1.1.

I medfør af EF-traktatens artikel 248 afgiver Revisionsretten en erklæring til Europa-Parlamentet og Rådet om regnskabernes rigtighed og de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed (DAS). Traktaten giver også Retten mulighed for at supplere denne erklæring med specifikke vurderinger for hvert enkelt af Fællesskabets større aktivitetsområder.

1.2.

Formålet med det revisionsarbejde, Retten udfører med henblik på at kunne afgive erklæring om regnskabernes rigtighed, er at skaffe sig tilstrækkelig sikkerhed til, at den kan drage en konklusion om, i hvor høj grad Fællesskabernes indtægter, udgifter, aktiver og passiver er registreret korrekt, og om årsregnskabet giver et retvisende billede af den finansielle stilling ved regnskabsårets udgang (jf. punkt 1.6-1.45).

1.3.

Formålet med det revisionsarbejde, Retten udfører med henblik på at kunne afgive erklæring om de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed, er at tilvejebringe så mange direkte eller indirekte revisionsbeviser, at den kan udtale sig om, hvorvidt disse transaktioner er i overensstemmelse med de gældende forordninger eller kontrakter, og om de er beregnet korrekt (jf. punkt 1.46-1.86) (3).

1.4.

Retten har igen lagt særlig vægt på at undersøge det arbejde, Kommissionen har udført for at styrke sit interne kontrolsystem, og på opfølgningen af de handlingsplaner, der er vedføjet som bilag til de årlige aktivitetsrapporter og sammenfatningen af dem for regnskabsåret 2003 (jf. punkt 1.54-1.86).

1.5.

Endvidere opstiller Retten en række indikatorer til overvågning af de fremskridt, der gøres i arbejdet med at forbedre den interne kontrol, både generelt og for hvert indkomst- og udgiftsområde (se bilagene til dette kapitel og til kapitel 3-9).

1.6.

Rettens bemærkninger vedrører det endelige konsoliderede årsregnskab for regnskabsåret 2004 (4), som opstillet af Kommissionen i overensstemmelse med bestemmelserne i finansforordningen af 25. juni 2002 (5).

1.7.

Da handlingsplanen for modernisering af regnskabssystemet først vil være gennemført fuldt ud fra regnskabsåret 2005 (jf. punkt 1.21-1.45), og da der ikke var et egnet regnskabssystem, er regnskabet pr. regnskabsårets udgang stadig i vid udstrækning opstillet på grundlag af opgørelser uden for regnskaberne. De oplysninger, der blev anvendt hertil, havde ikke altid relation til de budgettransaktioner, de hidrørte fra, og den centrale regnskabstjeneste var ikke altid i stand til at garantere, at de var nøjagtige og fuldstændige (jf. punkt 1.9).

1.7.

Det nye regnskabssystem blev indført i januar 2005. I forbindelse med regnskabsafslutningen for 2004 anvendtes samme regler og systemer som det foregående år, som forudset i både finansforordningen og Kommissionens meddelelse fra december 2002 om modernisering af regnskabssystemet (se KOM(2002) 755 endelig af 17. december 2002).

1.8.

Hertil kommer, at man med det regnskabssystem, der blev anvendt i 2004, og som stadig i vid udstrækning byggede på kasseregnskabsprincippet, ikke kunne sondre mellem investeringsudgifter og driftsudgifter eller mellem endelige betalinger og forfinansieringer og ikke engang fastslå beløbet for gæld og tilgodehavender. Det indvirkede på beregningen af det økonomiske resultat (jf. punkt 1.17-1.18 og også punkt 1.28-1.45).

1.8.

Sondringen mellem kapitaludgifter og andre udgifter er en af forbedringerne i kraft af det nye regnskabssystem. Åbningsbalancen for 2005, der i øjeblikket udarbejdes, opererer netop med denne sondring.

1.9.

Resultaterne af Rettens revision bekræfter forbeholdene i erklæringen fra generaldirektøren for Generaldirektoratet for Budget (uhensigtsmæssig behandling af aktiver og passiver og forbehold, for så vidt angår Fællesskabernes og EUF's finansielle stilling, og problemer med sikkerheden (6) i regnskabssystemet). Det arbejde, Kommissionen har udført som led i moderniseringen af regnskabssystemet, har imidlertid allerede givet resultat, så de oplysninger, der nu gives, er af bedre kvalitet.

1.10.

Tabel 1.1 er en opfølgning af de forbehold vedrørende regnskabernes lovlighed og formelle rigtighed, der blev fremsat i revisionserklæringen for regnskabsåret 2003, og af andre problemer, som Retten gjorde opmærksom på i denne årsberetning, og som ifølge Kommissionen skulle løses i forbindelse med moderniseringen af Fællesskabernes regnskabssystem.

1.10.

Som Kommissionen svarede sidste år, og som Retten også fastslår i sin bemærkning, er Rettens forbehold for 2003 vedrørende indtægter og forskud blevet imødegået med indførelsen af det nye regnskabssystem i 2005. Det nye system vil også tage højde for de øvrige punkter, der påpeges i tabel 1.1.

1.11.

Selv om Retten konstaterede, at der er sket fremskridt, navnlig er opstillingen af årsregnskabet blevet bedre, og der er taget færre og mindre forbehold, påvistes der under revisionen en række problemer, hvoraf de fleste allerede var blevet omtalt i tidligere beretninger (jf. punkt 1.12-1.20).

1.11.

Som Retten noterer, er der ganske rigtigt gjort fremskridt i forbindelse med opstillingen af årsregnskabet. Imidlertid kan mange af de bemærkninger, som Retten anfører, kun imødegås gennem indførelsen af periodiseringsprincippet og det nye regnskabssystem i 2005.

1.12.

På trods af Rettens bemærkninger i årsberetningen for 2002 (7) og for 2003 (8) gøres der i de forklarende noter til regnskabet pr. regnskabsårets udgang ikke tilstrækkeligt eller tilstrækkeligt præcist opmærksom på, at nogle transaktioner senere sandsynligvis vil blive korrigeret af Kommissionens tjenester eller af medlemsstaterne (afslutning af betalingsorganernes regnskaber vedrørende EUGFL, Garantisektionen, justering af de foreløbige beløb i forbindelse med afslutningsproceduren for projekter og programmer på området interne politikker, foranstaltninger udadtil og strukturfondene). Der er endvidere ingen oplysninger i de forklarende noter om, hvor stort et beløb der vil kunne være tale om (f.eks. hvor store korrektioner der var foretaget i de foregående regnskabsår, eller i hvilken udstrækning de betalinger, der er foretaget over budgettet, eventuelt senere vil skulle korrigeres).

1.12.

Der er i årsregnskabet for 2004 medtaget en yderligere bemærkning om, at de fleste af Kommissionens betalinger i løbet af året er foreløbige og undergivet forskellige betingelser. Som følge af moderniseringen af regnskabssystemet har Kommissionen indført nye regler for den regnskabsmæssige behandling af inddrivelser af udbetalte beløb, som også omfatter de forklarende noter til årsregnskabet. Virkningerne af de nye regler skulle blive afspejlet i årsregnskabet for 2005.

Hvad angår betalinger over strukturfondene, er det vanskeligt at forudse omfanget af fremtidige korrektioner, idet det afhænger af resultatet af langvarige procedurer i et stort antal individuelle sager.

Med hensyn til landbrugsudgifter må årsregnskabet nødvendigvis gengive de finansielle oplysninger, som de foreligger på tidspunktet for afslutningen af regnskabet. Disse oplysningers pålidelighed vil altid være afhængig af, hvad der konstateres ved de revisioner, som er i gang på det pågældende tidspunkt, eller som gennemføres senere. Regnskaberne kan kun omfatte de endelige beløb, der skal inddrives, når Kommissionen har vedtaget sine endelige afgørelser i forbindelse med regnskabsafslutningen eller lignende procedurer.

Kommissionen vil undersøge mulighederne for at forbedre oplysningerne om den finansielle virkning af de korrektioner, der er foretaget for tidligere år.

1.13.

Hertil kommer andre usikkerhedsmomenter, som midlertidigt kan få indvirkning på regnskaberne. De attesterende organer har f.eks. afgivet en erklæring med forbehold eller en negativ erklæring om regnskaberne for 20 betalingsorganer, som forvalter 11 000 millioner euro i landbrugsmidler (jf. punkt 4.19), og Kommissionen har udskudt sin beslutning om regnskabsafslutning af betalingsorganernes regnskaber for regnskabsåret 2004 vedrørende et beløb svarende til 9 % af de udgifter, der var anmeldt for 2004, mens den venter på supplerende oplysninger, eller på, at en bestemt del af revisionsarbejdet bliver afsluttet (jf. punkt 4.20).

1.13.

Som anført under punkt 4.19 vedrører evalueringerne og de negative udtalelser i langt de fleste tilfælde kun særlige spørgsmål og foranstaltninger vedrørende specifikke aspekter af de berørte 20 betalingsorganers aktiviteter, og de involverede udgifter er normalt begrænsede.

Det skal understreges, at udsættelsen af beslutningen om regnskabsafslutning ikke har nogen finansielle konsekvenser for de berørte medlemsstater, lige som den ikke har nogen indflydelse på en eventuel udelukkelse af fællesskabsfinansiering. Kommissionen har allerede indledt en procedure med henblik på inddrivelse af alle uberettigede udbetalinger af en vis størrelse.

1.14.

I henhold til tiltrædelsesakten (9) anses ISPA-projekter, som ikke er afsluttet på tiltrædelsesdatoen, for at være godkendt ved forordningen om Samhørighedsfonden, men de beløb, der er udbetalt til de pågældende nye medlemsstater siden denne dato (345,5 millioner euro), afholdes fortsat over bevillinger til førtiltrædelsesforanstaltninger. På grundlag af budgetprincippet om klarhed og åbenhed ville det være hensigtsmæssigt at præcisere stillingen i regnskabet (10).

1.14.

I henhold til finansforordningen kan en betaling kun afholdes over den budgetpost, hvorunder forpligtelsen er indgået. Budgetpostens titel er nu ændret til »afslutning af førtiltrædelsesstøtte til de 8 kandidatlande«. Derfor betaler Kommissionen ikke længere over førtiltrædelsesbevillingerne. Som Retten understreger, var det tiltrædelsestraktaten, der fastslog, at forvaltningen af disse projekter skulle ske efter reglerne for Samhørighedsfonden.

1.15.

Inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik (11) har medlemsstaterne mulighed for at nedsætte de betalinger, der ydes til landbrugerne i medfør af bestemte støtteordninger, og anvende de tilbageholdte beløb til finansiering af yderligere støtte til udvikling af landdistrikterne. Ifølge denne ordning (kendt som »graduering«) er regnskabsposteringer blevet bogført under en anden budgetpost end den, som de pågældende udgifter i sidste ende vil blive betalt over (165,2 millioner euro i 2004), og endnu ikke afholdte udgifter (263 millioner euro pr. 31. december 2004) er blevet regnskabsført, som om de allerede var betalt (jf. punkt 1.13-1.14 i årsberetningen for 2002 og punkt 1.10 a) i årsberetningen for 2003).

1.15.

Hvad angår bogføringen af 165,2 mio. EUR i 2004, er reglerne for bogføring af de beløb, der er tilbageholdt i henhold til artikel 3 og 4 i forordning (EF) nr. 1259/1999 og artikel 1 i forordning (EF) nr. 1655/2004, fastsat i overensstemmelse med artikel 1 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1017/2001 (om ændring af forordning (EF) nr. 296/96).

Hvad angår udgifter, der endnu ikke er afholdt af medlemsstaterne (263 mio. EUR i 2004), kan medlemsstaterne tilbageholde en del af den direkte støtte, der ydes landbrugerne, på grundlag af gradueringssystemet og krydsoverensstemmelseskravet, således at den kan anvendes i en nærmere fastsat periode til ledsageforanstaltninger til udvikling af landdistrikterne (i henhold til artikel 3-5 i forordning (EF) nr. 1259/1999 og til artikel 153, stk. 4, og artikel 155 i forordning (EF) nr. 1782/2003). De tilbageholdte og ikke-udnyttede beløb skal tilbagebetales ved udløbet af den pågældende periode.

Det nuværende gradueringssystem er under afvikling, og der er ikke planer om at ændre registreringen i »budgetbogføringen« i de sidste år, hvor ordningen kører. Hvordan ordningen skal behandles i det almindelige regnskab er ved at blive undersøgt i sammenhæng med overgangen til periodiseringsprincippet i 2005.

1.16.

Flere attesterende organer har taget forbehold med hensyn til, om beløbet for Kommissionens tilgodehavender i EUGFL, Garantisektionens debitorbogholderi (665,5 millioner euro netto pr. 31. december 2004) er fuldstændigt og korrekt (jf. punkt 1.25 i årsberetningen for 2002 og 1.10 d) i årsberetningen for 2003).

1.16.

Hensættelsen til tvivlsomme fordringer vil ligesom de tidligere år være baseret på de bedste overslag fra hvert af de berørte betalingsorganer. Det antages, at det er betalingsorganerne, der bedst kan vurdere mulighederne for inddrivelse. Kommissionen har i de senere år foretaget en række forbedringer af regnskabsordningerne for fordringer under den fælles landbrugspolitik. Herunder at betalingsorganerne skal føre et debitorbogholderi, og at de attesterende organer skal kontrollere, at dette bogholderi er fuldtstændigt. De attesterende organer for 86 af de 91 betalingsorganer kunne give vished for, at debitorbogholderiet var korrekt.

Ca. en tredjedel af det beløb, Retten nævner, kan tilskrives ét enkelt betalingsorgan, som det attesterende organ tog forbehold for, og hvor regnskaberne var blevet udskilt af Kommissionen.

1.17.

Opgørelsen over diverse debitorer (4 139,8 millioner euro pr. 31. december 2004) volder fortsat problemer (12). Foreløbige betalinger konteres stadig som endelige udgifter, og beløb, som skal inddrives, registreres ikke med det samme. De anvisningsberettigede tjenester har ingen hensigtsmæssige procedurer for intern kontrol af diverse indtægter, og Retten kan derfor ikke få sikkerhed for, at alle fordringer er opgjort korrekt og med det fulde beløb.

1.17.

Ligesom de tidligere år accepterer Kommissionen denne bemærkning fra Rettens side, men understreger også, at indførelsen af det nye regnskabssystem i 2005 vil imødegå det pågældende problem.

1.18.

Da der ikke er et egnet regnskabssystem, kan Retten endvidere ikke garantere, at de beløb, der er registreret som indeståender hos finansielle mellemled (13) — pr. 31. december 2004 i alt 1 313,6 millioner euro (14) — er korrekte og fuldstændige (jf. punkt 1.27 i årsberetningen for 2002 og 1.10 f) i årsberetningen for 2003).

1.18.

Det nye system, der er indført i 2005, og som er baseret på periodiseringsprincippet, vil sætte Kommissionen i stand til bedre at kontrollere forfinansieringens omfang (f.eks. for så vidt angår finansielle mellemled).

1.19.

Hertil kommer, at Kommissionen har nedskrevet værdien af forskud til ECIP (European Community Investment Partners) (51,5 millioner euro pr. 31. december 2004) med 29,6 millioner euro (13) på et tvivlsomt grundlag, fordi de enkelte elementer, som værdinedsættelsen anvendes på, endnu ikke alle var identificeret, fordi man ikke var færdig med at gennemgå de endnu ikke afsluttede sager (jf. punkt 1.18 i årsberetningen for 2002 og 1.10 b) i årsberetningen for 2003).

1.19.

Gennemgangen af de uafsluttede sager er fortsat i 2005. Værdien 51,5 mio. EUR, som var registreret i årsregnskabet for 2004, omfatter 41,2 mio. EUR for forfinansieringer (facilitet 2) og 10,3 mio. EUR for konti, der er åbnet af de forskellige finansielle institutioner, der er partnere i ECIP-programmet. Værdinedsættelsen på 29,6 mio. EUR vedrører kun forfinansieringer. Værdinedsættelsen blev anslået ved at trække det beløb, hvor inddrivelse er næsten sikker (11,5 mio. EUR) fra det samlede beløb. Beløbet på 10,3 mio. EUR blev fastslået gennem en undersøgelse ved hjælp af »rundskrivelser«, der skulle bekræfte situationen vedrørende facilitet 3 og 4. Beløbet vil tilgå Kommissionen efter fremsendelsen af de nødvendige indtægtsordrer.

