensuit que les gestionnaires de l'aéroport sont, au moins en ce qui concerne l'exploitation de l'aéroport, des entreprises au sens du droit de la concurrence de l'UE et que le financement de cette infrastructure ainsi que de potentielles aides au fonctionnement sont essentiellement destinés à contribuer au financement de l'activité économique exercée par le gestionnaire de l'aéroport.

119.

En ce qui concerne la construction des infrastructures de l’aéroport de Beauvais Tillé, et notamment le programme d'investissements 2002-2006 (voir section 3.1.3), la Commission estime qu’elle devrait considérer que les investissements concernés doivent être exclus de son analyse s’il était établi que des engagements irrévocables – juridiquement contraignants – avaient été pris avant le 12 décembre 2000. Elle considère à ce stade qu'aucun engagement de cette nature n'a été pris.

120.

La Commission invite les autorités françaises à commenter ce point et à préciser le cas échéant les investissements susceptibles d'être couverts par de tels engagements.

121.

La Commission rappelle que deux entités juridiques distinctes peuvent être jugées exercer ensemble une activité économique aux fins de l'application des règles en matière d'aides d'État, lorsqu'elles offrent effectivement conjointement des biens ou des services sur des marchés donnés. Par contre, une entité ne fournissant pas elle-même des biens ou des services sur un marché n'est pas considérée comme une entreprise du fait de la simple détention de participations, même de contrôle, lorsque cette détention de participations ne donne lieu qu'à l'exercice des droits attachés à la qualité d'actionnaire ou d'associé, ainsi que, le cas échéant, à la perception de dividendes, simples fruits de la propriété d'un bien (86).

122.

En l'espèce, la Commission considère à ce stade que, jusqu'au 31 mai 2008, la CCI-aéroport a exercé l'exploitation commerciale de l'aéroport de Beauvais. En effet, l'ensemble des revenus commerciaux de l'activité de fourniture de services aéroportuaires étaient définis et perçus par la CCI-aéroport, qui assurait également la gestion opérationnelle de la plateforme. Les collectivités locales et le SMABT, ainsi que le service général de la CCI, se sont cantonnés durant cette période à un rôle de financement de l'aéroport, sans prendre directement en charge cette activité.

123.

L'ensemble des prérogatives d'un exploitant d'aéroport semble avoir été transmis par la CDSP à la SAGEB, à compter du 1er juin 2008. En effet, le SMABT se cantonne à partir de cette période à un rôle de financement partiel des investissements dans l'infrastructure aéroportuaire, et semble ne pas prendre part à la politique commerciale de l'aéroport. La SAGEB conserve de plus une part substantielle du risque d'exploitation, sans intervention de l'autorité délégante au-delà du contrôle et de l'audit (87) découlant du statut de délégation de service public de l'activité d'exploitation aéroportuaire.

124.

La Commission considère donc à ce stade que sur la période 2000-2012, l'activité économique d'exploitation commerciale de l'aéroport de Beauvais a été assurée successivement par deux entités:

125.

La Commission invite les autorités françaises ainsi que les tiers intéressés à commenter ce point. Elle invite également les autorités françaises à fournir tous les documents et renseignements permettant de préciser les attributions respectives du SMABT et de la SAGEB dans le cadre de la CDSP.

126.

S'agissant des subventions d'investissement sur les périodes 2002-2006, 2007-2008 et 2008-2023 (voir section 3.1.3), ainsi que des financements pour les coûts relevant selon la France de missions régaliennes (voir section 3.1.2), il convient de rappeler que toutes les activités d'un gestionnaire d'aéroport ne sont pas nécessairement de nature économique. En effet, ne présentent pas de caractère économique justifiant l’application des règles de concurrence du traité, les activités qui se rattachent à l’exercice de prérogatives de puissance publique. La qualification d’activité relevant de l’exercice de prérogatives de puissance publique ou d’activité économique doit ainsi être faite à part pour chaque activité exercée par une entité donnée (88).

127.

Les activités relevant de prérogatives de puissance publique sont notamment celles liées à la sûreté (89), au contrôle du trafic aérien, à la police ou aux douanes (90). Leur financement sert uniquement à compenser les frais qui en résultent et ne peut pas être affecté à d'autres activités économiques (91). Leur financement et celui des infrastructures qui y sont directement liées ne recèlent en principe pas d'éléments d'aide d'État (92).

128.

Par ailleurs, la question de savoir s'il existe un marché pour des services déterminés peut dépendre de la manière dont ces services sont organisés dans l'État membre concerné (93). Les règles en matière d'aides d'État ne s'appliquent que lorsqu'une activité donnée est réalisée dans un environnement commercial. La nature économique de services déterminés peut donc varier d'un État membre à un autre. En outre, la qualification d'un service donné peut varier dans le temps en fonction de choix politiques ou d'une évolution économique.

129.

De manière générale, la Commission n'est pas à ce stade en mesure de confirmer que l'ensemble des coûts couverts par la taxe d'aéroport et décrits à la section 3.1.2 relèvent des activités non économiques précitées. En particulier, la Commission a des doutes sur le caractère non économique des services de lutte contre l'incendie des aéronefs et de lutte contre le péril animalier, qui ne rentrent pas dans le cadre des missions liées à la sûreté. En effet, conformément au règlement (CE) no 2320/2002 du Parlement européen et du Conseil relatif à l'instauration de règles communes dans le domaine de la sûreté de l'aviation civile (94)«on entend par « sûreté aérienne », la combinaison des mesures ainsi que des moyens humains et matériels visant à protéger l'aviation civile contre les actes d'intervention illicite. » Les normes communes de base en matière de sûreté aérienne sont fondées sur les recommandations du document no 30 de la Conférence européenne de l'aviation civile (CEAC) et définies dans l'annexe du règlement (CE) no 2320/2002. La Commission considère à ce stade que la lutte contre l'incendie et le péril animalier pourraient contribuer à la sécurité de l'exploitation commerciale normale de l'aéroport.

