22.3.2005   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 72/1

I-IX

1-14

1-5

6-14

15-63

15-38

15-18

19-26

27-38

39-63

39-42

43-55

56-60

61-63

64-73

74-82

ALAT

Local Technical Assistance Agent — lokaltansat til teknisk bistand

AVS

(Lande i) Afrika, Vestindien og Stillehavet

CRIS

Common Relex Information System (finansdatabasen CRIS)

EAMR

External Assistance Management Report — rapport om forvaltningen af bistanden til tredjelande

EF

Det Europæiske Fællesskab

EUF

Den Europæiske Udviklingsfond

EuropeAid

Samarbejdskontoret EuropeAid

IAS

Internal Audit Service — den interne revisionstjeneste

KFB

Kontor for faglig bistand

ngo

Ikke-statslig organisation

OLAS

On Line Accounting System — online-edb-regnskabssystem

RAC

Restant à contracter — forpligtelser, for hvilke der endnu ikke er indgået kontrakt

RAL

Restant à liquider — uindfriede forpligtelser

SINCOM

Kommissionens edb-budgetregnskabssystem

I.

I maj 2000 meddelte Kommissionen, at den ville gennemføre en større reform af forvaltningen af sit eksterne bistandsprogram. De vigtigste mål for denne reform var at få øget gennemførelsestempoet betydeligt og at få forbedret kvaliteten af bistanden til tredjelande samt at sikre solide finansielle procedurer. En hjørnesten i reformen er den omfattende dekoncentrering af forvaltningsopgaver og beføjelser til Kommissionens delegationer. Som følge af dekoncentreringen er delegationerne nu ansvarlige for projektforberedelsen, kontraktindgåelsen og den finansielle og tekniske gennemførelse, og de har fået tildelt betydeligt mere personale og flere tekniske ressourcer. Dekoncentreringen har også vigtige konsekvenser for de centrale tjenester i Samarbejdskontoret EuropeAid (EuropeAid) i Bruxelles. Disse tjenester skal nemlig ikke længere forvalte projekterne direkte, men overvåge og støtte delegationerne (jf. punkt 1-5).

II.

Retten har besøgt ti delegationer og de centrale tjenester i Bruxelles. Sigtet med revisionsbesøgene var at undersøge, om Kommissionen har forvaltet dekoncentrationsprocessen godt, og om dekoncentreringen af forvaltningen i delegationerne begynder at give de ønskede resultater (under hensyntagen til, at delegationerne kun har fungeret med dekoncentreret forvaltning i meget kort tid) (jf. punkt 6-14).

III.

Dekoncentreringen af forvaltningsbeføjelserne til 78 delegationer betød en større omorganisering af Kommissionens tjenester på området bistand til tredjelande. Gennemførelsen af denne proces er en bemærkelsesværdig præstation, og så godt som alle delegationer fungerede med dekoncentreret forvaltning i sommeren 2004 (jf. punkt 15-17).

IV.

Kommissionens forvaltning af dekoncentrationsprocessen kan anses for at have været nogenlunde tilfredsstillende, i det mindste for så vidt angår delegationerne. En række elementer, der kunne have gjort det lettere for Kommissionen at kontrollere dekoncentrationsprocessen, blev imidlertid ikke medtaget i planlægningsprocessen, og der bør tages fat på en række problemområder (jf. punkt 18).

V.

Delegationerne har generelt været relativt godt forberedt på at skulle fungere med dekoncentreret forvaltning, men de har problemer med at få besat stillinger, og der er stadig behov for mere videreuddannelse. Forberedelsen af de centrale tjenester var ikke så godt planlagt, fordi der hverken var gennemført analyser eller høringer. Nogle delegationer har problemer med at tilpasse sig deres nye funktioner og har fortsat behov for betydelig støtte. Det er imidlertid vanskeligt for de centrale tjenester at give dem den nødvendige støtte, fordi den tematiske ekspertise efterhånden bliver spredt ud over de geografiske direktorater på grund af personalenedskæringer i de centrale tjenester. De centrale tjenester har udviklet forskellige overvågningsinstrumenter og har ydet delegationerne omfattende støtte, men der bør ske forbedringer på begge områder (jf. punkt 19-38).

VI.

Med hensyn til resultaterne af dekoncentreringen er det efter mindre end to år med dekoncentreret forvaltning stadig for tidligt at se, om Fællesskabets bistand til tredjelande gennemføres hurtigere, og om kvaliteten af denne bistand er forbedret som planlagt. Dertil kommer, at det er vanskeligt at måle, hvor langt processen er i forhold til de vigtigste mål, fordi der ikke fandtes et fuldstændigt sæt resultatindikatorer på et tidligt stade i dekoncentrationsprocessen (jf. punkt 39-42, 48-51, 53, 56 og 57).

VII.

I de fleste af de delegationer, der blev besøgt, er der imidlertid tegn på, at de er godt på vej til at nå de ønskede resultater med den dekoncentrerede forvaltning. Den større kapacitet i delegationernes operationelle enheder har øget projektforvaltningens tempo og højnet kvaliteten, også fordi der kunne trækkes på finans- og kontraktenhederne på stedet. Den øgede kapacitet gør, at delegationerne bedre kan løse problemer, og at de kan udvide kontakten med modtagerne og andre berørte parter, samt at de kan få en bedre forståelse af de lokale forhold, risici og muligheder. De finansielle forvaltningsprocedurer, der blev oprettet inden for rammerne af dekoncentrationen, er generelt solide, men den finansielle overvågning af gennemførelsesorganisationerne bør udbygges (jf. punkt 43, 46, 54, 58, 61 og 62).

VIII.

For så vidt angår målet om en hurtigere og bedre forvaltning af projekterne, er der på nuværende tidspunkt ikke opnået de forventede resultater. Det skyldes problemer med at få ansat personale med de nødvendige kvalifikationer og problemer med at udnytte disse kvalifikationer bedst muligt, de centrale tjenesters problemer med at støtte delegationerne samt utilstrækkelige finansielle informationssystemer og komplicerede procedurer (jf. punkt 44, 45, 47, 52, 55, 59, 60 og 63).

IX.

