7.10.2005   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 249/1

I-V

I-II

III

IV-V

1-2

3-18

3-5

6-8

9-11

12-14

15

16-18

19-22

19-20

21-22

23-74

23-40

23-30

23-27

28-29

30

31-37

31-33

34

35-36

37

38

39-40

41-74

41-46

42-44

45-46

47-68

47

48-51

52-55

56-62

63-68

69-71

72-74

75-89

75-83

84-89

AVS

—

Stater i Afrika, Vestindien og Stillehavet, der har underskrevet Cotonou-aftalen

AFD

—

Agence Française de Développement (det franske agentur for udviklingsbistand)

BAD

—

Den Afrikanske Udviklingsbank

BWI

—

Bretton Woods-institutionerne (VB og IMF)

CFAA

—

Country Financial Accountability Assessment (vurdering af landenes økonomiske ansvarlighed)

CPAR

—

Country Procurement Analytical Review (analytisk revision af indgåelse af kontrakter)

DFID

—

UK-Department for International Development (Det Forenede Kongeriges ministerium for international udvikling)

EMCP

—

Expenditure Management and Control Programme (program for udgiftsforvaltning og -kontrol)

EUF

—

Europæisk(e) Udviklingsfond(e)

FHE

—

Fælles hensigtserklæring (partnerskabsaftale)

FRA

—

Fiduciary Risk Assessment (vurdering af risikoen for de overførte midler)

HIPC

—

Højt forgældet fattigt land

HOAP

—

Harmonisation of Overseas Audit Practice (harmonisering af oversøiske revisionspraksis)

IFAC

—

International Federation of Accountants (den internationale revisorsammenslutning)

IMF

—

Den Internationale Valutafond

ISA

—

revisionsstandarder)

NVP

—

Nationalt vejledende program

OECD

—

Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling

OR

—

Overordnet revisionsorgan

PAF

—

Performance Assessment Framework (resultatvurderingsramme)

PARPA

—

Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta (aktionsplan for bekæmpelse af absolut fattigdom)

PEFA

—

Public Expenditure and Financial Accountability ((fælles program for) offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed)

PEMFA

—

Public Expenditure Management and Financial Accountability (Forvaltningen af de offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed)

PER

—

Public Expenditure Review (analyse af de offentlige udgifter)

PETS

—

Public Expenditure Tracking Survey (analyse af de offentlige midlers flow fra de går ind, til de er anvendt)

PFMA

—

Public Finance Management Assessment (evaluering af forvaltningen af de offentlige finanser)

PPARP

—

Flerårigt program for støtte til fattigdomsbekæmpelse

PRGF

—

Facilitet for fattigdomsreduktion og vækst

PRSP

—

Poverty Reduction Strategy Paper (fattigdomsstrategi)

PSCAP

—

Public Service Capacity Building Programme (program for udbygning af de offentlige tjenesters kapacitet)

ROSC

—

Report on the Observance of Standards and Codes (rapport om overholdelse af normer og koder)

SISTAFE

—

Sistema de Administração Financeira do Estado (statens finansforvaltningssystem)

VB

—

Verdensbanken

I.

Ikke-øremærket direkte budgetstøtte er i de senere år vokset i omfang, og udgør nu ca. en femtedel af EUF-bistanden. Der er flere store fordele ved den — bl.a. »ejerskab« og forenkling (jf. punkt 9, 10 og 11) — men den er også forbundet med risiko (jf. punkt 12 og 13). Det er en anden form for risiko end den, andre former for støtte er forbundet med. Målene er mere ambitiøse, og de udbetalte midler holdes ikke adskilt fra landenes egne budgetindtægter, og de anvendes efter landenes egne, generelt svage, forvaltningssystemer. Filosofien bag budgetstøtte er, at modtagerlandene hjælpes til at nedbringe denne risiko, samtidig med at de selv administrerer udviklingsindsatsen, der er rettet mod vækst og bekæmpelse af fattigdom. Denne form for bistand, som adskiller sig fundamentalt fra traditionel projektstøtte (jf. punkt 11), vinder stadigt mere indpas hos donorerne.

II.

Kommissionen accepterer at udbetale budgetstøtte til lande, der har svage forvaltningssystemer, på den betingelse, at der iværksættes reformer til forbedring af dem (jf. punkt 28 og 29). Det er en langsigtet proces. Derfor har Kommissionen udviklet instrumenter, der skal give den udgangssituationen for en modtagerstats forvaltning af de offentlige finanser og de foreslåede reformer, og evaluere udviklingen i kvaliteten af denne forvaltning og fremskridtene med disse reformer.

III.

Målet for denne revision var at undersøge, hvordan Kommissionen i perioden 2003-2004 havde forvaltet risikoen for de offentlige finanser i forbindelse med budgetstøtte (jf. punkt 12), og hvordan den havde efterprøvet kvaliteten af forvaltningen af de offentlige finanser og effektiviteten af de reformer, modtagerstaten havde iværksat (jf. punkt 19 og 20). Revisionen omfattede programmerne for ikke-øremærket direkte budgetstøtte, som ydes over EUF inden for rammerne af Cotonou-aftalen, og Retten foretog undersøgelser i Kommissionen i Bruxelles og i fem lande (jf. punkt 21 og 22).

IV.

De analyse- og overvågningsinstrumenter, Kommissionen anvender i fællesskab med de øvrige donorer, navnlig Verdensbanken og Den Internationale Valutafond, giver relativt fuldstændige oplysninger, der gør det muligt for Kommissionen at reagere hensigtsmæssigt. Der er imidlertid behov for forbedringer af dem, både i udformningen (jf. punkt 23-27 og 42-46) og i iværksættelsen (jf. punkt 31-37 og 47-68). Deres udformning er behæftet med en række svagheder, beregningerne af udgangssituationen og overvågningsrapporterne er ikke fuldstændige nok og heller ikke dækkende. Kommissionen koordinerer ikke sin indsats godt nok med de øvrige donorer på stedet, og den støtter sig ikke nok til parlamenterne eller de overordnede revisionsorganer i modtagerlandene.