1.20.

Hensættelsen til pensioner (ifølge en aktuarberegning 26 008 millioner euro pr. 31. december 2004) til personalet (25 814 millioner euro) og til medlemmerne af Kommissionen, til dommerne og generaladvokaterne i Domstolen samt til medlemmerne af Revisionsretten (194 millioner euro) og den tilsvarende fordring på medlemsstaterne er i dag opført på balancen (15) på en sådan måde, at effekten på det økonomiske resultat udlignes, fordi ændringen i 2004 i fællesskabsinstitutionernes pensionsforpligtelser ikke vises (jf. punkt 1.31-1.32 i årsberetningen for 2002 og punkt 1.10 h) i årsberetningen for 2003).

1.20.

Kommissionen har også tidligere svaret, at denne regnskabsmæssige behandling af pensioner er i overensstemmelse med de regnskabsregler, der er fastsat af Kommissionens regnskabsfører efter drøftelser med Udvalget for Regnskabsstandarder. Spørgsmålet vil blive taget op, når der foreligger en IPSAS for behandlingen af pensioner inden for den offentlige sektor.

1.21.

Den 17. december 2002 vedtog Kommissionen handlingsplanen Modernisering af De Europæiske Fællesskabers regnskabssystem (16). Det skete som reaktion på en række tidligere bemærkninger fra Retten og under hensyntagen til bestemmelserne i finansforordningen, som blev vedtaget i juni 2002 (17), og som bl.a. indfører periodiserede regnskaber (artikel 125). Denne handlingsplan, som skulle være fuldt ud operationel fra 1. januar 2005 (18), består af to dele: en om vedtagelsen af det nye regnskabssystem (19) og en om de datasystemer, der er nødvendige for at kunne anvende det (20). Der er blevet nedsat et overvågningsudvalg og et rådgivende udvalg for regnskabsstandarder, som skal bistå Kommissionens regnskabsfører, som er ansvarlig for at gennemføre projektet.

1.22.

Moderniseringen er et projekt af grundlæggende betydning, og Retten har derfor påbegyndt en revision af de forskellige faser i Kommissionens gennemførelse af det, som endnu ikke er afsluttet. Retten fremlægger de foreløbige resultater af revisionen i det følgende og vil rapportere om de næste stadier i de efterfølgende årsberetninger.

1.22.

Det nye regnskabssystem er operationelt, og udarbejdelsen af årsregnskabet for 2005 (herunder åbningsbalancen) skrider fortsat frem efter afslutningen af Rettens revision i maj 2005.

1.23.

I den første fase, som dækker overgangsprocessen i 2004, koncentrerede Retten sig om at:

1.24.

Den 28. december 2004 fastsatte Kommissionens regnskabsfører i overensstemmelse med finansforordningens artikel 133 et sæt på 15 regler (22). Disse regler dækker de centrale punkter i forbindelse med regnskabsføring og regnskabsaflæggelse og er baseret på de internationalt anerkendte standarder for den offentlige sektor (23) tilpasset Kommissionens og De Europæiske Fællesskabers særlige behov (24). Disse regler er senere blevet inkorporeret i gennemførelsesbestemmelser og i en regnskabsvejledning til de institutioner og organer, hvis regnskaber skal konsolideres (25), i så god tid, at de vil kunne anvendes ved opstillingen af regnskaberne for regnskabsåret 2005.

1.25.

Under hensyntagen til det videre arbejde vedrørende åbningsbalancen for regnskabsåret 2005, som endnu ikke var færdigt ved revisionsarbejdets afslutning (maj 2005), undersøgte Retten kun fire regnskabsregler, som betragtes som centrale for overgangen, nemlig dem, der omhandler årsregnskaber, udgifter og kreditorer, forfinansiering samt hensatte forpligtelser, eventualaktiver og eventualforpligtelser. De resterende regler vil blive analyseret i senere faser af denne revision.

1.26.

Retten konstaterede, at disse fire regler på alle væsentlige punkter er i overensstemmelse med såvel finansforordningen som med International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), for så vidt de dækkes af disse (26). De forskellige områder, der er tale om, er imidlertid komplicerede, og man har til en vis grad opnået denne overensstemmelse ved at gøre de grundlæggende regler og den mere detaljerede regnskabsvejledning ret generel, og har derved overladt det til de forskellige generaldirektorater at fortolke bestemte elementer efter eget skøn (jf. punkt 1.32). Det er endvidere nødvendigt at præcisere behandlingen af garantier og forfinansiering (jf. punkt 1.33).

1.26.

De regnskabsregler, der er fastsat af Kommissionens regnskabsfører, er blevet drøftet i Udvalget for Regnskabsstandarder, og de er ifølge deres natur nødvendigvis mere generelle end specifikke. Det gælder også de internationale regnskabsregler, de er baseret på, dvs. International Accounting Standards/International Financial Reporting Standards (IAS/IFRS) samt International Public Sector Accounting Standards (IPSAS). Mere detaljerede instrukser kan ses i den regnskabsmanual og de regnskabsblade, der findes på Kommissionens websted. Disse regler skal obligatorisk anvendes af generaldirektoraterne.

1.27.

Instrukserne var endnu ikke færdige og godkendt, da revisionsarbejdet blev afsluttet (maj 2005). Det gælder f.eks. instruksen om cut off-proceduren, som for øjeblikket er under udarbejdelse. Det er vigtigt, at det defineres, hvilket regnskabsår de udløsende begivenheder henhører under, da dette har direkte indvirkning på transaktionernes opførelse i regnskaberne og på, om der gives et retvisende billede af den finansielle stilling.

1.27.

Udfærdigelsen af sådanne instrukser er en løbende proces, og der er gjort store fremskridt siden afslutningen af Rettens revision. Instrukserne er blevet udarbejdet i god tid. Proceduren for adskillelse af regnskabsår (cut-off) blev forelagt og drøftet med generaldirektørerne i slutningen af juli og begyndelsen af august. Endelig blev instrukserne vedrørende adskillelse færdiggjort og sendt til generaldirektoraterne i midten af august. De blev også offentliggjort på det interne websted.

1.28.

Kommissionen skal opstille regnskaberne for regnskabsåret 2005 i overenstemmelse med de nye regnskabsregler. Det betyder, at afslutningen af regnskaberne for regnskabsåret 2004 skal behandles igen, så åbningsbalancen for 2005 kan opstilles i overensstemmelse med de nye regnskabsregler. Nogle af de data, som skal bruges til åbningsbalancen, fremgår ikke af regnskaberne pr. afslutningen af regnskabsåret 2004. Disse data skal derfor identificeres ved hjælp af særlige procedurer og opføres i regnskaberne i 2005.

1.29.

De følgende punkter omhandler de vigtigste elementer: forfinansieringer (forskud), som udgør et aktiv, regninger/betalingsanmodninger, som ikke var betalt pr. 31. december 2004, og som udgør et passiv, garantier, som vil blive opført i bilaget til balancen, og godkendelse af juridiske personer, som er en nødvendig betingelse for, at der kan foretages betalinger.

1.30.

Det beløb for forskudsbetalinger, som skal opføres i regnskabet, anslås af Kommissionen til ca. 64 000 millioner euro. Fem generaldirektorater tegner sig for mere end 90 % af dette beløb: Generaldirektoratet for Regionalpolitik, Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Ligestilling, Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter, Generaldirektoratet for Forskning og Samarbejdskontoret EuropeAid. Det blev derfor besluttet at koncentrere revisionen af udbetalte forskud og beslægtede spørgsmål som f.eks. garantier om disse fem generaldirektorater.

1.31.

Da revisionsarbejdet med henblik på denne årsberetning blev afsluttet i maj 2005, var ikke alle tekniske og konceptuelle spørgsmål blevet behandlet (jf. punkt 1.25-1.27). Endvidere var de beløb, der var indført i systemet, stadig foreløbige, da de endnu ikke var valideret af de anvisningsberettigede, og det resulterede i, at den endelige åbningsbalance for 2005 endnu ikke var til rådighed. Nøjagtige åbningsbalancer er en forudsætning for, at der kan opstilles regnskaber for 2005, som giver et retvisende billede.

1.31.

Se svarene til punkt 1.26-1,27.

Processen vedrørende opstilling af åbningsbalancer forventes afsluttet i god tid. Den første indlæsning af data i det nye system blev foretaget i den første uge af januar. Generaldirektoraterne har kontrolleret og korrigeret tallene, og de skal derefter formelt validere de endelige åbningsbalancer.

1.32.

Generaldirektoraterne anvender ikke samme procedurer for indregning, afslutning og værdiansættelse af forskudsbetalinger i det almindelige regnskab. Det kan indvirke på det beløb, der opføres, og dermed på de oplysninger, der gives om regnskabsperiodens økonomiske resultat (27).

1.32.

De mange forskellige typer af kontraktbetingelser kræver forskellige procedurer for clearing af forfinansieringsbeløbene. Opførelsen af forfinansiering i årsregnskabet vil afspejle den økonomiske realitet.

1.33.

For øjeblikket bibeholder alle generaldirektorater garantierne med den oprindelige nominelle værdi. Men når denne værdi bibeholdes, uden at der tages hensyn til en eventuel udbetaling i tilfælde af, at der opstår en begivenhed, der medfører et træk på garantien, betyder det, at det samlede beløb, garantierne dækker, er ansat for højt. Det vil derfor være nødvendigt at give supplerende oplysninger i de forklarende noter om eventualaktiver og -forpligtelser.

1.33.

Alle garantier registreres i første instans med den nominelle værdi. Dette beløb vil kun blive nedsat, hvis den anvisningsberettigede har godkendt en nedsættelse af den stillede garanti. Både værdien af den modtagne garanti og det nuværende garanterede nettobeløb vil blive anført i noterne til årsregnskabet med anvendelse af oplysninger fra regnskabssystemet.

1.34.

Ligesom det var tilfældet i forbindelse med forskud (jf. punkt 1.31), var de data, der var indført i systemet for fakturaer/betalingsanmodninger, stadig foreløbige, da revisionsarbejdet vedrørende denne årsberetning blev afsluttet i maj 2005.

1.34.

Se svaret til punkt 1.31.

1.35.

Rettens revision viste, at der var visse risici forbundet med de lokale systemer. Det konstateredes (f.eks. i Generaldirektoratet for Regionalpolitik), at de lokale systemer ikke regelmæssigt blev afstemt med ABAC for at få bekræftet, at dataene faktisk var blevet overført, og (som det var tilfældet i Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Ligestilling) at visse beløb var blevet registreret mere end en gang og videreformidlet til det centrale system. Endvidere blev der påvist fejl, som skyldtes en misfortolkning af data (som det konstateredes i Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Ligestilling), hvor enten omkostningsanmeldelsen eller den udestående forpligtelse — alt efter hvilket beløb der var det største — var blevet betragtet som faktura/betalingsanmodning og indført i det centrale system.

1.35.

De uoverensstemmelser, Retten har konstateret, er blevet gennemgået og korrigeret. Efter Rettens revision har hvert af generaldirektoraterne foretaget deres regnskabsafstemninger, og de skal derefter validere deres endelige åbningsbalancer.

Bemærkningerne vedrørende Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender og Ligestilling kan føres tilbage til fejl, som blev korrigeret i maj 2005, og til vedtagelsen af en forsigtighedsbestemmelse vedrørende modtagne betalingsanmodninger. På grund af it-udbygninger i begyndelsen af 2005 blev den regelmæssige afstemning, som Generaldirektoratet for Regionalpolitik foretager af sit lokale system med ABAC-systemet, afbrudt.

1.36.

Fra og med 2005 kan en budgettransaktion kun gennemføres, hvis den har en reference til en juridisk person, som forinden er registreret og godkendt i det centrale fakturaregister (Legal Entity File, LEF). LEF er normalt et lavrisikoområde, eftersom en fejl her blokerer for enhver betaling. Før betalingsprocessen kan videreføres, skal LEF-posteringerne korrigeres og valideres.

1.37.

Af de fem reviderede generaldirektorater var det kun Samarbejdskontoret EuropeAid, som havde alvorlige problemer med godkendelse af juridiske personer, hvilket skyldtes aktivitetens art, fordi det ikke altid var muligt at få den nødvendige dokumentation (kontrahenter fra hele verden, som er underlagt forskellige retsregler med deraf følgende forskelle vedrørende bankprocedurer, momsbehandling, selskabsregister mv.).

1.37.

Der er truffet foranstaltninger for at løse de særlige problemer, som det pågældende generaldirektorat har været stillet over for. Disse problemer skulle derfor ikke kunne forekomme igen.

1.38.

Regnskabsføreren skal efterprøve og godkende, at de lokale systemer er i stand til at levere data til det centrale system, som er i overensstemmelse med de nye regnskabsregler (28). Når denne procedure er gennemført, må det centrale system ikke længere acceptere data fra ikke-godkendte lokale systemer.

1.39.

Godkendelsen gennemføres i to faser. I første fase var kontrolundersøgelserne udelukkende baseret på ledelseserklæringer. Det var oprindelig meningen, at der skulle foreligge en sammenfattende rapport ved udgangen af december 2004, men de 40 enkeltrapporter og den endelige sammenfattende rapport forelå først i februar 2005.

1.39.

Den endelige rapport blev vedtaget i slutningen af februar 2005, efter at Generaldirektoratet for Budget havde inkorporeret de kommentarer, det havde modtaget fra samtlige generaldirektorater. Den endelige version omfattede en general evaluering af valideringsprocessen i 2004, samt individuelle evalueringer af de 40 generaldirektorater.

1.40.

Regnskabsføreren har gennemgået alle 40 systemer. I fem systemer (29) identificeredes der nogle risici, og tre andre systemer (30) blev vurderet som havende alvorlige problemer. Men da der ikke kunne foretages ændringer på kort sigt, blev disse systemer fortsat anvendt i 2005.

1.40.

Med hensyn til de fem systemer, hvor der var tale om risiko, konkluderede rapporterne, at disse risici ikke i øjeblikket påvirker systemernes evne til at formidle data til institutionens regnskaber eller til at bekræfte dataene i de pågældende regnskaber.

Som en del af det opfølgningsarbejde, der skal foretages i 2005, vil der blive foretaget en dybtgående undersøgelse af 13 generaldirektorater og kontorer. Undersøgelsen omfatter også det generaldirektorat, som Retten nævner, samt fem af de større generaldirektorater (31). Dette arbejde er allerede påbegyndt, og det vil fortsætte indtil årets udgang. Der vil blive udsendt foreløbige rapporter om valideringen af disse 13 generaldirektoraters lokale systemer inden udgangen af 2005.

1.41.

I de nuværende godkendelsesprocedurer er der ingen mekanisme, som kan sikre, at regnskabsføreren informeres om ændringer i de lokale systemer, der i henhold til finansforordningens artikel 61 indebærer, at regnskabsføreren skal give en ny godkendelse.

1.41.

Generaldirektoratet for Budget vil fastlægge en procedure for underretning om ændringer af de lokale systemer inden udgangen af 2005, baseret på de erfaringer, der opnås gennem valideringsprocessen.

1.42.

I den anden godkendelsesfase (som stadig er planlagt til at skulle begynde i 2005) vil der blive udført dybtgående kontrolundersøgelser med henblik på at sikre, at dataene er af tilstrækkelig god kvalitet, og for at bekræfte resultaterne af den første fase. Kravene i artikel 61 vil først være opfyldt, når regnskabsføreren foretager den endelige godkendelse af de lokale systemer på grundlag af resultaterne af disse kontrolundersøgelser.

1.42.

Der er rent faktisk forudset yderligere godkendelser af de lokale systemer i løbet af 2005. Der blev først fremsendt individuelle spørgeskemaer om opfølgning til de 40 generaldirektorater og tjenester, og svarene blev modtaget inden for den fastsatte frist, dvs. inden udgangen af juni 2005. Der er udarbejdet en situationsrapport, som dækker 27 generaldirektorater, for hvilke der ikke er konstateret nogen problemer af betydning. Situationsrapporten er nu fremsendt til regnskabsføreren, og den vil senere blive fremsendt til Retten.

1.43.

Moderniseringen af regnskabssystemet skulle planlægges og gennemføres inden for den tidsramme, der er sat i finansforordningen. Erfaringerne fra andre offentlige administrationer, der har gennemført lignende reformer (32), viser, at et projekt af denne størrelsesorden er forbundet med mange forskellige problemer, som forsinker en gnidningsløs gennemførelse af det. Set på den baggrund har Kommissionen gjort betydelige fremskridt i arbejdet med at indføre periodiseret regnskabsføring.