130.

En l'espèce, la Commission a donc des doutes sur le caractère de prérogative de puissance publique, invoqué par la France, de la construction du local SSLIA (Services de sauvetage et de lutte contre l'incendie des aéronefs) dans le cadre du programme d'investissement 2002-2006. La Commission considère à ce stade que les autres composantes de ce programme d'investissements de 6,865 millions d'euros (voir point 38 et suivants) relèvent de l'activité économique de l'exploitant d'aéroport.

131.

Concernant les subventions relatives au programme d'investissements pour 2007 (95), la Commission considère à ce stade qu'il relève dans son intégralité de l'activité économique d'exploitation commerciale de l'aéroport de Beauvais.

132.

La Commission remarque en particulier que l'amélioration du niveau de l'ILS de la catégorie I à la catégorie III permet aux aéronefs d'atterrir en dépit de conditions atmosphériques difficiles, et donc de limiter le nombre des déroutements vers un autre aéroport. La possibilité d'assurer un faible nombre de déroutements quelles que soient les conditions climatiques permet à la fois une meilleure utilisation de l'infrastructure pour l'exploitant de l'aéroport, et une moindre variabilité opérationnelle pour les compagnies aériennes utilisatrices de l'aéroport. Quoique les infrastructures de l'ILS soient en effet utilisées pour l'exercice des missions de sécurité du trafic aérien, le passage à une catégorie supérieure d'ILS contribue avant tout à l'attractivité commerciale de l'infrastructure aéroportuaire, et à la rentabilité de son utilisation. La Commission considère par conséquent à ce stade que les études liées à l'amélioration de l'ILS sont indissociables de l'activité commerciale de l'aéroport.

133.

Concernant les subventions relatives au programme d'investissements pour 2008-2023 (96), les autorités françaises ont invoqué que trois investissements relevaient de l'exercice de prérogatives de puissance publique:

134.

Comme rappelé ci-dessus au point 133, la Commission considère à ce stade que la mise en place d'un système d'atterrissage aux instruments tout temps est indissociablement liée à l'exploitation commerciale de l'aéroport, et en particulier de sa piste d'atterrissage principale.

135.

D'autre part, la Commission considère que la visée environnementale ou touristique d'investissements spécifiques, ou encore les modalités financières de leur mise à disposition à des tiers ne sont pas de nature à remettre en cause le lien entre ces investissements et l'activité économique d'exploitation commerciale de l'aéroport. En effet, les réglementations environnementales invoquées ne sont pas liées à des prérogatives de puissance publique, mais relèvent au contraire du cadre réglementaire commun à toutes les entreprises (98). De plus, la mise en place de certifications, notamment environnementales, est une pratique commerciale normale qui ne peut en général relever de prérogatives de puissance publique.

136.

Enfin, la fourniture et l'aménagement de l'espace dédié aux organismes touristiques a été acceptée par la SAGEB dans le cadre de la CDSP, puis dans le cadre de la convention d'objectifs et de moyens du 14 octobre 2008, dont l'objet est le développement touristique de l'aéroport et à laquelle la SAGEB est partie. Il ne ressort donc pas des informations à disposition de la Commission que les coûts afférents aient été imposés par le SMABT ou une autre entité publique en vertu de prérogatives de puissance publique.

137.

En conclusion, la Commission considère à ce stade que l'ensemble des investissements couverts par les différentes subventions publiques sur la période 2002-2023 est indissociablement lié à l'exploitation commerciale de l'aéroport. En l'absence d'informations suffisamment détaillées à cet égard, elle exprime également des doutes quant au caractère de prérogative de puissance publique des activités et missions dont les coûts sont éligibles à une couverture par la taxe d'aéroport et les mécanismes de financement associés (voir section 3.1.2).

138.

Les autorités françaises ainsi que les tiers intéressés sont invitées à formuler des observations et à fournir toute information susceptible de permettre à la Commission de se prononcer à cet égard. En particulier, la Commission invite les autorités françaises à lui expliquer pour quelles raisons elles estiment que chacune des activités et missions dont les coûts sont éligibles aux mécanismes de financement présentés à la section 3.1.2 (taxe d'aéroport, etc.) pourraient relever de la sûreté aérienne ou être essentielles à l'exercice d'autres missions de puissance publique et, par conséquent, ne pas être considérées comme relevant d'activités économiques au sens de l'article 107 TFUE. Elle invite également les autorités françaises à présenter les coûts annuels de ces missions et leur financement (notamment sous la forme d'une comptabilité séparée des exploitants si elle existe).

139.

Les mesures en cause ont été accordées aux exploitants successifs de l'aéroport par les collectivités locales et autorités publiques suivantes: l'Etat, la Région, le Département de l'Oise, la Communauté de communes du Beauvaisis, la Communauté d'agglomérations du Beauvaisis, le Comité Régional du tourisme de Picardie, le Comité départemental du tourisme de l'Oise, l'Office de tourisme du Beauvaisis, le SMABT et la CCI de l'Oise.

140.

Afin de déterminer si les ressources de la CCI constituent des ressources d'Etat, la Commission observe qu'un établissement public à caractère administratif constitue une entité autonome, soumise à un contrôle très étroit par l'administration française (99). De plus, le budget général de la CCI est abondé par des recettes fiscales perçues sur les entreprises inscrites au registre du commerce et des sociétés. Dès lors, la Commission considère que les ressources de la CCI sont des ressources d'Etat (100).