V.

Retten anbefaler Kommissionen:

1.

I 2000 undersøgte Retten Kommissionens tilsyn med anvendelsen af counterpartmidler hidrørende fra strukturtilpasningsstøtte, som er øremærket til direkte budgetstøtte til AVS-landene (1). Siden da har Kommissionen udskiftet denne form for intervention med budgetstøtte, som i dag repræsenterer over en fjerdedel af den samlede bistand fra 9. EUF (jf. tabel A i bilag 1).

2.

Parlamentet (2) og Rådet (3) erkender fordelene ved budgetstøtten, men de er bekymrede over kontrolsystemerne, og opfordrer Kommissionen til at holde øje med, at Cotonou-aftalens artikel 61, stk. 2, følges (jf. punkt 18), og til i samarbejde med de øvrige donorer at sørge for et strengere tilsyn med forvaltningen af de offentlige finanser i modtagerlandene, og med, hvordan det går med reformerne til forbedring af denne forvaltning.

3.

Budgetstøtten udbetales til modtagerstaternes budgetter til afhjælpning af underskud på indenlandske ressourcer. Der er i realiteten tale om en støtte til deres betalingsbalance og offentlige finanser. I dag er den budgetstøtte, Kommissionen udbetaler, hovedsagelig »direkte« og »ikke-øremærket«. Tabel B i bilag 1 viser støttens procentuelle andel af den samlede EUF-støtte. Tabel C i bilag 1 viser fordelingen på de enkelte lande.

4.

Støtten er »direkte«, i og med at den overføres direkte til landenes budgetter. Der er ikke tale om modpostering af valuta, der er formålsbestemt til landenes vigtigste import, for denne mekanisme er generelt ikke mere nødvendig, fordi modtagerlandenes valuta næsten altid er konvertibel og frit omsættelig.

5.

Støtten er »ikke-øremærket«, i og med at den ikke kan udskilles fra de øvrige budgetindtægter, og at den ikke kan sammenkædes med specifikke udgifter, modsat øremærket budgetstøtte, hvor EUF-midlerne indbetales på særlige konti og kun kan frigøres med delegationsledernes underskrift. Budgetstøtten øremærkes kun i de tilfælde (4), hvor landenes likviditetssituation er meget anspændt.

6.

Hovedmålene for budgetstøtten er vækst og fattigdomsbekæmpelse, som indgår i De Forenede Nationers milleniumsmål for udvikling (5).

7.

Hovedparten af de berørte AVS-stater har selv udarbejdet en fattigdomsstrategi (PRSP), som de vigtigste donorer har godkendt. I dette dokument fastlægges i store træk den kurs, landet har sat på mellemlang sigt for at afhjælpe fattigdommen blandt befolkningen.

8.

Reformer af forvaltningen af de offentlige finanser er et af aspekterne ved den globale strategi for fattigdomsbekæmpelse og ikke-øremærket direkte budgetstøtte fra EUF. På grund af Kommissionens dynamiske tilgang (jf. punkt 28) bliver disse reformer i sig selv et væsentligt mål for budgetstøtten.

9.

Ikke-øremærket direkte budgetstøtte giver Kommissionen mulighed for at engagere sig direkte i forvaltningen af de nationale budgetter gennem en permanent dialog med disse lande om reformerne til forbedring af deres forvaltning. Den europæiske skatteborgers penge har en løftestangseffekt og kan gøre, at indtægterne og udgifterne på de nationale budgetter bliver af bedre kvalitet og mere effektive. Det er en forbedring, som gavner udviklingen generelt og også støtten til de forskellige former for projekter, donorerne finansierer.

10.

Budgetstøtte burde i højere grad give landene følelsen af »ejerskab« end støtte udbetalt til de forskellige projekter. Endvidere integreres støtten i budgettet og bliver i realiteten underlagt det nationale parlaments kontrol.

11.

Budgetstøtte betyder en meget enklere udgiftsproces, fordi den har færre led. Budgetstøtte holdes ikke adskilt fra de nationale budgetmidler og anvendes derfor efter landenes procedurer for budgetgennemførelse, mens projekter, som der er andre fordele ved, generelt iværksættes uden for modtagerlandenes budgetter (6) og administreres efter de forskellige donorers egne regler (7) (jf. skema 1).

12.

Når ikke-øremærket direkte budgetstøtte først er udbetalt til modtagerlandene, anvendes den efter deres nationale budgetprocedurer. Dermed udsættes den europæiske skatteborgers penge for den generelt høje risiko, disse procedurer er forbundet med. Donorerne kender denne risiko og accepterer den, så længe der iværksættes reformer, der sigter mod at forbedre de nationale budgetprocedurer.

13.

Reformer af offentlige finanser er et langsigtet projekt. Donorerne investerer i fremtiden og accepterer i årevis at udbetale bistand til evolutionære systemer, som ikke umiddelbart giver tilstrækkelige garantier, for så vidt angår gennemsigtighed, ansvarlighed og effektivitet.

14.

I øvrigt skal det tages i betragtning, at AVS-landenes afhængighed af budgetstøtte udefra, herunder også fra EUF (jf. tabel D i bilag 1), indvirker på budgetplanlægningen og indtægtssikkerheden i disse lande. I nogle tilfælde forstærkes dette problem af ordningen med betingede og variable rater.

15.

Kommissionen iværksætter ikke-øremærket direkte budgetstøtte gennem programmer, som normalt løber over tre år. Midlerne udbetales i halvårlige eller årlige rater, efter at Kommissionen har undersøgt, om de generelle betingelser (som knytter sig til et helt program) og de specielle betingelser (som knytter sig til en rate), der er fastsat på forhånd, er opfyldt. Nogle rater er variable, og beløbet for dem beregnes på grundlag af resultatindikatorer.