1.44.

Men som Retten allerede har bemærket i tidligere årsberetninger (33), er den tidsplan, der er fastsat for de nødvendige tilpasninger og godkendelser, meget ambitiøs. Efter planen skulle åbningsbalancen opstilles ved udgangen af 2004, men midt i 2005 var den endnu ikke udarbejdet.

1.44.

Moderniseringsprojektet indebar at det nye system skulle være på plads i januar 2005, og denne frist er blevet overholdt. Den 1. januar 2005 overgik Kommissionen fra kontantregnskaber til periodiserede regnskaber. Kommissionen mener, at åbningsbalancerne vil blive opstillet i god tid.

1.45.

Der skal gøres yderligere fremskridt, eftersom de tal, der skal bruges til opstillingen af åbningsbalancen for 2005, endnu ikke er valideret af Kommissionens anvisningsberettigede. Hertil kommer, at de eksisterende regler endnu ikke dækker alle aspekter fuldt ud, og at de berørte tjenester ikke fortolker instrukserne ens. Regnskabsføreren bør træffe de fornødne foranstaltninger til at sikre sammenhæng og overensstemmelse, så de finansielle oplysninger, der forelægges, giver et retvisende billede. Hvis Kommissionen ikke reagerer i tide, vil de mangler, som Retten har påvist, kunne komme til at indvirke på rigtigheden af årsregnskabet for 2005.

1.45.

Det periodiserede regnskabssystem vil fortsat blive udviklet og forbedret i 2005 og 2006. Moderniseringsprojektet har generelt overholdt de målsætninger, der blev fastsat for de første 8 måneder af 2005. Alle tjenester har gjort en stor indsats for at udarbejde de data, der er nødvendige for anvendelsen af periodiserede regnskaber, og for at foretage de nødvendige tilpasninger til de lokale systemer, således at transaktionerne kan bogføres korrekt i det nye system.

Kommissionen har, ligesom gennem hele moderniseringsprojektet, til hensigt at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at arbejdet afsluttes.

1.46.

Under hensyntagen til kravene i artikel 248, stk. 1, i traktaten, til det ændrede revisionsmiljø (som er yderst komplekst og har ændret sig grundlæggende på grund af den finansielle reform af Kommissionen) og til forventningerne hos DAS-»brugerne« (dvs. dechargemyndigheden) har Retten besluttet, at dens revisionspåtegning skal være baseret på en konsolidering af de specifikke vurderinger vedrørende egne indtægter og de seks operationelle udgiftsområder i de finansielle overslag for 2000-2006 (34). Disse specifikke vurderinger, som skal give dechargemyndigheden mulighed for at kontrollere kvaliteten af forvaltningen af midlerne på hvert af de større områder, hvor Fællesskabet intervenerer (35), er baseret på fire beviskilder:

1.47.

Formålet med revisionen af overvågnings- og kontrolsystemer er at vurdere, i hvilken udstrækning disse systemer er i stand til at styre risiciene med hensyn til de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed. Sigtet med kontrollen af transaktioner er at tilvejebringe direkte bevis for så vidt angår lovlighed og formel rigtighed og at få kendskab til, hvor de konstaterede fejl er opstået, hvor stor fejlfrekvensen er, hvilken type fejl der er tale om, og hvor stor indvirkning de har. Resultaterne af transaktionstestene supplerer og bidrager til konklusionerne om systemerne. Oplysningerne fra begge kilder bruges ved udarbejdelsen af anbefalinger til korrigerende foranstaltninger. I overensstemmelse med internationale revisionsstandarder tager Retten også hensyn til de »ledelseserklæringer«, der indgår i generaldirektørernes årlige aktivitetsrapporter og erklæringer og i sammenfatningen af dem, som er vedtaget af Kommissionen. Endvidere gennemgår Retten det arbejde, der er udført af andre revisorer (36), for at bedømme dets mulige relevans for de specifikke vurderinger.

1.47.

Kommissionen påskønner Rettens vurdering af, i hvilket omfang overvågnings- og kontrolsystemerne indvirker på risikoen for uregelmæssigheder i forbindelse med de underliggende transaktioner, og den vil bestræbe sig på at forbedre systemerne på de punkter, hvor Retten konstaterer svagheder. Ligeledes de steder, hvor Rettens undersøgelser af transaktioner viser, at overvågnings- og kontrolsystemerne ikke fungerer efter hensigten, vil Kommissionen bestræbe sig på at imødegå manglerne og afbøde enhver skade, der måtte være tilføjet Fællesskabets budget.

1.48.

De konklusioner, der kan drages af de specifikke vurderinger vedrørende de forskellige til rådighed værende DAS-kilder, stemmer i vid udstrækning overens. På områder, hvor der er overvågnings- og kontrolsystemer, som i henhold til Rettens revision sikrer en tilstrækkelig risikostyring, peger resultaterne af Rettens substanstest i retning af, at der kun er tale om forhold, der ikke indvirker væsentligt på de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed, og Rettens vurdering af generaldirektørernes og de ved delegation bemyndigede anvisningsberettigedes (37) erklæringer bekræftede, at disse kun havde måttet tage mindre eller ingen forbehold (jf. punkt 3.52-3.55, 8.31-8.32 og 8.36-8.37, 9.13 og 9.26-9.28).

1.49.

På områder, hvor der nok er indført overvågnings- og kontrolsystemer, men hvor deres effektivitet med hensyn til at styre den iboende risiko efter Rettens vurdering bør forbedres, peger resultaterne af Rettens substanstest i retning af, at der er forhold, som indvirker væsentligt på de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed (jf. punkt 4.55-4.62, 5.47-5.50, 6.46 og 7.39-7.40). Hertil kommer, at Rettens vurdering af generaldirektørernes erklæringer bekræftede, at der enten var taget store forbehold eller, at der efter Rettens mening burde have været gjort det. Det viser, at ledelsen selv fortsat skal arbejde på at sikre en tilstrækkelig styring af risikoen med hensyn til de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed (jf. tabel 1.2 ).

1.49.

Som Kommissionen har anført i sine svar til de punkter, Retten refererer til, mener den, at generaldirektørerne har haft en rimelig sikkerhed for, at de etablerede overvågnings- og kontrolsystemer er tilstrækkelige til at imødegå risikoen for fejl og uregelmæssigheder i de underliggende transaktioner. Når der opstår betydelige risici, er EU-budgettet beskyttet gennem inddrivelse hos de berørte modtagere eller, hvis der er tale om delt forvaltning, hos de berørte medlemsstater. Kommissionen arbejder løbende på at forbedre systemerne, senest gennem en analyse af forskellene mellem dens nuværende systemer og de systemer, som ECA anbefaler i sin udtalelse nr. 2/2004, og gennem sine forslag til lovgivning med henblik på de finansielle overslag for 2007-2013.

1.50.

I sine årsberetninger, navnlig efter at hvidbogen om reformen af Kommissionen blev udsendt i april 2000 (42), har Retten erkendt, at der er sket fremskridt, for så vidt angår forbedringen af overvågnings- og kontrolsystemernes udformning, implementering og funktion, navnlig på Kommissionens niveau (jf. punkt 1.71-1.83). Denne udvikling har fundet sted samtidig med, at der, hvad angår gennemførelsen af EU's budget, er sket en ændring i den administrative kultur. Mens det tidligere primært var budgetgennemførelsen, der var i fokus, har kontrol- og revisionsaspekter nu fået tillagt større betydning. Der lægges endvidere mere vægt på governance-spørgsmål (jf. punkt 1.55-1.70). Rettens revision viser imidlertid, at der skal gøres en yderligere indsats — på nogle områder i større grad end på andre — for at sikre, at overvågnings- og kontrolsystemerne fungerer effektivt, navnlig i medlemsstaterne (jf. punkt 3.54-3.55, 4.55-4.62, 5.47-5.50, 6.42-6.45, 7.39-7.40, 8.37 og 9.26-9.28).

1.50.

Kommissionen noterer sig Rettens positive vurdering af de fremskridt, der er gjort siden iværksættelsen af reformen, når det gælder kontrolsystemer og administrativ kultur.

Kommissionen erkender, at det stadig er muligt at foretage forbedringer, når det drejer sig om intern kontrol. Som det fremgår af Kommissionens svar på Rettens bemærkninger i de pågældende kapitler i beretningen, gøres der en yderligere indsats især via foranstaltninger, der skal sikre, at de vigtigste kontrolforanstaltninger fra medlemsstaternes side er gennemført korrekt.

Det er desuden en understregning af Kommissionens engagement, at den i øjeblikket er ved at etablere et integreret internt kontrolsystem, som ligger på linje med de principper, Retten har anført i sin udtalelse nr. 2/2004 om »én enkelt revisionsmodel«.

1.51.

Det er nødvendigt med omhyggelig overvågning, hvis man skal kunne vurdere, om de styrkede overvågnings- og kontrolsystemer sikrer tilstrækkelig risikostyring. Det er især vigtigt, når man tager alle relevante ændringer i revisionsmiljøet i betragtning (udvidelsen, reformerne af de forskellige politikker, ændringerne i de administrative strukturer).

1.52.

Ledelsen har ansvaret for at udvikle de nødvendige indikatorer (43). Derfor bør Kommissionen sørge for, at overvågnings- og kontrolsystemerne konsekvent og i rette tid giver nøjagtige og tilstrækkelige oplysninger om udførelsen af de centrale kontroller, og om disse fungerer effektivt, og om frekvensen, arten og indvirkningen af de fejl i de underliggende transaktioner, som ikke forebygges, opdages og korrigeres. Retten vil så kunne evaluere og fremsætte bemærkninger om korrektheden af Kommissionens og medlemsstaternes oplysninger og evaluere de opnåede fremskridt (44).

1.52.

Udarbejdelsen af statistiske indikatorer vil ikke nødvendigvis være tilpasset det skiftende forvaltnings- og kontrolmiljø i Kommissionen. Med henblik på iværksættelsen af en køreplan for en integreret kontrolstruktur (KOM(2005) 252/4 af 15. juni 2005) er der udarbejdet en rapport om evaluering af forskellene mellem den interne kontrolstruktur i Kommissionens tjenester og de kontrolprincipper, der er fastslået i Rettens udtalelse nr. 2/2004 om en struktur for intern kontrol i Fællesskabet. Det konstateres heri, at udarbejdelsen af samlede fejlrater for Kommissionens politikker ikke altid vil være hensigtsmæssig, eftersom programmerne ofte er forskelligartede og flerårige. Det vil være mere hensigtsmæssigt, hvis hvert generaldirektorat definerer sin kontrolstrategi (især for efterfølgende kontrol), sine målindikatorer og deres ønskede udvikling over tiden. Kommissionen erkender, at denne proces, som allerede blev indledt i 2003, kunne være mere formaliseret i tjenesterne.

Den interne kontrols effektivitet afhænger i vid udstrækning af, at der foretages kvalitative vurderinger ved hjælp af værktøjer, som ikke altid blot kan være indikatorer.

1.53.

Rettens revisioner viser, at Kommissionens indikatorer stadig ikke er designet godt nok, og at de ikke anvendes tilstrækkeligt (45) til, at man kontinuerligt kan kontrollere de interne kontrolsystemers kvalitet og de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed (jf. punkt 1.61) (46).

1.53.

Kommissionen råder allerede over overvågningsindikatorer svarende til dem, der anvendes af Retten (se fodnote 44): opfølgning af gennemførelsen af minimumsstandarder for intern kontrol gennem oversigtsrapporter om intern kontrol, opfølgning af reformens aktionspunkter og af generaldirektørernes forbehold gennem situationsrapporterne om reformen og sammenfatningen af de årlige aktivitetsrapporter samt opfølgning af DAS-bemærkningerne i forbindelse med bl.a. dechargeopfølgningen. Kommissionen erkender, at det ville være muligt at udvikle yderligere indikatorer, hvilket den vil foreslå bl.a. i forbindelse med sin strategi for risikoforvaltning.

I sammenfatningen har Kommissionen også forpligtet sig til at analysere de eksisterende indikatorer, bl.a. gennem en peer review efter »familier« med det formål at undersøge, med hvilke midler man kan gøre disse forvaltningsværktøjer mere operationelle.

1.54.

Retten har gennemgået Kommissionens interne kontrolsystem på de forskellige forvaltningsområder (jf. artikel 53 i finansforordningen) og vurderet, hvilken garanti det giver for, at de underliggende transaktioner er lovlige og formelt rigtige. Retten har for det første undersøgt, i hvilken udstrækning ledelseserklæringerne i generaldirektørernes årlige aktivitetsrapporter og erklæringer og i Kommissionens sammenfatning af dem bekræftes af Rettens revisionsresultater og om nødvendigt vil kunne tages i betragtning med henblik på DAS. For det andet har Retten undersøgt de fremskridt, der er gjort med hensyn til implementeringen af de centrale elementer i Kommissionens interne kontrol (de interne kontrolstandarder og de handlingsplaner, der er vedføjet som bilag til aktivitetsrapporterne for 2003 og sammenfatningen af dem), og vurderet, hvor effektive de indførte procedurer og de udviklede værktøjer er.

1.55.

I sammenfatningen af de årlige aktivitetsrapporter for 2004 (47) har Kommissionen igen bestræbt sig på at sikre større klarhed og åbenhed under opfyldelsen af sin pligt til at aflægge regnskab for forvaltningen, og den har besluttet at træffe passende foranstaltninger vedrørende en række tværgående (horisontale) temaer (48).

1.56.

Vurderingen af Kommissionens interne kontrolsystem i sammenfatningen stemmer generelt overens med Rettens analyse. I nogle tilfælde viser Rettens revisionsresultater imidlertid, at der bør træffes yderligere foranstaltninger, hvis situationen skal blive så »generelt tilfredsstillende«, som der gives udtryk for i sammenfatningen for 2004 (modernisering af regnskabssystemet, jf. punkt 1.21-1.45, indikatorer til vurdering af fremskridt, jf. punkt 1.51-1.53, generaldirektørernes årlige aktivitetsrapporter og erklæringer, jf. punkt 1.59-1.70 og handlingsplaner, jf. punkt 1.72-1.74).

1.56.

I sammenfatningen for 2004 tager Kommissionen ad notam, at de ved delegation bemyndigede anvisningsberettigede har været i stand til at yde den krævede sikkerhed.

I en proces med løbende forbedringer har Kommissionen fastsat en række målsætninger vedrørende tværgående spørgsmål, der er af afgørende betydning for forvaltningens kvalitet. Gennem en integreret kontrolstruktur, godkendelse af regnskabernes fuldstændighed, sammenhæng og pålidelighed, styrkelse af processen med forelæggelse af årlige aktivitetsrapporter og en fælles metode for risikoforvaltning har Kommissionen til hensigt at foretage de forbedringer, som reformen giver mulighed for.

1.57.

I dechargebeslutningen for 2003 henstillede Europa-Parlamentet til Kommissionen at ændre sammenfatningen til en konsolideret revisionserklæring om den finansielle forvaltning og kontrol som helhed, men Kommissionen forklarede, at sammenfatningen er en handling, hvorigennem den ved at analysere de årlige aktivitetsrapporter udøver et politisk ansvar. Kommissionen følger metoden med uddelegering af forvaltningsopgaver og giver ikke yderligere sikkerhed, da den mener, at det allerede gøres i generaldirektørernes erklæringer. Retten anbefaler, at Kommissionen som institution påtager sig ansvaret for budgetgennemførelsen som fastsat i traktaten (artikel 274) og angiver, at erklæringerne fra de ved delegation bemyndigede anvisningsberettigede er udtryk for dens egen stillingtagen (jf. Rettens årsberetning for regnskabsåret 2003, punkt 1.58-1.60).

1.57.

Ligesom de foregående år har Kommissionen med vedtagelsen af sammenfatningen af aktivitetsrapporterne for 2004 gjort status over forvaltningen i dens tjenester og imødegået de store tværgående spørgsmål, som tjenesterne rejser i deres årlige aktivitetsrapporter.