De vigtigste anbefalinger på grundlag af Rettens bemærkninger og konklusion er følgende:

1.

I maj 2000 meddelte Kommissionen, at den ville gennemføre en større reform af forvaltningen af sit eksterne bistandsprogram (1). Denne reform bygger på principperne i hvidbogen vedrørende reformen af Kommissionen generelt (2). Som anført i Kommissionens meddelelse er hovedsigtet med reformen at få gennemført radikale forbedringer af EF's eksterne bistand, navnlig gennemførelsestempo, profil og kvalitet. De grundlæggende mål beskrives som følger:

2.

Dekoncentrering er en hjørnesten i reformen. Dekoncentrering går ud på, at Kommissionens centrale tjenester i Bruxelles (dvs. EuropeAid) uddelegerer opgaver vedrørende og beføjelser til at forvalte EF-finansierede samarbejdsaktiviteter til Kommissionens delegationer i modtagerlande i hele verden (3). Det endelige ansvar ligger stadig hos de centrale tjenester i Kommissionen i Bruxelles. Andre vigtige elementer i denne reform er: styrkelse af den flerårige programmering, integrering af projektcyklussen i en ny forvaltningsstruktur, oprettelse af et organ med ansvaret for projektgennemførelser (EuropeAid), udvikling af en fælles administrationskultur i tjenesterne for forbindelserne med tredjelande og foranstaltninger til at få slettet gamle og sovende forpligtelser.

3.

I meddelelsen fra maj 2000 var det centrale princip for dekoncentreringen formuleret således: Alt, hvad der kan forvaltes bedre og besluttes på stedet i nærheden af, hvor tingene sker, bør ikke forvaltes eller besluttes i Bruxelles. I praksis er de vigtigste ændringer som følge af dekoncentreringen, at delegationerne nu er ansvarlige for at fastlægge projekter/programmer og for at forberede finansieringsforslag (som imidlertid skal godkendes af de centrale tjenester). De er også ansvarlige for indgåelse af kontrakter og for den finansielle og tekniske gennemførelse af dem (4). I forbindelse med dekoncentrationsprocessen blev der også taget fat på problemet med, at delegationerne generelt var underbemandede. Sigtet var, at de skulle kunne varetage operationelle funktioner mere effektivt eller varetage de forvaltningsfunktioner, der tidligere blev varetaget af kontorerne for faglig bistand (KFB) (5).

4.

Dekoncentreringen har også vigtige konsekvenser for de centrale tjenester i Bruxelles. Det er ikke længere disse tjenesters opgave at forvalte projekterne direkte, nu skal de overvåge og bistå delegationerne (samordne aktionerne, foretage kvalitetskontrol og forbedre arbejdsmetoder).

5.

Dekoncentreringen af forvaltningen vedrører alle geografiske områder, der er omfattet af Kommissionens eksterne bistandsprogram, uanset om bistanden finansieres over Kommissionens budget eller over De Europæiske Udviklingsfonde. Dekoncentreringen skulle gennemføres i perioden 2001-2003 i tre »bølger« med 20-30 delegationer hver gang. Den omfattede i alt 78 delegationer (6). Den første gruppe på 21 delegationer gik over til dekoncentreret forvaltning i begyndelsen af 2002, den anden gruppe på 26 delegationer (plus kontoret i Kabul) gik over til dekoncentreret forvaltning ved udgangen af 2002/begyndelsen af 2003 og den tredje gruppe på 30 delegationer (som alle ligger i AVS-lande) ved udgangen af 2003/begyndelsen af 2004. Dekoncentreringsprocessen vil omfatte alle programmer, men processen gennemføres først for de geografiske programmers vedkommende (7), og derefter kommer de »horisontale« programmer f.eks. programmerne for fødevaresikkerhed, menneskerettigheder, medfinansiering med ngo'er og de regionale programmer (den humanitære bistand er ikke omfattet af processen). Ifølge Kommissionen kunne beløbet for finansielle forpligtelser vedrørende geografiske programmer, der blev forvaltet decentralt, og som endnu ikke var udbetalt, pr. udgangen af 2003 opgøres til 14 milliarder euro. Dette beløb udgør ca. 72 % af alle disse finansielle forpligtelser tilsammen.

6.

Sigtet med Rettens revision var at få besvaret to centrale spørgsmål:

7.

For at få besvaret det første spørgsmål har Retten undersøgt, hvordan delegationerne er blevet forberedt på dekoncentreret forvaltning, og hvordan de centrale tjenester er blevet forberedt på deres overvågnings- og støttefunktion.

8.

For at få besvaret det andet spørgsmål har Retten undersøgt, hvilke resultater der er opnået, dvs. om bistanden gennemføres hurtigere, om kvaliteten af bistanden er blevet forbedret, og om der er indført solide finansielle procedurer.

9.

Retten erkender, at dekoncentrationsprocessen endnu ikke var afsluttet, da revisionen fandt sted (oktober 2003-maj 2004), og at delegationerne kun har fungeret med dekoncentreret forvaltning i en temmelig kort periode. Retten mente imidlertid, at Kommissionen var nået langt nok med forberedelsen og gennemførelsen af dekoncentrationsprocessen siden starten i 2000, til at der kunne foretages revision, som kunne give relevante revisionsresultater, navnlig med hensyn til dekoncentrationsprocessen.

10.

Retten forventede ikke, at der efter en så kort periode ville være synlige kvalitetsforbedringer. Den undersøgte i første omgang, om der var tegn på, at personalet i delegationerne deltog mere aktivt i de forskellige faser og aktiviteter i projektcyklussen. Af samme årsag omfattede revisionen ikke et andet væsentligt mål for reformen, nemlig målet om, at EF’s bistand skal have mere gennemslagskraft og være mere synlig.

11.

Retten aflagde revisionsbesøg i ti delegationer (8) i forbindelse med denne revision, syv af delegationerne var med i den første bølge, og tre var med i den anden bølge. Der var ikke udvalgt delegationer fra den tredje bølge, da disse delegationer tidligst kunne begynde at fungere med dekoncentreret forvaltning ved udgangen af 2003.

12.

På centralt plan havde Retten en lang række møder med ansatte i EuropeAid (herunder i alle EuropeAids geografiske direktorater) og i Generaldirektoraterne for Eksterne Forbindelser og for Udvikling.

13.

Parallelt med Rettens revision gennemførte Kommissionens tjenester en evaluering af dekoncentrationsprocessen. Retten modtog et udkast til rapport om evalueringen sidst i 2003, dvs. lige efter at den selv havde afsluttet sine første revisionsbesøg i (seks) delegationer. Rapporten blev analyseret og sammenholdt med de revisionsresultater, Retten selv var nået frem til på dette stadium. Der blev ikke konstateret væsentlige forskelle mellem de vigtigste resultater af de to undersøgelser (navnlig ikke med hensyn til de største risikofaktorer). Den endelige rapport om Kommissionens evaluering forelå i maj 2004 (9).

14.

I 2003 gennemførte Kommissionen en dybtgående revision af EuropeAid. Denne revision havde et andet mål, nemlig at give rimelig sikkerhed med hensyn til det interne kontrolsystem i EuropeAid, men nogle af bemærkningerne er dog også relevante for Rettens revision, da de bekræfter Rettens revisionsresultater, navnlig med hensyn til finansdatabasen CRIS.

15.

Den detaljerede forberedelse af dekoncentrationsprocessen begyndte efter offentliggørelsen af Kommissionens meddelelse fra maj 2000. Bilaget er en liste over de vigtigste aktioner i forbindelse med forberedelsen på dekoncentreringen, og hvornår de fandt sted.

16.

Det var oprindeligt planlagt, at dekoncentreringsprocessen skulle være afsluttet for alle 78 delegationers vedkommende inden udgangen af 2003. For at gøre det lettere at styre processen, og for at kunne udnytte de indhøstede erfaringer undervejs, besluttede man at lade processen foregå i tre bølger. Som led i dekoncentreringsprocessen blev hver enkelt delegation hørt om sine behov. Derefter blev der ansat det personale, som delegationen havde fået tildelt, og der blev afholdt kurser for det nye personale. Kontorkapaciteten blev øget, it-udstyret blev udbygget, og der blev etableret edb-forbindelser. I hver delegation overvågede man udviklingen frem mod målopfyldelsen ved at sammenholde resultaterne med aktionsplaner. Endvidere blev der planlagt og gennemført ændringer af de centrale tjenesters personale og struktur.

17.

Ser man på hele forberedelsesperioden og den dokumentation, der foreligger om denne periode, er det klart, at i de halvandet år, der gik mellem den officielle beslutning i maj 2000 og den faktiske start på den dekoncentrerede forvaltning i de første delegationer i begyndelsen af 2002, har planlægning, høringer og selve gennemførelsen krævet en stor arbejdsindsats navnlig af EuropeAid og Generaldirektoratet for Eksterne Forbindelser og Generaldirektoratet for Udvikling og af Devolution Inter Service Working Group (den tværtjenestlige arbejdsgruppe om dekoncentrering), som stod for samordningen af dette arbejde. En lignende fremgangsmåde blev siden fulgt, da delegationerne i anden og tredje bølge skulle forberedes. I april 2004 fungerede 66 delegationer med dekoncentreret forvaltning, og dekoncentreringen af de sidste 12 delegationer i den tredje bølge forventedes at være afsluttet i midten af 2004.

18.

En række elementer, der kunne have gjort det lettere for Kommissionen at kontrollere dekoncentreringsprocessen, blev imidlertid ikke inddraget i planlægningsprocessen. Kommissionens beslutning fra maj 2000 om at gennemføre reformen indeholdt ganske vist en handlingsplan, men det fremgik f.eks. ikke af denne plan, hvilke resultater dekoncentreringsaktiviteterne forventedes at give. I Kommissionens meddelelse fra januar 2002 (10) blev de samlede årlige omkostninger forbundet med delegationerne anslået til at blive ca. 177 millioner euro højere fra 2005, hvor de skal fungere med fuldstændig dekoncentreret forvaltning, end de samlede årlige omkostninger inden dekoncentreringen. I dette overslag indgik ikke besparelserne som følge af personalenedskæringerne i Bruxelles. Der er ikke udarbejdet oversigter, som viser de faktiske omkostninger sammenholdt med de anslåede omkostninger, og som giver et klart billede af den generelle omkostningsudvikling (og personaleudvikling) i delegationerne og i Bruxelles. Der mangler også andre elementer, som omtales nærmere i det følgende, f.eks. referencestandarder for tildeling af ressourcer til delegationerne (jf. punkt 19-21), en samlet plan og en definition af de centrale tjenesters nye funktion (jf. punkt 27 og 28) og tempo- og kvalitetsindikatorer for forvaltningen af den eksterne bistand (jf. punkt 39-42).

19.

De delegationer, der blev udvalgt til at indgå i den første bølge, blev underrettet herom af de centrale tjenester i november 2000, og de blev bedt om at vurdere deres egne behov for yderligere ressourcer (personale, kontorer og udstyr). De delegationer, der skulle indgå i den anden bølge, blev bedt om det samme i december 2001. Delegationerne skulle tage højde for forskellige indikatorer, f.eks. bistandens størrelse, antallet af projekter og de tilsvarende betalinger, og for særlige forhold, f.eks. de lokale arbejdsforhold og kvaliteten af den lokale offentlige administration. Delegationerne fik ingen specifikke retningslinjer for, hvordan sådanne faktorer skulle vægtes i en vurdering af behovet for yderligere ressourcer.

20.

Det fremgik af revisionen, at delegationerne generelt ikke var i stand til at foretage en sådan analyse på egen hånd, og at man ikke kunne se af anmodningerne, hvordan de forskellige tal var beregnet. Overslagene over behov for yderligere kontorarealer, computere og andre kontorfaciliteter var generelt lettere at beregne, for de var i det store og hele baseret på beregningerne af personalebehovet.

21.

Der fandt mange drøftelser sted mellem de centrale tjenester og delegationerne, men der var ikke fastlagt en specifik metode til vurdering af ressourcebehov. Disse drøftelser blev rundet af med et afsluttende møde mellem delegationslederen og generaldirektørerne for de berørte generaldirektorater (eksterne forbindelser, udvikling og EuropeAid). Resultatet af denne proces var, at delegationernes anmodninger i vidt omfang blev imødekommet, og at personalet i delegationerne er blevet væsentligt forøget. De fleste delegationer fik tildelt to tjenestemænd og et antal andre ansatte (støttepersonale) til en ny finans- og kontraktenhed samt et stort antal nye stillinger til den operationelle enhed eller de operationelle enheder, der er ansvarlige for samarbejdsaktiviteter (11).

22.

Som led i forberedelsesprocessen gennemførte de centrale tjenester to forskellige kontroller af alle de dekoncentrerede delegationer for at sikre sig, at alle de grundlæggende betingelser var opfyldt. Den første kontrol var grundlaget for EuropeAids geografiske direktørs subdelegation af ansvaret for forpligtelser og betalinger til delegationslederen. Den anden kontrol blev gennemført et par måneder efter den første og omfattede besøg i delegationerne. Den skulle give sikkerhed for, at den dekoncentrerede forvaltning fungerede tilfredsstillende.

23.

De delegationer, Retten aflagde revisionsbesøg i, var generelt tilfredse med det antal ekstra stillinger, de havde fået tildelt, men seks af de ti delegationer havde haft problemer med at få stillingerne besat til tiden og/eller med at få ansat personale med de rigtige kvalifikationer. Nedenstående faktorer har bidraget til, at denne situation er opstået:

24.

Bortset fra i nogle få tilfælde havde delegationerne fået tildelt andre nødvendige ressourcer, f.eks. kontorinfrastruktur, computere og kommunikationsudstyr, uden væsentlige problemer.

25.

Videreuddannelse af de ansatte i delegationerne var blevet prioriteret højt, bl.a. var der afholdt kurser for tjenestemænd (navnlig ansatte i finans- og kontraktenhederne), inden de påbegyndte deres arbejde i delegationerne, og ansatte i de centrale tjenester havde afholdt kurser på stedet for alle ansatte i delegationerne, og der var blevet afholdt specialiserede kurser på regionalt plan. Kurserne vedrørte navnlig Kommissionens finansielle procedurer og kontraktprocedurer, finansdatabasen CRIS og ledelse.

26.

Det fremgik imidlertid af revisionerne af delegationerne, at der — trods de afholdte kurser, som generelt blev anset for at have været meget nyttige — på en række områder var behov for videreuddannelse, der ikke var dækket, dels fordi personalet regelmæssigt blev skiftet ud, dels fordi der ikke var afsat tilstrækkelige budgetmidler til delegationerne til videreuddannelse på stedet og til rejseudgifter i forbindelse med kurser. For nylig var det nødvendigt at skære ned på det planlagte kursusprogram for 2004 i Asien på grund af personalenedskæringer i de centrale tjenester. Delegationerne har behov for flere kurser i finansdatabasen CRIS, de nye finansforordninger (14), og hvad de indebærer, projektgennemførelse og -overvågning samt i personaleforvaltning.

27.

EuropeAid blev oprettet i januar 2001. Men først i november 2002 (15) forelå der en detaljeret beskrivelse af de centrale tjenesters funktion i forbindelse med dekoncentreret forvaltning efter en række seminarer og workshopper, der var blevet afholdt i løbet af 2002. Denne funktion blev yderligere beskrevet i juli 2003 (16).

28.

I ovennævnte dokumenter var der ingen tal på de ressourcer, de centrale tjenester skulle have for at kunne udføre deres nye opgaver og udøve deres nye beføjelser efter dekoncentreringen, f.eks. overvågning (jf. punkt 34 og 35) og støtte (jf. punkt 36-38). Delegationernes behovsanalyse indeholdt ikke tal, ud fra hvilke man kunne vurdere, om antallet af ansatte i delegationerne var passende i forhold til de opgaver, der skulle udføres, men der var dog tale om analyser, som var foretaget gentagne gange, og som var baseret på omfattende drøftelser og høringer mellem delegationerne og de centrale tjenester med henblik på at sikre delegationernes »ejerskab«. Tilsvarende drøftelser og høringer med deltagelse af kontorcheferne om de centrale tjenesters behov fandt imidlertid ikke sted, og vurderingen af disse tjenesters behov havde derfor ikke været genstand for sådanne analyser og høringer.

29.

I meddelelsen fra januar 2002 vedrørende gennemførelse og finansiering af dekoncentreringen var der afsat midler til 1 400 nye ansatte i delegationerne (heraf 375 tjenestemænd), men det var ikke anført, hvor mange der skulle komme fra de centrale tjenester. Kommissionen har imidlertid oplyst, at der kun blev bevilget 158 nye tjenestemandsstillinger med henblik på dekoncentreringen (44 til første bølge i 2001 og 114 til anden bølge i 2002). De 217 stillinger, delegationerne fik tildelt i 2003 og 2004, er stillinger i de centrale tjenester, som er omfordelt. Men det er ikke klart, hvilken form for analyse der lå til grund for beslutningen om at reducere stillingerne i de centrale tjenester.

30.

De geografiske direktorater i EuropeAid er blevet anmodet om at bidrage til nedskæringen med 217 stillinger i 2003 og 2004. De fleste af nedskæringerne vil ske i de tematiske enheder og i finans- og kontraktenhederne. Det fremgår af revisionen, at det har medført, at nogle tematiske enheder ikke længere er i stand til at yde effektiv støtte til delegationerne.

31.

De tematiske enheder skulle opfylde deres kvote, dvs. bidrage til den generelle reduktion af antallet af stillinger, og de har derfor somme tider ikke kunnet tilbyde erfarent personale, der er vendt tilbage fra delegationerne, stillinger. Det er ikke nødvendigvis let for de ansatte, der stadig er i de tematiske enheder, og som tidligere var ansvarlige for forvaltningen og behandlingen af projektdossierer, at omstille sig til de nye funktioner, der går ud på at yde støtte eller informere og rådgive.

32.

Kommissionen mente ikke, at det var realistisk at fastlægge en samlet plan for omlægningen af strukturen i de centrale tjenester i Bruxelles, og derfor valgte den at gå pragmatisk frem. Men selv om der ikke var fastlagt en samlet plan for omstruktureringen af EuropeAid, da revisionen fandt sted, havde man gjort sig nogle overvejelser om, hvordan de tematiske enheder kunne omorganiseres, så den tematiske ekspertise kunne blive samlet på ét sted. På den måde kan de centrale tjenesters viden og erfaring videregives på en mere rationel og effektiv måde til delegationerne.

33.

En sammenligning af arbejdsbyrden i finansierings- og kontraktenhederne i EuropeAid viste, at der var stor forskel mellem de forskellige enheder på forholdet mellem antallet af stillinger og betalingernes antal og omfang.

34.

Som udførligt beskrevet af EuropeAid i dokumentet »Mission statement, Responsabilités et Tâches des Services« fra juli 2003 har uddelegeringen af beføjelser til delegationerne, navnlig beføjelserne til at gennemføre samarbejdsprogrammer, indebåret, at Kommissionens centrale tjenesters funktion mere og mere er blevet at overvåge og støtte delegationerne. De centrale tjenester bruger en række instrumenter til overvågningen af delegationernes aktiviteter, navnlig følgende:

35.

Disse overvågningsinstrumenter giver de centrale tjenester nyttige oplysninger om delegationernes arbejde, men de berørte ansatte var ikke altid klar over, hvordan de skulle anvende instrumenterne, dvs. hvor omfattende og grundig deres overvågning skulle være, fordi der ikke er udarbejdet instrukser. Retten konstaterede problemer på følgende områder:

36.

Efter at de centrale tjenester har delegeret gennemførelsesbeføjelserne til delegationerne, er deres nye funktion at overvåge delegationerne og at yde dem støtte ved udarbejdelsen, gennemførelsen og evalueringen af projekter. Det er de geografiske koordineringsenheder i EuropeAid, der bistås af de tematiske enheder, der vil komme til at modtage de fleste af delegationernes anmodninger.

37.

Det fremgik af revisionen, at de centrale tjenester har ydet omfattende støtte til delegationerne, f.eks. på følgende områder:

38.

Den proces, der er i gang i de centrale tjenester, som skal omstilles til deres nye funktion som støtte for delegationerne med dekoncentreret forvaltning, kan imidlertid forbedres på bestemte områder:

39.

I henhold til meddelelsen til Kommissionen af 16. maj 2000 om reformen af forvaltningen af ekstern bistand skulle der indføres resultatindikatorer, så man kunne måle fremskridt i forhold til reformmålene (at gennemføre bistanden hurtigere, at forbedre kvaliteten af bistandsforvaltningen og at sikre solide finansielle procedurer), og for at sikre, at udnyttelsen af en budgettildeling i et bestemt år ikke længere var målestokken for et programs succes.

40.

Kommissionen indførte en række indikatorer i 2001, navnlig på grundlag af de data, der forelå på det tidspunkt. De omfattede forpligtelser og betalinger og de tilsvarende RAC og RAL, procentsatsen for fakturaer, der er betalt inden 60 dage, fordelingen af forpligtelser og betalinger på året, og det antal år, som det tog at gennemføre et projekt.

41.

Disse indikatorer kan være nyttige på langt sigt og for en samlet vurdering, men de bør suppleres med andre indikatorer, hvis man skal kunne danne sig et fuldstændigt billede af projektforberedelsens og den faktiske gennemførelses tempo og kvalitet. Ved udgangen af 2003 overvejede EuropeAid stadig at indføre yderligere resultatindikatorer, der ville kunne opfylde dette mål.

42.

Forsinkelsen i indførelsen af sådanne indikatorer har medført, at det var vanskeligt at indsamle grundlæggende data om stillingen, da dekoncentrationsprocessen (eller reformen) indledtes. Det er endvidere svært at fastlægge indikatorer, som gør det muligt at skelne mellem effekten af dekoncentrationen og effekten af andre elementer i reformen. Andre kommissionsinitiativer, f.eks. indførelsen af projektcyklusforvaltning, sektormetoder eller nye finansforordninger, og udviklingen i modtagerlandene, f.eks. ændringer i det lokale politiske miljø eller i kvaliteten af den nationale administration, kan også have indvirket på indikatorerne.

43.

Under revisionen har Retten forsøgt at finde bevis for, at forskellige faser i projektcyklussen, som delegationerne nu selv er ansvarlige for, gennemføres hurtigere, navnlig forberedelse af finansieringsforslag, indgåelse af aftaler, betaling af fakturaer og projektgennemførelse. Den første fase i projektcyklussen, programmeringen, var ikke omfattet af denne undersøgelse, fordi det stadig er de centrale tjenester, der er ansvarlige herfor, selv om det forventes, at delegationerne deltager mere aktivt.

44.

Selv om »the pipeline overview«, altså oversigten over projekter under forberedelse, overvåges nøje, så det sikres, at fristerne overholdes, har dekoncentreringen i nogle tilfælde betydet, at forberedelsesfasen er gået langsommere, fordi delegationerne har skullet igennem en nødvendig læreproces. I 2003 var de centrale tjenester f.eks. nødt til at bistå nogle af delegationerne i Asien med at udarbejde udkast til finansieringsforslag, frister måtte udsættes, og enden blev, at procentsatsen for forpligtelser indgået i fjerde kvartal var højere end den tilsvarende procentsats for tidligere år (80-90 % mod ca. 50 % tidligere).

45.

Flere af de delegationer, Retten besøgte i forbindelse med revisionen, havde haft særlige problemer med forberedelsen af nye finansieringsforslag i 2003 på grund af den nye finansforordning vedrørende det almindelige budget, der trådte i kraft den 1. januar 2003. Der herskede usikkerhed i delegationerne med hensyn til, hvordan de nye bestemmelser i finansforordningen om begrebet modtagerlandenes »decentraliserede forvaltning« af bistandsaktioner skulle fortolkes og anvendes. De anmodede gentagne gange om nærmere forklaringer, men der kom intet svar fra de centrale tjenester. Da Retten gennemførte sin anden runde revisionsbesøg i marts 2004, var de centrale tjenester tilsyneladende stadig ved at undersøge dette spørgsmål. En række projektforslag kunne derfor ikke færdiggøres, fordi det ikke var klart, hvordan bestemmelserne skulle forstås, og fordi der ikke var enighed om, hvilke gennemførelsesmekanismer der skulle indføres.

46.

Den generelle konklusion på grundlag af besøgene i delegationerne er, at delegationerne forvalter rutineforretningsgangene for indgåelse af kontrakter og afholdelse af betalinger hensigtsmæssigt. Det skyldes først og fremmest, at navnlig de større delegationer, der var med i den første bølge, har fået kvalificeret og erfarent personale til deres finans- og kontraktenheder, og det har derfor været lettere for dem at indføre de grundlæggende finansielle systemer og procedurer uden problemer.

47.

I lande, hvor den nationale administration spiller en vigtig rolle i kontraktindgåelses- og betalingsprocessen (21), kan forsinkelser i den nationale administration nogle gange trække projektgennemførelsen meget mere i langdrag end forsinkelser, der opstår i delegationerne (22).

48.

Mange delegationer overvåger ikke specifikke indikatorer til måling af, hvor lang tid det tager at ekspedere betalinger eller indgå kontrakter, og de sætter sig normalt heller ikke specifikke mål for disse områder, bortset fra målet om at overholde de formelle og obligatoriske tidsfrister, der er fastsat i finansforordningen, i kontrakter eller i offentliggjorte udbudsprocedurer (23).

49.

Med de finansielle informationssystemer, der anvendes i delegationerne, dvs. CRIS og (for EUF) OLAS, er det i princippet muligt at beregne tiden frem til betalingstidspunktet, men ved revisionen i nogle delegationer blev der konstateret en række fejl i de underliggende data (24). Det er derfor tvivlsomt, om EuropeAids resultatindikator, der viser den samlede procentsats for fakturaer, der er betalt inden for 60 dage, er pålidelig.

50.

Der findes ingen indikator for betalingstempoet inden dekoncentrationen. Der blev derfor foretaget en manuel test i to delegationer. Revisorerne udvalgte et antal ensartede betalinger. Nogle af disse betalinger var fra før dekoncentreringen (og derfor ekspederet af de centrale tjenester), og nogle var fra efter dekoncentreringen. Revisorerne sammenlignede så ekspeditionstiden for de to grupper betalinger. Det var imidlertid ikke muligt at komme til en konklusion på grundlag af resultaterne. For den ene af delegationernes vedkommende kunne der konstateres forbedringer (den gennemsnitlige ekspeditionstid var reduceret fra 61 dage før dekoncentreringen til 47 dage efter dekoncentreringen), men for den anden delegations vedkommende var der ingen synlige ændringer (det tog fortsat i gennemsnit ca. 50 dage at ekspedere en betaling).

51.

En række delegationer havde problemer med at forvalte betalinger og kontrakter på grund af mange fejl i de data, der var blevet indtastet i finansdatabasen CRIS, efter at den var blevet operationel i løbet af 2002.

52.

Fællesskabsprocedurerne for udbud og kontraktindgåelse er komplicerede. Revisionen viser, at de ansatte i delegationerne, de projektansatte og de lokale embedsmænd fra landenes centraladministration somme tider har store problemer med de gældende bestemmelser, selv når det er muligt at fravige dem eller at fortolke dem på en mere fleksibel måde. Det har ofte været nødvendigt at annullere udbudsprocedurer og begynde forfra igen, fordi der ikke har været nok interessetilkendegivelser, eller fordi der ikke er afgivet nok gyldige bud. De centrale tjenester accepterer ikke gerne fravigelser, og i bestemte tilfælde er fravigelser slet ikke mulige på grund af særlige regler, der kræver, at udbudsproceduren gentages, indtil der er modtaget et tilstrækkeligt antal gyldige bud. I sådanne tilfælde er det meget vanskeligt at forberede og gennemføre projekter.

53.

Det er ikke let at måle dekoncentrationens effekt på gennemførelsestempoet generelt (det konstaterede Retten under revisionsbesøgene i delegationerne), under alle omstændigheder ikke endnu, fordi delegationerne kun har fungeret med decentraliseret forvaltning i relativt kort tid (25). For så vidt angik over halvdelen af de delegationer, Retten besøgte, var konklusionen af revisionen, at den positive effekt af dekoncentrationen udeblev på grund af andre faktorer.

54.

Ved revisionsbesøgene kunne Retten generelt konstatere, at det havde indvirket positivt på projektgennemførelsen, at der kunne trækkes på finans- og kontraktenhederne på stedet, og at delegationernes operationelle enheder havde fået større kapacitet. Begge faktorer fremmer en bedre forståelse af de lokale forhold, og kombineret giver de bedre kapacitet til at løse alle former for problemer i forbindelse med projekter og programmer. Interview med delegationernes samarbejdspartnere (embedsmænd fra landenes centraladministration, projektansvarlige og repræsentanter for andre donorer) bekræfter, at delegationerne har fået større kapacitet efter dekoncentrationen. Der er derfor mulighed for tættere kontakt med delegationspersonalet, der også deltager mere aktivt.

55.

De problemer, der er omhandlet tidligere i denne beretning, i forbindelse med forberedelsen af delegationerne og de centrale tjenester på dekoncentreret forvaltning kan måske bevirke, at det ikke får nogen effekt, at gennemførelsestempoet er blevet øget (jf. punkt 23, 26, 35.c) og 38).

56.

Med hensyn til det andet hovedmål for reformen og for dekoncentrationen, nemlig at forbedre kvaliteten af EF's bistand til tredjelande radikalt, er det for tidligt at måle den fulde potentielle effekt af dekoncentrationen på bistandens kvalitet gennem hele projektcyklussen efter mindre end to år med dekoncentreret forvaltning. Denne effekt kan først måles efter mindst fire-fem år, når et betydeligt antal projekter og programmer, som er forberedt under dekoncentreret forvaltning, er i gang.

57.

Man bør endvidere på et tidligt tidspunkt fastlægge de indikatorer, der er bedst egnede, når man skal vurdere bistandens kvalitet. Det resultatorienterede overvågningssystem, som Kommissionen udvidede i 2002 til alle regioner, der er omfattet af Fællesskabets eksterne bistandsprogrammer, skal give en vurdering af resultaterne af et projekt eller et program. På længere sigt kunne disse vurderinger blive en vigtig indikator for kvaliteten af EF's bistand og for kvalitetsforbedringer — forudsat at rapporterne har et standardformat, så de kan sammenlignes år efter år.

58.

De positive faktorer, som er nævnt ovenfor i forbindelse med gennemførelsestempoet, har også indvirket på kvaliteten. Under revisionen konstateredes der i de fleste af de besøgte delegationer tegn på, at de har større kapacitet til at tage sig af de forskellige aspekter af udviklingsaktionerne. Det kan føre til øget kontakt med modtagerne og andre relevante parter og til en bedre forståelse af lokale forhold, risici og muligheder. Det fremgår også af Rettens undersøgelse af sagsakter som led i revisionen, at de ansatte i delegationerne deltager mere aktivt i projektovervågningsaktiviteter, f.eks. undersøgelser af og rapporter om arbejdsprogrammerne og situationsrapporter om projekterne.

59.

Men der er, som anført tidligere i denne beretning (jf. punkt 56), også andre problemer, som kan bevirke, at de kvalitetsforbedringer, der er resultatet af dekoncentrationen, mister deres effekt.

60.

I de fleste af de besøgte delegationer arbejdede der personale af flere forskellige kategorier (individuelle eksperter, ALATer og lokalt ansatte) i de operationelle enheder, og arbejdsbyrden var i de fleste tilfælde fordelt sådan, at hver enkelt ansat var ansvarlig for flere projekter. Denne praksis sikrer ikke, at de forskellige former for personaleressourcer udnyttes bedst muligt; det betyder nemlig, at de mere erfarne eksperter somme tider bruger en væsentlig del af deres tid på at udføre relativt enkle administrative opgaver.

61.

Revisionsbesøgene i delegationerne har generelt givet det indtryk af dekoncentrationen, at procedurerne for finansforvaltning inden for rammerne af dekoncentrationen er solide. Denne opfattelse underbygges af resultaterne af en række andre revisioner af de samme delegationer (26). Men den finansielle overvågning af gennemførelsesorganisationerne er endnu ikke tilstrækkeligt udviklet. Den ordning, der er fastlagt for revision af gennemførelsesorganisationerne, er ganske vist blevet bedre siden 2002, men man diskuterer stadig, hvilken metode der skal anvendes, og revisionsrapporterne og opfølgningen af dem giver generelt ikke tilstrækkelig sikkerhed med hensyn til lovligheden og den formelle rigtighed af de transaktioner, der forvaltes af gennemførelsesorganisationerne.

62.

Der er tegn på, at dekoncentrationen har en positiv effekt, der kan give bedre overvågnings- og kontrolsystemer. Der blev på et tidligt stadium oprettet en finans- og kontraktenhed i delegationerne, og denne enhed er i mange tilfælde bemandet med et stærkt og erfarent team af ansatte, og det har i mange delegationer ført til, at der blev lagt særlig stor vægt på de finansielle procedurer. Det har også medvirket til, at problemer bliver løst hurtigere, og at der anvendes mere effektive praksis. Som eksempel kan nævnes indførelse af standarddokumenter eller -formater for checklister og af følgesedler og retningslinjer, der skulle bruges både internt i delegationerne og af projektforvaltningen. I mindst to af de besøgte delegationer har finans- og kontraktenheden taget fat på problemet med overvågning af gennemførelsesorganisationerne og har udviklet en metode for ekstern revision af projekter og systematisk opfølgning af denne eksterne revision.

63.

Nogle procedurer er imidlertid komplicerede (jf. punkt 52), og delegationerne vejledes ikke godt nok i finansielle spørgsmål (jf. punkt 45). Det har i nogle tilfælde haft den modsatte effekt af det, der var sigtet med de to andre mål — nemlig at bistanden skal gennemføres hurtigere, og at bistandens kvalitet skal forbedres.

64.

Dekoncentreringen af forvaltningsbeføjelserne til 78 delegationer betød en større omorganisering af Kommissionens tjenester på området bistand til tredjelande. Gennemførelsen af denne proces er en bemærkelsesværdig præstation, og så godt som alle delegationer fungerede med dekoncentreret forvaltning i sommeren 2004 (jf. punkt 15-17).

65.

Kommissionens forvaltning af dekoncentrationsprocessen kan anses for at have været nogenlunde tilfredsstillende, i det mindste for så vidt angår delegationerne. En række elementer, der kunne have gjort det lettere for Kommissionen at kontrollere dekoncentrationsprocessen, blev imidlertid ikke medtaget i planlægningsprocessen, og der bør gøres mere på en række områder (jf. punkt 18).

66.

Delegationerne har generelt været relativt godt forberedt på at skulle fungere med dekoncentreret forvaltning, men de har problemer med at få besat stillinger, og der er stadig behov for videreuddannelse i de finansielle systemer og projektforvaltningen, trods den store indsats der allerede er gjort på området (jf. punkt 19-26).

67.

Forberedelsen af de centrale tjenester var ikke så godt planlagt, fordi der hverken var gennemført analyser eller høringer. Nogle delegationer har problemer med at tilpasse sig deres nye funktioner og har fortsat behov for betydelig støtte. Det er imidlertid vanskeligt for de centrale tjenester at give dem den nødvendige støtte, fordi den tematiske ekspertise efterhånden bliver spredt ud over de geografiske direktorater på grund af personalenedskæringer i de centrale tjenester (jf. punkt 27-33).

68.

De centrale tjenester har udviklet instrumenter til overvågningen af delegationerne, f.eks. skal der udarbejdes rapporter om forvaltningen af bistanden til tredjelande (EAMR-rapporter), men det er endnu ikke lagt endeligt fast, hvad overvågningen skal omfatte, og hvilke instrumenter der skal bruges (jf. punkt 34 og 35).

69.

De centrale tjenester har ydet delegationerne omfattende støtte i form af kurser og gennem kvalitetsstøttegrupper, tematiske netværk og helpdesk. Men delegationerne bør vejledes bedre, og de har stadig behov for videreuddannelse (jf. punkt 36-38).

70.

Efter mindre end to år med dekoncentreret forvaltning er det stadig for tidligt at se, om Fællesskabets bistand til tredjelande gennemføres hurtigere end tidligere, og om kvaliteten er forbedret som planlagt. Dertil kommer, at det er vanskeligt at måle, hvor langt processen er i forhold til de vigtigste mål, fordi der ikke fandtes et fuldstændigt sæt resultatindikatorer på et tidligt stade i dekoncentrationsprocessen. Kommissionen har indtil videre fortsat med at bruge især finansielle data (f.eks. procentsatsen for forpligtelser og udbetalinger) som indikator for gennemførelsestempoet, selv om disse procentsatser kan variere af årsager, der ikke har noget at gøre med dekoncentreringen eller reformen, og selv om man som led i reformen netop ønskede at gå bort fra denne indikator, der tidligere blev lagt til grund for vurderingen af Fællesskabets bistand (jf. punkt 39-42, 53, 56 og 57).

71.

I de fleste af de delegationer, der blev besøgt, er der imidlertid tegn på, at de er godt på vej til at nå de ønskede resultater med den dekoncentrerede forvaltning. Den større kapacitet i delegationernes operationelle enheder har øget projektforvaltningens tempo og højnet kvaliteten, også fordi der kunne trækkes på finans- og kontraktenhederne på stedet. Den øgede kapacitet gør, at delegationerne bedre kan løse problemer, og at de kan udvide kontakten med modtagerne og andre berørte parter, samt at de kan få en bedre forståelse af de lokale forhold, risici og muligheder. De finansielle forvaltningsprocedurer, der blev oprettet inden for rammerne af dekoncentrationen, er generelt solide, men den finansielle overvågning af gennemførelsesorganisationerne bør udbygges (jf. punkt 54, 58, 61 og 62).

72.

For så vidt angår målet om en hurtigere og bedre forvaltning af projekterne, er der på nuværende tidspunkt ikke opnået de forventede resultater. Det skyldes problemer med at få ansat personale med de nødvendige kvalifikationer og problemer med at udnytte disse kvalifikationer bedst muligt, de centrale tjenesters problemer med at støtte delegationerne samt utilstrækkelige finansielle informationssystemer og komplicerede procedurer (jf. punkt 52, 55, 59, 60 og 63).

73.

Der er også tegn på, at projektforberedelsen måske vil komme til at gå langsommere på kort sigt, indtil delegationerne har omstillet sig til de nye funktioner, de har fået på dette område. Selv om det på grund af fejl i de underliggende data er tvivlsomt, om indikatorerne for udbetalingstempoet er pålidelige, forvalter delegationerne generelt kontrakter og betalinger i et rimeligt tempo. Der kan imidlertid stadig forekomme alvorlige forsinkelser uden for delegationerne, f.eks. i den nationale administration og i programforvaltningsenhederne (jf. punkt 43-51).

74.

Retten anbefaler, at der indføres et system med egnede indikatorer, der bygger på pålidelige underliggende data, for både gennemførelsestempoet og kvaliteten af bistanden, så man fra år til år kan måle de samlede resultater og hver enkelt delegations resultater i forhold til standarder, der er fastsat på forhånd.

75.

Det anbefales, at de faktiske årlige omkostninger ved dekoncentrationen sammenholdes med overslagene.

76.

Det anbefales, at Kommissionen sørger for ansættelsesprocedurer, lønninger og andre ansættelsesvilkår, der kan tiltrække personale med den nødvendige ekspertise til at dække det stigende personalebehov i delegationerne.

77.

Det anbefales, at den tematiske ekspertise i de centrale tjenester organiseres, så der kan ydes delegationerne god og effektiv støtte.

78.

Det anbefales, at de centrale tjenesters overvågning og støtte udbygges, og at der fastsættes referencestandarder for vurdering af personalebehovet i delegationerne, at der gives mere systematisk og konstruktiv feedback til delegationerne, og at de finansielle informationssystemer fortsat forbedres.

79.

Retten anbefaler, at de centrale tjenesters støttefunktioner udbygges, at de navnlig giver klarere retningslinjer for anvendelsen af den nye finansforordning (for det almindelige budget), og at de sørger for, at sådanne retningslinjer foreligger meget hurtigt på delegationernes arbejdssprog, og at der fortsat gøres en indsats for at dække behovene for videreuddannelse, hvor det er nødvendigt.

80.

Det anbefales, at Kommissionen sætter mere ind på at få nedbragt de forsinkelser i projektgennemførelsen, der opstår uden for delegationerne i de nationale administrationer eller i projektenhederne, navnlig forsinkelserne i ekspeditionen af betalinger.

81.

Nogle delegationer har givet et godt eksempel ved at udvikle en metode for ekstern revision af gennemførelsesorganisationerne, der sikrer systematisk og bred dækning og systematisk opfølgning af den eksterne revision. Det anbefales, at denne metode anvendes i alle delegationer.

82.

Retten anbefaler, at Kommissionen fortsætter bestræbelserne på at få de finansielle procedurer og kontraktprocedurerne forenklet, harmoniseret og gjort klarere, så dekoncentreringen kan give de bedst mulige resultater.

—

Særberetning nr. 21/2000 om forvaltningen af Kommissionens programmer for bistand til tredjelande (særligt om landeprogrammering og projektforberedelse samt delegationernes rolle) (punkt 51-53) (EFT C 57 af 22.2.2001, s. 1).

—

Særberetning nr. 1/98 om det bilaterale finansielle og faglige samarbejde med Midddelhavstredjelandene (punkt 39) (EFT C 98 af 31.3.1998, s. 1).

—

Særberetning nr. 3/97 om det decentraliserede system til forvaltning af Phare-programmet (punkt 2.13-2.22) (EFT C 175 af 9.6.1997, s. 4).

—

Årsberetningen for 1997 (punkt 5.23) (EFT C 349 af 17.11.1998, s. 1).