18.8.2005   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 202/1

I-XI

1-11

1-5

6-7

8-11

12-43

12-17

18-19

20-22

23-29

30-32

33-43

34

35-37

38-39

40-41

42-43

44-65

44

45-50

51-55

56-61

57-58

59-60

61

62-65

66-72

73-94

74-88

89-92

93

94

AFIS

AFIS-systemet (Anti Fraud Information System)

CMS

Sagsstyringssystem (Case Management System)

ECR

Elektronisk sagsregistreringssystem (Electronic Case Registration)

EIB

Den Europæiske Investeringsbank

EU

Den Europæiske Union

GD

Generaldirektorat

IDOC

Kommissionens undersøgelses- og disciplinærkontor

OLAF

Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig

UCLAF

Enheden for Koordinering af Bedrageribekæmpelse

UNE

Udsendte nationale eksperter

I.

I april 1999 afløste Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) Enheden for Koordinering af Bedrageribekæmpelse (UCLAF) med en styrket status og et udvidet mandat, som omfattede alle Den Europæiske Unions institutioner og organer. Det har været et møjsommeligt arbejde at få etableret Kontoret, navnlig på grund den uorden, der herskede i de sager, det fik overdraget, og virkningerne af omstruktureringen begyndte først at kunne mærkes ved udgangen af 2003. I midten af 2004 var der dog endnu behov for at forbedre mange aspekter ved forvaltningen af undersøgelserne.

II.

Det har ikke været til skade for undersøgelsesarbejdets uafhængighed, at Kontoret har en hybrid status og er uafhængigt med hensyn til sine undersøgelser, men underlagt Kommissionen for så vidt angår de øvrige funktioner. At Kontoret er tilknyttet Kommissionen, har ikke kun betydet, at det har fået solid administrativ og logistisk støtte, men også at det har kunnet anvende bestemmelserne om bedrageribekæmpelse til fordel for Kommissionens tjenester. Der synes derfor ikke at være nogen grund til at ændre på Kontorets status (1).

III.

Kontoret har ressourcer nok til, at det kan behandle alle de seriøse anmeldelser, som det modtager. På den baggrund er de prioriteter, det opstiller i forbindelse med sin undersøgelsespolitik, kun af teoretisk betydning.

IV.

Kontoret skelner ikke skarpt nok mellem undersøgelser (interne og eksterne) og støtte- og koordineringsaktiviteter. Det arbejde, der skal udføres på hvert af disse områder, er af meget forskellig art, og det er derfor til gene for forvaltningen af ressourcerne, at disse opgaver ikke holdes adskilt.

V.

Oprettelsen af et justitskontor og et elektronisk sagsstyringssystem har betydet en bedre registrering af aktiviteterne og en afklaring af ansvarsområderne, men ledelsens overvågning er fortsat utilstrækkelig, hvilket medfører væsentlige forsinkelser i sagsbehandlingen, aflevering af lidet overbevisende rapporter og resultater, som vanskeligt lader sig indkredse. Hver gang, der indledes en undersøgelse, bør der fastsættes en frist for, hvornår den senest skal være afsluttet, så man undgår ubegrundede forsinkelser.

VI.

I alt for mange tilfælde har undersøgelsesakternes udformning og opfølgningen af dem været mangelfuld. Efterforskernes mål har været uklare med hensyn til de beviser, der skulle indsamles, og de midler, der skulle tilvejebringes. Når der ses bort fra toldområdet, skal der fortsat gøres en væsentlig indsats for at få samarbejdet med medlemsstaterne til at fungere. Det gælder både på de områder, som Kommissionen forvalter direkte, og på dem, hvor forvaltningen deles med medlemsstaterne.

VII.

På det seneste er procedurerne for rapportering blevet bedre, men oplysningerne i beretningerne vedrører især omfanget af de iværksatte foranstaltninger og ikke så meget de konkrete resultater i form af faktiske tilbagebetalinger af misbrugte midler eller disciplinære eller strafferetlige sanktioner over for dem, der har begået svig. Systemet til måling af resultater på grundlag af relevante indikatorer bør styrkes yderligere.

VIII.

De bestemmelser, der blev vedtaget i 2001 for at sikre Kontoret et personale, som kunne varetage arbejdet som efterforskere, er ikke længere hensigtsmæssige. Et meget stort antal medarbejdere er ansat på kontrakter, som ikke kan forlænges ud over en bestemt periode (seks eller otte år afhængigt af de enkelte kontrakter), og denne situation begynder at være til skade for konsolideringen af knowhow. På den baggrund er Kontorets videreuddannelsesforanstaltninger utilstrækkelige.

IX.

Der foretages ingen uafhængig prøvelse af undersøgelsesakternes lovlighed ved igangværende undersøgelser, og der er ikke sikret uafhængig kontrol af overholdelsen af de personers grundlæggende rettigheder, hvis forhold efterforskes. Det er en kilde til tvister, at undersøgelsesakterne ikke er klart kodificeret. Bestemmelserne på dette område har vist sig at være utilstrækkelige.

X.

Forholdet mellem Kontoret og overvågningsudvalget er vanskeligt. De aspekter ved bestemmelserne, som vedrører Kontorets forvaltningspraksis (governance), bør i vid udstrækning omarbejdes.

XI.

For at undgå at Kontorets arbejde spredes ud på aktiviteter, som, selv om de har med bedrageribekæmpelse at gøre, ikke berører undersøgelserne direkte, og for at garantere, at alle Kontorets ressourcer anvendes til effektivt at bekæmpe svig, som skader Den Europæiske Unions finansielle interesser, bør de opgaver, Kontoret har fået tildelt, tages op til fornyet og indgående overvejelse. Hvis Kontoret omfokuserede sine aktiviteter og prioriterede undersøgelsesarbejdet højere, ville det kunne udnytte sine ressourcer bedre og f.eks. iværksætte målrettede undersøgelser på de områder, hvor risikoen for svig må anses for at være størst.

1.

Med oprettelsen af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (2) ønskede de europæiske institutioner at gøre bekæmpelsen af ulovlige aktiviteter, der skader Unionens finansielle interesser, mere effektiv. Kontoret fik derfor tildelt nye beføjelser i forhold til de beføjelser, dets forgængere havde haft (3). Det fik specielt til opgave at foretage administrative undersøgelser i alle Den Europæiske Unions institutioner og organer. Det har styrket undersøgelsesarbejdet, at der er givet garanti for, at det kan udføres uafhængigt. Denne uafhængighed skulle være styrket ved, at der er blevet oprettet et overvågningsudvalg sammensat af fremtrædende personer, som ikke kommer fra fællesskabsinstitutionerne. Kontorets direktør, som tiltrådte sin stilling i marts 2000, har fået beføjelse til selv at udnævne sine medarbejdere, og det skulle gøre det nemmere for ham at opfylde Kontorets særlige behov i forbindelse med undersøgelserne.

2.

Samtidig med at Kommissionen understreger undersøgelsesarbejdets betydning (jf. punkt 12), har den også givet OLAF til opgave at gennemføre en bred vifte af aktiviteter, der skal beskytte Den Europæiske Unions finansielle interesser (4). Disse aktiviteter, hvoraf en del er samlet i det, som Kontoret har kaldt en »serviceplatform«, omfatter:

I retsforskrifterne er der ingen kriterier for, hvordan disse aktiviteter skal prioriteres indbyrdes.

3.

Kontoret fungerer i en kompleks institutionel ramme, og det befinder sig i centrum af en gruppe af andre aktører, som direkte eller indirekte deltager i bekæmpelsen af svig. Kompetencefordelingen mellem disse aktører er ikke altid klar, og det skaber både risiko for overlapning og for, at der kan opstå lakuner. Aktørerne på dette område kan inddeles i tre grupper:

4.

80 % af Den Europæiske Unions udgifter forvaltes af medlemsstaterne, og det er derfor indlysende, at Kontoret kun kan fungere effektivt, hvis det samarbejder snævert med myndighederne i medlemsstaterne (politiet, toldvæsenet, retsmyndighederne mv.). Det gør Kontorets opgave mere kompliceret. Hertil kommer, at det, når der er tale om strafferetssager, er medlemsstaterne, som, hver gang det er nødvendigt, skal anlægge sag. Medlemsstaternes retssystemer er indbyrdes meget forskellige, og det komplicerer Kontorets opgave yderligere.

5.

OLAF er et nyt organ, men det har skullet fortsætte det arbejde, der var iværksat af dets forgænger UCLAF. Det har således påtaget sig 1 400 igangværende sager (6), hvilket har været en tung byrde på grund af det rod, der herskede i mange af disse undersøgelser (7). Samtidig blev hele UCLAF's personale samlet overført til Kontoret, hvilket begrænsede den ny direktørs spillerum, indtil stillingsfortegnelsen blev ændret i 2001 (8).

6.

Kontoret har en dobbelt status: Det er uafhængigt med hensyn til sine undersøgelser, men det er underlagt Kommissionens myndighed med hensyn til sit øvrige arbejde. Denne hybride status har ikke skadet undersøgelsesarbejdets uafhængighed, og den indebærer visse fordele. Juridisk set har Kontoret, som er en del af Kommissionen, således kunnet gøre brug af dennes beføjelser, bl.a. til at foretage stedlig kontrol i medlemsstaterne i medfør af forskellige generelle og sektorspecifikke forordninger (9). OLAF's tilknytning til Kommissionen har også gjort den løbende drift lettere, fordi OLAF har kunnet trække på administrativ støtte fra Kommissionens generelle tjenestegrene.