141.

Les ressources des collectivités territoriales sont des ressources d’État aux fins de l'application de l'article 107 du TFUE (101). La Commission considère donc que les ressources de toutes les collectivités territoriales impliquées sont des ressources d'Etat.

142.

Quoique la Commission ne dispose pas des statuts du SMABT, elle comprend à ce stade (102) que les collectivités territoriales membres s'en répartissent les charges (voir section 2.2 et tableau no3). La Commission considère donc à ce stade que les ressources du SMABT sont des ressources d'Etat.

143.

Enfin, les subventions pour couvrir les missions dites régaliennes ont pu être financées par le FIATA, fonds géré par l'Etat, ou directement par le budget de l'Etat et constituent donc des ressources d'Etat.

144.

La Commission considère que les décisions des collectivités locales (Région, Département de l'Oise, Communauté de communes du Beauvaisis, Communauté d'agglomérations du Beauvaisis) et de l'Etat, approuvant l'octroi des subventions en cause, sont imputables à l’État français (103).

145.

Les autorités françaises ont indiqué que le SMABT, en tant que regroupement de collectivités locales, fonctionne sur le principe de la mutualisation des services, et que les fonctionnaires du département de l'Oise sont mis à disposition du SMABT. De plus, les décisions du SMABT sont prises par le comité syndical, composé de représentants des collectivités territoriales membres (voir point 12). La Commission considère par conséquent à ce stade que ses décisions sont imputables à l'Etat.

146.

Concernant les mesures mises en place par le service général de la CCI de l'Oise, la Commission note que le comportement des Chambres de commerce et d’industrie françaises en tant qu'établissements publics administratifs est soumis à la tutelle des autorités centrales de l'Etat, et considère par conséquent que les mesures adoptées par la CCI sont imputables à l'Etat étant donné que la CCI fait partie de l'administration publique (104).

147.

Afin d’apprécier si une mesure étatique constitue une aide à une entreprise, il convient de déterminer si l’entreprise en cause bénéficie d'un avantage économique qui lui évite de supporter des coûts qui auraient normalement dû grever ses ressources financières propres ou si elle bénéficie d'un avantage dont elle n'aurait pas bénéficié dans les conditions normales du marché (105).

148.

Cependant, dans le cas présent, l'aéroport de Beauvais a fait l'objet d'une délégation de service public à compter du 1er juin 2008 (voir section 3.1), au titre de laquelle les subventions identifiées ont été versées. Cette DSP a pour champ l'exploitation de la plateforme aéroportuaire de Beauvais-Tillé, et, à titre accessoire, l'opération de la ligne de bus entre Paris et l'aéroport.

149.

La Commission doit donc tout d'abord analyser si le champ de cette DSP, qui englobe l'exploitation de l'aéroport de Beauvais, peut être considéré comme un service d'intérêt économique général (SIEG) et si, le cas échéant, la présence d'un avantage à l'exploitant de l'aéroport peut être écartée en application de la jurisprudence Altmark, à partir du 1er juin 2008. Dans ce cas, les mesures en cause ne constitueraient donc pas des aides d'Etat.

150.

De manière générale, la pratique de la Commission concernant les services d'intérêt économique général en matière d'aéroports a été consolidée par les Lignes directrices de 2005. A cet égard, les lignes directrices précisent en leur point 34:

"… il n’est pas exclu que dans des cas exceptionnels, la gestion d’un aéroport dans son ensemble puisse être considérée comme un service d’intérêt économique général. L'autorité publique pourrait dès lors imposer des obligations de service public à un tel aéroport — situé par exemple dans une région isolée — et éventuellement décider de les compenser."

151.

Les cas exceptionnels envisagés sont donc, par exemple, celui d'une région isolée, ce qui n’est pas le cas de l’aéroport de Beauvais. En effet, la région Picardie en général, et l'Oise en particulier, sont connectées au reste du territoire français et européen par un ensemble d'autres infrastructures de transport, y compris par d'autres aéroports proches (voir point 4).

152.

Les autorités françaises n'ont pas expliqué les raisons qui feraient de l'aéroport de Beauvais un cas exceptionnel justifiant de considérer dans son ensemble sa gestion comme un service d'intérêt économique général. Pour cette raison, la Commission considère à ce stade que la gestion de l'aéroport dans son ensemble ne peut pas être considérée comme un service d'intérêt économique général.

153.

Des obligations de service public spécifiques peuvent néanmoins avoir été imposées aux exploitants de l'aéroport. Dans ce cas de figure, les compensations versées pour couvrir les coûts induits par ces obligations échapperaient à la qualification d'aide d'Etat dans la mesure où les conditions de l'arrêt Altmark sont remplies.

154.

Dans l'arrêt Altmark  (106), la Cour a dit pour droit que les compensations de services publics ne constituent pas une aide au sens de l'article 107 du TFUE lorsque quatre critères sont cumulativement remplis:

155.

Les conditions de l’arrêt Altmark étant cumulatives il suffit qu’une de ces conditions ne soit pas remplie pour que la Commission ne puisse exclure la présence d’un avantage en faveur de la société gestionnaire de l'aéroport.

156.

Dans sa communication relative à l'application des règles de l’Union européenne en matière d'aides d'État aux compensations octroyées pour la prestation de services d'intérêt économique général (107), la Commission a fourni des orientations sur les exigences relatives à la définition de ce que l'on entend par service d'intérêt économique général. Cette communication aborde les différentes exigences établies dans la jurisprudence Altmark, à savoir la notion de service d'intérêt économique général aux fins de l'article 106 du TFUE, la nécessité d'un mandat, l'obligation de définir les paramètres de la compensation, les principes relatifs à la nécessité d'éviter toute surcompensation et les principes concernant la sélection du prestataire.