16.

I henhold til artikel 67, stk. 1, 3 og 4, i AVS-EF-partnerskabsaftalen, der blev undertegnet i Cotonou den 23. juni 2000 (Cotonou-aftalen), og som er retsgrundlag for 9. EUF, skal de AVS-stater, som ønsker at få budgetstøtte, iværksætte økonomisk levedygtige og socialt og politisk acceptable reformer på makroøkonomisk eller sektorspecifikt plan. Hvis disse reformer er støttet af et program under Bretton Woods-institutionerne (BWI), er denne betingelse automatisk opfyldt i praksis.

17.

I henhold til Cotonou-aftalens artikel 61, stk. 1, litra c), er budgetstøtten til de AVS-stater, hvis valuta er konvertibel og frit omsættelig, direkte.

18.

I henhold til Cotonou-aftalens artikel 61, stk. 2, »ydes [der] direkte budgetstøtte til makroøkonomiske eller sektorspecifikke reformer, såfremt:

19.

Målet for revisionen var at undersøge, hvordan Kommissionen i perioden 2003-2004 havde forvaltet den risiko for de offentlige finanser, som denne form for bistand er forbundet med, dvs. hvordan den havde efterprøvet kvaliteten af forvaltningen af de offentlige finanser og effektiviteten af de reformer, modtagerstaten havde iværksat. Retten undersøgte, om der — dels da afgørelserne om at finansiere programmerne blev truffet, dels efter at gennemførelsen af dem var startet — var foretaget følgende:

20.

I redegørelsen for denne revision tager Retten ikke stilling til spørgsmålet om, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at anvende budgetstøtte frem for at finansiere projekter, og den evaluerer ikke budgetstøttens fattigdomsbekæmpelseseffekt. Revisionsmålet omfattede heller ikke revision af modtagerlandenes forvaltning af de offentlige finanser og reformen af denne forvaltning. Retten har imidlertid analyseret en række dokumenter og sammenholdt disse analyser med resultaterne af samtaler og besøg på stedet. På dette grundlag fremsætter Retten en række bemærkninger om de offentlige finanser i disse lande og om, hvordan det går med reformerne (jf. punkt 69-71).

21.

Retten har foretaget undersøgelser i de centrale tjenestegrene i Kommissionen og indsamlet oplysninger i Verdensbanken og Den Internationale Valutafond (IMF). Retten besøgte fem AVS-lande (jf. tabel 1), hvor den undersøgte de programmer for ikke-øremærket direkte budgetstøtte, der var under gennemførelse, da revisionsbesøget fandt sted (9). Retten havde udvalgt disse lande, fordi de har meget forskellige traditioner for forvaltning af de offentlige finanser, og fordi de er repræsentative (både geografisk og målt i støttebeløb) for den budgetstøtte, Kommissionen finansierer.

Tabel 1

Reviderede programmer i de fem besøgte lande

22.

I hvert enkelt land, revisorerne besøgte, gennemgik de som det første aftalerne og de rapporter, som delegationerne havde udarbejdet. Disse dokumenter blev sammenholdt med de øvrige donorers og regeringens rapporter samt med de forhold, der konstateredes i de vigtigste tjenestegrene, der var involveret i forvaltningen af de offentlige finanser på de forskellige niveauer: budgetprogrammering og -gennemførelse, regnskabsaflæggelse og intern og ekstern revision (12).

23.

Samarbejdskontoret EuropeAid (EuropeAid), Generaldirektoratet for Udvikling (DEV) og Generaldirektoratet for Eksterne Forbindelser (RELEX) udarbejdede i marts 2002 en »Guide méthodologique pour la programmation et la mise en œuvre des appuis budgétaires dans les pays tiers« (metodologisk vejledning i programmering og iværksættelse af budgetstøtte i tredjelande, herefter: »guiden«), som blandt andet er baseret på Rettens tidligere anbefalinger (13). I 2005 er denne guide stadig det vigtigste referencedokument på området. Der er sket betydelige fremskridt i forhold til tidligere. Afsnittet i guiden om vurderingen af udgangssituationen for de offentlige finanser er imidlertid behæftet med svagheder.

24.

Guiden lægger ikke tilstrækkelig vægt på de indenlandske indtægter, herunder indtægterne fra de offentlige virksomheder. Disse indtægter skal tages i betragtning (14) lige så vel som udgifterne. Forbedringer af systemerne til opkrævning og efteropkrævning af de indenlandske indtægter kan ganske vist vise sig at koste mindre og også give effekt hurtigere end foranstaltninger til forebyggelse af regelstridig brug af støtten, men sådanne forbedringer har den virkning, at behovet for bistand udefra nedbringes tilsvarende, og det bør tilskynde skatteborgerne yderligere til at kræve, at de nationale myndigheder gør rede for anvendelsen af disse midler.

25.

Listen i modellen til et finansieringsforslag over de oplysninger, der skal tages med ved vurderingen af de offentlige finanser, er alt for kort. Guiden bør indeholde en detaljeret model af en sådan vurdering, eventuelt efter samme mønster som modellen til delegationernes overvågningsrapporter (jf. punkt 42).

26.

Den del af modellen, der vedrører modtagerlandets støtteberettigelse, henviser slet ikke til Cotonou-aftalens artikel 61, stk. 2 (jf. punkt 18).

27.

Siden guiden blev udsendt i marts 2002, har forskellige tjenestegrene i Kommissionen i øvrigt sendt delegationerne en halv snes instruktioner. Reglerne for iværksættelse af budgetstøtteforanstaltninger er ikke samlet i ét enkelt dokument. Kommissionen bør så hurtigt som muligt få afsluttet den ajourføring af guiden, som nu er i gang, og sørge for, at fremtidige ajourføringer konsolideres med regelmæssige mellemrum (15).

28.