At kræve en konsolideret revisionserklæring på kommissionsniveau ville være i modstrid med den reform af den finansielle forvaltning, der er indledt siden 2000, og som tager sigte på at ansvarliggøre de ved delegation bemyndigede anvisningsberettigede. Med sammenfatningen overholder Kommissionen ikke desto mindre sine politiske forpligtelser, idet den analyserer de årlige aktivitetsrapporter og udtaler sig om de store tværgående spørgsmål, herunder de problemer, der skal løses på kommissionsniveau.

1.58.

Sammenfatningen udgør en referenceramme for Kommissionen, hvis sigte på mellemlang sigt er at opnå en revisionserklæring fra Revisionsretten, som kun indeholder marginale forbehold. Retten noterer sig, at Kommissionens strategi betyder en kvalitativ ændring, fordi Kommissionen ikke vil søge at opnå yderligere forbedringer ved at iværksætte en ny reform, men ved at udvikle de eksisterende systemers potentiale fuldt ud og koncentrere sig om følgende områder:

1.59.

De centrale tjenestegrene i Kommissionen (Generalsekretariatet, Generaldirektoratet for Budget og Generaldirektoratet for Personale og Administration) har på grundlag af erfaringerne fra de foregående år udarbejdet et sæt almindelige retningslinjer for de årlige aktivitetsrapporter og erklæringer. Disse retningslinjer er dels blevet brugt som en rundskrivelse om regnskabsåret 2004 (49) og vil dels kunne anvendes som reference for kommende regnskabsår.

1.60.

Retten har noteret sig, at retningslinjernes kvalitet sammenlignet med 2003 er blevet bedre, særlig for så vidt angår følgende aspekter, som er forbundet med lovlighed og formel rigtighed:

1.60.

Kommissionen mener, at bestemmelserne i rundskrivelsen vedrørende del 3 i årsrapporterne (»management and internal control systems«) ligeledes medfører en betydelig forbedring, idet tjenesternes analyse igen centreres om risiciene i deres forvaltningsmiljø og om det interne kontrolsystems effektivitet, i stedet for om en vurdering af, hvorvidt systemet er i overensstemmelse med minimumskravene til den interne kontrol. Fremsættelsen af forbehold over for generaldirektørernes revisionserklæring er således den logiske konklusion af vurderingen af det interne kontrolsystems styrke og svagheder, idet forbeholdet sikrer sammenhængen mellem årsrapporten, revisionserklæringen og forbeholdene, som Retten havde anmodet om i sin årsberetning for 2003.

1.61.

På trods af de konstaterede fremskridt er der stadig mulighed for forbedringer, det gælder navnlig opstilling af indikatorer med direkte forbindelse til lovlighed og formel rigtighed (jf. punkt 1.51-1.53).

1.61.

Selv om de årlige aktivitetsrapporter ikke udelukkende har til formål at overvåge anvendelsen af kontrolsystemerne eller at fastslå, i hvilket omfang de sikrer, at transaktionerne er lovlige og formelt rigtige, er Kommissionen indstillet på at fortsætte med at styrke kontrollen med overvågning og risikoforvaltning gennem de årlige aktivitetsrapporter.

Se også svarene til punkt 1.52 og 1.53.

1.62.

For så vidt angår systemsvaghedernes væsentlighed og deres indvirkning på den rimelige forvisning, der gives udtryk for i generaldirektørernes erklæring, henviser rundskrivelsen fra 2004 til de grundlæggende principper, som allerede var blevet vedtaget i januar 2003 (50). Vanskelighederne ved at anvende de foreslåede kriterier er blevet behandlet i en peer review-proces, hvorunder man gennemgik de forbehold, generaldirektørerne havde tænkt sig at tage, og især beskæftigede sig med:

1.63.

Retten noterer sig, at der var gjort visse fremskridt, navnlig var forbeholdene blevet klarere, og de var i højere grad kædet sammen med væsentlige svagheder. Men der var endnu ikke fastsat fælles væsentlighedstærskler for de enkelte budgetområder, hvori der tages hensyn til de berørte operationers art og den acceptable risiko på det pågældende område (52). Endvidere bør retningslinjerne for, hvordan en væsentlig systemsvaghed og dens potentielle finansielle indvirkning skal bestemmes, afklares yderligere, så man sikrer, at generaldirektørerne fortolker dem konsekvent og ensartet.

1.62-1.63.

Som følge af peer review-processen vedrørende de forbehold, der kan forventes fremsat, har Kommissionen igangsat overvejelser over mulighederne for at anvende graduering i forbindelse med fastsættelsen af væsentlighedstærskler for de forskellige forvaltningsområder. Som anført i rapporten om evaluering af forskellene mellem det kontrolsystem, der anvendes inden for Kommissionens tjenestegrene, og de kontrolprincipper, der er redegjort for i Revisionsrettens udtalelse nr. 2/2004, er det normalt, at den konstaterede fejlrate svinger alt efter programmernes karakteristika og også over tiden. Dette arbejde er genstand for en af de aktioner, der fastslås i sammendraget (aktion 8).

For så vidt angår de årlige aktivitetsrapporter for 2005, vil Kommissionen undersøge muligheden for at udarbejde en fælles metode, der gør det muligt at fastslå væsentlighedstærsklen for svaghederne (jf. sammendraget for 2004), også systematiske svagheder, for bedre at kunne vurdere deres betydning for den »rimelige forvisning«, når det gælder delt forvaltning, forskning og interne politikker.

1.64.

I de erklæringer, som er vedføjet som bilag til de årlige aktivitetsrapporter, erklærer generaldirektørerne, at de indførte kontrolprocedurer giver rimelig sikkerhed for, at de underliggende transaktioner er lovlige og formelt rigtige. Er der væsentlige mangler ved den interne kontrol eller uregelmæssigheder, tages der forbehold. I retningslinjerne for de årlige aktivitetsrapporter og i charteret for de ved delegation bemyndigede anvisningsberettigede er det præciseret, at forbeholdene ikke må gøre erklæringen meningsløs, og at det i ekstreme tilfælde (53) er muligt, at generaldirektøren ikke kan afgive den fornødne erklæring. For at afhjælpe svaghederne bør der udarbejdes handlingsplaner med frister for, hvornår de skal være gennemført.

1.65.

Rettens gennemgang af generaldirektørernes erklæringer bekræfter, at væsentlighedskriteriet ikke anvendes ensartet, og at de forskellige afdelinger i Kommissionen har problemer med at bruge det, når der skal formuleres forbehold, især med hensyn til systemsvagheder (jf. punkt 1.63). Nogle generaldirektorater har f.eks. ikke belyst de valgte kriterier godt nok, og/eller den finansielle effekt var ikke kvantificeret tilfredsstillende (54).

1.65.

Kommissionen noterer sig, at Retten selv, under punkt 1.63, anerkender de fremskridt, der er gjort med hensyn til fremsættelse af forbehold over for generaldirektørernes revisionserklæring, hvilket er et vanskeligt og ret nyt område for Kommissionen.

Som anført under målsætning 6 i sammenfatningen af aktivitetsrapporterne for 2004 fortsætter arbejdet med at udvikle en fælles metode til at fastslå væsentligheden af de svagheder, herunder systematiske svagheder, der har en indvirkning på generaldirektørernes revisionserklæringer, efter »familier« af generaldirektorater.

En vis forskelligartethed i vurderingen af væsentlighed er dog uundgåelig i betragtning af hvert aktivitetsområdes særlige karakteristika og sammenhæng og af decentraliseringen af ansvaret og af rapporteringen som led i Kommissionens reform.

Det er meningen, at revisionserklæringerne skal læses i sammenhæng med de årlige aktivitetsrapporter, de er knyttet til. Rapporterne indeholder således supplerende redegørelser.

1.66.

Alle generaldirektørerne har erklæret sig rimeligt forvissede om, at de ressourcer, de havde fået tildelt, var anvendt til deres formål, og at de indførte kontrolprocedurer havde givet den fornødne sikkerhed for de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed. 18 af de 40 erklæringer indeholder forbehold.

1.66.

Vurderingen af forbeholdenes indvirkning på den »rimelige forvisning« bliver mere sikker, efterhånden som praksis bliver indarbejdet. Generaldirektørerne og kontorcheferne redegør normalt udførligt for virkningen af de forbehold, de har fremsat vedrørende den »rimelige forvisning« med hensyn til ressourcernes anvendelse og transaktionernes lovlighed og formelle rigtighed. De er alle nået til den konklusion, at de kunne afgive erklæringen.

1.67.

De vigtigste forbehold vises i tabel 1.2 . De fleste (26) af de 32 forbehold, der blev taget i 2004, vedrører svagheder, som der allerede var blevet gjort opmærksom på i 2003. Det bekræfter, at de fleste af de konstaterede svagheder kun vil kunne elimineres på mellemlang sigt (jf. punkt 1.67 i Rettens årsberetning for regnskabsåret 2003). I 2003 blev der taget 49 forbehold og i 2004 32 (55). De færre forbehold skyldes først og fremmest, at generaldirektørernes erklæringer er blevet bedre, og at de nu koncentrerer sig om svagheder, som frembyder en alvorlig risiko for de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed.

1.67.

Gennem sit arbejde med at forbedre indholdet af revisionserklæringerne og opfølgningen af, hvorvidt de normer, som erklæringerne bygger på, er overholdt, bestræber Kommissionen sig på gøre de årlige erklæringer til et effektivt forvaltningsredskab og en pålidelig indikator for de resultater, den har opnået, og for dens strategi til at imødegå de konstaterede risici, således at Retten kan anvende dem som grundlag for sin revisionserklæring.

Med hensyn til virkningen og rækkevidden af forbeholdene (se tabel 1.2 og punkt 1.49), noterer Kommissionen sig Rettens bemærkninger, og den vil fortsætte med at udbygge oplysningerne, således at Retten i højere grad kan udnytte dem til støtte for sin revisionserklæring.

1.68.

Takket være den forbedrede situation (jf. punkt 1.60 og 1.63) var forbeholdenes samlede indvirkning på den forvisning, der gives udtryk for i erklæringerne, generelt defineret klarere, end det var tilfældet i regnskabsåret 2003. Men omfanget af de forbehold, der er taget i nogle generaldirektorater, er ikke altid forenelig med den forvisning, der gives udtryk for, eller er ikke altid tilstrækkeligt begrundet (jf. tabel 1.2 og punkt 4.27-4.32, 4.62 og 5.42).

1.68.

Kommissionen noterer sig, at alle ved delegation bemyndigede anvisningsberettigede har været i stand til at give en »rimelig forvisning«.

1.69.

Rettens arbejde viser, at overvågnings- og kontrolsystemerne på flere af udgiftsområderne i de finansielle overslag stadig ikke er på et tilfredsstilende niveau, og at der skal gøres en yderligere indsats for at styrke dem. Nogle af de svagheder, som Retten påpegede under revisionen, burde derfor have været medtaget i generaldirektørernes erklæringer (jf. tabel 1.2 og punkt 4.58, 5.46, 6.39 og 7.37).

1.69.

Se svarene til punkt 1.49, 4.58, 5.45, 6.39 og 7.37.

Generaldirektørernes revisionserklæring for et givet år er ikke udelukkende baseret på det revisionsarbejde, der er udført i løbet af det pågældende år, men på den forvisning, der er opbygget gennem flere års revisioner med anvendelse af generaldirektoraternes revisionsstrategi, såvel som den forvisning, der hidrører fra medlemsstaternes revisionsarbejde.

1.70.

Takket være de nye retningslinjer og peer review-proceduren kunne det konstateres, at generaldirektørernes rapporter og erklæringer var blevet bedre. Retten mener imidlertid, at den stadig kun kan anvende dem som en begrænset kilde til sin revisionserklæring, fordi der er problemer med at anvende nogle af de metodologiske principper konsekvent.

1.70.

Kommissionen mener, at de årlige aktivitetsrapporter og erklæringer allerede nu og endnu mere i fremtiden vil være en sikker kilde til forvisning og et effektivt forvaltningsredskab, som bl.a. vil gøre det muligt at afsløre svagheder og at afbøde disse på en effektiv måde. Kommissionen mener, at der i 2004 er foretaget væsentlige forbedringer af disse rapporter og af de ledsagende erklæringer. Se også svaret til punkt 1.49.

Som angivet i sammendraget fortsætter Kommissionen med at øge sammenhængen for så vidt angår dens tjenestegrenes anvendelse af de retningslinjer, den har givet. Køreplanen for en integreret kontrolstruktur (KOM(2005) 252/4 af 15. juni 2005) og det tilknyttede tilsagn, der er afgivet af alle de berørte finansielle aktører, vil også bidrage til at give Revisionsretten et bedre holdepunkt for udarbejdelsen af dens vurdering.

1.71.

I 2004 har Generaldirektoratet for Budget for andet år i træk fremlagt en rapport, hvori der gives en oversigt over situationen for den interne kontrol i Kommissionens generaldirektorater og tjenester (56). I denne rapport gøres der status over de væsentlige fremskridt med hensyn til intern kontrol, der er gjort, siden hvidbogen blev vedtaget i marts 2000. Det erkendes også, at der skal gøres en yderligere indsats for at støtte overgangen fra kun at skulle opfylde de grundlæggende krav og til en effektivitetsorienteret tilgang. De områder, der peges på, er styrkelse af overvågningen af den interne kontrols effektivitet i generaldirektoraterne, et bedre tilsyn med finansforvaltningsprocedurerne, forbedret risikostyring, gennemgang og forenkling af kontrakter og tilskud vedrørende små beløb og en integreret struktur for intern kontrol. Retten mener, at denne oversigt over Kommissionens interne kontrolsystem giver et afbalanceret billede af de fremskridt, der er gjort, og de områder, hvor der er behov for forbedring.

1.72.

Retten har undersøgt gennemførelsen af de foranstaltninger i den konsoliderede handlingsplan vedføjet som bilag til sammenfatningen for 2003, som har direkte forbindelse til lovlighed og formel rigtighed (57), og de af de tværgående aktioner i tabel 1.3 i årsberetningen for 2003, som ikke behandles i sammenfatningen (58).

1.73.

Overvågningen af gennemførelsen af de tværgående handlingsplaner (og også af de specifikke handlingsplaner og anbefalingerne fra revisionerne) er blevet tilfredsstillende integreret i Kommissionens arbejdsmiljø, særlig gennem aktivitetsbaseret management i generaldirektoraterne (årlige forvaltningsplaner og årlige aktivitetsrapporter).

1.74.

Tabel 1.3 giver en oversigt over situationen, for så vidt angår gennemførelsen af de 19 aktioner, som Retten undersøgte. For seks i princippet afsluttede aktioners vedkommende var de fastsatte mål endnu ikke opfyldt ved regnskabsårets udgang, eller bestemte forbedringer var endnu ikke indført (59). Ved udgangen af 2004 var fem aktioner stadig under gennemførelse (60).

1.74.

Kommissionen mener, at hovedparten af de aktioner, Retten nævner, siden er gennemført. Opfølgningen af aktioner, som ikke er blevet gennemført, er blevet integreret i en række målsætninger, der er fastsat i sammendraget for 2004, dvs. målsætninger, der er flerårige, og som berører tværgående spørgsmål, der er vigtige for forvaltningsarbejdets kvalitet.

1.75.

I henhold til aktion 87 skulle den interne revisionstjeneste (IRT) gennemgå forbedringerne af Kommissionens interne kontrolsystemer og gennemføre en komplet cyklus af revisioner af forvaltnings- og kontrolsystemerne i samtlige generaldirektorater. En stor del af arbejdet med at gennemføre denne aktion er blevet udført over en toårsperiode. Resultaterne af revisionerne, som er blevet fremlagt i forskellige rapporter (61) (stærke sider og resultater samt områder, hvor der bør ske forbedringer), er afbalancerede og bekræfter stort set resultaterne af Rettens revision.

1.76.

Med henblik på at styrke forbindelserne mellem IRT og de interne revisionsfunktioner (IRF), som blev oprettet i alle generaldirektoraterne i februar 2004 (62), besluttede Kommissionen, at IRF systematisk skulle fremsende sine afsluttede revisionsrapporter til IRT, som to gange om året skal aflægge beretning om de vigtigste resultater af deres revisioner. Endvidere arbejdes der på at koordinere arbejdsprogrammerne og harmonisere revisionsmetoder og rapporteringsstrukturer. De første fælles revisioner blev gennemført i 2004. Retten mener, at disse foranstaltninger skulle gøre det muligt at styrke den interne revisionsfunktion i Kommissionen.

1.77.