157.

De plus, le point 34 des Lignes directrices de 2005 indique que les activités non-aéronautiques telles que la location des parkings et restaurants ne devrait pas être incluse dans le périmètre d'un service d'intérêt économique général.

158.

Dans le cas d'espèce, comme indiqué à la section 2.2, à compter du 1er juin 2008, la gestion et l'exploitation de l'aéroport ont été confiées, dans le cadre d'une délégation de service public, à la société SAGEB (108). Les compensations versées à la SAGEB par le SMABT, autorité délégante, présentées à la section 3.1.4, ont été octroyées en vertu de la CDSP et de ses annexes, qui précisent les obligations des deux parties dans le cadre de la mission d'exploitation et définissent les modalités de calcul de la rémunération de la SAGEB et du SMABT.

159.

Comme indiqué au point 26, la SAGEB reçoit une compensation en référence aux coûts occasionnés par le programme d'investissements prévu sur la période 2008-2023 (109). Le périmètre de la DSP comprend néanmoins l'ensemble de la gestion de l'aéroport, ainsi que la ligne de transport Paris-Beauvais.

160.

Par ailleurs, la Commission observe que les activités commerciales extra-aéronautiques sont incluses dans le périmètre de la CDSP (110). En particulier, comme indiqué au tableau 4, l'activité d'exploitation de la ligne de bus entre Paris et l'aéroport est incluse dans le périmètre de la CDSP, et constitue la principale source de revenus de l'exploitant.

161.

Sur la base des actes et des informations à sa disposition, des éléments ci-dessus et du fait que les autorités françaises n'ont pas démontré que l'aéroport de Beauvais relèverait d'un cas exceptionnel permettant de qualifier la gestion de l'aéroport dans sa globalité de service d'intérêt économique général, la Commission n'est pas en mesure d'identifier avec certitude les obligations de service public spécifiques imposées par la CDSP. Elle invite par conséquent les autorités françaises à préciser les obligations de service public imposées à SAGEB, et les compensations associées, ainsi qu'à commenter ce point.

162.

La Commission estime ne pas disposer à ce stade de suffisamment d'éléments pour déterminer le périmètre des missions d'intérêt général (voir section précédente). Dès lors, il lui est impossible de se prononcer sur la satisfaction du deuxième critère de l'arrêt Altmark. Elle souhaite néanmoins formuler les remarques suivantes à propos de cette condition.

163.

Dans le cadre de la délégation de service public, le SMABT participe au financement des investissements réalisés par le délégataire en vertu du programme pluriannuel d'investissement annexé à la CDSP. La SAGEB reçoit ainsi pour la durée de la DSP une subvention d'équipement d'un montant de 14,5 millions d'euros, dont l'échéancier de versement, subordonné à la réalisation des travaux, est défini dans la CDSP (111).

164.

La CDSP stipule que la SAGEB verse une redevance d'occupation du domaine public (voir tableau 9), et d'autre part un intéressement, calculé comme la moitié du surplus de rentabilité par rapport à un taux de rendement interne de 10 % retenu comme constituant un bénéfice raisonnable pour le délégataire (voir points 50 et suivants). Cette redevance d'occupation et cet intéressement éventuel viennent minorer la contribution publique, qui demeure néanmoins substantielle (112) dans le scénario de référence de la CDSP.

165.

La Commission ne dispose pas des documents exposant les calculs de rentabilité initiaux de la CDSP pour la SAGEB et ses coactionnaires. Dans ce contexte, la Commission s'interroge notamment sur la prise en compte dans les comptes prévisionnels de frais de siège à la charge de la SAGEB, et refacturés à la CCI et/ou à Veolia Transport (113).

166.

Il convient de relever par ailleurs que la CDSP prévoit que le SMABT et la SAGEB pourront prendre des mesures de nature à rétablir l'équilibre économique du contrat, telles que l'octroi de subventions ou de compensation financière, notamment dans l'hypothèse de baisse du trafic aérien annuel desservant l'aéroport supérieure à 5 % par rapport au trafic prévisionnel défini dans la CDSP (114).

167.

La Commission relève qu'en cas d'application de cette clause, les paramètres de calcul des mesures de rétablissement de l'équilibre économique du contrat ne seraient pas déterminés à l'avance de façon objective et transparente, mais reposeraient au contraire sur une libre négociation entre les parties, et, en cas d'échec, sur l'organisation d'une procédure d'arbitrage.

168.

Par ailleurs, la Commission s'interroge sur l'objectivité du plafond de 21 000 mouvements commerciaux (115) utilisé sur l'ensemble de la période 2008-2023, alors que ce plafond a dans les faits été dépassé dès 2011.

169.

Pour l'ensemble de ces raisons, la Commission a des doutes sur le fait que les paramètres permettant de fixer le montant de la compensation de service public ont été préalablement établis de façon objective et transparente. La Commission estime également ne pas disposer à ce stade de suffisamment d'éléments pour déterminer le périmètre des missions d'intérêt général (voir section précédente). Dès lors, il lui est impossible de se prononcer sur la satisfaction du deuxième critère de l'arrêt Altmark.

170.

Comme indiqué ci-dessus, la Commission doute que tous les services dont les coûts seraient compensés constituent des services d'intérêt général, et ne dispose pas non plus de suffisamment d'éléments pour déterminer le périmètre des missions d'intérêt général. Il est donc à ce stade impossible pour la Commission de déterminer s'il y a ou non surcompensation.

171.