Kommissionen fortolker betingelserne i Cotonou-aftalens artikel 61, stk. 2, dynamisk. Den mener, at de svagheder, som indvirker på forvaltningen af de offentlige finanser på det tidspunkt, hvor finansieringsafgørelsen træffes, ikke er til hinder for lanceringen af et budgetstøtteprogram, hvis viljen til reformer er der, og hvis reformerne bedømmes til at være tilfredsstillende. Derfor tager den ikke kun hensyn til udgangssituationen for systemerne til forvaltning af de offentlige finanser, men også til den kurs, landet styrer efter (16). Mange andre donorer, sær Bretton Woods-institutionerne, tager også udsigterne til forbedringer af de nationale systemer til forvaltning af de offentlige finanser i betragtning og bruger ikke kun en grænseværdi eller et absolut kvalitetsniveau som målestok.

29.

Denne fortolkning betyder, at bestemmelsens anvendelsesområde udvides, og dermed at den risiko, som de europæiske skatteborgeres penge er udsat for, bliver højere, fordi det er modtagerlandenes nationale budgetprocedurer, der anvendes. En sådan fortolkning forudsætter et meget strengere tilsyn med forholdene i modtagerlandet og med udviklingen i dette lands forvaltning af de offentlige finanser.

30.

I programmerne for direkte budgetstøtte beskrives den kurs, et land har lagt, og den planlagte overvågning ikke klart nok. Det står ikke i guiden, at der i alle finansieringsforslag og -aftaler skal være en logisk sammenhæng mellem bestemte punkter, og at denne logiske sammenhæng også skal fremgå klart af forslaget og aftalerne. Det drejer sig om følgende punkter:

31.

I det store og hele er vurderingerne af udgangssituationen for forvaltningen af de offentlige finanser relativt fuldstændige (17). De bygger på analyser og evalueringer, som udarbejdes i samarbejde med de øvrige donorer — navnlig Bretton Woods-institutionerne (BWI) — og de nationale myndigheder (jf. bilag 2 og punkt 43 og 44), og der redegøres heri for de væsentlige svagheder ved forvaltningen af de offentlige finanser. I de fleste tilfælde er der tale om en vurdering af udsigterne til forbedringer på grundlag af landets reformplan (18) (jf. boks 1).

Boks 1 — Henvisninger til modtagerlandenes reformplaner

32.

Generelt findes de vigtigste oplysninger i finansieringsforslagene og -aftalerne, men for spredt. I finansieringsforslagene og -aftalerne findes der ikke en tilstrækkelig systematisk redegørelse for grundene til at konkludere, at artiklen om kravene til de offentlige finansers kvalitet er opfyldt trods de svagheder, der er konstateret i udgangsvurderingen af forvaltningen af de offentlige finanser (jf. punkt 39). Rapporteringen bør standardiseres og struktureres bedre, så EUF-Udvalget (22) og Kommissionen under hele processen frem til undertegnelsen af finansieringsafgørelserne kan sikre sig, at alle væsentlige svagheder er taget i betragtning.

33.

Regeringernes reformprogrammer omfatter ikke systematisk alle de reformer — iværksatte, planlagte eller som vil blive planlagt — der er nødvendige for, at forvaltningen af de offentlige finanser bliver tilstrækkelig gennemsigtig, ansvarlig og effektiv. Kommissionen bør inden for rammerne af sin dialog med de nationale myndigheder sørge for, at der udarbejdes et samlet reformprogram, som viser prioriteringsrækkefølgen, og som har en realistisk tidsplan, der revideres med regelmæssige mellemrum. Denne perspektivering på mellemlang og lang sigt er særlig nødvendig i en sammenhæng, hvor projektlederne i Kommissionen (centralt og i delegationerne) og i modtagerlandene vil være udskiftet adskillige gange, inden reformerne er gennemført.

34.

I Kommissionens programmer er problemerne med korruption (23) ikke taget tilstrækkeligt i betragtning. Disse problemer har navnlig Verdensbanken betegnet som en væsentlig hindring for fattigdomsbekæmpelsen. Ganske vist medvirker forbedring af forvaltningen af de offentlige finanser i sig selv til at begrænse korruptionen. Men korruptionen skal overvåges meget nøje. Det er et følsomt emne, som er vanskeligt at behandle, men Kommissionen bør i partnerskab med de selvstændige stater og med støtte fra de organisationer, der er specialiserede på dette område (24), måle omfanget af dette fænomen, som ofte optræder under mange forskellige former. Det er vigtigt, at alle forstår, hvordan korruption fungerer, så der kan iværksættes hensigtsmæssige foranstaltninger, som regeringerne bør medtage i deres reformprogrammer.

35.

Den institutionsudviklingsstøtte, der var fastsat i de undersøgte finansieringsaftaler, var fint koordineret med støtten fra de øvrige donorer. Enten var det fastsat eksplicit i aftalerne, eller også skete det siden hen under gennemførelsen, men der fandtes ikke i alle tilfælde et overordnet institutionsudviklingsstøtteprogram (25) med angivelse af de beløb, de forskellige donorer skulle betale (jf. boks 2).

Boks 2 — Institutionsudviklingsstøtte i henhold til finansieringsaftalerne

36.

Med et samlet støtteprogram kan man beregne samtlige behov, specielt de behov, som kan finansieres af EUF. Kommissionen bør sørge for, at der udarbejdes et program med en foreløbig tidsplan for gennemførelsen, hvor alle nødvendige aktioner er registreret, også de aktioner, der endnu ikke er fundet finansiering til.

37.

Delegationslederne havde ikke udarbejdet sådanne anbefalinger, som guiden foreskriver (28). Det overvejes imidlertid at anmode delegationslederne om sammen med de halvårlige overvågningsrapporter at indsende deres egen vurdering af situationen. Princippet er stort set det samme. I begge tilfælde er det vigtige punkt, at Kommissionen formelt indhenter en udtalelse om de faktiske forhold i landet fra de personer, som bor i disse lande og kender forholdene. Kommissionen bør derfor opretholde denne bestemmelse i guiden og påse, at den bliver anvendt.