Endvidere opfordrer Retten Kommissionen til at overveje, om det vil være muligt at sikre synergien mellem IRT og IRF ved, at der indføres en logisk kædestruktur (63) i den interne revisionsfunktion i Kommissionen, så den interne revisionstjeneste kan tage hensyn til det arbejde, der er udført i IRF.

1.77.

Kommissionen kan tilslutte sig Rettens opfordring til at sikre, at den potentielle synergi mellem de forskellige aktører i den interne revisionsfunktion i Kommissionen udnyttes fuldt ud.

Kommissionen er allerede ved at træffe foranstaltninger på dette område; der er truffet en række vigtige skridt i retning af at øge den interne revisionsfunktions effektivitet for Kommissionen som helhed, f.eks. en mere præcis oplysnings- og rapporteringsstruktur og en fælles rapporteringsramme, som blev indført i foråret 2005, og som især vedrører evalueringen af revisionsanmærkninger og anbefalinger. Arbejdsprogrammet for den internationale revisionstjeneste (IRT) og den interne revisionsfunktion (IRF) koordineres, med henblik at undgå overlapninger, og denne koordinering af revisionsplanlægningen vil blive øget for den næste programmeringsperiode. Der er allerede blevet gennemført fælles IRT- og IRF-revisioner.

IRT har iværksat en kvalitetsevaluering af IRF'erne, som indledes med en selvevaluering fra IRF'ernes side i 2005, og som skal munde ud i en evaluering fra IAS's side i 2006. Formålet er ikke blot at garantere, at der er interne revisionstjenester af høj kvalitet til rådighed for generaldirektoraterne, men også at etablere et objektivt grundlag for andre revisorer, således at de kan støtte sig til revisionsarbejde, der er gennemført på andre niveauer i Kommissionen.

1.78.

I henhold til aktion 3.3.2 i sammenfatningen for 2002 »Ledelsens risikovurdering« skal ledelsens risikovurdering blive et operationelt og strategisk instrument, der skal anvendes som grundlag for beslutninger om fordeling af finansielle og menneskelige ressourcer i Kommissionens tjenestegrene. Med dette for øje iværksatte den Centrale Finanstjeneste (CFT) i Generaldirektoratet for Budget i 2004 et pilotprojekt i syv generaldirektorater for at teste den foreløbige version af risikoforvaltningsrammen og den tilsvarende gennemførelsesvejledning samtidig med, at den parallelt hermed forberedte planlægningen af sine aktiviteter og opstillede de vigtigste mål for 2005.

1.79.

På trods af det generelt positive resultat skal der gøres en yderligere indsats for at udvikle metodologiske elementer og redskaber til risikoanalyse og -styring, som vil kunne en udgøre en solid strukturel ramme, der vil kunne anvendes effektivt i alle Kommissionens tjenestegrene. Et tværtjenstligt styringsudvalg sørger for opfølgning af den fælles ramme, som skulle blive vedtaget i Kommissionen i andet halvår af 2005 og anvendes til udarbejdelsen af den strategiske planlægnings- og programmeringscyklus for 2006 (SPP). På grundlag heraf skulle der hvert år kunne udarbejdes passende forvaltningsplaner, som generaldirektoraterne vil kunne anvende til at reducere de risici, der betragtes som uacceptable, men som hverken kan undgås eller overføres.

1.79.

Kommissionen er enig i, at det er nødvendigt med en yderligere indsats, og Rettens bemærkninger afspejler ret nøje Kommissionens handlingsplan.

1.80.

Retten har analyseret anvendelsen af de interne kontrolstandarder (64) i 14 af Kommissionens generaldirektorater (65). Formålet med undersøgelsen var ikke kun at vurdere, i hvor høj grad standarderne var implementeret, men også at bedømme, om de fungerede effektivt for så vidt angår de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed (jf. punkt 1.58 og 1.71).

1.81.

I CFT's retningslinjer for definitionen af de interne kontrolstandarder (basiskravene) for 2004 var der ingen væsentlige ændringer i forhold til 2003 (66).

1.82.

I den selvvurdering, som er vedlagt som bilag til dokumentet »Overview on the state of internal control in the Commission DGs and services in 2004« (jf. punkt 1.71), erklærer generaldirektoraterne, at de opfylder 93 % af de basiskrav for 2004, som CFT havde defineret. Rettens analyse bekræfter generelt denne vurdering. Eftersom basiskravene i det væsentlige ikke var blevet ændret, bemærker Retten, at lidt flere af dem var blevet opfyldt end i 2003 (91 %). Rettens analyse af implementeringen af de interne kontroller vises i tabel 1.4 .

1.83.

Det nye element i retningslinjerne for den årlige oversigt over kontrolsystemerne for regnskabsåret 2004 er, at generaldirektørerne nu skal foretage en vurdering af, hvor effektiv anvendelsen af de interne kontrolstandarder har været. Rettens gennemgang af de årlige aktivitetsrapporter viste imidlertid, at der var tale om en meget generel vurdering, som ikke kan anvendes til systematisk at finde frem til de områder, hvor der er behov for forbedringer (jf. punkt 1.58). En del af generaldirektoraterne (67) havde ikke foretaget en tilstrækkelig vurdering af den interne kontrols effektivitet. De fleste af de tjenester, som havde forelagt en tilstrækkelig selvvurdering (68), erklærede, at der var behov for en yderligere indsats for at sikre, at de interne kontrolstandarder nr. 11 »Risikoanalyse- og styring« og/eller nr. 17 »Overvågning« fungerede effektivt.

1.83.

De interne kontrolstandarder er blevet gradvis indført i generaldirektoraterne siden iværksættelsen af reformen. Hovedvægten blev i 2004 flyttet til en effektiv gennemførelse af standarderne. Der er allerede udført et betydeligt arbejde på området, bl.a. for så vidt angår nøglestandarderne overvågning og risikoforvaltning.

Der er imidlertid tale om en løbende proces, og Kommissionen erkender, at der fortsat skal gøres fremskridt på området, som er en af de vigtige nyskabelser i rundskrivelsen om årsrapporterne for 2004, som anført i svaret til punkt 1.60.

1.84.

I udtalelse nr. 2/2004 foreslog Retten, at der oprettes en struktur for intern kontrol i Fællesskabet, som integrerer og styrker de allerede eksisterende elementer, samtidig med at der tilføjes nye aspekter for at øge kontrollens produktivitet og effektivitet (fælles principper, som skal anvendes på alle niveauer i administrationen i institutionerne og i medlemsstaterne, den interne kontrol skal give rimelig (men ikke absolut) sikkerhed for, at de underliggende transaktioner er lovlige og formelt rigtige, omkostningerne forbundet med kontrollen skal stå i rimeligt forhold til det udbytte, den giver, både pengemæssigt og politisk, basis for systemerne bør være en logisk kædestruktur, hvor kontrollerne foretages og registreres, og kontrolrapporterne udarbejdes efter en fælles standard, så alle deltagerne kan forlade sig på dem).

1.85.

Som et af sine strategiske mål har Kommissionen vedtaget at sørge for, at Retten får rimelig sikkerhed for, at de underliggende transaktioner er lovlige og formelt rigtige (69). Kommissionen har endvidere vedtaget en »køreplan for indførelse af en integreret struktur for intern kontrol« (70) med henblik på at indlede en proces, der inden udgangen af 2005 skal munde ud i en fælles forståelse om, hvordan den nuværende struktur for intern kontrol kan forbedres, så Kommissionen kan give Revisionsretten rimelig sikkerhed for, at transaktionerne er lovlige og formelt rigtige. Denne fælles forståelse skal formaliseres i en interinstitutionel aftale mellem Parlamentet, Rådet og Kommissionen.

1.86.

Retten hilser dette initiativ velkommen og ser positivt på Kommissionens tilsagn om at indføre en effektiv struktur for intern kontrol i Fællesskabet baseret på anbefalingerne i Rettens udtalelse nr. 2/2004. Det er af afgørende betydning, at overvågnings- og kontrolsystemerne fungerer effektivt, særlig når det tages i betragtning, at en stor del af udgifterne på Fællesskabets budget i sig selv er forbundet med stor risiko, fordi de afhænger af oplysninger, som indsendes af modtagerne, eller fordi de administreres i henhold til ekstremt komplekse eller upræcise regler.

1.86.

Der er nødvendigvis en lang række betingelser for, at transaktioner og udgifter er berettigede, men Kommissionen yder vejledning, og den har i så vidt omfang som muligt forenklet reglerne.

2.1.

I dette kapitel analyseres en række spørgsmål om gennemførelsen af EU's almindelige budget i 2004.

2.2.

Den Europæiske Unions budget opstilles inden for rammerne af de finansielle overslag, som dækker mere end ét år, og godkendes af budgetmyndigheden (Europa-Parlamentet og Rådet) på grundlag af Kommissionens forslag. Kommissionen gennemfører budgettet for hovedparten af udgiftsområderne — den fælles landbrugspolitik, strukturforanstaltninger, foranstaltninger udadtil og førtiltrædelsesstrategi — i samarbejde med medlemsstaterne og andre modtagerlande.

2.3.

Budgettet omfatter bevillinger til forpligtelser og bevillinger til betalinger. Bevillingerne til forpligtelser er de beløb, Unionen har til sin rådighed i det igangværende regnskabsår til indgåelse af budgetmæssige forpligtelser, hvormed den kan indfri retlige forpligtelser til (eller aftaler om) at afholde udgifter i det igangværende eller de kommende regnskabsår (1). Bevillingerne til betalinger er de beløb, der kan anvendes i det igangværende regnskabsår. De fleste udgifter til strukturforanstaltninger og interne og eksterne politikker vedrører programmer, der gennemføres over flere år (for f.eks. strukturfondene den igangværende programmeringsperiode 2000-2006). I sådanne tilfælde vil der det år, de retlige forpligtelser indgås, normalt ikke blive indgået de tilsvarende budgetmæssige forpligtelser, men budgetmæssige forpligtelser i ca. lige store årlige trancher fordelt over programmets løbetid (2).

2.4.

Der findes detaljerede oplysninger om gennemførelsen af budgettet for 2004 i Kommissionens »Report on budgetary and financial management — Financial year 2004« (3). I årsberetningen for 2003 (4) anbefalede Retten, at der blev givet mere detaljerede oplysninger om, hvor langt man samlet set var kommet med gennemførelsen af fællesskabsprogrammerne. 2004-beretningen har flere oplysninger af denne art, hvad der øger beretningens informative værdi. Retten mener, at rapporten ville blive til større nytte, hvis dataene i den fremover blev forklaret bedre og analyseret mere indgående, og hvis den faktiske gennemførelse blev sammenholdt med det forventede resultat. Kapitlet om strukturfondene er opdelt i afsnit om de politiske mål. Det ville imidlertid være hensigtsmæssigt, hvis der også blev redegjort særskilt for hver enkelt fond, eftersom det ville give et klarere billede af Kommissionens forvaltnings- og ansvarsstruktur.

2.4.

Kommissionen har fremlagt omfattende oplysninger i form af en indledende tekst, tabeller og grafer vedrørende en række af de vigtigste flerårige programmers tilstand som helhed betragtet (f.eks. strukturfondene, samhørighedsfonden, Sapard og ISPA). De årlige budgetter illustrerer de forventede resultater sammenlignet med resultaterne af den faktiske gennemførelse. Kommissionen vil i fremtiden undersøge, om det er muligt i Kommissionens beretning om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning at levere de yderligere oplysninger, som Retten omtaler. Kommissionen har siden 1977 offentliggjort en detaljeret årsberetning om gennemførelsen af strukturfondene. Denne beretning indeholder bl.a. en indgående analyse af gennemførelsen som helhed samt en analyse af de forskellige fonde. 2004-beretningen blev offentliggjort i maj 2005 og findes på følgende netsted: http://europa.eu.int/comm/budget/furtherinfo/index_pg2_en.htm

Desuden offentliggøres der detaljerede oplysninger om gennemførelsen af strukturfondene som helhed (tildelte, forpligtede og udbetalte beløb, efter mål, fond og medlemsstat) i årsberetningen om gennemførelsen af strukturfondene, som udkommer i oktober i det efterfølgende år, se f.eks. 2003-beretningen (KOM(2004) 721 endelig).

2.5.

I henhold til artikel 185 i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen skal beretningen om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning (5)»indeholde en troværdig redegørelse for, hvorledes de mål, der er opstillet for regnskabsåret, er virkeliggjort i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning«. Redegørelsen er holdt i generelle vendinger. Generaldirektørernes årlige aktivitetsrapporter omfatter mere detaljerede oplysninger.

2.5.

Formålet med beretningen er at give et overblik over udviklingen i det årlige budget og dets gennemførelse. Kommissionen udarbejder desuden en række mere specialiserede, detaljerede årsberetninger vedrørende forskellige policy-områder, navnlig årsberetningen om budgetgennemførelsen af strukturfondene.

2.6.

Budgettet for 2004 blev oprindelig opstillet for et EU med 15 medlemsstater (6). De samlede bevillinger til forpligtelser blev reduceret med 0,3 %, og de samlede bevillinger til betalinger forhøjet med 2,3 % i forhold til det endelige budget for 2003. Med udvidelsen blev det nødvendigt med et ændringsbudget (7) fra og med 1. maj. Ved det opdaterede budget blev forpligtelserne og betalingerne forhøjet med henholdsvis 11,5 % og 7,8 % i forhold til det endelige budget for 2003. Forpligtelserne blev forhøjet forholdsmæssigt mest, fordi de kan dække mere end et års udgifter (jf. punkt 2.3).

2.7.

Forpligtelsesbevillingerne og betalingsbevillingerne lå henholdsvis 4,3 milliarder euro og 11,8 milliarder euro under det loft, der er fastsat for dem i de forhøjede finansielle overslag. For forpligtelsernes vedkommende er der først og fremmest et spillerum under landbrugsudgifterne (2,5 milliarder euro) og førtiltrædelsesstrategien (1,7 milliarder euro), mens de øvrige udgiftsområder ligger tæt på eller lige over (8) lofterne.

2.8.

Ved de ændringsbudgetter, der blev vedtaget i årets løb (9), blev bevillingerne til forpligtelser skåret ned med i alt 1,6 milliarder euro (fordi udgifterne til landbruget blev mindre end forventet), og bevillingerne til betalinger forhøjet med 2,0 milliarder euro. Størstedelen af dette beløb vedrørte supplerende bevillinger til strukturforanstaltninger (jf. punkt 2.14).

2.9.

Tabel 2.1 giver et overblik over udnyttelsen af såvel betalinger som forpligtelser i regnskabsåret 2004. I 2004 var procenten for udnyttelsen af de endelige bevillinger til forpligtelser (gennemførelsesgraden) 98 %, dvs. kun en lille smule lavere end i 2003, hvor den var på 99 %. Gennemførelsesgraden for de endelige bevillinger til betalinger var på 95 %, og det var en forhøjelse i forhold til i 2003 (hvor den var på 92 %, ganske vist baseret på et reduceret budget (10)) og 2002 (hvor den var på 86 %). Udnyttelsen steg på alle områder.

2.10.

I 2004 androg budgetoverskuddet (11) i alt 2,7 milliarder euro (jf. tabel 2.2 ); årsagerne hertil var følgende:

2.11.

Overskuddet er faldet yderligere i 2004 i forhold til 2003, 2002 og 2001, hvor det var på hhv. 5,5 milliarder euro, 7,4 milliarder euro og 15,0 milliarder euro. Reduktionen af overskuddet skyldes for en stor del den højere gennemførelsesgrad for strukturforanstaltningerne. Dette afspejler ikke blot, at Kommissionens forvaltning er blevet bedre, men også det forhold, at gennemførelsesgraderne er steget, fordi man i 2004 var nået et godt stykke over halvvejen med udgiftsprogrammerne for programmeringsperioden 2000-2006 (jf. punkt 2.14, 2.15 og 2.16).

2.12.

I årsberetningen for 2002 og 2003 (18) påpegede Retten, at en af hovedårsagerne til, at Kommissionen ikke var i stand til i tide at gribe effektivt ind over for underudnyttelsen og det deraf følgende overskud, var, at medlemsstaternes udgiftsoverslag vedrørende strukturforanstaltningerne var unøjagtige. Overslagene er blevet mere nøjagtige, eftersom fejlprocenten er faldet fra 50 % i 2003 til 23 % i 2004. De er imidlertid stadig ansat 6,5 milliarder euro for højt, og Kommissionen selv erkender, at de kan forbedres yderligere. Til forskel fra de tidligere år giver Kommissionens beretning om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning i 2004 ingen oplysninger om eller analyse af medlemsstaternes overslag.

2.12.

Kommissionen har i ovennævnte årsberetning om budgetgennemførelsen af strukturfondene aflagt detaljeret rapport om medlemsstaternes betalingsprognoser indeholdende en sammenligning af fejlprocenterne for prognoserne i 1998-2004.

Kommissionen skal understrege, at det årlige betalingsbudget ikke er direkte baseret på medlemsstaternes prognoser men på Kommissionens egen vurdering af de sandsynlige behov for betalingsbevillinger. Medlemsstaternes prognoser er potentielt et nyttigt input i denne vurdering, hvilket er grunden til, at Kommissionen fortsætter med at kræve forbedringer.

2.13.

I tidligere år er der fremført betydelige bevillingsbeløb, som ikke er blevet udnyttet (19). 23 % af de ikkeøremærkede betalingsbevillinger, der blev fremført fra 2003, blev ikke udnyttet (20). I alt 2,8 milliarder euro blev fremført til 2005, herunder 1,5 milliarder euro vedrørende aktionsbudgettet (1,2 milliarder euro i 2003), og 1,3 milliarder euro vedrørende øremærkede indtægter fra tredjemand (1,0 milliarder euro i 2003).

2.14.

En stor andel af budgettet — strukturforanstaltninger, en række interne politikker og foranstaltninger udadtil — omfatter flerårige udgiftsprogrammer, som afvikles i bestemte cyklusser over en række år (for f.eks. strukturfondene: 2000-2006). Planlægningen og igangsættelsen af aktionerne under disse programmer, navnlig strukturfondsprogrammerne, blev forsinket meget i Kommissionen og medlemsstaterne. I 2004 nåede programmerne imidlertid stort set op på den forventede årlige gennemførelsesgrad, for udgifterne dækkede også refusion af medlemsstaternes betalinger til støttemodtagerne. Faktisk rakte de budgetterede betalingsbevillinger til strukturfondene ikke, så inden årets udgang anmodede Kommissionen om et ændringsbudget (21) på i alt 3,7 milliarder euro. Heraf vedrørte 3,3 milliarder euro de igangværende programmer.

2.15.

Med det nuværende betalingsniveau reduceres niveauet for de uindfriede forpligtelser kun meget lidt. Ifølge oplysningerne i Kommissionens beretning om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning om, hvor langt man er nået med gennemførelsen af strukturfondene (jf. punkt 2.4), var gennemførelsesgraden ved udgangen af 2004 for de tre politiske mål for perioden 2000-2006 ca. 40 %.

2.15.

Kommissionen søger så akkurat som muligt at budgettere for alle støtteberettigede betalingsanmodninger, og dette kan indebære ændringsbudgetter, når betalingerne overstiger forventningerne.

2.16.

Afslutningen af udgiftsprogrammerne fra strukturfondenes forudgående programmeringsperiode (1994-1999) er stadig i gang. Afslutningen af disse programmer har givet Kommissionen store problemer, og det er gået langsomt med at få afviklet de endelige betalinger (jf. punkt 5.29, 5.30 og 5.31). Der blev afholdt betalinger for 3,6 milliarder euro af de 9,1 milliard euro i uindfriede budgetmæssige forpligtelser pr. udgangen af 2003, og 2,3 milliarder euro bortfaldt, fordi de ikke ville blive udnyttet. Ved udgangen af 2004 henstod der stadig 3,3 milliarder euro i budgetmæssige forpligtelser til afslutningen af disse gamle programmer i 2005 og eventuelt senere.

2.16.

Medlemsstaterne skulle indgive deres betalingsanmodninger for disse programmer senest den 31. marts 2003. Anmodningerne indgik i stort tal lige før fristens udløb, og afslutningsdokumentationen var af så varierende kvalitet, at det var nødvendigt at foretage yderligere undersøgelser, før anmodningerne kunne behandles. Der blev i 2004 gjort store fremskridt med afslutningen. Det fremgår af indskrænkningen af uindfriede forpligtelser med to tredjedele til ca. 5 % af samtlige uindfriede forpligtelser for strukturfondene.

2.17.

De uindfriede budgetmæssige forpligtelser er de beløb, Kommissionen retligt har forpligtet sig til at afholde udgifter for i fremtiden. Jo større beløbet for de uindfriede budgetmæssige forpligtelser er, desto større vil behovet for betalingsbevillinger være de kommende år. De uindfriede budgetmæssige forpligtelser steg med 4,5 % til 110,1 milliard euro (jf. tabel 2.3 ). Stigningen skyldtes de supplerende budgetmæssige forpligtelser vedrørende de nye medlemsstater efter udvidelsen. For de underliggende uindfriede budgetmæssige forpligtelser for EU før udvidelsen forblev niveauet det samme. For de opdelte bevillinger som helhed svarer de uindfriede budgetmæssige forpligtelser med det nuværende betalingstempo til 2,2 års betalinger (2,5 år i 2003).

2.17.

De 2,2 år, som Retten nævner, kan anses for at være et normalt forhold og tæt på N + 2-princippet.

2.18.

Figur 2.1 viser værdien af de uindfriede budgetmæssige forpligtelser til »opdelte« udgifter siden 1994. Stigningen skyldes både, at systemet med de årlige forpligtelser er blevet ændret for strukturfondene i programmeringsperioden 2000-2006, og den kumulerede effekt af underudnyttelsen i perioden 1999-2003, som resulterede i, at 40 milliarder euro i betalingsbevillinger bortfaldt (22).

2.19.

I svaret til årsberetningen for 2003 fastslog Kommissionen, at niveauet for de uindfriede budgetmæssige forpligtelser var i overensstemmelse med dens overslag (23). I 2002 iværksatte Kommissionen en dybtgående analyse af strukturfondenes budgetgennemførelse, hvor den indregnede — og justerede for — de lave gennemførelsesgrader i perioden 2000-2002, og foretog et skøn over, hvordan de uindfriede budgetmæssige forpligtelser (ved årets udgang) forventedes at udvikle sig frem til 2010 (24).

2.20.

Ved udgangen af 2004 var niveauet for de uindfriede forpligtelser vedrørende 2000-2006-programmer 3,7 milliarder euro højere, end Kommissionen havde forventet for EU-15 i 2002. De uindfriede budgetmæssige forpligtelser vedrørende 1994-1999-programmerne androg 3,3 milliarder euro: Ifølge Kommissionens analyse fra 2002 skulle de have været indfriet fuldstændigt. Desuden omfattede Kommissionens analyse ikke 2,1 milliard euro i uindfriede budgetmæssige forpligtelser vedrørende udvidelsen.

2.20.

Niveauet af uindfriede forpligtelser for 1994-1999 er højere end forudset på grund af forsinkelser i afslutningen af disse programmer, som vanskeligt kunne forudses på daværende tidspunkt (se svar på punkt 2.16.). 2002-tallene var de bedste skøn baseret på foreliggende oplysninger. Problemerne med opstillingen af disse skøn kan i vid udstrækning tilskrives den grundlæggende ændring af betalingsordningen for de nye programmer 2000-2006 sammenlignet med tidligere programmer.

2.21.

Budgetprocedurens særlige forløb gør, at saldoen for de uindfriede budgetmæssige forpligtelser ikke svarer til samtlige retlige forpligtelser, fordi der gælder særlige regler for hovedparten af udgiftsprogrammerne. Finansieringsafgørelser, der er truffet ved starten af programmeringsperioden — og som er retlige forpligtelser til at afholde udgifter — omsættes ikke straks i budgetmæssige forpligtelser, men der kan i henhold til finansforordningen (25) indgås forpligtelser til dem gennem hele programmeringsperioden med omtrentlig lige store beløb hvert år. De retlige forpligtelser, som endnu ikke har givet anledning til budgetmæssige forpligtelser, registreres som poster uden for balancen i årsregnskabet (26).

2.22.

Ved udgangen af regnskabsåret 2004 beløb de uindfriede budgetmæssige forpligtelser vedrørende programmeringsperioden 2000-2006 for strukturfondene sig til 60 milliarder euro, hvad der med betalingstempoet i 2004 svarer til 2,2 års udgifter. Retlige forpligtelser, der endnu ikke er dækket af budgetmæssige forpligtelser (jf. punkt 2.21), andrager 75 milliarder euro. Dermed androg de uindfriede retlige forpligtelser vedrørende strukturfondenes programmeringsperiode 2000-2006 ved udgangen af 2004 tilsammen 136 milliarder euro, hvad der, med betalingstempoet i 2004, svarer til næsten fem års betalinger. De samlede uindfriede retlige forpligtelser faldt på grund af effekten af de supplerende, udvidelsesrelaterede retlige forpligtelser kun meget lidt. Skal Kommissionen have indfriet alle de uindfriede retlige forpligtelser fra programmeringsperioden 2000-2006 inden udgangen af betalingsperioden (i 2010), er den nødt til at opretholde et højt udbetalingstempo og/eller foretage betydelige frigørelser i henhold til år n + 2-reglen (jf. punkt 2.24, 2.25 og 2.26).

2.22.

Kommissionen mener ikke, at præsentationen af forholdet mellem »uindfriede retlige forpligtelser« og betalingerne i et givet år i sig selv er en nyttig indikator; forholdet mellem »uindfriede retlige forpligtelser« og betalingerne reduceres naturligt i takt med afslutningen af programmeringsperioderne. De samlede uindfriede forpligtelser bør derfor altid ses i lyset af det resterende tidsrum til gennemførelsen af de resterende betalinger. Kommissionen kan i denne sammenhæng tilslutte sig Rettens bemærkninger i sidste punktum.

2.23.

Frem til udgangen af 2008 kan medlemsstaterne betale modtagerne beløb, der vedrører den igangværende programmeringsperiode for strukturfondene, og frem til 2010 kan Kommissionen refundere de udgifter, medlemsstaterne anmelder, herunder betalinger i forbindelse med den endelige afslutning. Erfaringen fra tidligere perioder viser, at betalingstempoet falder hen imod afslutningen af cyklussen, og at afslutningen giver problemer (27). Der er derfor en risiko for, at betalingerne over de igangværende programmer vil blive udskudt til endnu længere inde i den næste periode, og at starten på de nye programmer bliver forsinket.

2.23.

Det er normalt, at en del af restbeløbet for programmer for indeværende periode betales i 2007-2010. På grund af anvendelsen af N + 2-reglen i forbindelse med strukturfondene forventer Kommissionen ikke nogen væsentlig ophobning af uindfriede forpligtelser ved udgangen af indeværende periode.

Afslutningen af 2000-2006-programmerne betyder ikke nødvendigvis, at iværksættelsen af programmer i den næste periode vil blive forsinket. Kommissionen vil foreslå budgetter, som svarer til det forventede niveau for berettigede betalingsanmodninger, hvad enten anmodningerne vedrører 2000-2006-perioden eller 2007-2013-programmeringsperioden.

2.24.

Kommissionen mener (28), at år n + 2-reglen vil begrænse risikoen for, at strukturfondenes niveau for uindfriede budgetmæssige forpligtelser bliver højt. I henhold til denne regel bortfalder forpligtelser, der ikke har givet anledning til betalinger inden for to år efter året for indgåelsen af forpligtelsen, automatisk. I 2003 bortfaldt i henhold til denne regel 31 millioner euro i forpligtelser. I 2004 fik reglen virkning for et større beløb, nemlig 219 millioner euro, men det var kun 0,3 % af saldoen for strukturfondenes uindfriede budgetmæssige forpligtelser pr. regnskabsårets udgang.

2.24.

Kommissionen er fortsat af den opfattelse, at N + 2-reglen vil hjælpe til at stabilisere niveauet for uindfriede forpligtelser.

Acontobeløb, der udbetales ved begyndelsen af programmeringsperioden, og som repræsenterer 7 % af det samlede 2000-2006-rammebeløb for hvert program, giver en relativ langsigtet beskyttelse mod N + 2-forpligtelser, da forskudsbetalingerne bidrager til at sænke niveauet for refusioner, der er nødvendige til at undgå automatiske frigørelser. Denne beskyttelse svækkes dog med tiden og kan føre til voksende N + 2-frigørelser i kommende år.

Samtidig udgør N + 2-reglen et incitament til hurtigere gennemførelse og mere regelmæssig indgivelse af betalingsanmodninger. Virkningerne kan derfor ikke alene bedømmes på basis af niveauet af frigørelser.

2.25.

76 % af de forpligtelser, der bortfaldt i henhold til denne regel, vedrørte ESF-udgifter i Nederlandene. I praksis blev der i en række tilfælde indgået nye forpligtelser over resultatreserven (29) vedrørende de programmer, hvor forpligtelserne bortfaldt, så reglen fik ingen effekt (30). At der ikke bortfaldt forpligtelser for andre medlemsstaters vedkommende, indikerer, at betalingstempoet var hurtigere. Retten fandt imidlertid bevis på, at medlemsstaterne havde medtaget ikkestøtteberettigede udgifter i deres anmeldelser for at forhindre, at bevillingerne bortfaldt. Dette viser, at den risiko, som Retten påpegede i årsberetningen for 2003 (31), virkelig er der.

2.25.

Baggrunden for den situation, som Retten beskriver med hensyn til nye forpligtelser over resultatreserven for et program, for hvilket finansieringen var bortfaldet efter N + 2-reglen, er, at fordi bevillinger ikke kan flyttes mellem mål (beløb, som blev fastlagt på Det Europæiske Råds møde i Berlin i 1999 og i strukturfondsforordningen), er konkurrencen om resultatreserven begrænset til programmer i en medlemsstat inden for et mål. Da der findes et enhedsprogrammeringsdokument vedrørende mål 3 i Nederlandene, havde Kommissionen intet andet valg end at disponere over et beløb fra reserven til dette program, idet den naturligvis brugte det til prioriteter med de bedste resultater.

Kommissionen undersøger Rettens beviser fra revisioner i medlemsstaterne på, at der medtages ikke-støtteberettigede udgifter i anmodningerne, og de vil tage de nødvendige forholdsregler i den forbindelse. Den undersøger denne risiko i sin egen revision.

2.26.

Kommissionen betragter år n + 2-reglen som et vigtigt budgetforvaltningsredskab, men alligevel giver dens beretning om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning ingen analyser af, hvordan reglen virker, eller hvilken effekt den har.

2.26.

Et af formålene med N + 2-reglen er at fremme gennemførelsen, og virkningerne af reglen kan således til dels måles ud fra oplysninger om gennemførelsen i beretningen om den budgetmæssige og økonomiske forvaltning. I ovennævnte årsberetning om strukturfondene, som blev offentliggjort i maj 2005, findes der flere detaljerede oplysninger om strukturfondene.

2.27.

Selv om udnyttelsen i 2004 i vid udstrækning var tilfredsstillende for strukturfondenes vedkommende, skyldes mange af de kroniske problemer med gennemførelsen af flerårige udgiftsprogrammer — forsinkelser, stigning i de uindfriede budgetmæssige forpligtelser — at der ved budgetteringen for hele programmeringsperioden ikke er taget hensyn nok til, om medlemsstaterne kan absorbere midlerne inden for den fastlagte tidsramme. Desuden indgås forpligtelserne, som forklaret i punkt 2.21, i omtrentlig lige store årlige trancher i programmets nominelle løbetid. Det afspejler hverken den forventede betalingsprofil eller det fulde omfang af de retlige forpligtelser (32), og derfor giver det oplysninger, som nemt kan misfortolkes.

2.27.

Budgetteringen af forpligtelserne er en direkte følge af ressourcetildelingen som besluttet af Det Europæiske Råd. De årlige budgetterede forpligtelser afspejler normalt programmeringen (eller den reviderede programmering). Som regel sigter Kommissionen med sine prognoser mod at dække de faktiske behov for årlige betalingsbevillinger.

2.28.

Betalingerne skal afholdes i en periode, der strækker sig ud over programmets nominelle løbetid (frem til 2010, for så vidt angår perioden 2000-2006). Betalingsprofilen varierer meget igennem programcyklussen. I starten, hvor programmerne (og de projekter, der finansieres under dem) fastlægges og sættes i gang, er behovet for betalinger lavt, og derpå stiger det i de mellemliggende år og falder så igen hen imod afslutningen. Når to cyklusser overlapper hinanden, er det Kommissionens hensigt, at der skal kompenseres for det lavere behov i anden cyklus' startår med betalinger fra slutningen af den første cyklus, så resultatet bliver et jævnt og homogent behov for betalingsbevillinger.