Toutefois, bien qu'elle ne dispose pas des documents présentant la rentabilité initiale de la CDSP pour la SAGEB et ses coactionnaires, la Commission relève, sur la base des comptes prévisionnels annexés à la CDSP (116), que le taux de rendement interne du délégataire pourrait être non de 10 % mais de 17 % sur la durée de la délégation (117). Comme mentionné précédemment, la Commission s'interroge également sur l'objectivité du plafond de 21 000 mouvements utilisé dans les comptes prévisionnels de la CDSP. Ce plafond semble en effet conditionner fortement la rentabilité prévisionnelle de l'aéroport. Par ailleurs, les évènements déclencheurs d'une renégociation de la compensation (voir point 167 ci-dessus) semblent particulièrement larges par rapport aux aléas normaux d'une exploitation commerciale, et conduisent à s'interroger sur l'étendue du risque commercial réellement transféré à la SAGEB.

172.

Compte tenu du niveau de la redevance d'occupation du domaine public et de l'existence d'un mécanisme d'intéressement basé sur un éventuel surplus de rentabilité d'exploitation, la Commission n'est donc pas en mesure d'affirmer à ce stade que l'équilibre économique de la CDSP assure au délégataire un "bénéfice raisonnable", entendu comme le taux de rendement du capital qu'exigerait une entreprise moyenne s'interrogeant sur l'opportunité de fournir le service d'intérêt économique général pendant la durée du mandat, en tenant compte du niveau de risque (118).

173.

La Commission n'est donc pas en mesure de conclure quant à la satisfaction du troisième critère de l'arrêt Altmark, et invite les autorités françaises à présenter tout élément utile à l'évaluation de ce critère. Elle invite en particulier les autorités françaises à présenter les tableaux de financement prévisionnels sur lesquels se fondent la détermination de la rentabilité attendue pour la SAGEB et ses actionnaires.

174.

La Commission rappelle qu'elle estime généralement qu'une procédure négociée avec publication ne serait considérée satisfaire à la 4e condition de l'arrêt Altmark que dans des cas exceptionnels (119).

175.

Dans le cas d'espèce, le choix du délégataire a fait l'objet d'une procédure restreinte après publication d'un avis d'appel à la concurrence, au cours de laquelle le SMABT a toutefois négocié avec deux groupements candidats, dont la compatibilité avec les règles européennes de la commande publique ne peut être évaluée à ce stade.

176.

En l'absence d'éléments d'information sur les raisons et modalités du passage de la première phase de la procédure à la négociation, et de communication du rapport du Président du SMABT sur le choix du concessionnaire et l'économie générale de la CDSP (120), la Commission ne peut à ce stade déterminer si la procédure a permis de sélectionner le candidat capable de fournir ses services "au moindre coût pour la collectivité" (121). La Commission a donc des doutes quant à la satisfaction dans le présent contexte de ce critère de l'arrêt Altmark.

177.

Comme indiqué précédemment (voir point 148), afin d’apprécier si une mesure étatique constitue une aide, il convient de déterminer si l’entreprise bénéficiaire bénéficie d'un avantage économique qui lui évite de supporter des coûts qui auraient normalement dû grever ses ressources financières propres ou si elle bénéficie d'un avantage dont elle n'aurait pas bénéficié dans les conditions normales du marché.

178.

Selon la jurisprudence de la Cour de justice, un exploitant d'aéroport doit supporter les coûts d'exploitation de ce dernier, en ce compris ses coûts d'infrastructures (122). À cet égard, il convient toutefois de rappeler que "les capitaux qui sont mis à la disposition d'une entreprise, directement ou indirectement, par l'État, dans des circonstances qui correspondent aux conditions normales du marché, ne sauraient être qualifiés d'aides d'État" (123).

179.

De manière générale, comme souligné au point 44, les autorités françaises ont invoqué que les collectivités locales et la CCI avaient pris les décisions concernant les mesures en cause en considérant l'aéroport comme un levier du développement économique régional. La Commission rappelle à cet égard que les considérations de développement régional ne peuvent être prises en compte pour l'application du test de l'investisseur avisé (124).

180.

Selon la France, aucune étude des coûts de fermeture de l'aéroport n'a été réalisée par les autorités publiques et/ou l'exploitant de l'aéroport dans le contexte de la prise de décision concernant les transferts financiers aux exploitants de l'aéroport (125).

181.

Concernant les subventions d'investissement pour les périodes 2002-2006 et 2007-2008 (voir section 3.1.3), la Commission note que les collectivités locales ayant accordé ses subventions n'attendaient pas de retour financier de ces versements, mais entendaient contribuer à la modernisation de l'aéroport pour des considérations de développement économique. De même, concernant les subventions d'investissement octroyées par le SMABT à la SAGEB via la CDSP pour la période 2008-2023, la Commission note que les motifs avancés par les autorités françaises et les collectivités locales pour ces mesures ne font pas référence à la rentabilité financière directe des contributions au programme d'investissement, mais à des considérations de développement régional. De plus, la Commission constate que le total des versements prévisionnels de la SAGEB au SMABT au titre de l'occupation du domaine public (126) est inférieur à la contribution du SMABT.

182.

Compte tenu des principes rappelés au point 179, la Commission considère par conséquent à ce stade que ces subventions ne sont pas conformes au principe de l'investisseur avisé en économie de marché.

183.

S'agissant de la subvention destinée à financer des investissements nécessaires à des activités dites régaliennes, la Commission renvoie aux développements relatifs à la nature économique des activités en cause (voir section 5.1.1.2, points 131 à 138).

184.