7.

Kontorets organisationsdiagram fra maj 2004 vises i bilag I. Siden 2001 har Kontoret haft en stillingsfortegnelse med ca. 300 stillinger, hvilket er dobbelt så mange som i UCLAF (10). I 2004 var der i det direktorat, der foretager efterforskninger (direktorat B), ansat 126 efterforskere (11) og 13 administratorer. De 193 resterende stilllinger var fordelt på Kontorets andre tjenester: Direktoratet for Politik, Lovgivning & Retlige Anliggender (direktorat A) og Direktoratet for Efterretning, Operationel Strategi & Informationsteknologi (direktorat C).

8.

Formålet med Rettens revision var at bedømme kvaliteten af OLAF's forvaltning i forbindelse med undersøgelserne og:

Det har ikke været muligt at bedømme, hvor effektivt Kontorets arbejde i sidste ende har været, da dataene om, hvordan undersøgelserne konkret er blevet fulgt op, ikke er tilstrækkeligt pålidelige.

9.

Rettens beretning supplerer den evaluering, som Kommissionen afleverede i april 2003, og som i alt væsentligt omhandlede retsgrundlaget for Kontorets virksomhed (12). Den supplerer også en anden og mere kvantitativ evaluering, som Kommissionen forelagde i oktober 2004 (13).

10.

For så vidt angår undersøgelserne, tog revisionen, som blev gennemført mellem april og oktober 2004, sit udgangspunkt i de bemærkninger, som Retten tidligere havde fremsat (14). Den vedrørte systemerne, strukturerne og bestemmelserne om personalet. Retten gennemgik også aktiviteterne i de af OLAF's tjenester, som ikke er direkte involveret i undersøgelserne. Revisorerne undersøgte Kontorets seneste opbygning og kontrollerede en stikprøve på 117 operationer gennemført eller afsluttet sidst i 2003, og det kom også frem, at Kontoret på dette tidspunkt endnu ikke var færdigt med at afslutte en lang række sager, som dets forgænger havde påbegyndt, og at de første resultater af den omstrukturering, som var sat i gang i perioden 2002-2003, først lige var begyndt at vise sig. De mangler, der blev påvist under revisionen, er anført i bilag II.

11.

Mens denne beretning blev udarbejdet, fremlagde Kommissionen et forslag til ændring af forordningen om undersøgelser, der foretages af OLAF (15). Om dette forslag har Retten afgivet en udtalelse, hvori der tages hensyn til de konklusioner og anbefalinger, der blev fremsat på grundlag af revisionen.

12.

Ud over koordineringsoperationerne skelnes der i forordning (EF) nr. 1073/1999 mellem eksterne undersøgelser (artikel 3) og interne undersøgelser (artikel 4). Kontoret selv inddeler sine sager i fem kategorier:

13.

De sager, der er under aktiv efterforskning (475 pr. 30. september 2004), omfatter de egentlige undersøgelser (252) og koordinerings- og støtteoperationerne (223). Der er særlig mange koordineringsoperationer på områderne indtægter og udgifter med delt forvaltning. Fire af de 23 sager, der indgik i revisionen på områderne told og handel, var undersøgelser, der var foretaget af Kontoret.

14.

Det er til gene for forvaltningen af ressourcerne, at undersøgelserne og koordinerings- og støtteoperationerne foretages i de samme enheder i direktoratet for efterforskninger. Kontorets rolle i de to tilfælde er nemlig slet ikke den samme. Når der er tale om en undersøgelse, skal hver enkelt etape i proceduren dokumenteres, begrundes og registreres, så akterne kan anvendes som bevis over for retsmyndighederne. Når der derimod er tale om koordinerings- og støtteoperationer, skal Kontoret yde de nationale myndigheder hurtig og effektiv støtte uden at være underlagt strenge procedurekrav. I disse tilfælde er det ikke altid hensigtsmæssigt at anvende efterforskningsprocedurer. Det kræver ressourcer, som ellers ville kunne anvendes til undersøgelser, og medfører risiko for overlapning med nogle af opfølgningsenhedernes arbejdsområder.

15.

Kontoret kan kun foretage administrative undersøgelser, og det kan ikke foretage alle de handlinger, der kræver politibeføjelser. Selv om det f.eks. kan tage kopi af dokumenter, der befinder sig i lokalerne hos erhvervsvirksomheder, kan det ikke gennemsøge ejernes eller personalets bolig, heller ikke hvis vigtige beviser kan befinde sig der. Det kan heller ikke få adgang til en erhvervsdrivendes eller en privatpersons bankkonti, heller ikke hvis den pågældende er ansat i en fællesskabsinstitution. Der er således klare grænser for de handlinger, Kontoret kan foretage i forbindelse med en undersøgelse, og det indvirker på den vægt, konklusionerne kan få. Dertil kommer, at efterforskningen i praksis risikerer at blive mindre effektiv, hvis medlemsstaterne ikke giver Kontoret den støtte, de bliver bedt om.

16.

Kontorets undersøgelser sættes normalt i gang på grundlag af oplysninger, som det modtager fra tredjeparter. Der er tale om anmeldelser, som andre tjenestegrene i Kommissionen, andre EU-institutioner, myndighederne i medlemsstaterne eller almindelige borgere og erhvervsdrivende indsender. Når Kontoret modtager sådanne oplysninger, oprettes der en ny sag i Kontorets register (16). Undersøgelsesarbejdet foregår så i tre større etaper:

Tabel 1

Antal sager i hver fase ved udgangen af september 2004

17.

I 2002 oprettede Kontoret et sagsstyringssystem (Case Management System, CMS), og det har betydet en bedre registrering af undersøgelserne (19). Der er ganske vist sket forbedringer i 2003, men oplysningerne fra dette system bør behandles med stor forsigtighed, for revisionen viste, at sagsbehandlingen eller opdateringen i forbindelse med et stort antal sager var forsinket, og at de finansielle data ikke var sammenhængende og heller ikke altid var blevet bekræftet. Det sker således, at en undersøgelse bliver registreret blandt operationer, som endnu er under gennemførelse, selv om sagen ikke længere efterforskes og burde have været afsluttet med eller uden opfølgning. Det sker også, at en sag afsluttes, uden at de pågældende beløb er blevet opgjort. I nogle tilfælde har det vist sig, at efterforskerne havde udskudt afslutningen af en undersøgelse for selv at kunne tage sig af opfølgningen, selv om det i princippet ikke er deres opgave.

18.

Ifølge OLAF's ledelse er det Kontorets politik at prioritere de interne undersøgelser og de direkte udgifter, f.eks. i forbindelse med udvidelsen, højest.

19.

I virkeligheden har Kontoret ressourcer nok til, at det kan behandle alle de seriøse anmeldelser, som det modtager, og det er derfor ikke et spørgsmål om at være nødt til at vælge mellem flere forskellige undersøgelser. Det gennemsnitlige antal anmeldelser pr. måned vises i tabel 2.

Tabel 2

Sager indbragt for Kontoret i perioden august 2003 til september 2004

20.

Generelt set har Kontoret nedbragt den tid, det bruger på vurderinger, væsentligt. Det er sket ved, at det nu sætter sig en standardfrist på 15 dage at regne fra udnævnelsen af en evaluator. Selv om andelen af sager, som har været under vurdering i mere end fire måneder, er faldet betydeligt fra oktober 2002 til september 2004 — nemlig fra 62 % til 35 % — så var der endnu tale om 68. For de områder, hvor den dokumentation, der er nødvendig for at kunne udarbejde en vurderingsrapport, skal indhentes uden for fællesskabsinstitutionerne, synes standardfristen på 15 dage at være for kort (20). I de fleste af de undersøgte vurderinger var beslutningen om at indlede en undersøgelse velbegrundet ud fra de kriterier, Kontoret har opstillet. Revisionen viste dog, at visse praksis (jf. bilag II) kunne forbedres:

21.

Det er rigtigt, at Kontoret først og fremmest skal tage sig af finansiel svig. Den strafferetlige dimension er imidlertid ofte blevet prioriteret højest. Den potentielle finansielle effekt — som f.eks. opgørelse af misbrugte midler — der kunne have været anvendt som grundlag for opstilling af retningslinjer for undersøgelsesarbejdet, er blevet betragtet som mindre væsentlig.

22.

OLAF's undersøgelser er af en sådan art, at det er umuligt at forudse alle aspekter ved hver enkelt etape, men det er ikke desto mindre hensigtsmæssigt at opstille en ramme for undersøgelsernes struktur og planlægge dem i store træk, så man undgår ressourcespild. Vurderingsrapporterne har i mange tilfælde kun indeholdt meget rudimentære planlægningselementer, og der er ikke på et senere stadium i undersøgelsen udarbejdet mere detaljerede arbejdsplaner til kompensation herfor. Nogle vurderinger ville have været bedre, hvis opfølgningstjenesterne og enheden Anklagere & Juridiske Rådgivere allerede fra begyndelsen var blevet konsulteret med hensyn til, hvilke mål og hvilken strategi der skulle opstilles, og hvilke midler der skulle tilvejebringes til undersøgelsen. I nogle tilfælde ville efterforskerne ligeledes have kunnet udnytte de disponible tekniske efterretningsmidler bedre, hvis direktorat C (efterretninger og analyse) var blevet konsulteret (jf. bilag II).

23.

I oktober 2002 havde 51 % af undersøgelserne været under gennemførelse i mere end 12 måneder, i september 2004 var der tale om 62 %, selv om den gennemsnitlige varighed af undersøgelserne var blevet kortere, fordi gamle sager fra UCLAF var blevet afsluttet. Ligesom det var tilfældet i forbindelse med vurderingerne, skyldtes forsinkelserne i mange tilfælde den tid, medlemsstaterne skulle bruge til at fremsende den dokumentation, Kontoret havde anmodet om (21) (jf. bilag II). Det medførte også forsinkelser, at OLAF — i lighed med andre af Kommissionens tjenestegrene — i forbindelse med sine meddelelser har valgt at følge en i mange tilfælde bureaukratisk fremgangsmåde, som har resulteret i lange døde perioder, som kunne have været undgået med et besøg hos de berørte tjenester. Revisionen viste, at nogle forsinkelser bundede i behersket initiativ fra efterforskernes side og det på trods af, at det i forordning (EF) nr. 1073/1999, artikel 6, stk. 5, hedder, at Kontorets undersøgelser skal gennemføres »uopholdeligt«.

24.

Kontorets ledelse har ikke kontrolleret undersøgelsernes varighed særlig indgående. Man kunne have forventet, at årsagerne til forsinkelserne var angivet i de forskellige undersøgelsesakter, men det er ikke tilfældet. De rapporter, som Kontoret skal sende til overvågningsudvalget efter ni måneders undersøgelse, giver nogle oplysninger om forsinkelserne, men efter denne dato er der ikke længere nogen forpligtelse til at forklare undersøgelsernes varighed, uanset hvor lang tid der går, og der skal heller ikke regelmæssigt aflægges rapport til ledelsesteamet. I mange tilfælde er forsinkelserne uforklarlige.

25.

I vurderingsrapporterne klassificeres undersøgelserne i princippet i forhold til, hvor meget sagerne haster. Det er ikke klart, hvordan denne klassificering indvirker på det videre arbejde. Der er nemlig ingen normer, der angiver, hvordan ressourceallokeringen til en undersøgelse skal foretages i forhold til, hvor hastende en sag der er tale om, og heller ikke for, hvornår arbejdet formodes at være afsluttet.

26.

Tidsregistrering er et helt nødvendigt forvaltningsredskab til kontrol af efterforskernes gennemførelse af undersøgelserne. Retten har allerede tidligere anbefalet, at der indføres et sådant system (22), men Kontoret har stadig ikke gjort det. Der er endvidere ikke noget generaliseret instrument til analyse af efterforskernes arbejdsbyrde i direktorat B.

27.

Kontorets efterforskninger har lidt under, at undersøgelsesakterne ikke er kodificeret. En sådan kodificering er imidlertid nødvendig både for efterforskerne og for de retsundergivne (23), særlig når der er tale om interne undersøgelser. De manglende regler på dette område betyder en dobbelt risiko: risiko for konflikt mellem forskellige procedurer under undersøgelsen med de personer, hvis forhold efterforskes, og risiko for, at de retssager, der anlægges efter en undersøgelse, ikke kan gennemføres, fordi de procedurer, der skal sikre, at princippet om klarhed og åbenhed og det kontradiktoriske princip anvendes, ikke er overholdt (24).

28.

Mere generelt, og som det var tilfældet for vurderingerne, viste den stikprøve af undersøgelser, som Retten kontrollerede, at OLAF's reelle efterforskningsarbejde i mange tilfælde fortsat er ret begrænset. Det er stadig kun i undtagelsestilfælde, at Kontoret gør brug af sine beføjelser til at foretage kontrol på stedet, afhøre vidner og udspørge mistænkte. Det er på toldområdet, at man oftest har foretaget disse specifikke efterforskningshandlinger. Til gengæld retter Kontoret temmelig ofte henvendelse til efterforskningstjenesterne i bestemte medlemsstater, f.eks. i Italien, og anmoder om oplysninger. Når der er tale om undersøgelser vedrørende udgifter med delt forvaltning, får Kontoret således normalt tilsendt de oplysninger, det mener er nødvendige, hvorefter det gennemgår og analyserer dem, eventuelt på stedet (25). Selv når der er tale om undersøgelser på de områder, hvor Kommissionen forvalter udgifterne direkte, og hvor Kontoret leder efterforskningen, nøjes det i mange tilfælde med at analysere den dokumentation, det indhenter hos Kommissionens forvaltningstjenester, og støtter sig bl.a. til rapporterne fra de uafhængige revisorer, der udfører deres arbejde i henhold til de finansieringsaftaler, der er indgået. I sådanne tilfælde udformer Kontoret sagsakterne og forklarer, hvilke akter der skal sendes til retsmyndighederne i medlemsstaterne, men kommer ikke med supplerende beviser ud over dem, forvaltningstjenesterne allerede ligger inde med. Arbejdet med at udforme sagsakterne er i de fleste tilfælde blevet udført med støtte fra enheden Anklagere & Juridiske Rådgivere.

29.

De rapporter, Kontoret afgiver ved afslutningen af en undersøgelse, skal kunne fremlægges i en retssag, og hvis der er tale om operationer på områder med delt forvaltning, sendes de til forvaltningsmyndighederne i medlemsstaterne (toldvæsenet, udbetalende organer mv.). Sagsfremstillingen i rapporterne skal derfor være klar og konklusionerne relevante, præcise og afbalancerede. I mange af sagerne i den stikprøve, Retten undersøgte, var slutrapporternes kvalitet ikke god nok. Den hyppigste svaghed var, at den pågældende svig ikke var kvantificeret, selv om de fleste af undersøgelserne ellers netop drejede sig om misbrug af midler.

30.

OLAF skelner mellem fem former for opfølgning:

31.

Det var vanskeligt at finde ud af, hvor meget tid der faktisk anvendes til opfølgning. De oplysninger, Retten indsamlede i de berørte enheder, viser imidlertid, at det ikke var deres hovedaktivitet. Merværdien af Kontorets opfølgning har generelt været ringe, navnlig når der var tale om koordinering eller støtte (jf. bilag II). For så vidt angår finansiel opfølgning burde Kontoret udelukkende koncentrere sig om at opgøre de beløb, der skal inddrives. Når fordringerne er sikre, er det de anvisningsberettigede i de operationelle generaldirektorater og myndighederne i medlemsstaterne, der skal udstede indtægtsordrerne, og sikre sig, at beløbene inkasseres inden for den fastsatte frist. GD for Budget skal så garantere, at indtægtsordrerne registreres, så snart de er udstedt, og overvåge, at de anvisningsberettigede overholder tidsplanen for opkrævningen. Gør de ikke det, skal Kontoret indbringe sagen for IDOC. OLAF's intervention ud over at opgøre de beløb, der skal inddrives, overlapper således i vid udstrækning det arbejde, der udføres af de anvisningsberettigede.

32.

For så vidt angår den særlige procedure for gensidig bistand på told- og på landbrugsområdet (27) har Kontorets opfølgning ikke været systematisk. Kontoret har ikke fastsat regler for konstant og sammenhængende overvågning af de fremskridt, der registreres inden for rammerne af procedurerne for gensidig bistand mellem medlemsstaterne, og resultaterne af de iværksatte aktioner er vanskelige at identificere.

33.

På grundlag af de svagheder, der gøres opmærksom på i de foregående punkter, kan der sættes spørgsmålstegn ved, om Kontorets kvalitetskontrolsystemer er effektive.

34.

OLAF's håndbog beskriver hver enkelt tjenestes arbejdsopgaver og de fleste af de gældende administrative procedurer. Kun en mindre del af håndbogen omhandler efterforskningsarbejdet og beskriver de eksisterende praksis, særlig med henvisning til de forskellige etaper i det system, der anvendes til dokumentation af undersøgelserne (CMS). Der lægges uforholdsmæssig stor vægt på de rent juridiske aspekter ved operationerne, og det går ud over praktiske aspekter som undersøgelsernes struktur og gennemførelse, den rolle, de involverede parter forventes at spille, herunder navnlig tjenesterne i medlemsstaterne og især Kontorets ledelse. Det gælder i særlig grad ledelsesteamet, som er et centralt element i styringen af undersøgelserne, og dets rolle bør være helt klart defineret.

35.

OLAF har overtaget UCLAF's organisationskultur, hvor efterforskerne gennemfører de fleste af deres efterforskninger alene uden egentlig overvågning. Selv om det er rigtigt, at hemmeligholdelse er påkrævet i forbindelse med efterforskning, så det undgås, at efterforskerne udsættes for pres, som kan skade undersøgelserne, så er det ikke desto mindre af afgørende betydning, at ledelsen i et undersøgelseskontor overvåger arbejdet og ikke kun kontrollerer, at efterforskerne forfølger de fastsatte mål, men også at de behandler sagerne med den fornødne omhu. Det har ikke altid været tilfældet. En sådan overvågning er også helt nødvendig til sikring af en forsvarlig ressourceanvendelse.

36.

Det nye sagsstyringssystem (CMS) og oprettelsen af et justitskontor har betydet, at der nu er bragt orden i sagsakternes registrering, fysiske lokalisering og struktur. Nu mangler der kun, at systemet bliver et egentligt styringsredskab, så de ansvarlige i direktoratet for efterforskninger bedre kan se, hvor langt fremme de operationer, som de har ansvaret for, er, forberede de foranstaltninger, der skal iværksættes, og sikre sig, at de gennemføres inden for de fastsatte frister. Praksis med månedlige resultattavler, som forsøgsvis er iværksat i nogle af direktoratets enheder, bør indføres i dem alle, så man ikke blot kan følge efterforskernes arbejdsbyrde, men også de afsluttede undersøgelsers faktiske finansielle effekt.

37.

Et spørgsmål, der endnu ikke er afgjort tilfredsstillende, er, hvordan man sikrer sig, at undersøgelserne giver resultat. Det, at der følges op på en sag, er ikke ensbetydende med, at man opnår et konkret resultat (28) (tilbagebetaling eller strafferetlig eller disciplinær sanktion). Med andre ord er indledningen af en opfølgning ikke en relevant resultatindikator. Fremsendelse af sagsakterne til retsmyndighederne er heller ikke signifikant. De nationale myndigheder kan nemlig vurdere, at de beviselementer, Kontoret fremlægger, ikke er tilstrækkelige, og det objektive indhold i sagen kan være forældet. Når der er tale om interne undersøgelser, hvor Kontoret har kunnet indsamle beviser på overtrædelser begået af ansatte i fællesskabsinstitutionerne, har det i mange tilfælde været meget vanskeligt at få retsmyndighederne i de lande, hvor institutionerne arbejder, eller hvor overtrædelserne var begået (29), til at behandle sagerne, enten fordi de pågældende myndigheder ikke har klare procedurer for, hvilken domstol sådanne sager skal henvises til, eller fordi de ikke giver dem den ønskede prioritet (30). I Bruxelles og i Luxembourg, som er institutionernes vigtigste arbejdssteder, ville det være en god idé, hvis Kontoret og de pågældende retsmyndigheder igen får afklaret, hvilke praktiske procedurer der skal følges for at sikre, at de sager, Kontoret indberetter, ikke tabes af syne. Endvidere følger de berørte institutioner eller organer ikke altid Kontorets anbefalinger med hensyn til disciplinære foranstaltninger.

38.

Den interne revision består af to midlertidigt ansatte og er direkte tilknyttet Kontorets direktør. Enhedens vigtigste opgave er at informere direktøren om de interne kontrolprocedurers effektivitet. Siden enheden blev oprettet i 2001, har dens interventioner i alt væsentligt vedrørt aspekter ved Kontorets administrative ledelse og de af Kontorets aktiviteter, der ikke har med undersøgelserne at gøre. Den er endvidere blevet bedt om at yde forskellige former for støtte til direktionen samt til den taskforce, der blev oprettet for at behandle Eurostat-sagen fra juli 2003.

39.

Den interne revision har ikke afleveret nogen rapport om undersøgelsesarbejdet, hvori den f.eks. kommer med en vurdering af, hvorvidt sagsstyringssystemet CMS fungerer, som det skal, eller om resultatindikatorerne er pålidelige og relevante. Ved udgangen af 2004 havde den interne revisionstjeneste på trods af sine egne risikoanalyser endnu ikke bidraget væsentligt til forbedringen af undersøgelsesfunktionens styringssystemer.

40.

I 2002 blev der oprettet et ledelsesteam, som direktøren for efterforskninger er formand for, og som er sammensat af de fleste af de kontorchefer, som direkte eller indirekte er ansvarlige for undersøgelsernes gennemførelse. Ledelsesteamet mødes en gang om ugen for at gennemgå de rapporter, som efterforskerne afleverer efter hver enkelt fase i undersøgelserne (vurdering, afslutning, opfølgning). Ledelsesteamet skulle opfylde to væsentlige mål:

41.

Denne nyskabelse har ubestrideligt været et fremskridt for så vidt angår behandlingen af sagerne, men som redskab til styring af undersøgelsernes forvaltning har ledelsesteamet været en blandet succes, bl.a. fordi medlemmerne ikke har tid nok til at gennemgå alle sagsakterne. På trods af ledelsesteamets intervention er der således blevet indledt undersøgelser på grundlag af utilstrækkelige vurderinger, forsinkelser i gennemførelsen er kun blevet indberettet til overvågningsudvalget, og der er ikke foretaget yderligere opfølgning, selv om undersøgelser kan videresendes til opfølgningsenhederne, også selv om noget af arbejdet med at indhente beviser ikke er afsluttet.

42.

Der udarbejdes forskellige rapporter om bekæmpelse af svig, som alle bidrager til den eksterne overvågning af OLAF, eftersom de er stilet til Rådet og Europa-Parlamentet. Kontoret indsender en årlig beretning om sin virksomhed, Kommissionen forelægger hvert år en beretning om gennemførelsen af sin politik for beskyttelse af de finansielle interesser. OLAF's overvågningsudvalg udarbejder en årsberetning, og i henhold til artikel 15 i forordning (EF) nr. 1073/1999 skal Kontorets aktiviteter evalueres tre år efter dets oprettelse.

43.

Beretningerne om Kontorets virksomhed er med årene blevet bedre. Beretningerne er nu underbygget med statistiske data fra CMS, og det har gjort redegørelserne klarere. Det er nu ikke længere så meget juridiske spørgsmål og politikken for undersøgelserne, der behandles, men i højere grad de enkelte sager, der analyseres. De statistiske data er endnu ikke pålidelige nok, og det bør der gøres noget ved. I den henseende bør operationerne registreres mere nøjagtigt, og sagerne bør hurtigere ajourføres. I de seneste beretninger er det i højere grad aktiviteternes omfang, end det er resultaterne af dem, der analyseres, og her vil der også kunne ske forbedringer i overensstemmelse med artikel 12, stk. 3, andet afsnit, i forordning (EF) nr. 1073/1999, hvori det hedder, at direktøren aflægger »rapport … om resultaterne af Kontorets undersøgelser«. Informationerne om inddrivelser er ikke særlig pålidelige, da oplysningerne fra medlemsstaterne hverken er ensartede eller bekræftede (31). For så vidt angår sagernes behandling ved domstolene har der ikke været tid til at vurdere, hvor effektivt Kontorets arbejde har været, og de interne undersøgelser har endnu kun givet anledning til få disciplinærsager. Hvis Kontoret skal kunne gøre rede for sine aktiviteter på en måde, som både er gennemsigtig og relevant, bør det opstille og løbende ajourføre indikatorer ikke kun for omfanget af aktiviteterne, men også for resultaterne (succes eller fiasko) af sine undersøgelser (32) (jf. punkt 39), herunder også dem, der gennemføres i samarbejde med tjenesterne i medlemsstaterne. Det er stadig vanskeligt at pege på konkrete resultater af undersøgelserne.

44.

Anden del i denne beretning har til formål at vurdere, hvordan OLAF's forskellige tjenester konkret har bidraget til Kontorets undersøgelsesarbejde. Der skal her mindes om, at Kommissionens formand i november 2003 havde planer om at omprioritere OLAF's aktiviteter og lægge større vægt på undersøgelsesarbejdet (33).

45.

Der er tre enheder i direktorat C (jf. bilag I). Den første tager sig af strategiske spørgsmål i forbindelse med bedrageribekæmpelse, analyserer tendenser og risici på langt sigt og er ansvarlig for databaserne med de oplysninger om uregelmæssigheder, som medlemsstaterne indberetter. Den anden enhed har ansvaret for informationsteknologi og for justitskontoret. Det er også denne enhed, som har installeret sagsstyringssystemet CMS, og som varetager dets drift (jf. punkt 17). Den tredje enhed har til opgave at yde støtte i form af tekniske redskaber og programmel til efterforskerne i direktoratet for efterforskninger. Det kan ligeledes yde operationel støtte (34) til medlemsstaternes efterforskningstjenester.

46.

Den enhed, der foretager den strategiske analyse, burde kunne gøre det muligt, at OLAF ikke længere kun iværksætter sine undersøgelser på grundlag af anmeldelser, men også på grundlag af målrettede risikoanalyser, som Kontoret selv foretager, eventuelt i samarbejde med ligestillede organer i medlemsstaterne. Denne enhed har nu eksisteret i to år, men dens arbejde har ikke bidraget direkte til undersøgelsesarbejdet (35).

47.

Enheden har undersøgt, hvilke elementer der vil kunne anvendes som grundlag for, at der indledes en undersøgelse, og har i den forbindelse gennemgået de oplysninger om konstaterede uregelmæssigheder på landbrugs- og på strukturfondsområdet, som medlemsstaterne indsender i henhold til forordning (EØF) nr. 595/91 (36) og forordning (EF) nr. 1681/94. Konklusionen var, at de indberettede data generelt ikke var gode nok til, at de kunne udnyttes.

48.

Når enheden vil foretage strategiske analyser, har den problemer med at få adgang til forskellige databaser i institutionerne. Her gives der nemlig udtryk for bekymring med hensyn til, hvordan Kontoret vil kunne anvende personlige oplysninger, hvis det får generel adgang til databaser, som er underlagt bestemmelserne om beskyttelse af personoplysninger (forordning (EF) nr. 45/2001). Dette følsomme spørgsmål er ikke blevet drøftet indgående med overvågningsudvalget, selv om det er af helt afgørende betydning, hvis Kontoret skal kunne gå mere systematisk og inkvisitorisk til værks, når det indleder en intern undersøgelse.

49.

Efterforskningstjenesterne anmoder i stigende grad om støtte hos enheden for operationel analyse. Selv om det først er på det seneste, at antallet af anmodninger er steget, ser det ud, som om der er tale om en jævn stigning, særlig i antallet af anmodninger om søgning i databaser. Ved midten af 2004 vedrørte de fleste af denne enheds interventioner undersøgelser på landbrugs- og på toldområdet, som ikke hører til de prioriteter, der er opstillet af OLAF's direktør.

50.

Inden for rammerne af det, som Kontoret kalder sin serviceplatform, anvender enheden for operationel analyse en væsentlig del af sine ressourcer til at yde støtte til medlemsstaterne på told- og på landbrugsområdet. Følgende aktiviteter på disse områder ville kunne udføres bedre i andre af Kommissionens tjenester:

51.

Der er seks enheder i direktorat A (jf. bilag I). Tre af enhederne gennemfører opfølgningsoperationer (jf. punkt 30-32) og bistår efterforskerne i spørgsmål vedrørende sektorlovgivning. Selv om disse enheders præcise rolle afhænger af, hvilke sektorer de er ansvarlige for, så har de alle to funktioner, hvoraf den ene har at gøre med undersøgelserne, og den anden består i at give støtte til Kommissionens operationelle generaldirektorater inden for rammerne af politikken for beskyttelse af de finansielle interesser.

52.

For så vidt angår undersøgelserne leverer disse tre enheder analyser af de sektorspecifikke bestemmelser. De sørger endvidere for at følge op på de uregelmæssigheder, medlemsstaterne indberetter til Kommissionen. Disse enheders udtalelser om juridiske og finansielle spørgsmål, særlig dem, de har afgivet i vurderingsfasen, har medvirket til at forbedre undersøgelsernes kvalitet, særlig på områderne direkte udgifter og eksterne aktioner.

53.

Disse enheder støtter de operationelle generaldirektorater i Kommissionen ved, at de medvirker ved vurderingen af lovtekster ud fra synsvinklen »fraud-proofing« (beskyttelse af lovteksterne mod risikoen for svig). Deres rolle består i at foreslå forebyggelsesmekanismer, som udnytter de erfaringer, Kontoret har indhøstet i forbindelse med sine undersøgelser.

54.

I punkt 53 i sin særberetning om inddrivelse af uregelmæssigt udbetalte beløb under den fælles landbrugspolitik (38) konkluderede Retten, at OLAF's rolle i forbindelse med opfølgningen af de uregelmæssigheder, medlemsstaterne indberetter, ikke er afklaret, fordi ansvarsfordelingen mellem GD for Landbrug og Kontoret er uklar, hvilket har gjort mekanismen til inddrivelse af beløb, der uberettiget er betalt over fællesskabsbudgettet, mindre effektiv. Selv om Rettens revision kun i begrænset omfang vedrørte opfølgningen af indberettede uregelmæssigheder på toldområdet og i forbindelse med strukturfondene, konstaterede den her de samme forhold for så vidt angår ansvarsfordelingen. Når der gennemføres opfølgningsoperationer er det, der sker, generelt set det, at ressourcer, som Kontoret kunne have brugt til sit undersøgelsesarbejde, i stedet går til de operationelle generaldirektorater i Kommissionen.

55.

Med hensyn til de tre andre enheder i direktorat A er ca. en tredjedel af ressourcerne i den enhed, der tager sig af retlige anliggender (12 medarbejdere), afsat til generel (ikke sektorbestemt) juridisk rådgivning til direktoratet for efterforskninger. Det er en nyttig opgave, som supplerer de sektorbestemte udtalelser, opfølgningsenhederne afgiver. Det er dog mindre klart, hvordan enhedens øvrige arbejdsopgaver, f.eks. arbejdet i forbindelse med strategien for beskyttelse af de finansielle interesser, stemmer overens med Kontorets hovedopgave, og om Kontoret virkelig er den tjeneste i Kommissionen, der bedst er i stand til at tage sig af dette spørgsmål. Det samme gælder de to andre enheder (beskyttelse af euroen og support til de rådgivende komitéer med hensyn til beskyttelsen af de finansielle interesser).

56.

Når der ses bort fra den interne revisionstjeneste, er der fire enheder, som hører direkte under Kontorets direktør (jf. bilag I).

57.

Selv om enheden Anklagere & Juridiske Rådgivere er tilknyttet Kontorets direktør, skal den varetage følgende to opgaver, som er snævert forbundet med undersøgelsesarbejdet:

58.

Denne enhed har kun i ringe udstrækning været involveret i vurderingsfasen og i undersøgelsesarbejdet. Da den i mange tilfælde først er blevet inddraget på et sent tidspunkt, har det ikke altid været muligt at udnytte den disponible kompetence, og det har indvirket på nogle af undersøgelsesrapporternes kvalitet. På området direkte udgifter er enheden fra andet halvår i 2003 blevet inddraget i efterforskernes arbejde, så snart der er indledt en undersøgelse. Hvis denne praksis blev indført på alle de områder, hvor Kontoret arbejder, ville det blive nemmere at afgøre, om de foreliggende beviselementer er tilstrækkelige, eller om der er behov for supplerende beviser, så undersøgelsen vil kunne afsluttes med, at sagen med gode chancer for et heldigt udfald videresendes til de administrative eller retslige myndigheder.

59.

I forbindelse med udvidelsen af Unionen blev der oprettet en særlig enhed, som fik til opgave at gennemføre et program til 15 millioner euro finansieret over Phare-programmet. Dette arbejde skal i princippet fortsætte frem til 2006. I 2004 fik enheden overdraget et andet program for støtte til de nye medlemsstater (Herkules-programmet: 11,7 millioner euro). På samme måde, som når der er tale om bekæmpelse af pengefalsk, er Kontoret heller ikke gearet til at skulle forvalte udgiftsprogrammer.

60.

Enheden er i princippet også ansvarlig for Kontorets videreuddannelsesforanstaltninger. Det ser imidlertid ud, som om denne opgave er blevet forsømt. Personaletildelingen til denne enhed bør tages op til nyvurdering.

61.

Denne enhed er mindre, og OLAF's administrationsudgifter generelt færre, end det ville have været tilfældet, hvis Kontoret administrativt set ikke var tilknyttet Kommissionen. Det betyder således en væsentlig besparelse for OLAF, at det kan trække på mange af tjenesterne i Generaldirektoratet for Administration, uden at det dermed går ud over undersøgelsesarbejdets uafhængighed.

62.

Den kraftige stigning i antallet af stillinger siden 1999 afspejler budgetmyndighedens ønske om at styrke Kontorets undersøgelsesarbejde. De nye stillinger er imidlertid ikke blevet tildelt på grundlag af en undersøgelse af Kontorets behov beregnet i forhold til dets strategi og arbejdsbyrde.

63.

En stor del af de nye stillinger er midlertidige stillinger. Antallet af midlertidige stillinger i kategori A og B er således steget fra 12 i 1999 til 127 i 2001. I stillingsfortegnelsen for 2004 svarede sådanne stillinger til 55 % af samtlige ansatte i kategori A og B. Mange af de midlertidige stillinger blev oprettet i forbindelse med budgetproceduren for regnskabsåret 2001, hvor de ledende medarbejdere i undersøgelsesfunktionen, som kom fra UCLAF, skulle erstattes (39). Dette mål er nået, og situationen, som den er i dag, giver nu flere ulemper end fordele:

64.

På grund de komplicerede forhold, der gør sig gældende i Fællesskabet, skal efterforskerne kunne udføre mange forskellige typer opgaver og være gode til at tilpasse sig. Det er ikke nemt at finde personer, som kan alt dette, og det er en meget god grund til, at man for fremtiden bør prioritere ansættelsesstabilitet og uddannelsesprogrammer højere. Det vil i den forbindelse være en god idé at tage stillingsfortegnelsen op til nyvurdering, så efterforskerne tilbydes mindre usikre forhold og reelle karrieremuligheder. Dette vil lidt efter lidt kunne gennemføres ved, at man under de kommende budgetprocedurer ændrer bestemte stillinger.

65.

Samtidig hermed bør man fremme muligheden for, at flere nationale eksperter fra de administrationer, der er mest berørt af problematikken vedrørende svig og beskyttelsen at Den Europæiske Unions finansielle interesser, stilles til rådighed for Kontorets analysetjenester (efterretning). Der bør især arbejdes på, at de tjenester i medlemsstaterne, der skal samarbejde med OLAF, udsender sådanne eksperter.

66.

Overvågningsudvalget blev nedsat i henhold til de retsakter, hvorved OLAF blev oprettet (42): »Overvågningsudvalget styrker kontorets uafhængighed ved hjælp af regelmæssig kontrol af udøvelsen af undersøgelsesfunktionen« (43). Det skulle også » … på anmodning af direktøren eller på eget initiativ [afgive] udtalelser til direktøren om kontorets virksomhed, uden dog at gribe ind i de igangværende undersøgelsers forløb« (). Ved at tage udgangspunkt i betragtning 10 til forordning (EF) nr. 1073/1999 har udvalget i praksis baseret sit arbejde på en bestemmelse i sin egen forretningsorden, hvori det hedder, at udvalget skal sørge for, at Kontoret overholder menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder, særlig i forbindelse med interne undersøgelser (44).

67.

Udvalgets opgave er på mange måder vanskelig. Det skal både være garant for Kontorets uafhængighed og for de retsundergivnes rettigheder, men det har ingen beslutningsbeføjelse i henhold til lovgivningen. Dets udtalelser omhandler kun principielle spørgsmål og kommer derved til at fungere som læresætninger uden direkte effekt på undersøgelserne. Hertil kommer, at udvalget på ingen måde kan fungere som et led i prøvelsen af undersøgelsesakternes lovlighed, da det ikke kan gribe ind i de igangværende undersøgelsers forløb.

68.

For så vidt angår kontrollen af den procedure, der følges i forbindelse med Kontorets undersøgelser, viser flere nyere sager, at overvågningsudvalgets og Ombudsmandens arbejde overlapper hinanden. Mellem september 2003 og maj 2004 har udvalget således drøftet Ombudsmandens indgriben i konkrete undersøgelser på syv af sine møder. Hertil kommer, at klager fra de retsundergivne til Kontorets direktør, ikke indbringes for udvalget, og direktøren kan således selv vurdere, hvordan de skal behandles.

69.

Udvalget må ikke blande sig i Kontorets forvaltning, det vil sige, at det ikke kan gribe ind i de aktiviteter, Kontoret udfører uden for undersøgelserne, og heller ikke i gennemførelsen af undersøgelserne. Men:

70.

Siden udnævnelsen af Kontorets direktør har dennes uafhængighed aldrig for alvor været truet (53). I praksis har udvalget i vid udstrækning koncentreret sig om spørgsmål vedrørende Kontorets overholdelse af personrettigheder i forbindelse med interne undersøgelser og har beklaget, at der ikke findes procedureregler med uomtvistelige regler for undersøgelsesakterne. Det, at udvalget har koncentreret sit arbejde om de interne undersøgelser og respekten for personrettighederne, har påvirket forholdet mellem Kontorets direktion og udvalget.

71.

I overensstemmelse med den linje, som Kontoret har valgt at følge, har overvågningsudvalget prioriteret den strafferetlige retning i de interne undersøgelser højest, og det er gået ud over de eksterne undersøgelser på trods af, at bekæmpelsen af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, rækker langt videre end til kun at omfatte institutionerne, og at der begås mange bedragerier, som de ansatte i institutionerne eller dermed sidestillede organer på ingen måde er indblandet i. Selv om det i forordning (EF) nr. 1073/1999, artikel 7, stk. 1 og stk. 3, hedder: »Institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne meddeler omgående kontoret alle oplysninger om eventuelle tilfælde af svig eller bestikkelse« og » … medlemsstaterne i det omfang, national ret tillader det, fremsender […] alle andre dokumenter og oplysninger, der anses for at være relevante […], om bekæmpelse af svig, bestikkelse og enhver anden ulovlig aktivitet, som skader Fællesskabernes finansielle interesser«, har overvågningsudvalget aldrig undersøgt, hvordan organerne og medlemsstaterne opfylder denne forpligtelse, som ellers er af altafgørende betydning for Kontorets undersøgelsesarbejde (54).

72.

For på kvalificeret vis at kunne drøfte spørgsmål vedrørende undersøgelsernes forløb gennemgår udvalgets sekretariat sagsakterne i afsluttede undersøgelser. Disse sager udvælges efter kriterier, som er fastsat i forståelse med formanden. På det seneste har sekretariatet således i 2003 gennemgået sagsakterne i 17 sager (55) og i 7 i det første halvår af 2004. På grundlag af gennemgangen udarbejdes der et detaljeret evalueringsnotat, i mange tilfælde med relevante anbefalinger eller seriøse principielle spørgsmål. Disse notater sendes ikke til Kontoret. En større åbenhed ville ikke bare kunne gøre forholdet mellem tjenesterne bedre, men kunne også være med til at indføre bedre praksis og derved bidrage til at styrke undersøgelsesarbejdet.

73.

I november 2003 traf Kontoret omfattende foranstaltninger til omlægning af sine aktiviteter. Under revisionen kom det frem, at det ved begyndelsen af 2004 endnu ikke var færdigt med at afslutte de mange sager, som dets forgænger UCLAF havde efterladt sig, og at de nye foranstaltninger først lige var begyndt at få effekt (jf. punkt 10).

74.

Kontorets undersøgelsespolitik er fortsat uklar. Det gælder både spørgsmålet om Kontorets iværksættelse af undersøgelser på eget initiativ, dets prioritetsstyring, hvordan samarbejdet med myndighederne i medlemsstaterne skal tilrettelægges og kontrol med frister. Retningslinjerne med hensyn til de resultater, der skal nås, er også upræcise, da de finansielle eller disciplinære aspekter ved undersøgelserne kan tilsidesættes til fordel for retlige procedurer, som det i mange tilfælde tager lang tid at gennemføre, og hvis udfald er usikkert (jf. punkt 19, 20 og 25).

Når Kontoret først har præciseret de ledende principper for sine undersøgelser formuleret som resultater, der skal nås, og ikke længere kun som de områder, hvor dets aktiviteter skal koncentreres, vil det på grundlag af resultatindikatorer (som er bedre egnede end rene aktivitetsindikatorer) kunne vurdere, om de valg, det har truffet, er berettigede.

75.

Beslutningsprocedurerne i de forskellige faser i undersøgelserne er blevet klarere (jf. punkt 16). Det skyldes i vid udstrækning ledelsesteamets arbejde og indførelsen af standardrapporter (jf. punkt 41).

76.

Ressourcestyringen vanskeliggøres af, at støtte- og koordineringsoperationerne sidestilles med undersøgelser, hvilket medfører, at CMS-systemet anvendes på en måde, som er tidskrævende, selv om Kontoret ikke skal indsamle og udarbejde beviselementer, når der er tale om koordinerings- og støtteoperationer (jf. punkt 13 og 14).

Kontoret burde tage sin struktur op til nyvurdering og undersøge, om der ikke burde oprettes en særlig enhed for koordinerings- og støtteoperationer, som indgår i dets serviceplatform.

77.

For så vidt angår det indledende arbejde (vurderingerne), har der kun været tale om rudimentære analyser. Supportenhederne (juridisk rådgivning, opfølgning, operationel analyse) har kun i mindre grad medvirket til at definere målene og lægge en strategi for de enkelte undersøgelser. Ledelsesteamet har ikke insisteret nok på at få opstillet klare mål og på at få defineret, hvilke resultater undersøgelserne formodedes at skulle give (jf. punkt 20 og 22).

Nogle af undersøgelsesakterne er endnu ikke begrundet godt nok, og det bør i hvert enkelt tilfælde afklares, hvilke mål efterforskerne skal forfølge, og der bør insisteres på, at de beslutninger, der foreslås truffet, skal underbygges med arbejdsplaner. Det bør overvejes, om ledelsesteamet kunne opdeles i mindre grupper, som behandler sager med samme karakteristika (56). En sådan fremgangsmåde vil lette arbejdsbyrden for deltagerne, som vil skulle gennemgå færre sagsakter, og det vil dermed blive nemmere at foretage en tilbundsgående analyse af udkastene til beslutning. Med en sådan fremgangsmåde vil man også kunne foretage en samlet overvågning af de igangværende sager og af prioritetsstyringen. Alle ledelsesteamets grupper vil om fornødent kunne samles, når der er tale om principielle spørgsmål, som vedrører samtlige tjenester.

78.

Ledelsens overvågning af Kontorets undersøgelser har generelt været utilstrækkelig (jf. punkt 28, 35 og 36). Der var ikke styr på undersøgelsernes varighed (jf. punkt 24).

Kontorcheferne bør sørge for, at prioriteringerne overholdes, og at efterforskernes reelle arbejdsbyrde er defineret og bliver kontrolleret. Mens undersøgelserne står på, bør tilvejebringelse af beviser prioriteres højere end indsamling af allerede tilgængelige oplysninger. Kontoret bør her udnytte de midler, det råder over, bedre (afhøring af vidner, besøg på stedet og indsamling af bilag, operationelle analyser mv.).

79.

Der er intet system, som kan anvendes til måling af efterforskernes reelle arbejdsbyrde eller til måling af den tid, de anvender på deres undersøgelser (jf. punkt 26).

Et tidsregistreringssystem ville anvendt sammen med arbejdsplaner med overslag over tidsforbruget kunne udgøre et af grundlagene for en bedre regulering af arbejdsbyrden i forhold til de disponible ressourcer i de forskellige enheder i direktoratet for efterforskninger og gøre det muligt at undgå forsinkelser.

80.

Det har ikke haft nogen nævneværdig effekt, at det skal indbringes for overvågningsudvalget, når en undersøgelse har varet mere end ni måneder (jf. punkt 24).

Eftersom der er fastsat forældelsesfrister i medlemsstaternes (straffe)lovgivning og i fællesskabslovgivningen (f.eks. artikel 3 i forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95), vil fastsættelsen af en maksimumsfrist for undersøgelserne kunne øge undersøgelsernes effektivitet.

81.

Det er vanskeligt at identificere resultaterne af undersøgelserne. For så vidt angår de interne undersøgelser, er der kun sket få fremskridt med hensyn til anvendelse af sanktioner siden 1998. De retslige og disciplinære foranstaltninger har i vid udstrækning været ineffektive (jf. punkt 37).

82.

Kontorets finansovervågningsoperationer tærer på dets ressourcer (jf. punkt 31 og 54). Den retlige opfølgning tilføjer ikke de afgivne konklusioner megen reel merværdi (jf. punkt 43).

Kontoret burde ikke varetage den finansielle opfølgning. Det er de anvisningsberettigede i Kommissionen og i medlemsstaterne, som skal sørge for, at de beløb, der er opgjort på grundlag af undersøgelserne, inddrives. De anvisningsberettigede og medlemsstaterne bør straks informere OLAF, når de har inddrevet beløb eller afskrevet konstaterede fordringer. Der bør kun foretages retlig opfølgning i de sager, hvor den, der oprindeligt har anvist den pågældende udgift til betaling, efter afslutningen af en strafferetssag skal anlægge en civil retssag for at få pengene tilbagebetalt. Den lovgivningsmæssige opfølgning bør varetages af de operationelle generaldirektorater på grundlag at de sammenfattende noter, som Kontoret sender til dem.

83.

Der foretages ingen uafhængig prøvelse af lovligheden af akterne vedrørende de igangværende undersøgelser (57). Procedureakterne vedrørende undersøgelserne er fortsat ikke tilstrækkeligt kodificeret (jf. punkt 27).

Procedurerne bør kodificeres for at garantere, at undersøgelsesakterne er udformet efter modeller, som på forhånd er kendt, at der er bestemte frister for afhøringerne, at forsvarets rettigheder under hver enkelt af de centrale etaper i undersøgelsen respekteres, og at der er adgang til sagsakterne. En sådan kodeks skal også sikre, at princippet om hemmeligholdelse i forbindelse med efterforskning overholdes, og angive de kontrolmidler, der skal anvendes til prøvelse af undersøgelsesakternes lovlighed ved igangværende undersøgelser. Kodeksen skal have retsgyldighed, offentliggøres og sikre, at de grundlæggende principper for OLAF's undersøgelser anvendes klart og åbent, herunder særlig princippet om klarhed og åbenhed og det kontradiktoriske princip.

84.

På området direkte udgifter er Kontoret afhængigt af samarbejdet med de nationale tjenester. Nogle medlemsstater er mere villige end andre til at støtte Kontoret, og Kontoret selv kan ikke anvende alle de midler, der kunne gøre det muligt for det at bevise bestemte forhold (jf. punkt 15 og 37).

85.

I forbindelse med de egne indtægter og udgifter på områder med delt forvaltning er samarbejdet med medlemsstaterne inden for rammerne af procedurerne for gensidig bistand og ad hoc-bestemmelserne (forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96) ofte ikke særlig godt (jf. punkt 15 og 32).

For at få afklaret, hvordan samarbejdet med myndighederne i medlemsstaterne skal foregå, ville det være en god idé, hvis man enten fik vedtaget en specifik rådsforordning, hvori bestemmelserne for dette samarbejde var præciseret (jf. forslagene til ændring af forordning (EF) nr. 1073/1999), eller indgik aftaler herom med de af de nationale efterforskningstjenester, der bedst vil kunne bistå Kontoret (58).

86.

Det system til styring af efterforskningerne (CMS-systemet og justitskontoret), Kontoret har oprettet, er et klart fremskridt med hensyn til dokumentations- og sagsstyring (jf. punkt 17).

87.

Databaserne i CMS-systemet udnyttes ikke til oprettelse af et egentligt system til styring af efterforskningerne og til støtte for beslutningstagningen, selv om et sådant system er et nødvendigt redskab for ledelsen af direktoratet for efterforskninger (jf. punkt 34 og 36).

Databaserne i CMS-systemet burde anvendes som grundlag for at ændre dokumentationssystemet og gøre det til et egentligt system til styring af efterforskningerne og til støtte for beslutningstagningen. Sammen med en afklaring af rammerne for efterforskernes arbejde ville et sådant system kunne gøre undersøgelserne mere effektive og forebygge forsinkelser. OLAF's håndbog bør suppleres, og ledelsens opgaver og ansvar bør præciseres på disse punkter. For at gøre håndbogen mere funktionel bør alle instrukser om undersøgelsernes tilrettelæggelse, gennemførelse og overvågning samles i et særskilt bind. Der bør også gøres en særlig indsats med henblik på at uddanne efterforskere (efterforskningsteknikker, sektorlovgivning, national lovgivning og fællesskabslovgivning, udtryksfærdighed mv.).

88.

Rapporteringen sluger en betragtelig del af ressourcerne, men oplysningerne er ikke altid så klare, at de kan anvendes som grundlag for at bedømme Kontorets effektivitet, fordi der ikke er opstillet relevante resultatindikatorer (jf. punkt 37, 39 og 43).

Antallet af beretninger, der skal afgives, bør mindskes, og der bør gøres mere ud af beretningernes informative værdi. De statistiske data bør være mere pålidelige og relevante, så der vil kunne foretages sammenligninger over tid. Udvikling af resultatorienterede præstationsindikatorer, som fokuserer på faktiske og ikke på potentielle resultater, burde kunne bidrage til mere klarhed.

89.

På grund af sin reaktive undersøgelsespolitik har Kontoret svært ved at forudse sin arbejdsbyrde og sammensætte sine efterforskningshold i overensstemmelse hermed (jf. punkt 26 og 62). Fordelingen af de ansatte på de forskellige enheder i direktoratet for efterforskninger er ikke særlig gennemsigtig. Personaleforvaltningen kompliceres ved den manglende ansættelsesstabilitet, som igen skyldes, at der er uforholdsmæssigt mange midlertidigt ansatte (jf. punkt 63 og 64).

Det ville være ønskeligt, hvis man kunne iværksætte en overvågning af tjenesternes arbejdsbyrde og udarbejde en egentlig generalplan for administrationen af personalet og på den måde få løst de strukturbetingede problemer på dette område. En forsvarlig forvaltning af efterforskningsholdene ville endvidere være et argument for, at enhederne fik et mere fornuftigt antal medarbejdere, så kontorcheferne kunne overvåge undersøgelserne tæt.

90.

De enheder, der foretager strategisk analyse, har kun i ubetydelig grad bidraget til efterforskningsdirektoratets arbejde. For så vidt angår risikoanalyserne har deres bidrag været begrænset (jf. punkt 46).

Arbejdsopgaverne i de tjenester, der foretager den strategiske analyse, bør tages op til nyvurdering, så det sikres, at de virkelig bidrager til at finde frem til situationer, som fører til, at der indledes eksterne undersøgelser i de sektorer, der er forbundet med de største risici. De burde i den forbindelse arbejde på at de uregelmæssigheder, medlemsstaterne indberetter, fremsendes i et bedre format, samt at det præciseres mere klart, hvilken type uregelmæssigheder der er tale om, så der vil kunne oprettes databaser, som kan anvendes til at identificere usædvanlige forhold og iværksætte undersøgelser.

91.

På grund af de vanskeligheder, nogle af Fællesskabets retsforskrifter frembyder, er det nyttigt at yde juridisk bistand. Her er der tale om regulær støtte til efterforskningstjenesterne. Til gengæld kan der sættes spørgsmålstegn ved, hvad det arbejde, der udføres i relation til strategien for beskyttelse af de finansielle interesser, bidrager til Kontorets undersøgelser med (jf. punkt 53 og 55).

Det arbejde, der udføres i relation til strategien for beskyttelse af de finansielle interesser, har ingen direkte effekt på afviklingen af undersøgelserne, og sådanne analyser kunne derfor bedre udføres i andre af Kommissionens tjenester.

92.

Bistandsoperationerne er nyttige, når der er tale om at give medlemsstaterne konkret støtte til koordinering eller analyse i forbindelse med grænseoverskridende undersøgelser. Kontorets perifere aktiviteter, f.eks. de operationer, der har at gøre med beskyttelsen af de finansielle interesser i bred forstand, virker forstyrrende på ledelsens overvågning af undersøgelsesarbejdet og på dens ledsagefunktion. Til varetagelse af opgaver, som normalt udføres i de operationelle tjenestegrene i Kommissionen (f.eks. forvaltning af programmer), er anvendelsen af Kontorets ressourcer ikke den bedste løsning (jf. punkt 55 og 59).

Programforvaltning hører hjemme i Kommissionens operationelle tjenestegrene, som bedre end Kontoret er rustet til at kunne klare dette arbejde.

93.

For at kunne administrere et organ som OLAF skal ansvarsfordelingen mellem forvaltningen og overvågningsfunktionen være klar. Overvågningsudvalgets mandat er blevet uklart. Hertil kommer, at overvågningsudvalget ikke yder Kontorets ledelse al den støtte, det kunne have brug for. (jf. punkt 70).

Overvågningsudvalgets funktion bør tages op til fornyet overvejelse, så enhver risiko for indblanding i igangværende undersøgelser undgås.

94.

Det har ikke bragt uafhængigheden af OLAF's undersøgelsesarbejde i fare, at Kontoret er tilknyttet Kommissionen, selv om der konstateredes visse kommunikationsproblemer. Retten mener derfor, at der ikke er nogen grund til at ændre på Kontorets status. Til gengæld burde der have været lagt større vægt på rammerne for udførelsen af undersøgelsesarbejdet, så man sikrede sig, at de opnåede resultater var af den fornødne kvalitet, og så man undgik overlapning med det arbejde, der udføres i andre af Kommissionens tjenestegrene. Erfaringerne fra de første fem år, hvor Kontoret har fungeret, synes således at vise, at der er behov for, at man sætter sig ned og overvejer, hvordan det bedre vil kunne garanteres, at undersøgelserne også fører til konkrete resultater enten i form af tilbagebetaling af de misbrugte midler eller ved, at der rent faktisk idømmes disciplinære eller strafferetlige sanktioner.

Af det foregående fremgår det, at Kontoret, hvis det omprioriterede sine aktiviteter og lagde mere vægt på undersøgelsesarbejdet i overensstemmelse med kommissionsformandens udtalelse i november 2003, ville kunne gøre sine efterforskninger mere effektive og overlade de forebyggende eller lovgivningsmæssige foranstaltninger til andre instanser. Kontorets forvaltningspraksis (governance) vil så skulle tilpasses denne omfokusering, og det vil kræve, at der foretages ændringer i retsforskrifterne (59).

18.8.2005   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 202/33

1.

Forslaget er baseret på den evalueringsrapport, som Kommissionen forelagde i april 2003 i medfør af artikel 15 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af OLAF (1). Forslaget er også en opfølgning af et løfte, som Kommissionens formand gav Budgetkontroludvalget den 18. november 2003, da Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram for 2004 blev forelagt. Formålet med Kommissionens forslag er at gøre OLAF's konkrete indsats mere effektiv ved, at der gives Kontoret konkret mulighed for, at det kan koncentrere sig om sine prioriteter, og at afklare visse procedurer, så det kan gennemføre sine undersøgelser hurtigere. Formandens erklæring gik imidlertid længere end Kommissionens forslag; ud over ændringer af undersøgelsesprocedurerne stillede han nemlig også en omorganisering af selve Kontoret i udsigt.

2.

Kommissionens formand havde nemlig anført, at en omfokusering af OLAF's aktiviteter betød, at det måske ville være hensigtsmæssigt, at Kommissionens tjenester igen fik pålagt visse horisontale opgaver, som ikke vedrørte undersøgelserne, og at det ville blive nødvendigt at tage OLAF's forvaltningspraksis (governance) (2) op til fornyet overvejelse. Da OLAF nu har en større arbejdsbyrde med den udvidede Union, foreslog han endelig at forbedre Kontorets effektivitet ved at øge personaleressourcerne og omfokusere opgaverne, så der i højere grad lægges vægt på undersøgelsesarbejdet, og at tilpasse forordningen mv. Kun det sidste af de forslag, Kommissionens formand fremsatte, (tilpasning af forordningen) er omfattet af forslaget om ændring af forordning (EF) nr. 1073/1999. En omfokusering af Kontorets nuværende opgaver ville have krævet en ændring af Kommissionens afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom af 28. april 1999 om oprettelse af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (3).

3.

Det fremgår af præamblen, at formålet med forslaget er at ændre forordningen på fem vigtige områder, uden at medlemsstaternes beføjelser og ansvar på nogen måde drages i tvivl og under overholdelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. Det drejer sig om følgende fem områder:

4.

I nedenstående bemærkninger tages resultaterne af den revision af Kontoret i betragtning, som er omhandlet i Revisionsrettens særberetning nr. 1/2005.

5.

Anvendelsen af princippet om hensigtsmæssighed i forbindelse med indledning af en undersøgelse kan betragtes som et spørgsmål om effektivitet, og Retten hilser denne ændring velkommen. Den umiddelbare praktiske effekt vil imidlertid være begrænset. Som det fremgår af særberetningen, er antallet af seriøse anmeldelser, som Kontoret modtager, nemlig ikke så stort, at det er nødt til at vælge mellem flere forskellige undersøgelser.

6.

At fastsætte prioriteter og lægge en tidsplan hænger sammen. Erfaringen har vist, at mange af de undersøgelser, Kontoret foretager, tager længere tid, end det er rimeligt (12-18 måneder). Det ville derfor være hensigtsmæssigt at sætte en frist for, hvornår en undersøgelse skal være afsluttet.

7.

Retten støtter forslaget om, at Kontoret i højere grad skal være forpligtet til at informere de pågældende institutioner eller organer om igangværende undersøgelser. Ophævelsen af retten til at udsætte denne underretning i den nuværende forordnings artikel 4, stk. 5, medfører imidlertid en vis uklarhed. Det, at der ikke er nogen bestemmelse om dette spørgsmål, betyder, at det ikke er udelukket, at man kan tilbageholde oplysninger. Kommissionens forslag bør ændres, så det sikres, at underretningspligten ikke tilsidesættes uberettiget med det påskud, at undersøgelsen kræver fortrolighed for, at man kan sikre en effektiv gennemførelse heraf.

8.

På områderne landbrugsstøtte, strukturfondene og egne indtægter giver forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 Kommissionen ret til »kontrol og inspektion på stedet med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser«.

9.

I forslaget udvides denne forordnings anvendelsesområde til også at omfatte direkte udgifter (interne politikker, bistand til tredjelande osv.). Kontoret skulle dermed få mulighed for at vælge mellem flere interventionsforanstaltninger, navnlig med hensyn til samarbejdet med de nationale myndigheder. Rettens revision har bekræftet, at der er svagheder på dette område. Retten hilser derfor Kommissionens forslag velkommen.

10.

Kommissionen finder det hensigtsmæssigt, at de grundlæggende principper, der bør gælde for undersøgelserne, anføres i forordningen. Retten tilslutter sig denne opfattelse.

11.

Det skal sikres, at retsreglerne vedrørende undersøgelser overholdes. I henhold til artikel 14 i forordning (EF) nr. 1073/1999 skal klager, der indbringes under en igangværende undersøgelse, og som vedrører undersøgelser, der foretages af OLAFs efterforskere, indbringes for Kontorets direktør. Det er ikke en tilfredsstillende løsning, da det ikke sikrer klageren en uafhængig behandling af sagen. Nogle af de personer, som har været genstand for en undersøgelse, har derfor i stedet valgt at gå til Ombudsmanden, når de mente, at deres grundlæggende rettigheder var blevet overtrådt. Denne procedure har vist sig at være utilfredsstillende, og den har undertiden ført til situationer, hvor Ombudsmanden er blevet anset for at blande sig i en igangværende undersøgelse. I Kommissionens forslag får Overvågningsudvalget til opgave at kontrollere efterforskernes handlemåde. Denne løsning er ikke bedre, da den er i strid med princippet om, at udvalget ikke må gribe ind i igangværende undersøgelsers forløb.

12.

Ansvaret for at kontrollere undersøgelsesakternes lovlighed bør gives til et organ, som er upartisk, og som ikke på grund af andre aspekter ved dets mandat kan blive involveret i undersøgelsernes forløb.

13.

Kommissionens forslag afklarer ikke Overvågningsudvalgets rolle med hensyn til foreneligheden mellem princippet om, at udvalget ikke må gribe ind i igangværende undersøgelser, og Kontorets pligt til at indhente en udtalelse fra udvalget i forbindelse med en igangværende undersøgelse, når fristen på tolv måneder er overskredet, eller når udvalget skal informeres om, at en sag sendes videre til de retlige myndigheder. Det er derfor nødvendigt at gøre det endnu mere klart, at Overvågningsudvalget ikke må gribe ind i igangværende undersøgelser.

14.

Kommissionen foreslår, at antallet af medlemmer i Overvågningsudvalget hæves fra fem til syv. Dette forslag er ikke baseret på en objektiv analyse af udvalgets opgaver og funktionsmåde. Medlemmernes opgaver er sporadiske, og de kan derfor ikke foretage en tilbundsgående undersøgelse af sagsakterne. For at give medlemmerne mulighed for at arbejde mere effektivt ville det være at foretrække, at i det mindste nogle af dem havde erfaring fra fællesskabssager, og navnlig fra undersøgelser.

15.

I henhold til artikel 11, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1073/1999 skal Overvågningsudvalget holde mindst ti møder om året. Men hvis udvalget skal koncentrere sig om at beskytte uafhængigheden af OLAF's undersøgelsesfunktion, burde der ikke stilles krav til det om, at det skal afholde møde næsten hver måned. Endvidere burde en gennemgang af Overvågningsudvalgets rolle og funktionsmåde medføre en nedskæring i antallet af stillinger i dets sekretariat.