2.29.

I praksis er grundlaget for Kommissionens betalinger medlemsstaternes udgiftsanmeldelser, som er afhængige af, om støttemodtagerne kan igangsætte projekter og absorbere udgifterne. Resultatet af det ujævne behov gennem de fem år frem til 2003 var en betydelig underudnyttelse (33). Underudnyttelsen har ikke de samme konsekvenser for betalingsbevillingerne og forpligtelserne: Uudnyttede betalingsbevillinger bortfalder, mens forpligtelser fortsat er uindfriede. Denne forskel bevirker, at de uindfriede budgetmæssige forpligtelser vokser (jf. punkt 2.18), og at der dermed opstår en tidsforskydning mellem forpligtelserne og betalingerne.

2.29.

Den voksende beholdning af uindfriede forpligtelser er et normalt træk ved en flerårig programmering, som det er tilfældet med strukturfondene. Beholdningen af uindfriede forpligtelser forventes »normalt« at vokse i de første år, hvorefter den stabiliserer sig og endelig reduceres henimod periodens slutning. Der er ingen særlig grund i et system med opdelte bevillinger til, at betalingerne og forpligtelserne i et givet år skulle svare til hinanden.

2.30.

Kommissionens nye beretning om budgetforvaltningen indeholder en række supplerende oplysninger om, hvordan det skrider fremad med udgiftsprogrammerne. Oplysningerne kunne imidlertid blive endnu bedre, hvis der blev givet mere fuldstændige oplysninger, hvis de opnåede resultater blev sammenholdt med de forventede resultater, og hvis der blev givet et klarere billede af budgetforvaltnings- og ansvarsstrukturen. Der bør også gives oplysninger om medlemsstaternes udgiftsoverslag og om anvendelsen af år n + 2-reglen på strukturfondene.

2.30.

Som anbefalet i Rettens beretning fra sidste år har Kommissionen givet omfattende oplysninger om situationen som helhed og fremskridtene med flere af de vigtigste flerårige programmer (dvs. strukturfondene, samhørighedsfonden, Sapard og ISPA).

Kommissionen er rede til som i tidligere tid, f.eks. 2004-beretningen, at søge at forbedre oplysningerne. Kommissionen skal desuden henlede Rettens opmærksomhed på den omfattende årsberetning om den budgetmæssige gennemførelse af strukturfondene, som GD Budget offentliggjorde i maj.

Kommissionen henviser også til sit svar på punkt 2.4.

2.31.

Betalingstempoet er øget, og overskuddet dermed reduceret, fordi Kommissionen har effektiviseret sin forvaltning, og fordi niveauet for betalingerne er steget under de store udgiftsprogrammer, navnlig under strukturfondene.

2.32.

Omfanget af de uindfriede budgetmæssige forpligtelser voksede fortsat og var ved udgangen af 2004 på 109 milliarder euro. Stigningen skyldtes hovedsagelig udvidelsen, mens de uindfriede budgetmæssige forpligtelser vedrørende EU-15 faldt en smule. Sigtet med år n + 2-reglen var at få styr på situationen for strukturfondene, men reglen har siden sin indførelse kun i meget begrænset omfang resulteret i frigørelser.

2.32.

Niveauet af uindfriede forpligtelser er i sig selv ikke nogen egnet indikator for N + 2-reglens effektivitet. Reglen har også en indflydelse på fremme af gennemførelsen (se også svar på punkt 2.24.).

2.33.

Strukturfondenes uindfriede budgetmæssige forpligtelser overstiger Kommissionens reviderede overslag fra 2002. Retten anbefaler, at Kommissionen overvejer at opdatere sin analyse, så den viser følgerne for den igangværende og den kommende periode og samtidig viser, om der er behov for specifikke foranstaltninger.

2.33.

Mønstret i den faktiske gennemførelse og det faktiske niveau uindfriede forpligtelser analyseres og benyttes som input i en vurdering af betalingsbehovene ved forarbejdet med det foreløbige budgetforslag. For nærværende er der ingen planer om at fremkomme med en revideret meddelelse.

2.34.

EU's budgetmæssige oplysninger giver ikke et fuldstændigt billede af den faktiske stilling vedrørende udgifterne, og de giver heller ikke tilstrækkelig klare oplysninger om Unionens retlige forpligtelser. For strukturfondenes vedkommende er forpligtelsesbudgettet baseret på lige store årlige trancher, og betalingsbudgettet er baseret på forventninger om en regelmæssig og homogen betalingsrytme, men gennemføres i praksis i det uregelmæssige tempo, medlemsstaterne indsender deres udgiftsanmeldelser i. Som Kommissionen allerede har erkendt det, kan den kun i begrænset omfang aktivt forvalte gennemførelsen af budgettet for flerårige udgiftsprogrammer (34).

2.34.

For strukturfondenes vedkommende bestemmes de årlige forpligtelsesbevillinger direkte af den flerårige programmering (dvs. at de er udbudsstyrede). Det gælder til en vis grad også andre større flerårige programmer.

Betalingsbevillingerne skal på den anden side være efterspørgselsstyrede med undtagelse af begrænsede forskudsbetalinger. Der budgetteres årlig for betalingsbevillingerne med sigte på en realistisk prognose over den faktiske efterspørgsel på basis af tendenserne i gennemførelsen og andre relevante oplysninger. Grundlaget for Kommissionens skøn over betalingsbehovene i forbindelse med strukturfondene findes generelt i det foreløbige budgetforslag. Der er som helhed betragtet konstateret et væsentlig forbedring i budgetteringen af betalinger i 2004.

Beløbet af retlige forpligtelser, for hvilke der endnu ikke er indgået budgetforpligtelser, fremgår blandt eventualforpligtelserne i Kommissionens årsregnskaber.

2.35.

Eftersom uudnyttede bevillinger til betalinger og den tilsvarende finansiering ikke kan fremføres og anvendes til at dække fremtidige behov, er der en tidsforskydning mellem den programmerede udgiftsperiode (f.eks. 2000-2006) og tidsplanen for de faktiske udgifter. Resultatet heraf er enten, at betalingsniveauet bliver meget højt i slutningen af programmeringsperioden — hvad der er vanskeligt at styre — eller at niveauet for de uindfriede budgetmæssige forpligtelser og udgifterne bliver højt og bliver ved med at stige, og at udgifter vedrørende den igangværende periode udskydes til endnu længere inde i den nye periode, hvilket kan gøre det vanskeligt at starte den nye periode. Hvis der ikke tages specielt hensyn til dette, vil tidsforskydningen fortsætte ud i fremtiden.

2.35.

Kommissionen har pligt til at budgetføre tilstrækkelige betalingsbevillinger og eventuelt stille forslag til ændringsbudget, som det var tilfældet med strukturfondene i 2004. Budgetgennemførelsen bevirkede ikke nogen forøgelse af de uindfriede forpligtelser, undtagen i de nye medlemsstater, hvilket var naturligt og uundgåeligt for sådanne nye foranstaltninger. For strukturfondenes vedkommende bestemmes betalingerne i første række af medlemsstaternes refusionsanmodninger, og budgetteringen skal afspejle dette. N + 2-reglen sætter en grænse for back-loading af programmerne, hvad angår betalinger, og Kommissionen deler ikke bekymringen om, at betalingerne for 2000-2006-programmerne kunne skabe problemer med påbegyndelsen af den efterfølgende programmeringsperiode.

Kommissionen henviser også til sit svar på punkt 2.23.

3.1.

Indtægterne på Den Europæiske Unions budget består af egne indtægter og andre indtægter. Egne indtægter er, som det fremgår af tabel 3.1, figur 3.1 og figur 3.2 , langt den største kilde til finansiering af budgetudgifterne (92 %). Der er tre kategorier af egne indtægter: traditionelle egne indtægter (told, landbrugstold og sukkerafgifter) (13 %), egne indtægter beregnet på grundlag af moms opkrævet af medlemsstaterne (15 %) og egne indtægter beregnet på basis af medlemsstaternes bruttonationalindkomst (72 %).

3.2.

Traditionelle egne indtægter fastlægges og opkræves af medlemsstaterne i henhold til nationale love og administrative bestemmelser, som skal opfylde fællesskabsforskrifternes krav (2). De risici, der er forbundet med Fællesskabernes traditionelle egne indtægter, er unddragelse af told ved forkerte angivelser eller ganske enkelt ved smugleri, regnefejl, eller fordi toldbeløb ikke kan fastlægges på grund af uopdagede fejl eller svagheder i systemerne, og fejlagtige registreringer eller udeladelser i medlemsstaternes regnskaber over den fastlagte told.

3.3.

Rettens revision kan ikke omfatte indførsler, der ikke er blevet angivet, eller som er sluppet uden om toldkontrollen. Revisionsarbejdet omfattede imidlertid både direkte test af toldangivelser og af regnskabssystemer og evaluering af overvågnings- og kontrolsystemerne både i Kommissionen og i medlemsstaterne. Sigtet var at undersøge, om de gældende ordninger gav rimelig sikkerhed for, at regnskaberne var fuldstændige. Revisionen gik ud på:

3.4.

Kommissionen kan anmode medlemsstaterne om at gennemføre kontrol af fastlæggelsen og overdragelsen af Fællesskabernes traditionelle egne indtægter, og Kommissionen kan også selv gennemføre sådan kontrol på stedet, enten sammen med medlemsstaternes myndigheder eller uafhængigt af dem (4). Kontrolrapporterne sendes til de berørte medlemsstater, og disse rapporter behandles sammen med de modtagne svar på møder i Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter (5). Kommissionen udarbejder hvert tredje år en samlet rapport om kontrollerne, og den forelægges for budgetmyndigheden (6).

3.5.

Retten har undersøgt kontrollerne og har taget resultaterne i betragtning. Som i tidligere år var metodologien velfunderet, og dokumentationen var god. Ved kontrollerne konstateredes det, at systemet til opkrævning af Fællesskabernes egne indtægter generelt fungerede tilfredsstillende, men i nogle medlemsstater bekræftedes det, at B-regnskabet ikke var rigtigt (jf. punkt 3.23).

3.5.

Kommissionen vil fortsat fokusere på medlemsstaternes forvaltning af B-regnskaberne i forbindelse med sin kontrol af traditionelle egne indtægter.

3.6.

Medlemsstaternes systemer til overvågning og kontrol af Fællesskabernes traditionelle egne indtægter består først og fremmest af toldmyndighedernes tilsyn, der defineres i Fællesskabernes toldkodeks (7). I fællesskabsbestemmelserne er det hverken fastsat, hvilke metoder der skal anvendes, eller hvilket omfang toldkontrollen skal have. Det er nemlig op til de enkelte medlemsstater at gøre det.

3.7.

Retten undersøgte toldkontrollen og fortoldningen ved udvalgte toldsteder i otte medlemsstater (8). Revisionen omfattede evaluering af toldkontrollen og af de kontrolprocedurer, som skal sikre, at alle varer bliver toldbehandlet (9). De procedurer, der skal sikre, at ankomne varer behandles korrekt, fungerede i det store og hele tilfredsstillende på de besøgte grænseposter.

3.8.

Kommissionen har igangsat en handlingsplan (10), der skal resultere i, at toldprocedurerne generelt fungerer mere effektivt ved brug af informationsteknologi. I edb-systemer til fremsendelse og behandling af toldangivelser foregår toldberegning og regnskabsføring elektronisk, og der foretages forskellige rutinekontroller. Ved hjælp af sådanne systemer kan der også udvælges de angivelser og varepartier, der skal kontrolleres af toldmyndighederne. Resten fortoldes så automatisk, og det begrænser forsinkelserne i den internationale samhandel og kontrolomkostningerne væsentligt. Afgørende for, om beløbene for de traditionelle egne indtægter er fuldstændige og rigtige, er derfor, at de elektroniske fortoldningssystemer er pålidelige, og at de risikoanalyser, der er indbygget i disse systemer, er af god kvalitet. På nuværende tidspunkt er medlemsstaternes systemer på forskelligt udviklingsniveau. I 2003 kontrollerede Kommissionen de elektroniske fortoldningssystemer på stedet og konstaterede, at de i det store og hele fungerede tilfredsstillende. Den anbefalede, at brugen af edb udvidedes (11).

3.9.

Retten undersøgte de elektroniske fortoldningssystemer i tolv medlemsstater (12). Undersøgelsen omfattede også Kommissionens overvågning og koordinering. Ved revisionen konstateredes der ikke væsentlige mangler, hverken i de foranstaltninger, som Kommissionen hidtil har truffet, eller i systemerne i de besøgte medlemsstater. På nedenstående områder anbefaler Retten imidlertid, at der træffes yderligere foranstaltninger, inden de traditionelle papirangivelser helt afskaffes.

3.10.

Når der anvendes edb-systemer, skal der være udarbejdet katastrofeplaner, som er afprøvet, og som har fallback-systemer, der går i gang i tilfælde af en katastrofe. I tre af de besøgte medlemsstater fandtes der ingen fuldstændige katastrofeplaner, men på nogle områder var der forberedt backup-procedurer og udarbejdet instrukser. I fire medlemsstater var der en plan, men den var ikke blevet afprøvet. Disse svagheder udgør en risiko for, at indførsler og udførsler samt opkrævning af told går i stå, hvis systemet bryder sammen, eller der opstår en anden nødsituation.

3.10.

Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at det er vigtigt at råde over fall back-mekanismer. Det er nødvendigt at træffe forholdsregler for at undgå handelsafbrydelser, at muliggøre kontrol fra toldvæsenets side og at sikre opkrævningen af traditionelle egne indtægter. Kommissionen har fastlagt sådanne procedurer i lovgivningen (artikel 353 i forordning (EF) nr. 837/2005) om Fællesskabets datamatiserede forsendelsessystem — NCTS. Kommissionen ønsker også at gøre opmærksom på, at manuelle systemer kan være genstand for afbrydelser. Hvor dette er sket, er der foretaget justeringer af afregninger af traditionelle egne indtægter i det omfang, det var nødvendigt for at sikre, at Fællesskabets budget ikke lider tab.

3.11.

I seks af de besøgte medlemsstater kan SAD-formularer (13) indsendes i en papirudgave sammen med en diskette, og dataene indlæses så i systemet uden en elektronisk signatur. Ud fra et juridisk synspunkt er kun den traditionelle papirudgave bindende. I tre medlemsstater var der enten ingen formelt etablerede og registrerede procedurer for kontrol af input, dvs. kontrol af, om dataene på disketten var i overensstemmelse med papirudgaven, eller procedurerne blev ikke altid fulgt. Under sådanne omstændigheder er der risiko for, at de data, der anvendes i edb-behandlingen, herunder importtoldbeløbene, kan afvige fra de data, der er angivet i SAD.

3.11.

Som led i opfølgningen af de spørgsmål, som Revisionsretten har rejst, vil Kommissionen fortsætte indførelsen af passende kontroller sammen med medlemsstaterne.

3.12.

Når det ikke kan lade sig gøre at kontrollere samtlige angivelser, bør det besluttes på grundlag af risikoanalyse og risikoprofiler, om det er nødvendigt at undersøge en indførsel. Risikoprofiler kan bedst anvendes i forbindelse med edb-fortoldning. For at øge effektiviteten og sikre samme kontrolniveau ved alle toldsteder har Kommissionen foreslået et antal værktøjer (14), herunder fælles metoder og fælles kriterier for risikoforvaltning. Kommissionen foreslår også, at grænsetoldstederne skal koncentrere sig om varernes adgang til toldområdet og sikkerhedskontrollen. Den afgiftsmæssige og handelspolitiske kontrol skal almindeligvis udføres på stedet hos de erhvervsdrivende og skal bestå i revisioner og kontrolbesøg, der er baseret på fælles risikokriterier.

3.12.

På grund af den internationale handels omfang og de mange forskellige opgaver, toldvæsenerne skal udføre, er toldkontrollen nødvendigvis selektiv. Risikoanalysen er ikke kun vigtig for en ensartet opkrævning af told (og øjeblikkelig overførsel heraf til Kommissionen), men også med henblik på andre opgaver. Disse opgaver og de redskaber, Kommissionen foreslår hertil, går lige fra beskyttelse af europæiske borgere mod trusler for helbred og sikkerhed til opkrævning af told.

3.13.

Retten har for nogle år siden offentliggjort en beretning om anvendelsen af risikoanalysemetoder (15). Selv om Kommissionen har ydet medlemsstaterne bistand på dette område og fremsat anbefalinger, er der imidlertid stadig forskel på, hvor systematisk medlemsstaterne bruger risikoanalyse og risikoprofiler til målretning af kontrollen, selv om indførelsen af elektroniske toldprocedurer har gjort det muligt.

3.13.

Kommissionen og medlemsstaterne samarbejder i forlængelse af den nylige ændring af toldkodeksen (forordning (EF) nr. 648/2005 af 13. april 2005) om indførelse af et fællesskabssystem til risikoforvaltning.

3.14.

Ved en ændring af toldkodeksen (16) er medlemsstaterne blevet forpligtet til at anvende risikoforvaltning. Forordningen fastsætter også frister for, hvornår medlemsstaterne skal have indført egnede risikobaserede kontroller, og for hvornår toldkontrollen skal være baseret på en risikoanalyse, der er foretaget med elektroniske dataanalyseredskaber. Hvis medlemsstaterne skal overholde disse nye regler, skal der gøres en yderligere indsats. Under revisionen i 2004 konstaterede Retten, at to medlemsstater slet ikke brugte risikoprofiler. Toldkontrollørens personlige subjektive vurdering var bestemmende for, om der blev foretaget fysisk kontrol eller dokumentkontrol. I to andre medlemsstater blev der kun brugt risikoprofiler i forbindelse med nogle indførsler. Men der var ingen profilbaseret målretning af kontrollen af varer, der var indført under bestemte forenklede procedurer.

3.14.

Revisionsretten fandt, at to medlemsstater ikke havde foretaget risikoanalyse, men de var i begge tilfælde ved at indføre en sådan analyse og indførte importkontrolsystemer ved udgangen af 2004. Det er en vigtig indledende foranstaltning, men risikoanalyse ved toldkontrol har en meget mere vidtrækkende effekt. Risikoanalysen spiller en rolle i forbindelse med alle typer toldkontrol, herunder ved udvælgelse af importører, på hvem der kan anvendes forenklede procedurer, og ved fastlæggelse af hyppigheden og omfanget af revisionsbaseret kontrol. Bortset fra sikkerhedsaspekter, for hvilke der er opstillet specifikke mål, bør det forventes, at medlemsstaterne vil træffe en række forskellige foranstaltninger i varierende tempo afhængigt af toldbehandlingens omfang og art.

3.15.

I en medlemsstat brugte man ikke så meget fiskale risikoprofiler ved grænsen. I stedet var man gået over til revisionsbaseret afgiftskontrol, der blev foretaget hos den erhvervsdrivende. Denne strategi er i overensstemmelse med Kommissionens forslag i meddelelsen fra juli 2003, men denne metode kan svække toldkontrollen, fordi mange erhvervsdrivende kun kontrolleres sjældent.

3.15.

Kommissionen ønsker at minde medlemsstaterne om den betydning, som kontrolhyppigheden kan have ved anvendelse af revisionsbaseret kontrolstrategi.

3.16.

Selv om det var almindeligt anerkendt i medlemsstaterne, at tilfældige stikprøver er en vigtig supplerende kontrol, foretog seks af de besøgte medlemsstater ikke statistisk stikprøvekontrol af varer.

3.16.

Kommissionen vil fortsat anbefale, at der i Fællesskabets risikoforvaltning anvendes stikprøver i forbindelse med udvælgelse af forsendelser eller erklæringer med henblik på toldkontrol.

3.17.

Toldmyndighederne bør regelmæssigt overvåge og kontrollere resultaterne af toldkontrollen og vurdere, om risikoforvaltningssystemet er effektivt og produktivt, og de bør ajourføre deres analyser og deres prioriteringer af kontrolarbejdet på grundlag af feedback fra fortoldningsprocessen.

3.18.

I nogle toldadministrationer blev der konstateret svagheder i systemerne til registrering af resultaterne af dokumentkontrollen og den fysiske kontrol og i rapporteringen til de centrale toldmyndigheder. I nogle tilfælde var filtre blevet ignoreret uden begrundelse og uden ledelsens godkendelse. Endvidere havde toldmyndighederne ikke altid gennemgået risikoprofilerne, når det var nødvendigt, for at finde ud af, om de var effektive, eller de afdelinger, der havde ansvaret for at oprette filtre på forskellige niveauer (centralt, regionalt, lokalt), koordinerede ikke deres arbejde. Hvis ikke risikoprofiler overvåges godt nok, og hvis ikke det med mellemrum undersøges, om de fungerer effektivt, og hvis ikke resultaterne af toldkontrollen analyseres, vil processen ikke give feedback. Det vil så betyde, at risikoprofilerne ikke vil blive ajourført rettidigt, og at toldmyndighederne ikke kan prioritere deres kontrolarbejde optimalt.

3.17-3.18.

Kommissionen er enig i, at registrering af resultater og ajourføring af risikoprofilerne er centrale områder i forbindelse med hensigtsmæssig risikoforvaltning, og den vil fortsat tilskynde medlemsstaterne til at indføre egnede procedurer til at sikre dette.

3.19.

Medlemsstaterne behøver ikke at overdrage Kommissionen fordringer, som der ikke er stillet sikkerhed for, og fordringer, som er blevet anfægtet, og som eventuelt senere vil blive ændret. I stedet skal de opføre disse fordringer i et særskilt regnskab (B-regnskabet). Hver medlemsstat indsender en kvartalsopgørelse over B-regnskabet til Kommissionen. Nettosaldoen på Fællesskabernes balance under »Fordringer på medlemsstaterne« beløber sig til 739,4 millioner euro (729,3 millioner euro i 2003).

3.20.

Pr. 31. december 2004 var den samlede bruttosaldo for B-regnskabet i Kommissionens regnskab 1 905,0 millioner euro, hvilket var 19,4 % mindre end den tilsvarende saldo pr. 31. december 2003 (2 364,3 millioner euro) (17). Den vigtigste årsag til denne ændring er, at posterne vedrørende import af smørprodukter fra New Zealand er blevet slettet af B-regnskabet, da sagen er afsluttet (18).

3.21.

Retten hilser vedtagelsen af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2028/2004 (19) velkommen. Heri er det fastsat, at medlemsstaterne afskriver beløb vedrørende Fællesskabernes traditionelle egne indtægter, der ikke er inddrevet ved udløbet af en given periode. Ved forordningen indføres også et krav om, at medlemsstaterne skal sende et skøn over, hvor stor en del af de fordringer, der er opført på deres B-regnskab, der formodentlig ikke kan inddrives.

3.22.

Kommissionen har taget de beløb, der formodentligt ikke vil kunne inddrives, i betragtning og opført en afskrivning på balancen. Afskrivningen er baseret på de seneste oplysninger fra medlemsstaterne. Den samlede afskrivning er af den størrelsesorden, der kan forventes ved sammenligning med tidligere år. De fleste af medlemsstaterne har imidlertid ikke oplyst, hvordan de har udarbejdet deres skøn. Retten kan derfor ikke bekræfte beløbet for afskrivningen, og den mener, at Kommissionen bør give vejledning, så der anvendes samme metode overalt. Medlemsstaternes skøn over den del, der ikke vil kunne inddrives, varierer fra 10 % (12,8 millioner euro for Det Forenede Kongerige) til 96 % (118 millioner euro for Spanien) (20).

3.22.

Kommissionen mener, at den ved at bruge de skøn, der var udarbejdet af medlemsstaterne, har anvendt forsigtighedsprincippet i overensstemmelse med finansforordningen. Opkrævningen af skyldig told afhænger af nationale love og procedurer, og kun medlemsstaterne kan vurdere, om der er et solidt grundlag for betalingsopkrævningen, om den skyldige råder over nogen midler, og hvorvidt det er sandsynligt, at de skrappere opkrævningsprocedurer, som de råder over, vil give positive resultater. Kommissionen forklarede på mødet den 9. december 2004 i Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter medlemsstaterne, hvilke principper de skal lægge til grund ved udarbejdelsen af deres skøn. Kommissionen vil minde medlemsstaterne om deres forpligtelse til at udarbejde skøn baseret på realistiske oplysninger.

3.23.

Som i tidligere år (21) konstaterede Retten ved revision og Kommissionen under kontrolbesøg (jf. punkt 3.5), at der var systematiske problemer med B-regnskabet i flere medlemsstater (Belgien, Tyskland, Irland, Italien, Cypern, Polen, Slovakiet, Sverige og Det Forenede Kongerige), bl.a. at beløb var bogført for sent eller forkert, at beløb ikke var bogført, og at beløb var slettet, der ikke skulle have været slettet. I 2003 slettede Tyskland posteringer på i alt 40,1 million euro i B-regnskabet uden at give en fuldstændig forklaring.

3.23.

Kommissionen er sammen med de pågældende medlemsstater i gang med at foretage en opfølgning af disse punkter med henblik på at få forklaret disse fejl og sikre, at de korrigeres.

3.24.

Under den fælles markedsordning for sukker har producenterne det finansielle ansvar for de tab, der opstår som følge af afsætningen af overskudsproduktionen under kvoteordningen (22). Dette princip gennemføres ved, at der fastsættes produktionsafgifter på sukker, isoglucose og inulinsirup. Afgifterne beregnes af Kommissionen (479,8 millioner euro i produktionsåret 2002/03) og opkræves hos producenterne af medlemsstaterne. Medlemsstaterne tilbageholder 25 % af afgifterne til dækning af opkrævningsomkostningerne (23).

3.25.

Retten fulgte op på tidligere revisionsarbejde vedrørende sukkerafgifterne og undersøgte beregningen pr. september 2004 (for produktionsåret 1. juli 2002 til 30. juni 2003). Retten konstaterede, at systemet til beregning af sukkerafgifterne generelt fungerede tilfredsstillende trods uklarheder i den fastsatte beregningsmetode (24), som det er nødvendigt at gøre noget ved. Retten anbefaler også, at der træffes korrigerende foranstaltninger på følgende punkter:

3.25.

a)

Det samlede beløb for sukkerafgifterne (479,8 millioner euro) var ved en fejl ansat ca. 6 millioner euro for lavt.

a)

Korrektionerne foretages automatisk ved beregning af afgifterne for 2005, i forbindelse med hvilken der tages højde for beregninger og overførsler for de foregående produktionsår.

b)

De to vigtigste datakilder, som beregningen bygger på, er:

b)

3.26.

Dertil kommer, at det med Kommissionens nuværende regnskabssystem stadig ikke er muligt at foretage en endelig sammenholdelse mellem indtægterne og de udgifter, der skal finansieres af sukkerafgifterne. Retten påpegede dette problem i særberetning nr. 4/91 (27).

3.26.

Der er ikke grund til at foretage en sådan regnskabssammenholdelse af afgifterne og budgetudgifterne. Den beregningsmetode, der er fastsat i Rådets nuværende forordning, sidestiller ikke de to elementer. Sammenholdelsen kan foretages uafhængigt af regnskabssystemet, hvis der er behov for det.

3.27.

I modsætning til EU's traditionelle egne indtægter er moms- og BNI-indtægterne baseret på makroøkonomiske statistikker, hvor de underliggende data ikke kan revideres direkte. Revisionen af moms og BNI dækker derfor processen fra det tidspunkt, hvor Kommissionen modtager de makroøkonomiske aggregater fra medlemsstaterne (enten som overslag eller som faktiske tal), og sigtet med revisionen er at vurdere det system, Kommissionen bruger til behandling af dataene, indtil de til sidst opføres i det endelige regnskab. Revisionen dækker således opstillingen af det årlige budget for medlemsstaternes månedlige betalinger og gennemførelsen af det. Revisionen dækkede endvidere Kommissionens overvågnings- og kontrolsystemer, som skal give sikkerhed for, at Fællesskabets indtægter er fastlagt og opkrævet korrekt. Retten har foretaget særskilt revision af specifikke aspekter ved moms- og BNI-indtægterne.

3.28.

Rettens særskilte revision af moms- og BNI-indtægterne omfattede Kommissionens kontrol af medlemsstaternes opgørelser i henhold til Det Europæiske Nationalregnskabssystem (ENS 95) (28), beregningen af den vægtede gennemsnitssats for momsen i medlemsstaternes momsoversigter (29) og systemerne til overvågning og kontrol af udarbejdelsen af de nationale regnskaber i de nationale statistiske kontorer.

3.29.

Kommissionens kontrolaktiviteter, som den gennemfører i samarbejde med medlemsstaterne, er et meget vigtigt element i kontrolsystemet for moms- og BNI-indtægter. Retten har undersøgt det arbejde, der er udført af de kontorer, der gennemfører denne kontrol.

3.30.

For så vidt angår momsindtægten, har Kommissionens kontrol på stedet i regnskabsåret 2004 givet anledning til 28 nye forbehold (30) vedrørende specifikke elementer i medlemsstaternes momsoversigter (31). Forberedelsen og rapporteringen af disse kontrolbesøg foregår på en tilfredsstillende måde. I betragtning af de begrænsede ressourcer, der er til rådighed, har Kommissionen imidlertid svært ved at opretholde den hidtidige standard for kontrolbesøgene hos medlemsstaterne og ved at foretage dem lige så hyppigt som før udvidelsen (32). Det var begrænset, hvor meget der var blevet fulgt op på revisionsbemærkningerne om forbeholdene (kun seks forbehold blev trukket tilbage i løbet af året), og 107 forbehold var således stadig gældende ved udgangen af 2004. Disse forbehold dækker ofte flere regnskabsår, og fire af dem vedrører momsoversigter, der blev forelagt for over ti år siden. Kommissionen har ikke beregnet forbeholdenes finansielle effekt.

3.30.

Kommissionens analyse viser, hvor svært det er at vurdere de finansielle virkninger af forbehold, idet de hovedsagelig vedrører tilfælde, hvor der ikke foreligger pålidelige oplysninger. De formuleres generelt for netop at tvinge medlemsstaterne til at fremlægge pålidelige mængdeoplysninger og anvende en acceptabel metode. Kommissionen påpegede endelig i 2003, at den var villig til forelægge opretholdte forbehold for Domstolen, hvor dette forekommer nyttigt. Det har allerede vist sig effektivt i forbindelse med to medlemsstater, som efterkom Kommissionens anmodninger, mens overtrædelsesproceduren stadig var i den indledende fase. Kommissionen er bevidst om den øgede arbejdsbyrde som følge af udvidelsen og er ved at undersøge, hvordan den bedst kan anvende sine ressourcer for at opretholde tilsynenes kvalitet.

3.31.

Medlemsstater, der anvender forskellige momssatser, skal beregne en vægtet gennemsnitssats, der skal anvendes til Kommissionens beregning af momsindtægten. Hvis der er fejl i denne beregning, indvirker det på momsgrundlaget, der anvendes til beregningen af egne indtægter, og kan dermed influere på det beløb, der betales til Fællesskabets momsindtægter. Retten undersøgte Kommissionens kontrol af dette aspekt ved systemet. Den reviderede endvidere beregningen af den vægtede gennemsnitssats i fem medlemsstater (33) og kontrollerede, om beregningen var foretaget i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne (34).

3.32.

Retten konstaterede, at en del af de 29 specifikke forbehold vedrørende den vægtede gennemsnitssats gik alt for langt tilbage (35). Når der var taget et forbehold, var der ikke sat en frist for medlemsstaterne til at få løst problemet.

3.32.

Kommission kan ikke anvende retlige sanktioner for at tvinge medlemsstaterne til hurtigt at sikre mere pålidelige oplysninger eller bedre beregningsmetoder, selv om overtrædelsesprocedurerne på længere sigt er en mulig løsning. Forbehold, som er formuleret i forhold til endnu ikke afhjulpne problemer, reevalueres ved hver kontrol, og i kontrolrapporterne redegøres der for drøftelserne vedrørende hvert enkelt forbehold. I Østrigs tilfælde er der gjort betydelige fremskridt, der vil gøre det muligt at ophæve forbeholdet, som blev formuleret af både Østrig og Kommissionen, når Kommissionen har modtaget de ændringer, der er opnået enighed om.

3.33.

Kommissionen tog til gengæld ikke forbehold ved systematiske mangler (36) i beregningen af den vægtede gennemsnitssats.