Selon les autorités françaises, les exploitants successifs de l'aéroport n'ont bénéficié d'aucune subvention d'exploitation ou prise en charge du déficit de l'aéroport (127). Le fonctionnement de la CCI-aéroport semble toutefois avoir été financé par des avances du service général de la CCI. Ces avances constituent une ressource financière apportée à coût nul au gestionnaire de l'aéroport. De plus, les états financiers de la CCI pour la période 1996-2008 font apparaître des subventions d'exploitation (voir section 3.1.4).

185.

Les versements des entités publiques aux exploitants successifs de l'aéroport sont conçus comme des subventions dont la finalité est le développement régional. Indépendamment de la finalité avancée, la Commission considère donc à ce stade qu'elles ne satisfont pas le critère de l'investisseur avisé en économie de marché.

186.

La Commission invite donc les autorités françaises à lui expliquer les conditions d'octroi de l'avance remboursable consentie par le service général de la CCI au profit des comptes de l'aéroport.

187.

Enfin, la Commission s'interroge sur les modalités de financement des programmes de développement touristique de l'aéroport de Beauvais (voir section 3.1.4, points 59 et 60). En particulier, la Commission comprend que la CDSP n'avait pas défini les modalités du financement du plan de développement touristique au-delà de la fourniture par la SAGEB à titre gratuit d'un local et d'équipements annexes (128). La convention d'objectifs et de moyens susmentionnée et les actes ultérieurs octroyant des subventions publiques aux entités chargées de mener à bien le plan de développement touristique de l'aéroport de Beauvais pourraient ainsi constituer des avantages à l'exploitant de l'aéroport non compris dans l'équilibre de la CDSP. La Commission ne saurait donc exclure à ce stade que tout ou partie des subventions du SMABT pour ces programmes n'allègent la SAGEB de coûts qu'elle aurait dû supporter dans des conditions normales de marché.

188.

La Commission invite les autorités françaises et les tiers intéressés à commenter ces points.

189.

A ce stade, la Commission considère que toute compensation ou couverture de coûts liés à des activités économiques au titre du financement des missions régaliennes devra être analysée comme un financement d'exploitation conférant un avantage sélectif aux exploitants de l'aéroport bénéficiaires. En effet, dans la mesure où des subventions au titre des missions régaliennes couvriraient des activités économiques (voir section 5.1.1.2, points 128 et suivants), elles allégeraient les exploitants successifs de coûts qu'ils auraient dû supporter dans des conditions normales de marché, et leur conféreraient donc un avantage sélectif.

190.

La Commission invite donc les autorités françaises à justifier pourquoi chacune des activités contenues dans le champ du compte d'exploitation séparé "gestion de la taxe d'aéroport" contribue de manière indissociable à l'exécution de missions régaliennes.

191.

En conclusion, la Commission considère à ce stade que le comportement des entités publiques dans l'octroi des mesures en cause n'a pas été conforme à celui d'un investisseur en économie de marché. La Commission estime donc sur la base des informations disponibles que le financement des investissements dans l'infrastructure aéroportuaire ainsi que les subventions de fonctionnement présumées (à savoir les subventions d'exploitation aux exploitants successifs, les avances de trésorerie à coût nul, et le possible financement d'activités économiques au travers du financement des missions relevant de prérogatives régaliennes) ont pu conférer aux exploitants successifs de l'aéroport de Beauvais un avantage sélectif sur l'ensemble de la période, soit de 2000 jusqu'à présent.

192.

L'aéroport de Beauvais est notamment en concurrence avec les autres plateformes aéroportuaires desservant la même zone de chalandise, comme celles d'Amiens et de Roissy-Charles de Gaulle (voir point 4). Une aide octroyée à l'exploitant de l'aéroport de Beauvais risque donc de fausser la concurrence. Le marché des prestations aéroportuaires étant un marché ouvert à la concurrence intra-UE, l'aide risque aussi d'affecter les échanges entre les États membres.

193.

De plus, plusieurs opérateurs sont aujourd'hui en concurrence pour se voir attribuer l'exploitation des plateformes aéroportuaires, y compris régionales (SNC Lavalin, Vinci, Egis, Veolia, Keolis, etc.). Les mesures en cause risquent donc également de fausser la concurrence sur le marché de l'exploitation des aéroports.

194.

La Commission invite toutefois la France et les tiers intéressés à formuler des observations à cet égard et à lui fournir toute information pertinente.

195.

La Commission conclut donc à ce stade qu'il ne saurait être exclu que l'ensemble des subventions susmentionnées constituent des aides d'État.

196.

Pour les raisons mentionnées ci-dessus (section 5.1.3.1 de la présente décision), sur la base des informations à sa disposition, la Commission considère à ce stade que le critère 1 de l'arrêt Altmark n'est pas rempli en ce qui concerne les actes octroyant les subventions visées aux exploitants successifs de l'aéroport. Elle considère par conséquent à ce stade que l'aéroport de Beauvais ne peut pas constituer un service d'intérêt économique général dans son ensemble pendant la période 2000-2012 et, dès lors, que les financements apportés à l'aéroport ne peuvent relever d'office de compensations de service public. En ce qui concerne la période débutant au 1er juin 2008, la Commission a des doutes quant à la qualification de service d'intérêt économique général de la mission consistant en la promotion du développement de l'activité et du trafic aéroportuaires. Dès lors, la Commission estime à ce stade que les financements envisagés ne pourraient pas relever d'office de compensations de service public.

197.

Concernant l'ensemble des mesures en faveur des exploitants de l'aéroport, la Commission considère par conséquent à ce stade que leur compatibilité avec le marché intérieur ne peut pas être évaluée sur la base de la décision du 20 décembre 2011 de la Commission relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE aux aides d’Etat sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général (129), puisque la Commission a des doutes sérieux sur le fait que ces subventions constituent des compensations de service public. Pour la même raison, la Commission estime à ce stade que ces subventions ne sauraient être évaluées sur la base de l'encadrement (130) de l'Union européenne applicable aux aides d'État sous forme de compensations de service public de 2011.