38.

Alle de svagheder ved forvaltningen af de offentlige finanser, som Retten konstaterede under revisionsbesøgene i de udvalgte lande, havde Kommissionen allerede konstateret. Det gjaldt dog ikke Tchad, hvor der under revisionen blev konstateret et problem med restancer (29), som donorerne tilsyneladende ikke kendte til.

39.

Kommissionen besluttede, efter at have indhentet positiv udtalelse fra EUF-Udvalget, at undertegne de fem reviderede programmer trods de svagheder ved forvaltningen af de offentlige finanser, der var konstateret i de pågældende lande. Dermed tilkendegav den, at den var tilfreds med den kurs, hvert enkelt land havde afstukket. Den burde have begrundet sin vurdering bedre med en redegørelse for, hvordan reformplanen forventedes at kunne afhjælpe svaghederne (jf. punkt 30).

40.

Generelt er vurderingerne af udgangssituationen for forvaltningen af de offentlige finanser i AVS-landene behæftet med mange svagheder. I en række af de besøgte lande havde Kommissionen som en af de første donorer accepteret at påtage sig denne risiko (jf. boks 3 og tabel E og F i bilag 1). Der var imidlertid stadig et IMF-program i gang.

Boks 3 — De øvrige donorer og ikke-øremærket budgetstøtte i de fem besøgte lande

41.

De vigtigste redskaber til overvågning af udviklingen i forvaltningen af de offentlige finanser er delegationernes overvågningsrapporter og resultatindikatorerne.

42.

I henhold til guiden skal delegationen overvåge rammerne for de offentlige finanser og rapportere til Kommissionens centrale tjenestegrene om overvågningen (31). Delegationerne har fået instrukser om, at de halvårlige overvågningsrapporter skal omfatte en beskrivelse af forholdene (efter en model) og en resultattavle for overvågningen af reformen af de offentlige finanser (32). Disse instrukser er nyttige forvaltningsredskaber, men de første resultater af anvendelsen af dem (jf. punkt 47-68) viser, at de kan forbedres og suppleres på følgende punkter:

43.

Disse rapporter er baseret på donorernes og de nationale myndigheders revisioner og evalueringer, der er under stærk udvikling. I særdeleshed er Kommissionen i koordinering med andre donorer — navnlig Verdensbanken — i færd med inden for rammerne af PEFA at udvikle en ny ramme for evaluering af systemerne til forvaltning af de offentlige finanser (jf. bilag 2), som skal afløse de eksisterende instrumenter.

44.

Evalueringsrammen bliver i dag testet i ca. 30 lande (heraf 18 AVS-lande). Kommissionen har foreslået sig selv som leder for 14 af disse test (35). Således skulle donorerne fra og med 2005 have erfaring nok til at kunne foretage de forbedringer, der er nødvendige for, at rammen kan vedtages og blive operationel. På grundlag af undersøgelsen af evalueringsrammen kan der foreslås nogle forbedringer (jf. punkt 7 i bilag 2).

45.

Under gennemførelsen af budgetstøtteprogrammerne anvender Kommissionen resultatindikatorer (jf. bilag 3) til måling af forbedringer af kvaliteten af de offentlige finanser og de sektorspcifikke resultater. Sigtet er først og fremmest at tilskynde modtagerlandet til at forbedre forvaltningen af de offentlige finanser, og det gøres ved, at indikatorerne indgår i beregningen af beløbet for de variable rater. Guiden giver detaljerede oplysninger om, hvordan resultatindikatorer skal udvælges og anvendes. Først på året 2005 påbegyndte Kommissionen en undersøgelse af, hvordan de kan forbedres.

46.

De anvendte resultatindikatorer dækker ikke alle aspekterne ved de iværksatte reformer. Skulle de det, ville der blive alt for mange, og de ville blive umulige at administrere. Derfor er det vigtigt, at de valg, der træffes, begrundes, og at det angives klart, hvilke områder der ikke er dækket af indikatorer. Det er også vigtigt, at det angives, om områderne ikke anses for prioriterede, om det ikke har været muligt at finde egnede indikatorer, eller om de grundlæggende oplysninger, der er nødvendige for beregningen af indikatorerne, ikke er pålidelige — i så fald kunne de gøres mere pålidelige i fremtiden.

47.

Delegationernes første overvågningsrapporter (36) i de fem besøgte lande er i for mange tilfælde blot en statisk analyse af forvaltningen af de offentlige finanser, som generelt er udmærket og i overensstemmelse med den model, der er opstillet af hovedkontoret. Rapporterne er ufuldstændige, eftersom bl.a. resultattavlen for overvågningen af reformen af de offentlige finanser mangler (jf. boks 4). De centrale tjenestegrene burde gøre mere brug af dem. De har ikke i alle tilfælde givet delegationerne klare tilbagemeldinger om, hvilke forholdsregler der skulle træffes.

Boks 4 — Overvågningsrapporter i de fem besøgte lande

48.

Resultatindikatorerne forhandles med regeringen (som underskriver finansieringsaftalen), og koordineres normalt med de øvrige donorer. Arten og antallet af indikatorer for forvaltningen af de offentlige finanser, og dermed deres egnethed til at anspore til fremskyndelse af reformerne, varierer meget fra land til land.

49.

Indikatorerne for budgettildeling eller budgetgennemførelse, som — når de kun går på en bestemt sektor — snarere er indikatorer for sektorspecifikt input, er relativt nemme at måle, men det er ikke dem, der mest effektivt tilskynder AVS-staterne til at gøre deres forvaltning mere ansvarlig, gennemsigtig og effektiv. Indikatorerne i Etiopien, Mozambique og Zambia er temmelig svage i så henseende. Til gengæld har Niger og Tchad (38) indikatorer, der virker mere ansporende (jf. boks 5).

Boks 5 — Resultatindikatorer for forvaltningen af de offentlige finanser, der indgår i de fem besøgte landes finansieringsaftaler

50.

I øvrigt er oplysningerne i finansieringsaftalerne om indikatorerne ikke i alle tilfælde af tilstrækkelig god kvalitet. For hver enkelt indikator bør det systematisk anføres, hvorfor den er valgt, hvordan den defineres, hvordan den beregnes, samt oplysningskilder, sådan som det er tilfældet i finansieringsaftalen med Niger.

51.

Når Kommissionen har afsluttet den undersøgelse, den har sat i gang i 2005 om støttebetingelserne, ville det være hensigtsmæssigt, hvis den supplerede guiden med retningslinjer for, hvilken vægt de variable rater og resultatindikatorerne for de offentlige finanser skal have (jf. punkt 4 og 5 i bilag 3).

52.

I guiden understreges det med rette, at arbejdet i videst muligt omfang skal koordineres med de øvrige donorer.

53.

Koordineringen mellem donorerne foregår dels mellem hovedkontorerne, dels mellem deres lokale repræsentationer i hvert enkelt AVS-land. Samtidig bør kommunikationen mellem disse to niveauer i hver donororganisation være god. Koordineringen mellem hovedkontorerne af spørgsmål vedrørende overvågningen af forvaltningen af de offentlige finanser er ganske godt organiseret i PEFA-partnerskabet (jf. punkt 42 og 43) (43), hvor Kommissionen fungerer som primus motor.

54.

Den lokale koordinering er generelt tilfredsstillende, men ikke i alle tilfælde tilstrækkelig struktureret (jf. boks 6). Den udvikler sig konstant, fordi det tager tid at opbygge et net, som er afhængigt af, at alle donorerne, hvoraf et stadigt stigende antal giver budgetstøtte, tilslutter sig frivilligt. Kommissionen samarbejder direkte med Bretton Woods-institutionerne, som har stor indflydelse og råder over flere midler. Blandt de fem besøgte lande er koordineringen på det højeste niveau i Mozambique, hvor systemet også har fungeret længst (jf. bilag 4).

Boks 6 — Koordineringen mellem donorerne i de fem besøgte lande

55.

Kommissionen har ikke fuldstændige oplysninger om den budgetstøtte, de øvrige donorer har afsat og udbetalt til modtagerlandene. Disse oplysninger er vanskelige at indsamle, fordi der ikke findes en standarddefinition på begrebet budgetstøtte, og fordi nogle donorer ikke giver de nødvendige oplysninger.

56.

Skal reformerne af forvaltningen af de offentlige finanser lykkes, er det afgørende, at princippet om »ejerskab« slår igennem på alle landets niveauer, lige fra den embedsmand, der skal følge nye procedurer, til statens øverste instanser. Ellers risikerer man, at procedurerne ikke anvendes korrekt eller endog omgås. Ejerskabet afhænger blandt andet af, hvor gode forbindelser der er mellem donorerne og de nationale myndigheder, navnlig regeringen, parlamentet og det overordnede revisionsorgan (OR).

57.

Regeringen er Kommissionens partner og medunderskriver af budgetstøtteprogrammerne og hovedaktør ved udformningen og iværksættelsen af de reformer, der skal forbedre forvaltningen af de offentlige finanser.

58.

Parlamentet har en vigtig rolle i reformprocessen, navnlig i reformerne af budgetprogrammeringen og opfølgningen på OR's revisionsberetninger. Det er af altafgørende betydning, at det så vidt muligt sikres, at parlamenterne udfører denne opgave i deres lands interesse og ikke kun under pres fra donorerne. Ifølge Kommissionen selv er fremskridtene størst i de lande, hvor parlamentet manifesterer sig stærkest.

59.

OR er den eksterne revisor, der har til opgave at evaluere budgetgennemførelsen og årsregnskabets rigtighed. Selv om det i hovedparten af AVS-landene vil tage flere år, før OR kan udføre sin funktion fuldt ud, er det vigtigt, at resultaterne af OR's (44) arbejde systematisk integreres i alt det materiale, donorerne får, men det skal gøres på en sådan måde, at støttens omfang ikke kommer til at afhænge alt for meget af disse resultater.

60.

Dialogen med regeringerne er generelt formaliseret og tilfredsstillende (45). Men de nationale parlamenter deltager ofte ikke aktivt nok og dialogen med OR (jf. boks 7) er i mange tilfælde ikke god nok på grund af institutionelle svagheder og deres svage stilling over for deres regeringer og donorerne.

Boks 7 — Eksempler på utilstrækkelig dialog med de overordnede revisionsorganer

61.

Kommissionen bør i koordinering med de øvrige donorer fortsætte udviklingen af en metodologi, der sigter mod at yde passende institutionsudviklingsstøtte til OR (47), og der bør etableres tilsvarende støtte til parlamenternes finans- og budgetkontroludvalg.

62.

Eftersom regeringen kontrolleres af parlamentet og OR, er den ikke nødvendigvis den rette part at drøfte foranstaltninger til udbygning af parlamentets og OR's kapacitet med. Derfor er det vigtigt, at det under forhandlingerne med landet, som føres med regeringen, overvejes, hvordan Kommissionen etablerer bedre kontakt til begge disse institutioner.

63.

Under revisionsbesøgene konstateredes det, at der i nogle tilfælde ikke var sat menneskelige ressourcer nok ind på overvågningen af reformerne af de offentlige finanser.

64.

De pågældende ansatte er i næsten alle tilfælde økonomer (og det samme gælder for de øvrige donorers lokale repræsentanter). Det er en hensigtsmæssig profil, men der kunne godt være mere spredning i de tilfælde, hvor flere ansatte i en delegation beskæftiger sig med budgetstøtten.

65.

De berørte afdelingsledere mener, at de centrale tjenestegrene har utilstrækkelige ressourcer. Retten mener, at der, i betragtning af de involverede beløbs størrelse, og af sagens betydning, bør ske ændringer på området, og at man burde kunne rette op på forholdene ved mere rationel udnyttelse af de disponible ressourcer (48).

66.

Desuden bør en række opgaver som f.eks. analysen af finansieringsforslagene og delegationernes overvågningsrapporter systematiseres ved, at der indføres kontrollister (49). Det kan sikre, at det arbejde, der udføres, er fuldstændigt dækkende og ensartet, og kan gøre det nemmere at undersøge arbejdet.

67.

Kommissionen afholder kurser for de ansatte i emner, der har relation til offentlige finanser (50). Denne kursusvirksomhed bør udbygges.

68.

Endelig kan det nævnes, at delegationerne i Vestafrika har indført et system til udveksling af erfaringer og bestemmelse og udbredelse af de bedste praksis. Dette system bør udvides til også at omfatte de øvrige regioner.

69.

Under besøgene i de fem lande blev der ikke afsløret væsentlige afvigelser mellem, hvad Kommissionen oplyste, og de faktiske forhold, der blev konstateret på stedet (en undtagelse herfra var det problem, der er omtalt i punkt 38).

70.

Der er mange svagheder ved systemerne til forvaltning af de offentlige finanser (51), som i mange tilfælde forstærkes på perifert plan, f.eks. i kommunerne, og der er til stadighed en høj risiko for, at budgetstøtten anvendes i strid med hensigten. Men mange vigtige reformer, der sigter mod at begrænse denne risiko, er under gennemførelse, og modtagerstaterne gør en mærkbar indsats på dette område. Der har kunnet konstateres fremskridt på en række områder: budgetprogrammeringen (den er blevet mere kohærent med strategien for fattigdomsbekæmpelse), procedurerne for inkassering af indtægterne (52) og afholdelse af udgifterne (med bl.a. forenklede og i mange tilfælde elektroniske kredsløb, en mere rationel forvaltning af finansstrømme og strengere regler for tildeling af offentlige indkøbskontrakter), regnskabsaflæggelsen (den går hurtigere), og de interne og eksterne kontroller (jf. boks 8).

Boks 8 — De vigtigste reformer af forvaltningen af de offentlige finanser, der var i gang i 2004 i de fem besøgte lande

71.

Reformerne er så omfattende og så komplicerede, at de kræver lang tid, især fordi der ofte opstår forsinkelser, fordi de forvaltninger, der har til opgave at iværksætte dem, generelt har meget begrænset kapacitet. Det er stadig for tidligt at se, om reformerne har givet bæredygtige resultater af betydning, selv om den overvågning, som bl.a. Kommissionen har iværksat, viser ganske positive midtvejsdelresultater.

72.

Hver enkelt finansieringsaftale er en kontrakt, som forpligter Kommissionen og modtagerlandet. Afhængigt af, hvordan kvaliteten af forvaltningen af de offentlige finanser udvikler sig et modtagerland, kan Kommissionen reagere på fire forskellige måder. Den kan suspendere et program ensidigt, den kan ændre det i forståelse med det pågældende land, den kan træffe foranstaltninger under gennemførelsen af programmet, og den kan vejlede ved udarbejdelsen af det følgende program. Kommissionen har reageret hensigtsmæssigt og kohærent med sin dynamiske metode (jf. punkt 28). For eksempel har Kommissionen suspenderet betalingen af den første (faste) rate på 20 millioner euro til Tchad, fordi IMF-programmet (53) blev afbrudt.

73.

Når en variabel rate udbetales med mindre end det fastsatte maksimumsbeløb, er restbeløbet stadig formålsbestemt til modtagerlandet. Dermed går de variable raters effekt som incitament i nogen grad tabt. Det ville være mere effektivt, hvis det blev fastsat, at landet mister restbeløbene.

74.

Reformerne af forvaltningen af de offentlige finanser er en mellemlang- eller langsigtet proces, og derfor bør hver fornyelse af programmerne give anledning til justering af betingelserne for budgetstøtten (de betingelser, der opstilles på forhånd, indikatorerne og vægtningen af de variable rater) under hensyntagen til de fremskridt, der er gjort, og til nye prioriteter. Det er for tidligt at konstatere, hvilke reaktioner der vil komme på dette stadie i de fem besøgte lande.

75.

Rettens revision gav nedenstående svar på spørgsmålene i punkt 19.

76.

Kommissionen har fastlagt en metodologisk ramme, som sætter den i stand til at vurdere udgangssituationen for forvaltningen af de offentlige finanser i modtagerlandene, og udviklingen i denne forvaltning (jf. punkt 23 og 41). Denne ramme er et fremskridt i forhold til, hvordan forholdene var tidligere, men den er ikke fuldstændig (jf. punkt 24 og 26), og den er for upræcis (jf. punkt 25). Den er ikke en hjælp til at forstå den logiske sammenhæng mellem støtteprogrammerne (jf. punkt 30). Guiden ajourføres ikke (jf. punkt 27). Instruktionerne vedrørende overvågningsrapporterne er også ufuldstændige, selv om Kommissionen allerede har forbedret dem meget (jf. punkt 42).

77.

Denne metodologiske ramme er blevet iværksat på en ganske tilfredsstillende måde i indledningsfasen, men korruption er ikke taget tilstrækkeligt i betragtning, og delegationslederne har ikke udarbejdet de foreskrevne anbefalinger. I en række tilfælde var der ikke fastlagt en samlet ramme for institutionsudviklingsstøtten (jf. punkt 31-37). Overvågningen fungerer mindre tilfredsstillende, rapporterne fra delegationerne er for statiske og ufuldstændige, og resultatindikatorerne virker i nogle tilfælde ikke tilstrækkeligt ansporende (jf. punkt 47-51).

78.

Disse processer er komplekse og vanskelige at iværksætte, fordi de skal anvendes af selvstændige stater. Et kriterium for reformernes succes er, at disse stater vedkender sig ejerskabet til dem, og det kan Kommissionen tilskynde dem til, men ikke pålægge dem.

79.

Kommissionen er heller ikke herre over koordineringen mellem donorerne, men den er primus motor på centralt niveau, især sammen med Verdensbanken, inden for rammerne af PEFA (jf. punkt 43). I AVS-landene er koordineringen imidlertid fortsat et problem, hvad der blandt andet kan få negative følger for iværksættelsen af PEFA's evalueringsramme på området.

80.

De oplysninger, der dannede grundlag for finansieringsafgørelserne — og siden hen de oplysninger, der blev fremlagt i overvågningsdokumenterne — gav et korrekt billede af de faktiske forhold. Kommissionen er altså i det store og hele orienteret om de svagheder, der indvirker på systemerne til forvaltning af de offentlige finanser (jf. punkt 38 samt 69, 70 og 71).

81.

Kommissionen har truffet rigtige finansieringsafgørelser og reageret rigtigt under programgennemførelsen, når man tager i betragtning, at den anlægger en dynamisk fortolkning af Cotonou-aftalens artikel 61, stk. 2 (jf. punkt 28). Denne fortolkning betyder, at risikoen, i det mindste på kort sigt, bliver højere, og det gør det endnu mere nødvendigt med et strengt tilsyn fra Kommissionens side.

82.

Afgørelserne er imidlertid ikke fyldestgørende begrundet (jf. punkt 39). Finansieringsforslagene og -aftalerne viser ikke tilstrækkelig klart sammenhængen mellem svaghederne ved forvaltningen af de offentlige finanser, regeringernes reformprogrammer, den institutionsudviklingsstøtte, der er nødvendig for gennemførelsen af disse reformer, og overvågningsinstrumenterne, herunder forhåndsbetingelserne og resultatindikatorerne (jf. punkt 30). Når sammenhængen ikke fremgår klart, når der mangler perspektivering, og når rapporteringen ikke er standardiseret og ikke struktureret godt nok, er der ikke garanti for, at EUF-Udvalget kan få sikkerhed for, at alle svagheder er taget i betragtning (jf. punkt 32 og 33).

83.

De reformer, der er en følge af ikke-øremærket direkte budgetstøtte, kræver meget lang tid. Der kan endnu ikke konstateres bæredygtige resultater af betydning, selv om den overvågning, bl.a. Kommissionen har foretaget, viser midtvejsdelresultater, der overvejende er positive (jf. punkt 69, 70 og 71). Den risiko, budgetstøtten er udsat for (jf. punkt 12), og som både Parlamentet og Rådet er bekymrede over (jf. punkt 2), består stadig i vid udstrækning. Nedenstående anbefalinger skulle gøre det muligt at forvalte denne risiko bedre.

84.

Kommissionen bør ajourføre sin metodologiske vejledning i programmering og iværksættelse af budgetstøtte i tredjelande (guiden) og indarbejde de hensigtsmæssige instruktioner, der er udsendt siden marts 2002, i den (jf. punkt 27). Den bør også foretage de fornødne forbedringer, så det bl.a. sikres, at der inden for hvert enkelt støtteprogram er kohærens mellem de svagheder, der konstateres, de reformer, der skal afhjælpe dem, institutionsudviklingsstøtten og overvågningsinstrumenterne (jf. punkt 30). Endvidere bør problemerne i forbindelse med de indenlandske indtægter, herunder indtægterne fra de offentlige virksomheder (jf. punkt 24), og korruption (jf. punkt 34) tages mere i betragtning. Instrukserne om delegationernes overvågningsrapporter bør også inkorporeres (jf. punkt 42).

85.

Kommissionens erklæring om, at Cotonou-aftalens artikel 61, stk. 2, er opfyldt, bør standardiseres og struktureres bedre. Det bør fremgå af erklæringen, hvorfor den er nået til den konklusion, at modtagerlandet er slået ind på en tilfredsstillende kurs, og at de svagheder ved forvaltningen af de offentlige finanser, der er konstateret i vurderingen af udgangssituationen, er taget i betragtning (jf. punkt 39 og 40).

86.

Kommissionen bør anvende resultatindikatorer, som virkelig tilskynder modtagerlandene til at sætte skub i deres reformer, og som i højere grad går på resultater, der viser forbedringer af forvaltningen (jf. punkt 49).

87.

Kommissionen bør gøre alt, hvad den kan, for at arbejdet inden for rammerne af PEFA med udviklingen af en ramme for evaluering af resultaterne af de offentlige finanser giver resultater (jf. punkt 43). Der er her tale om en stor indsats for at koordinere donorerne, og arbejdet bør forbedres yderligere ved, at de resultater, der vil være opnået ved udgangen af testfasen, samt Rettens forslag tages i betragtning (jf. punkt 7 i bilag 2), navnlig det forslag, der går på kontroltest. Det er vigtigt, at donorerne snart vedtager og iværksætter denne ramme, navnlig de donorer, som deltager i partnerskabet.

88.

Koordineringen mellem donorernes lokale repræsentanter bør styrkes på sådanne områder som gennemførelsen af vurderingerne, evalueringerne og revisionerne, iværksættelsen af institutionsudviklingsstøtten og anvendelsen af betingelserne og resultatindikatorerne. Men beslutningerne om udbetaling af donorstøtte træffes naturligvis i hvert enkelt tilfælde af donoren alene (jf. punkt 54).

89.

Forbindelserne med myndighederne i modtagerstaterne bør struktureres og udbygges systematisk, så de ikke kun omfatter regeringerne, parlamenterne og de overordnede revisionsorganer, hvis kapacitet bør styrkes, så de kan gennemføre de reformer, der vedrører dem, og kontrollere dem, der sorterer under den udøvende magt. Det er derfor vigtigt, at det som et led i forhandlingerne med en AVS-stats regering overvejes, hvordan Kommissionen etablerer bedre kontakt til AVS-statens parlament og OR (jf. punkt 56-62).

7.10.2005   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 249/38