198.

Les mesures en cause concernent les financements liés aux investissements dans l'infrastructure aéroportuaire relevés dans la section 3.1.3. Sur la période 2002-2010, les montants octroyés se sont élevés à 25,841 millions d'euros (131), financés par les collectivités territoriales intéressées.

199.

Les lignes directrices de 2005 disposent que "la Commission examinera la compatibilité de toute aide au financement des infrastructures aéroportuaires ou d'aide au démarrage octroyée sans son autorisation et donc en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité sur la base des présentes lignes directrices si l'aide a commencé d'être octroyée après leur publication au Journal officiel de l'Union européenne. Dans les autres cas, elle fera l'examen sur la base des règles applicables au moment du début de l'octroi de l'aide (132)".

200.

Certaines décisions d'investissement ont été prises avant la publication des Lignes directrices de 2005 (133). Dans la mesure où les lignes directrices de 1994 (134) sont également inapplicables au cas d'espèce, la Commission doit donc en principe évaluer la compatibilité des éventuels éléments d'aide qu'elle contient directement sur la base de l'article 107, paragraphe 3, sous c), du TFUE en tenant compte de sa pratique décisionnelle antérieure.

201.

A cet égard, il convient de rappeler que la Commission a consolidé sa pratique décisionnelle quant à l'évaluation de la compatibilité des aides octroyées aux gestionnaires d'aéroport en adoptant les lignes directrices de 2005. Les critères dégagés par les lignes directrices de 2005 sont donc, en substance, applicables à l'examen de la compatibilité des mesures d'aide au financement des infrastructures octroyées avant et après la publication des Lignes directrices de 2005.

202.

Selon le point 61 des lignes directrices de 2005, les aides au financement des infrastructures aéroportuaires pourront être déclarées compatibles, si:

203.

Afin d'établir la nécessité et la proportionnalité de l'aide, la Commission doit également vérifier que le montant de cette aide se limite au strict nécessaire pour atteindre l'objectif visé (135).

204.

Selon la France, les mesures d'aide à l'investissement dans l'infrastructure aéroportuaire reposent sur des objectifs d'intérêt général clairement définis, notamment un intérêt économique pour le développement de l'aéroport de Beauvais, que les autorités françaises identifient comme "un levier du développement régional".

205.

A la lumière de ces éléments et du raisonnement développé dans la section 5.1.3, la Commission considère à ce stade que l'ensemble des mesures en cause est susceptible de répondre à un objectif d'intérêt général clairement défini, à savoir le développement économique local.

206.

La France avance que les investissements réalisés à partir de 2000 jusqu'à aujourd'hui étaient nécessaires à la conformité aux normes et utiles à l'exploitation commerciale de l'aéroport.

207.

Concernant les investissements réalisés entre 2001 et 2006, le plan de modernisation de l'aéroport de Beauvais produit pas les autorités françaises précise que les investissements prévus étaient motivés par la nécessité de respecter la nouvelle réglementation en matière de sûreté et de remédier à la vétusté de l'aérogare, dans la perspective d'une augmentation du nombre de passagers sur l'aéroport qui pourrait atteindre 600 000 à l'horizon 2006. Une nouvelle tranche d'investissements a été cofinancée par les collectivités territoriales en 2007-2008.

208.

La Commission considère que la France n'a pas fourni suffisamment d'éléments permettant d'établir la nécessité des investissements entrepris au regard de l'objectif poursuivi, en particulier concernant: l'extension de l'aérogare, pour € 6 383 600 (entre 2004 et 2007), le matériel d'exploitation, pour € 3 269 800 (entre 2001 et 2008), et les travaux afférents au parking avions pour € 1 585 800 (entre 2007 et 2008).

209.

Concernant les investissements cofinancés par le SMABT à compter de 2008, les autorités françaises font valoir qu'ils concernent exclusivement des prérogatives de puissance publique ou des missions d'intérêt général.

210.

La Commission rappelle que conformément au raisonnement suivi à la section 5.1.1.2, elle considère à ce stade que l'ensemble des investissements couverts par les différentes subventions publiques sur la période 2002-2023 est indissociablement lié à l'exploitation commerciale de l'aéroport.

211.

Dans l'offre présentée en 2007, Veolia fait valoir que les investissements programmés doivent permettre l'augmentation des capacités de l'aéroport, compatible avec l'accueil d'un trafic jusqu'à 28 200 mouvements commerciaux, la sécurisation des approches aériennes, la mise en conformité du site avec la loi sur l'eau et le renforcement de la piste.

212.

La Commission invite cependant les autorités françaises à apporter plus de détails sur la nécessité des travaux d'infrastructure par rapport au niveau de son utilisation tel que projeté à l'époque, par rapport à sa situation vis-à-vis d'autres aéroports proches et par rapport à l'objectif d'intérêt général poursuivi.

213.

Sur la base des informations disponibles à ce stade, la Commission n'est pas en mesure de se prononcer sur la question de savoir si le critère de la nécessité et de la proportionnalité de l’infrastructure est satisfait.

214.

Les autorités françaises ont indiqué (136) que la capacité annuelle de l'aéroport de Beauvais est comprise entre 45 000 et 50 000 mouvements.

215.

La Commission relève que les investissements réalisés sur la plateforme entre 2002 et 2006 reposaient sur une hypothèse de trafic de 600 000 passagers en 2006. Le programme d'investissement pour la période 2008-2023 a été établi par la SAGEB conformément à un scénario de référence qui prévoit un trafic maximum de 21 000 mouvements par an atteint en 2018. La Commission relève que les hypothèses de trafic sur lesquelles reposent ces deux décisions d'investissements ont été atteintes et largement dépassées avant l'échéance prévue (voir tableau 1) (137).

216.

La Commission n'est toutefois pas à ce stade en mesure d'établir sur quelles perspectives d'utilisation de chacune des infrastructures reposaient les décisions d'investissement étudiées.

217.

La Commission relève qu’elle ne dispose d'aucune information sur les perspectives d'utilisation à moyen terme des infrastructures ayant fait l'objet des investissements programmés entre 2007 et 2008.

218.

La Commission invite donc les autorités françaises à préciser sur quelles projections de trafic en termes de mouvements et de passagers et sur quelles justifications techniques reposaient les décisions d'investissement prises par les exploitants successifs de l'aéroport.

219.

Dans le cadre du cadre commercial conclu avec la CCI de Beauvais, la compagnie Ryanair, la compagnie Wizzair, ainsi que d'autres compagnies aériennes présentes sur la plateforme, ont bénéficié de niveaux de redevance dérogeant à la tarification générale en vigueur notamment pour l'assistance en escale (voir partie 3.2).

220.

Dans ce contexte, la Commission considère à ce stade que le caractère égal et non discriminatoire de l'accès aux équipements subventionnés (faisant partie de l'infrastructure aéroportuaire) pourrait être établi. Elle invite néanmoins la France et les parties intéressées à fournir toute information pertinente à cet égard.

221.

La Commission constate que plusieurs aéroports ouverts au trafic national et international commercial se trouvent dans un rayon de 100 km de l'aéroport, comme Roissy-Charles de Gaulle, Amiens-Glisy ou Rouen.

222.

Dans ce contexte, la Commission ne peut écarter la possibilité de "fuites" engendrées par la concurrence de plateformes concurrentes, et, à l'inverse, de flux de "cannibalisation" consécutifs au développement de l'aéroport et imputables à la capture d'une partie des flux économiques et de passagers des aéroports concurrents.

223.

La Commission invite par conséquent les autorités françaises ainsi que les parties intéressées (notamment les aéroports qui estiment se trouver dans une situation de concurrence avec l'aéroport de Beauvais) à prendre position sur la question de savoir dans quelle mesure les soutiens à l'investissement ont conforté la position concurrentielle de l'aéroport de Beauvais. Elle invite également les autorités françaises ainsi que les parties intéressées à indiquer si les mesures en cause pourraient, ou ont pu d'ores et déjà avoir un impact sur la concurrence entre différents modes de transport, et notamment entre l'aérien et le ferroviaire.

224.

Concernant la nécessité du montant d'aide, la Commission relève que les aides supposées comportent une intensité de 62,8 % pour les investissements relatifs au plan de modernisation pour la période 2002-2006, 74 % pour les investissements relatifs à la tranche 2007-2008 et 21,26 % pour la période de la CDSP (voir section 3.1.3).

225.

Pour les investissements cofinancés par le SMABT, Veolia fait valoir dans son offre que le solde recettes d'exploitation – dépenses d'exploitation du scénario de référence aurait été trop faible pour permettre au délégataire d'assumer la totalité du financement de l'investissement. La participation du SMABT au financement des investissements s'inscrit dans le cadre de l'équilibre général de la CDSP qui assurerait au délégataire un bénéfice raisonnable.

226.

Toutefois, comme rappelé au point 173, la Commission n'est pas en mesure d'affirmer à ce stade que l'équilibre économique de la CDSP assure au délégataire un "bénéfice raisonnable".

227.

La Commission a donc des doutes sur la nécessité des intensités des subventions d'investissement accordées, et notamment sur la question de savoir si les exploitants successifs de l'aéroport n'étaient ou ne sont pas en mesure de contribuer davantage à la couverture des coûts d'investissement, en particulier à moyen ou long terme.

228.

Par conséquent, la Commission exprime à ce stade des doutes quant à la nécessité de l'aide et à l'effet incitatif de son octroi. Elle invite la France et les tiers intéressés à fournir tout élément utile à cet égard.

229.

Pour les raisons expliquées ci-dessus, la Commission doute, à ce stade, que l’aide à l’infrastructure aéroportuaire puisse être considérée comme compatible avec le marché intérieur sur la base de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE.

230.

En ce qui concerne l'examen des mesures résumées aux points 185 à 188, susceptibles d'alléger les coûts de fonctionnement des exploitants de l'aéroport, la Commission considère à ce stade que ces mesures constituent des aides au fonctionnement pour lesquelles les autorités françaises n'ont fourni aucune justification à ce jour.

231.

En ce qui concerne l'examen des mesures destinées à financer les activités régaliennes de l'aéroport, à supposer la qualification d'aide avérée, tout financement d'activité économique par ce biais constituerait également une aide au fonctionnement pour laquelle les autorités françaises n'ont fourni aucune justification à ce jour.

232.

Compte tenu de ce qui précède la Commission a donc des doutes quant à la compatibilité de ces mesures liées au fonctionnement de l'aéroport avec le marché intérieur.

233.

A cet égard, il revient aux autorités françaises (138) d'indiquer sur quelle base légale les aides en cause pourraient être considérées comme compatibles avec le marché commun, et de démontrer que les conditions de compatibilité sont réunies.

234.

L'appréciation qui suit concerne le cadre contractuel des relations entre la CCI et Ryanair à partir de 1997 (139). A la lumière des informations disponibles à ce stade, les mesures concernées sont relatives aux contrats suivants, et à chacune des modifications qui y sont afférentes: