4.2.2005   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 29/1

I-X

1-6

1-3

4-6

7-32

7-10

11-17

18-26

27-32

27

28

29-31

32

33-46

33-34

35-37

38-39

40-41

42-46

47-77

47-54

55-64

65-71

72-77

72-74

75-77

78-91

92-99

I.

Bestemmelserne om identifikation og registrering af kvæg skal sikre, at alt oksekød kan spores, og samtidig er overholdelsen af disse bestemmelser en betingelse for, at der kan ske udbetaling af de forskellige kvægpræmier, som i 2002 beløb sig til over 7 milliarder euro og i 2004 kommer op på mere end 8 milliarder euro.

II.

Hovedformålet med Rettens revision var at vurdere ordningen for identifikation og registrering af kvæg på kommissionsniveau (ordningens udformning, kontrol af indførelsen og tilsyn) og i medlemsstaterne (indførelse af en operationel ordning, som gør det muligt effektivt at følge dyr fra fødsel til slagtning og kontrollere, at al direkte støtte udbetales i henhold til bestemmelserne). Revisionen fandt sted i de fire medlemsstater, der har den største kvægbestand (Tyskland, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige).

III.

Identifikationsordningen omfatter fire elementer: øremærker, pas, staldlister og en elektronisk database, hvor alle kreaturer er registreret. Denne database er et af elementerne i ordningen, og den skulle være operationel senest den 31. december 1999.

IV.

De fire medlemsstater indførte ordningen for identifikation og registrering af kvæg mere end to år efter fristen, den 31. december 1999, og der er stadig svagheder i ordningen. Således er kontrollen med pas for dyr, der flyttes til en anden medlemsstat, mangelfuld, der sker ingen udveksling af oplysninger mellem de nationale databaser, databaserne forsynes for sent med data, og oplysningerne i baserne er ofte ikke tilstrækkeligt pålidelige. Rettens hovedkonklusion er, at ordningen for identifikation og registrering af kvæg i sin nuværende udformning ikke sikrer, at kvæg, der flyttes til andre medlemsstater eller til tredjelande, kan spores. Der flyttes imidlertid ca. 3 millioner kreaturer om året (ca. 4 % af bestanden).

V.

Ordningens generelle ramme er fastlagt af Parlamentet og Rådet. Kommissionen skal vedtage gennemførelsesbestemmelser vedrørende nogle af ordningens elementer, og medlemsstaterne er ansvarlige for at indføre ordningen. I lovgivningen fastsættes der ingen procedure for udveksling mellem medlemsstaterne af data om flytning af dyr, og i praksis er en sådan udveksling umulig, fordi dataformatet varierer fra den ene medlemsstat til den anden. Alle forsøg på at samkøre oplysninger fra forskellige databaser er slået fejl. Medlemsstaterne har fortolket nogle elementer i fællesskabslovgivningen forskelligt, for eksempel fristerne for øremærkning og indberetning, selve begrebet »bruger« og reglerne om returnering af dyrepas. Kommissionen har ikke fået til opgave at vedtage gennemførelsesbestemmelser vedrørende databaserne og kontrollen af dem. Det forklarer til dels de konstaterede forskelle mellem medlemsstaterne.

VI.

De indførte kontrol- og sanktionsordninger er ikke tilpasset de forskellige brugere såsom forhandlere, samlesteder og slagterier. Hertil kommer, at en række af de oplysninger, der findes i databaserne såsom for sen indbetaling eller procentsatsen for tildeling af nye mærker, ikke anvendes af medlemsstaterne som kontrolredskab. Og de forskellige medlemsstaters kontrolpraksis er også meget forskellige.

VII.

For så vidt angår kontrol af indførelsen og tilsyn med ordningens funktion, har Kommissionen anlagt en snæver fortolkning af sin opgave, for den har ikke påtaget sig en styrende rolle i forbindelse med oprettelsen af databaserne. Den har ikke fastlagt fælles forvaltningsregler, og den har ikke udarbejdet kvalitetsindikatorer for databasernes funktion. Procedurerne for anerkendelse af databasernes operationalitet er utilfredsstillende, og Kommissionen begrænser sig for ofte til at konstatere, at en database eksisterer i teknisk forstand, uden at vurdere dens faktiske funktion på grundlag af præcise forvaltningsregler eller fastsatte kvalitetsindikatorer.

VIII.

Kommissionen bør tildeles de nødvendige redskaber, så den reelt kan spille en styrende rolle i ordningen og herunder navnlig fastlægge fælles forvaltningsregler, kvalitetsindikatorer samt et format til udveksling af data mellem de nationale databaser. Der bør sikres udveksling af data mellem medlemsstaterne, og også med tredjelande, således at til- og afgangen af kvæg inden for EF og mellem EF-lande og tredjelande kan kontrolleres.

IX.

Endvidere bør de administrative kontroller i de forskellige medlemsstater sammenlignes, og det bør fastsættes, hvilke former for krydskontrol der skal foretages mellem IFKS-databasen og databasen under ordningen for identifikation og registrering af kvæg, før de forskellige præmier udbetales. Desuden bør ordningen for kontrol på stedet (herunder sanktionsmekanismerne) tages op til revision, og der bør fastlægges specifikke metoder til kontrol af hver type bruger, og kontrollen bør fuldstændigt integreres med IFKS-kontrollen.

1.

Ved forordningen om identifikation og registrering af kvæg (1) indføres der dels en ordning for identifikation og registrering af kvæg på produktionsstadiet, dels en særlig EF-mærkningsordning i oksekødssektoren. Disse to ordninger er indbyrdes afhængige, for den sporingsmulighed, som sikres af ordningen for identifikation og registrering af kvæg, er en forudsætning for, at sikkerheden i fødevarekæden kan garanteres ved hjælp af mærkningsordningen. Veterinære og sundhedsmæssige hensyn samt krav i forbindelse med forvaltningen af visse EF-dyrepræmieordninger taler for en effektiv ordning for identifikation og registrering af kvæg.

2.

Denne beretning omhandler ordningen for identifikation og registrering af kvæg og ikke mærkningen af markedsførte produkter. Ordningen for identifikation og registrering af kvæg omfatter øremærker til identifikation af de enkelte dyr, dyrepas, individuelle lister på hver enkelt bedrift og elektroniske databaser, som er oprettet af medlemsstaterne. De elektroniske databaser, som skulle være oprettet af alle medlemsstater senest den 31. december 1999, er et vigtigt element i ordningen. Disse databaser bør indeholde samtlige oplysninger om al flytning af samtlige kreaturer fra fødsel til slagtning.

3.

De elektroniske kvægdatabaser, som oprindelig blev oprettet til veterinære formål (2), anvendes også af de myndigheder, der forvalter dyrepræmier, når de foretager administrativ kontrol inden for rammerne af det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS) (3). Ordningen for identifikation og registrering af kvæg, og især den elektroniske kvægdatabase, er således også en vigtig bestanddel af det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, som skal sikre effektiv forvaltning og kontrol af kvægpræmier (4).

4.

Retten har ved flere lejligheder revideret ordningen for identifikation og registrering af kvæg (5). De bemærkninger, som Retten fremsatte på grundlag af disse tidligere revisioner, bekræfter, at ordningen for identifikation og registrering af kvæg er et vigtigt element i en helhed af kontrolordninger, men at der er mangler i forbindelse med godkendelsen, forvaltningen og indholdet af de elektroniske databaser til identifikation og registrering af kvæg.

5.

Målet for revisionen var at undersøge ordningens udformning på EU-plan (jf. punkt 33-46) og at analysere den kontrol og det tilsyn, som Kommissionen har foretaget for at sikre sig, at ordningen til identifikation og registrering er indført korrekt i de forskellige medlemsstater (jf. punkt 47-77). Målet for revisionen var også at kontrollere, om der var indført en effektiv ordning for identifikation og registrering af kvæg, og at vurdere, om såvel principperne som gennemførelsesbestemmelserne i lovgivningen om ordningen gjorde det muligt at nå de fastsatte mål.

6.

Retten undersøgte også, hvor langt man var nået med ordningen for identifikation og registrering af kvæg i fire medlemsstater: Tyskland (delstaterne Bayern og Sachen), Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige (Storbritannien) (jf. punkt 78-91). Målet var at undersøge indførelsen af ordningen og kontrollere, om den giver mulighed for at spore kvæg på europæisk plan, så man kan følge al flytning af kvæg fra fødsel eller indførsel fra et tredjeland til slagtning eller eksport til et land uden for EU. De fire besøgte medlemsstater tegnede sig i 2002 for 64 % af EU’s kvægbestand og modtog næsten 59 % af kvægpræmierne. Retten tog under sin revision også det arbejde, der er udført af Kommissionen, i betragtning, især rapporterne om inspektion i medlemsstaterne.

7.

Ifølge en opgørelse foretaget af Eurostat var der i maj/juni 2002 81,1 million kreaturer i EU (6). Med 20,5 millioner kreaturer tegnede Frankrig sig for over en fjerdedel af EU’s bestand. Derefter kom Tyskland og Det Forenede Kongerige med henholdsvis 14,0 og 10,4 millioner kreaturer, svarende til henholdsvis 17,3 % og 12,8 % af EU’s bestand. Der var over 7,2 millioner kreaturer i Italien og i Irland (8,9 %) og over 6 millioner kreaturer i Spanien (jf. figur 1).

8.

Der handles forholdsvis mange kreaturer inden for Fællesskabet, mens samhandelen med tredjelande tilsyneladende er mere begrænset. I 2001 blev næsten 3 millioner kreaturer eller ca. 4 % af EU's bestand handlet inden for EF eller mellem et EF-land og et tredjeland (jf. figur 2 og 3). Ifølge de foreliggende oplysninger blev der udført mange dyr fra Frankrig (1,4 millioner kreaturer) og fra Tyskland (0,5 millioner kreaturer). Disse to medlemsstater tegner sig for mere end 75 % af udførslerne til andre EU-lande. Til gengæld blev der udført mindre end 25 kreaturer til andre medlemsstater fra Finland, Det Forenede Kongerige, Portugal og Grækenland. Det samme fænomen blev konstateret med hensyn til indførslerne, hvor Italien (1,3 millioner kreaturer), Spanien (0,5 millioner), Nederlandene (0,4 millioner) og Frankrig (0,2 millioner) tegner sig for 93 % af indførslerne fra andre medlemsstater. De 11 andre medlemsstater tegnede sig for under 7 % af indførslerne fra andre EF-lande. De konstaterede udsving i ind- og udførslen af kvæg afspejler specifikke kendetegn ved oksekødssektoren i de forskellige medlemsstater. Frankrig er således kendt for at have mange kvægbedrifter, som er specialiserede i at producere ungkreaturer, som sælges til opfedning i andre medlemsstater, navnlig Italien, som har underskud af oksekød.

9.

Budgetudgifterne til den fælles markedsordning for oksekød stiger støt. De beløb sig i 1999 til 4,6 milliarder euro, svarende til 11,5 % af de samlede landbrugsudgifter, og i 2002 til 7,1 milliard euro, svarende til 16,4 % af landbrugsudgifterne. I budgettet for 2004 er der afsat i alt 8,1 milliard euro eller 17,2 % af de samlede landbrugsudgifter afsat til oksekødssektoren (jf. tabel 1). Denne hurtige stigning i udgifterne i løbet af de seneste år skyldes forhøjelsen af den direkte støtte og indførelsen af nye støtteordninger såsom slagtepræmien.

Tabel 1

Udgifter til oksekød i perioden 1999-2004

10.

Udgifterne til direkte støtte er steget fra 3,7 milliarder euro i 1999 til 6,0 milliarder euro i 2002, hvilket svarer til henholdsvis 80,7 % og 84,4 % af de samlede udgifter til oksekød. I 2004-budgettet er der fastsat en ny forhøjelse af den direkte støtte til 7,3 milliarder euro, hvilket svarer til 90,2 % af de samlede udgifter til oksekød. Tabel 2 viser fordelingen på medlemsstaterne af den direkte støtte i 2002, mens tabel 3 viser fordelingen på medlemsstaterne af den direkte støtte i forbindelse med BSE i 2002.

Tabel 2

Direkte støtte til oksekød i 2002, fordelt på medlemsstater

Tabel 3

Direkte støtte til oksekød i forbindelse med BSE i 2002, fordelt på medlemsstater

11.

Længe før 1992 havde nogle medlemsstater på eget initiativ indført ordninger for identifikation og registrering af kvæg. I disse nationale ordninger var der ingen sikkerhed for, at identifikationsnumrene var unikke, hvilket betød, at flere dyr i den samme medlemsstat kunne have det samme identifikationsnummer. Oprindelig anvendtes disse nationale identifikationsordninger hovedsagelig til veterinære formål, og sigtet med dem var ikke, at man skulle kunne spore dyr.

12.

I forbindelse med reformen af den fælles landbrugspolitik i 1992 skete der en markant forhøjelse af den eksisterende direkte støtte såsom handyrspræmien og ammekopræmien, og der blev indført nye støtteordninger såsom sæsonpræmien (7) og ekstensiveringspræmien (8). Der blev derfor indført en ny ordning for identifikation og registrering af kvæg for at muliggøre en mere effektiv kontrol af budgetudgifterne og for at undgå uberettiget udbetaling af præmier.

13.

I 1992-reformen blev det fastsat, at en obligatorisk ordning for identifikation og registrering af kvæg (9) og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS) skulle indføres samtidig, og at der skulle foretages krydskontrol (10) mellem disse databaser med henblik på at kontrollere de direkte udbetalinger. Ordningen for identifikation og registrering af kvæg skulle være operationel den 1. oktober 1993, og IFKS-databaserne den 1. januar 1997. Men de fleste medlemsstater overholdt ingen af disse tidsfrister.

14.

Sygdomme hos dyrene og især den første BSE-krise i 1996 fik Rådet til at tage bestemmelserne om identifikation og registrering af kvæg op til revision og se det hensigtsmæssige i, at der blev indført en ordning, som gjorde det muligt at spore kvæg fra fødsel til slagteri og derefter fra slagteri til forhandler. Det var baggrunden for, at Rådet i 1997 besluttede at styrke de retlige bestemmelser og erstatte direktivet med en forordning (11), hvori det blev fastsat, at den endelige ordning skulle gennemføres i tre etaper. Fra den 1. januar 1998 skulle alt kvæg, der blev født eller importeret eller var bestemt til handel inden for Fællesskabet, identificeres og registreres. Fra den 31. december 1999 skulle de elektroniske databaser være fuldt operationelle og gøre det muligt at spore kvæg fra fødsel til slagtning eller død, og fra den 1. januar 2000 skulle der indføres en ordning med obligatorisk mærkning af oksekød.

15.

Fordi det var vanskeligt for Rådet og Parlamentet at fastlægge normerne for mærkningen, og fordi forhandlerne påpegede en række praktiske problemer, blev fristen for indførelsen af ordningen med obligatorisk mærkning af oksekød flyttet fra den 1. januar 2000 til den 1. januar 2002 (12).

16.

Indførelsen af nye præmier (slagtepræmier og supplerende betalinger (13)) i forbindelse med Agenda 2000-reformen betød, at ammekøer gav ret til én eller flere former for direkte støtte. I henhold til den nye markedsordning giver kun identificerede og registrerede dyr ret til direkte betalinger (14).

17.

At kvæg skal identificeres og registreres, og følgelig også kunne spores, har i øvrigt betydning for alle udgifter til oksekød (15), herunder også udgifter til offentlig oplagring og eksportrestitutioner. Offentlig oplagring og eksportrestitutioner er nemlig forbeholdt oksekød og oksekødsprodukter, som er mærket således, at sammenhængen med den oprindelige identifikation af dyret (16), kan fastslås.

18.

Ordningens hovedelementer er øremærker til identifikation af de enkelte dyr, dyrepas, individuelle lister på hver enkelt bedrift og de elektroniske databaser, som er oprettet i hver medlemsstat.

19.

Alle de dyr, der er født efter den 31. december 1997, eller som efter den 1. januar 1998 er bestemt til handel inden for Fællesskabet, identificeres ved hjælp af et af myndighederne godkendt øremærke i hvert øre. Begge øremærkerne skal være forsynet med den samme entydige identifikationskode, så hvert enkelt dyr samt den bedrift, hvor det er født, kan identificeres (jf. foto 1).

20.

Basisoplysningerne (17) findes i passene, i listerne og i den elektroniske database.

21.

Fra den 1. januar 1998 har medlemsstatens myndigheder skullet udstede et pas for hvert dyr, der skal identificeres, senest 14 dage efter meddelelsen om dyrets fødsel eller, hvis det drejer sig om dyr, der er importeret fra tredjelande, senest 14 dage efter meddelelsen om den nye identifikation. Når et dyr flyttes, skal det være ledsaget af sit pas. Passet indeholder også andre oplysninger (18) end basisoplysningerne (jf. foto 2).

22.

Alle brugere, dvs. alle, som er permanent eller midlertidigt ansvarlige for dyrene, med undtagelse af transportvirksomheder, skal føre en ajourført liste (19).

23.

Den elektroniske kvægdatabase skulle være operationel den 31. december 1999 og indeholde forskellige oplysninger om dyrene og bedrifterne. Den elektroniske database skal for hvert enkelt dyr indeholde dyrets identifikationskode, fødselsdato, køn og race eller farve samt moderens identifikationskode (eller, hvis der er tale om et dyr, der er indført fra et tredjeland, det identifikationsnummer, det fik ved indførslen, og som hænger sammen med oprindelsesidentifikationsnummeret), identifikationsnummeret for den bedrift, hvor dyret er født, identifikationsnumrene for alle de bedrifter, hvor dyret har været, og datoerne for hver enkelt transport. I databasen er også datoen for dyrets død eller slagtning opført. For hver enkelt bedrift er der registreret brugerens navn og adresse samt et identifikationsnummer, som — ud over landekoden — består af en kode på højst 12 tegn.

24.

Databasen skal gøre det muligt når som helst at finde identifikationsnumrene for alle kreaturer på en bedrift og en oversigt over samtlige flytninger af ethvert kreatur siden fødslen, eller, hvis der er tale om dyr, der er indført fra tredjelande, fra indførselsbedriften (20) i medlemsstaten.

25.

Med henblik på at sikre korrekt gennemførelse af ordningen for identifikation og registrering af kvæg skal hver medlemsstats kompetente myndighed foretage et minimum af kontrol på stedet (21) med det formål at kontrollere identifikationen af alle dyr på bedriften. Denne kontrol omfatter fysisk kontrol af øremærker, dokumentkontrol med henblik på at sikre, at listen er ført korrekt, og at der foreligger bilag for modtagelse og afsendelse af kreaturer, samt kontrol af, at alle ændringer i bestanden (fødsel, død, køb, salg, lån) er blevet indberettet til den myndighed, der forvalter databasen. De kvægopdrættere, der skal kontrolleres, udvælges på grundlag af en risikoanalyse. I henhold til de gældende bestemmelser skal sanktionerne stå i forhold til overtrædelsernes alvor (22). Tekstboks nr. 1 er en oversigt over de sanktioner, der finder anvendelse på de forskellige mangler.

Hvis identifikations- og registreringskravene ikke opfyldes fuldt ud for nogle af dyrene på bedriften, bliver der lagt restriktioner på flytning af disse, indtil disse krav er opfyldt fuldt ud.Hvis antallet af dyr, for hvilke identifikations- og registreringskravene ikke opfyldes fuldt ud, overstiger 20 % af bestanden, bliver der lagt restriktioner på alle dyr på bedriften.Hvis en bruger undlader at give den kompetente myndighed underretning om flytning, fødsel eller død, bliver der også lagt restriktioner på flytning af dyr til og fra den pågældende bedrift.Hvis ét eller flere dyr på en bedrift ikke opfylder nogen af bestemmelserne om identifikation og registrering, bliver der lagt restriktioner på flytning af alle dyr til og fra den pågældende bedrift.Hvis en bruger ikke kan bevise identifikationen af et dyr inden for to arbejdsdage, skal det straks destrueres under veterinærmyndighedernes tilsyn og uden kompensation.

26.

Medlemsstater, der har en elektronisk database, som efter Kommissionens vurdering er fuldt operationel, kan beslutte, at der ikke skal udstedes pas i forbindelse med flytning af dyr inden for medlemsstaten, således at der kun udstedes pas med oplysninger baseret på den elektroniske database (23) for kvæg, der er bestemt til handel inden for Fællesskabet. Og har medlemsstaterne en fuldt operationel database, ved hjælp af hvilken der kan foretages effektiv krydskontrol, kan satsen for kontrol på stedet nedsættes fra 10 % til 5 % (24).

27.

Grundforordninger om beskyttelse af menneskers sundhed vedtages af Rådet og Europa-Parlamentet (25) efter forslag fra Kommissionen. Forordninger og direktiver på landbrugsområdet vedtages af Rådet efter forslag fra Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet.

28.

I grundforordning (EF) nr. 1760/2000 er det fastsat (26), at Kommissionen bistås af en forvaltningskomité sammensat af repræsentanter for medlemsstaterne (Komitéen for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (27)) i forbindelse med vedtagelsen af de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af ordningen for identifikation og registrering af kvæg, herunder navnlig bestemmelser vedrørende øremærkerne, passet og listen, mindstekrav til den kontrol, der skal foretages, anvendelse af administrative sanktioner og overgangsbestemmelser. Desuden præciseres det også i grundforordningen (28), at Kommissionens sagkyndige sammen med myndighederne dels skal kontrollere, om medlemsstaterne overholder forordningens bestemmelser, dels skal foretage kontrol på stedet for at sikre sig, at kontrollen udføres i henhold til de gældende bestemmelser. I denne forbindelse bistås Kommissionen af Den Stående Komité for Fødevarekæden og Dyresundhed (29). Mener Kommissionen, at resultatet af kontrollen taler for det, tages situationen op til behandling i denne komité. Kommissionen kan træffe de nødvendige afgørelser. Det er desuden fastsat, at Kommissionen skal følge udviklingen, og at den om fornødent kan ændre eller ophæve afgørelser.

29.

Hver medlemsstat skal indføre en ordning for identifikation og registrering af kvæg i overensstemmelse med forordningsbestemmelserne. Medlemsstaterne udformer og forvalter øremærkerne, fastlægger bedriftslisternes format og udsteder dyrepas.

30.

Med henblik på ajourføring af den nationale database fastlægger medlemsstaterne procedurerne for anmeldelse af flytning af kvæg. Disse procedurer er enten manuelle (indberetningsformularer) eller automatiserede (filoverførsel, internet osv.).

31.

Medlemsstaterne skal desuden foretage kontrol af brugerne og udarbejde en årlig rapport om resultaterne af denne kontrol. Rapporten skal sendes til Kommissionen.

32.

Ved bruger forstås enhver fysisk eller juridisk person, som er ansvarlig for dyr, også midlertidigt, herunder under transport eller på et marked. Alle brugere med undtagelse af transportvirksomheder skal indberette alle flytninger til og fra bedriften samt alle fødsler og dødsfald til myndighederne. Disse brugere skal også føre en ajourført liste, udfylde pas, fastgøre øremærker på nyfødte dyr og give nye mærker til dyr, som har mistet deres øremærker (30).

33.

De retsforskrifter, der vedtages vedrørende identifikation og registrering af kvæg, skal stemme overens med de mål, der ønskes opnået. Hvis målet er at kunne følge al flytning af kvæg på EU’s territorium, skal retsforskrifterne tilpasses dette mål.

34.

Grundforordningen om identifikation og registrering af kvæg er generel, og det overlades til medlemsstaterne at indføre ordningen til identifikation og registrering af kvæg på deres eget territorium. Kommissionen har vedtaget gennemførelsesbestemmelser vedrørende øremærker, pas, lister, kontrol (31) og sanktioner (32), men ikke vedrørende den elektroniske database.

35.

Fællesskabslovgivningen fastsætter de nødvendige foranstaltninger til veterinærkontrol og zooteknisk kontrol. I henhold til forordning (EF) nr. 1760/2000 skal medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger, så den nationale elektroniske database bliver fuldt operationel så hurtigt som muligt. Kommissionen var klar over, at det var en meget stor opgave, og at det kun ville være muligt at spore dyrene, hvis der blev indført en gennemsigtig procedure for udveksling mellem medlemsstaterne af oplysninger om dyr og flytninger. Derfor havde den udarbejdet et forslag til en sådan procedure. Dette forslag fik ikke tilslutning i Rådet. Den lovgivning, der blev vedtaget i juli 2000, indeholder ingen procedure for udveksling af data mellem de forskellige nationale databaser, men kun procedurer for gensidig bistand mellem medlemsstaterne. Via ANIMO-systemet kan medlemsstaterne udveksle oplysninger om forsendelser af dyr, men systemet giver ikke oplysninger om identifikation af de dyr, der indgår i forsendelserne. Konsekvensen er, at medlemsstaterne ikke systematisk udveksler oplysninger om de handlede dyrs sundhedstilstand og præmieberettigelse.

36.

Under alle omstændigheder er enhver udveksling af oplysninger mellem de nationale databaser umulig alene af den grund, at dataformatet varierer fra den ene medlemsstat til den anden. Selv om der ikke findes en mekanisme til udveksling af data mellem databaserne, kan til- og afgang af kvæg følges, hvis der foretages kontrol af de returnerede pas for flyttede dyr. Denne mekanisme til returnering af pas fungerer imidlertid ikke (jf. punkt 38.c)).

37.

Kommissionen har på nuværende tidspunkt ingen detaljeret oversigt over kontrollen af den samlede til- og afgang, og den har ikke analyseret dette aspekt af ordningen for identifikation og registrering af kvæg. Fordi der ikke udveksles data mellem de nationale baser, kan Kommissionen ikke give sikkerhed for, at ordningen — i det mindste teoretisk set — gør det muligt effektivt at følge al flytning af kvæg på Fællesskabets territorium.

38.

Der er en række upræcise og usammenhængende bestemmelser i den gældende lovgivning, som fører til forskelle mellem medlemsstaternes praksis eller direkte fejl.

39.

Valgmulighederne i fællesskabslovgivningen gør ordningen unødigt kompliceret:

40.

I modsætning til, hvad der gælder for de øvrige elementer i ordningen (øremærker, pas, lister, kontrol på stedet, administrative sanktioner og overgangsbestemmelser), har Kommissionen ingen beføjelse (35) til at vedtage gennemførelsesbestemmelser om indførelse og kontrol af de forskellige nationale databaser (36) (jf. punkt 28). Denne væsentlige svaghed i ordningen forklarer de konstaterede forskelle mellem de besøgte medlemsstater: Hver medlemsstat har udviklet sin egen database, som fungerer efter kriterier, som medlemsstaten selv har fastsat (jf. tabel 4).

Tabel 4

Oversigt over resultaterne af Rettens revision i første halvår af 2002 (37)

Kilde: Revisionsretten.

41.

Grundforordningen (38) giver kun Kommissionen beføjelse til at vurdere, om databaserne er fuldt operationelle (39). Hvis databaserne vurderes at være fuldt operationelle, kan medlemsstaterne bestemme, at der ikke skal udstedes pas for kreaturer, der er bestemt til handel inden for medlemsstatens territorium (jf. punkt 39). Betingelserne for at opnå Kommissionens anerkendelse er imidlertid ikke fastlagt i fællesskabslovgivningen. Dette juridiske tomrum forklarer, hvorfor Kommissionens forvaltning af anerkendelsesproceduren er blevet ændret gennemgribende (jf. punkt 55-62).

42.

I lovgivningen om ordningen for identifikation og registrering af kvæg er der defineret en ordning for kontrol på stedet og en ordning med specifikke sanktioner. Formålet med kontrollen på stedet er at efterprøve, om alle elementerne i ordningen for identifikation og registrering af kvæg er indført og fungerer tilfredsstillende. Fællesskabslovgivningen fastsætter kun indirekte finansielle sanktioner for brugere i tilfælde af alvorlige mangler, som fører til, at kreaturet slagtes uden kompensation. I alle andre tilfælde bliver der blot lagt restriktioner på flytning af kreaturerne. Disse restriktioner på flytning gør det umuligt at købe og sælge kreaturerne, og det kan få alvorlige økonomiske konsekvenser for den berørte landbruger. Sanktionerne i henhold til fællesskabslovgivningen anvendes på forskellige måder i de fire besøgte medlemsstater.

43.

Retten konstaterede, at ordningen for kontrol på stedet og sanktionsmekanismen ikke blev forvaltet ens i de fire besøgte medlemsstater, da revisionen fandt sted. I tekstboks nr. 2 gives der eksempler på utilfredsstillende funktionsmåder.

I Italien foretog dyrlægerne identifikationskontrollen samtidig med sundhedskontrollen. Under denne kontrol blev sundhedsaspekterne prioriteret højere end de tekniske og administrative aspekter vedrørende identifikationen. Der blev ikke anført specifikke oplysninger om identifikationskontrollen i kontrolrapporterne. Da der kun blev konstateret ganske få overtrædelser, var antallet af sanktioner også meget begrænset.I Tyskland var der ingen procedure for opfølgning af uoverensstemmelser. Kontrolrapporterne var ikke tilstrækkeligt detaljerede.I Storbritannien anvendte inspektørerne ikke listerne over uoverensstemmelser vedrørende kreaturflytninger til at få målrettet kontrollen bedre.I Frankrig blev der ikke udarbejdet en rapport om identifikationskontrollen efter kontrollerne i slagterier og samlesteder. I forhold til antallet af konstaterede uoverensstemmelser var antallet af sanktioner ret begrænset.

44.

Kontrolordningen, som omfatter risikoanalyse, sanktionsmekanisme og kontrolstatistikker, var velegnet til kontrol af opdrætterne, allerede inden de nationale databaser blev oprettet. Ordningen er imidlertid ikke så velegnet til kontrol af de andre brugere: forhandlerne, markederne, samlestederne og slagterierne (jf. tekstboks nr. 3).

Formålet med den traditionelle kontrol på stedet er at undersøge, hvilke dyr der findes på bedriften, tjekke deres identifikation og kontrollere, at listen føres korrekt, og at passene opfylder de fastsatte krav. Desuden kontrolleres flytninger inden for de seneste tolv måneder. Denne ordning var velegnet til kontrol af kvægopdrættere. Når der skulle foretages »identifikationskontrol« i et slagteri, hos en forhandler eller i et samlested, var det vanskeligt at anvende de traditionelle kontrolmetoder på grund af det store antal dyr og de mange flytninger, der registreres af disse brugere.

45.

Desuden er denne kontrolordning ikke blevet tilpasset, efter at dataene i databaserne er blevet tilgængelige, og efter at det er blevet muligt at foretage en mere effektiv kontrol på stedet ved hjælp af lister over uoverensstemmelser - såsom dobbeltregistrering, for sen indberetning, procentsatsen for tildeling af nye mærker osv. - som databasen kan udskrive. Endelig er det ikke defineret, hvad kontrol på stedet består i. I Italien ligger procentsatsen for kontrol på stedet på over 20 %, fordi den obligatoriske forebyggende sundhedskontrol systematisk medregnes som identifikationskontrol. Men alle de tekniske og administrative aspekter vedrørende identifikationen behandles ikke systematisk ved denne kontrol.

46.

Fællesskabslovgivningen giver mulighed for, at kontrollen på stedet i henhold til ordningen for identifikation og registrering af kvæg kan foretages sammen med andre kontrolbesøg, herunder navnlig de kontrolbesøg, der skal foretages inden for rammerne af IFKS. Set fra kvægopdrætternes synspunkt er de to lovgivninger meget ens. Det giver fortolkningsproblemer og logistiske problemer i marken, at der findes to specifikke forordninger, som på nogle områder afviger fra hinanden (jf. tekstboks nr. 4).

Landbrugerne skelnede ikke nødvendigvis mellem identifikationskontrol og præmiekontrol. Kontrol af indberetningsfrister og lagre af øremærker blev således foretaget i forbindelse med identifikationskontrollen, mens disse elementer ikke blev undersøgt som led i IFKS-kontrollen.Uoverensstemmelser vedrørende identifikation blev ikke systematisk anført i de rapporter, som blev udarbejdet i forbindelse med præmiekontrol, men blev anført i rapporterne om identifikationskontrol.

47.

Da der ikke findes regler om forvaltningen af databaserne, forvaltes de meget forskelligt fra medlemsstat til medlemsstat. Det var ikke fastsat, at Kommissionen på nogen måde skulle styre oprettelsen af databaserne i medlemsstaterne. Hver medlemsstat udviklede sin egen database og betalte en stor del af omkostningerne vedrørende udformning og udvikling (40) (Det Forenede Kongerige udviklede to uafhængige systemer, jf. punkt 62). Databaserne blev ikke udviklet efter en fælles funktionsbeskrivelse, som var vedtaget på fællesskabsniveau, og procedurerne for databehandling blev ikke harmoniseret.

48.

Nærmere bestemt forholder det sig sådan, at der ikke er defineret grundbegreber, at der ikke er fastlagt nogen fælles forvaltningsregler, at der ikke er fastsat kvalitetsindikatorer, og at der ikke er defineret et format til udveksling af data.

49.

Som eksempler på grundbegreber kan nævnes mindstekrav til de oplysninger, brugerne skal fremsende ved underretning om flytning, og en fuldstændig dækkende beskrivelse af, hvad der forstås ved brugere. I nogle tilfælde foretager brugere, som fungerer som mellemled, ingen indberetning, hvilket indebærer, at kontrolsporet for de pågældende dyr brydes.

50.

Manglen på ensartede forvaltningsregler betyder, at de overensstemmelsestest, der gennemføres, varierer fra database til database, og at uoverensstemmelserne vedrørende flytning ikke er defineret ens. Det er derfor meget forskelligt, hvor pålidelige databasernes oplysninger er. Det fremgår af tekstboks nr. 5, hvor meget forholdene varierede fra medlemsstat til medlemsstat i 2002.

Medlemsstaterne har defineret de uoverensstemmelser, som systemet automatisk opdager ved kontrol af databasernes oplysninger. Antallet af uoverensstemmelsestyper vedrørende flytning var forskelligt i de fire besøgte medlemsstater: Italien havde defineret 5 typer, mens Tyskland havde defineret 55, Storbritannien 8 og Frankrig 35.Som eksempler på uoverensstemmelser vedrørende flytning kan nævnes: en afsendelse fra en bedrift, som ikke blev fulgt af en registreret modtagelse hos en anden bruger (landbruger, forhandler, slagteri osv.), en dato for afsendelse fra en bedrift, som lå efter datoen for modtagelse på den næste bedrift, en tidsforskydning mellem den registrerede afsendelsesdato og den næste brugers registrerede modtagelsesdato. Sidstnævnte situation kan opstå, når en mellemliggende flytning ikke er registreret, og kontrolsporet derfor er blevet brudt under en flytning.De forskellige medlemsstaters forvaltningsregler var meget uensartede, selv om der var tale om den samme type uoverensstemmelse. Når et dyr var erklæret »afsendt« fra én bruger og ikke erklæret »modtaget« hos en anden bruger, gav det tyske system således melding om en uoverensstemmelse, hvis tidsforskydningen var på to dage, mens det franske system gav melding om en uoverensstemmelse, hvis forskydningen var på 30 dag. De italienske og britiske systemer opererede ikke med denne type uoverensstemmelse. I disse to databaser var der altså ingen automatisk kontrol af »forsvundne« dyr.Pr. 1. januar 2002 omfattede den italienske database 2 305 076»forsvundne« dyr. Disse dyr var erklæret »afsendt« levende fra en bruger, men var ikke erklæret modtaget hos nogen anden bruger. Årsagerne til denne situation var enten, at indberetninger manglede eller var fejlagtige, eller at der var sket indlæsningsfejl eller andre edb-fejl. I Storbritannien havde en lignende situation fået myndighederne til at iværksætte et såkaldt »long dead programme«, som gjorde det muligt at eliminere uoverensstemmelser vedrørende dyr, som måtte anses for at være døde.Når et dyr var registreret hos to brugere samtidig, gav det tyske og det britiske system melding om, at der var en uoverensstemmelse allerede den første dag, mens det franske system først gav melding efter 15 dage. Det italienske system opererede ikke med denne type uoverensstemmelse.

51.

Medlemsstaterne havde ikke udviklet ret mange kvalitetsindikatorer for de nationale databaser. Der var ikke fastsat grænser for, hvor mange uoverensstemmelser der kunne accepteres. Nogle medlemsstater havde checklister, andre var ved at udarbejde dem.

52.

Det forhold, at der ikke er defineret et kompatibelt format til udveksling af data mellem de nationale databaser, umuliggør fuldstændig sporing af kreaturer, der flyttes fra én medlemsstat til en anden.

53.

Det er vigtigt, at indberetningsfristerne overholdes, så dyrene kan spores effektivt i realtid. Medlemsstaterne er hverken forpligtet til at analysere disse data eller til at sende dem til Kommissionen. Med hensyn til indberetningsfrister viste analysen af de oplysninger, der blev fremsendt til Retten, at der var store forskelle fra den ene flytningstype til den anden og fra den ene medlemsstat til den anden (jf. figur 4).

54.

Kommissionen ydede ikke bistand ved oprettelsen af databaserne og rådgav ikke de medlemsstater, der bad om råd. I forbindelse med udformningen af det nationale system bad Storbritannien således Kommissionen om bistand, men fik afslag.

55.

Kommission skal vurdere (41), om den nationale database er fuldt operationel, før en medlemsstat kan bestemme, at der ikke skal udstedes pas for kreaturer, der er bestemt til handel inden for medlemsstatens territorium (jf. punkt 26). Denne anerkendelse af, at databaserne er fuldt operationelle, baserer Kommissionen på en analyse af medlemsstaternes svar på et spørgeskema og et todages besøg på stedet i de medlemsstater, som anmoder om det. Formålet med dette besøg er at få demonstreret, hvordan databasen fungerer. Herefter offentliggør Kommissionen sin beslutning om anerkendelse af, at den nationale database er fuldt operationel. I tekstboks nr. 6 gives eksempler på betingelser, der er anført i Kommissionens beslutninger om anerkendelse af, at databaserne er fuldt operationelle.

Kommissionen har meget ofte stillet betingelser, som medlemsstaten skulle opfylde, før databasen kunne anses for at være fuldt pålidelig. I forbindelse med vurderingen af den luxembourgske database konstaterede Kommissionen navnlig to svagheder, nemlig at den kompetente myndighed ikke hurtigt kunne rette fejl og mangler, og at fristen for underretning om flytning, fødsel og død var på over syv dage.I Danmarks tilfælde nævnte Kommissionen de samme to svagheder. Endvidere blev passenes ægthed ikke kontrolleret, og der blev ikke givet meddelelse om dyrenes præmiestatus.I Belgien blev ikke alle typer flytning registreret i databasen, og den kompetente myndighed kunne ikke hurtigt rette fejl og mangler.I Nederlandene kunne den kompetente myndighed ikke hurtigt rette fejl og mangler, fristen for underretning om flytning, fødsel og død var på over syv dage, og bestemmelserne i forordning (EF) nr. 2630/97 var ikke anvendt korrekt.I Østrig blev ikke alle flytninger registreret, fejl blev rettet for sent, og de i den nationale lovgivning fastsatte frister for underretning om flytning blev ikke overholdt.I Sverige blev hverken slagtning eller flytning til destruktionsanstalter indberettet. Fejl blev rettet for sent, og ikke alle bestemmelser om ny identifikation af kreaturer, som mister deres øremærker, blev overholdt. Fristerne for underretning om flytning blev ikke overholdt.I Nordirland blev myndighederne opfordret til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre en mere pålidelig dataregistrering, og til at forbedre procedurerne for erstatning af øremærker, navnlig fristerne for uddelingen, og til at gøre det nemmere at spore dyrene. Myndighederne skulle også forbedre proceduren for ægtheds- og validitetskontrol af pas.I Frankrig blev myndighederne opfordret til at forkorte fristen for underretning om flytning, fødsel og død til syv dage, til at registrere alle flytninger af dyr og til hurtigt at rette fejl og mangler, som konstateres under kontrol på stedet.

56.

De betingelser, der var anført i Kommissionens beslutninger om anerkendelse af, at databaserne var fuldt operationelle, og de bemærkninger vedrørende identifikation og registrering af kvæg, som blev fremsat af Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret og af Generaldirektoratet for Landbrug, var ingen garanti for, at man via systemet kunne at kontrollere, om lovgivningens bestemmelser om indberetningsfrister, manglende indberetning og sanktioner var overholdt.

57.

Beslutningen om anerkendelse af, at en database var fuldt operationel, havde kun til formål at bekræfte, at basen var fuldt operationel i teknisk forstand. Ifølge Kommissionen er der med denne anerkendelse kun tale om at godkende udformningen af medlemsstatens system. Kommissionen har iøvrigt ikke evalueret, hvordan databasen fungerer, på grundlag af præcise forvaltningsregler eller på grundlag af på forhånd fastlagte kvalitetsindikatorer. Hvordan databasen fungerer, og hvor pålidelig den i sidste ende er, afhænger derfor af brugerne, som skal sørge for, at alle relevante data er indlæst og dataene hurtigt bliver ajourført.

58.

Hertil kommer, at alle beslutningerne om anerkendelse af fuld operationalitet indeholder udsættende betingelser, som indebærer, at de pågældende medlemsstater formelt forpligter sig til at iværksætte en række foranstaltninger, så databaserne fungerer bedre inden datoen for den officielle anerkendelse. Siden 2001 har Kommissionen systematisk ført tilsyn med, om dens anbefalinger bliver efterkommet i praksis.

59.

Siden 2001 har Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret aflagt en række besøg på stedet for at efterprøve sporbarhed, og resultaterne af disse besøg indgår i vurderingen af databasernes udformning og af, hvordan de fungerer. Denne fremgangsmåde blev ikke anvendt i forbindelse med de første vurderinger af databasernes operationalitet. Denne dybtgående kontrol udgør nu grundlaget for vurderingen af, om databaserne er fuldt operationelle. Kommissionen lægger altså nu større vægt på proceduren for anerkendelse af databaserne og den rolle, den selv kan spille i denne forbindelse.

60.

I begyndelsen af 2004 var databaserne i ni medlemsstater og i Nordirland blevet anerkendt af Kommissionen pr. de datoer, som fremgår af tabel 5.

Tabel 5

Datoerne for Kommissionens beslutninger om anerkendelse af, at databaserne er fuldt operationelle

61.

Seks medlemsstater havde endnu ikke fået anerkendt deres databaser i begyndelsen af 2004. Det drejede sig om Grækenland, Spanien, Irland, Italien, Portugal og Det Forenede Kongerige (Storbritannien). Situationen er beskrevet i detaljer i tekstboks nr. 7.

For Portugals vedkommende har Kommissionens tjenester stillet udkastet til beslutning om anerkendelse i bero med virkning fra datoen for deres besøg, den 19. oktober 2000, som følge af de svagheder som inspektørerne fra Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse konstaterede ved den stedlige kontrol.De spanske myndigheder returnerede spørgeskemaet til Kommissionen den 24. juli 2001. De meddelte, at de var klar til Kommissionens besøg med henblik på den officielle anerkendelse af databasen, men de ønskede, at anerkendelsen skulle være gældende fra datoen for deres fremsendelse af spørgeskemaet til Kommissionen. Siden 2002 har satsen for kontrol på stedet været nedsat til 5 %.Kommissionen aflagde besøg i Storbritannien den 20. og 21. november 2001. I et forslag til beslutning var den 1. april 2002 foreslået som ikrafttrædelsesdato, men også i dette tilfælde har Kommissionens tjenester stillet beslutningen i bero på grund af de svagheder, der blev konstateret ved den stedlige kontrol.Ved skrivelse af 23. januar 2002 underrettede de irske myndigheder ganske enkelt Kommissionen om, at deres database var fuldt operationel, og at de derfor nedsatte satsen for kontrol på stedet fra 10 til 5 %.Fra Italien modtog Kommissionen standardspørgeskemaet i udfyldt stand den 28. februar 2002. De italienske myndigheder meddelte, at de var klar til Kommissionens besøg med henblik på den officielle anerkendelse af databasen.Ved skrivelse af 24. juli 2001 underrettede de græske myndigheder Kommissionen om planerne for oprettelsen af databasen, som forventedes taget i brug i juni 2002.

62.

Kommissionens tjenester stillede udkastet til beslutning om anerkendelse af to medlemsstaters (Portugal og Det Forenede Kongerige) database i bero. Sådanne forsinkelser i beslutningsprocessen er til skade for de berørte medlemsstater. To andre medlemsstater (Spanien og Irland) bevilgede endvidere sig selv de med anerkendelsen forbundne fordele og nedsatte kontrolprocenten fra 10 til 5 %, selv om Kommissionen ikke havde truffet en formel beslutning.

63.

Det Forenede Kongerige har oprettet to separate databaser, den ene i Storbritannien og den anden i Nordirland (42). De to databaser er inkompatible, hvilket blev demonstreret, da Retten anmodede den kompetente myndighed om at afstemme de to basers data om handel med kreaturer, og dette ikke kunne lade sig gøre. De tilgængelige data gør det ikke muligt at følge de dyr, der er handlet mellem Nordirland og Storbritannien. Desuden anvendte dyrlægerne en anden database, hvilket ikke er i overensstemmelse med lovgivningens mål (43).

64.

Kommissionen anerkendte Nordirlands database som fuldt operationel med virkning fra 1. november 1999. Det er ikke i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen, at Det Forenede Kongerige har oprettet to separate databaser, og at den ene anerkendes individuelt af Kommissionen. Den manglende kompatibilitet mellem de to databaser gør det umuligt at betragte dem som en enkelt base i funktionel forstand.

65.

Indtil 1999 var det Generaldirektoratet for Landbrug, der havde beføjelserne på området identifikation og registrering. Disse beføjelser blev i 1999 overdraget til Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse (44). Kontrol og udbetaling af dyrepræmier varetages imidlertid af Generaldirektoratet for Landbrug (IFKS). Siden 1999 har der kun kunnet udbetales dyrepræmier for kreaturer, der er identificeret og registreret korrekt i henhold til ordningen for identifikation og registrering af kvæg (45). Begge disse generaldirektorater skal således føre tilsyn med ordningen. Ligesom lovgivningen om ordningen for identifikation og registrering af kvæg giver IFKS-lovgivningen medlemsstaterne mulighed for at nedsætte mindstesatsen for kontrol på stedet fra 10 til 5 %, når den nationale database i mindst et år har været fuldt operationel og sat medlemsstaten i stand til at udføre effektiv krydskontrol inden for rammerne af IFKS (46).

66.

Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse har ansvaret for proceduren for anerkendelse af, at de nationale databaser er fuldt operationelle (jf. punkt 55-62) og for at overvåge de statistikker, som medlemsstaterne skal udarbejde vedrørende kontrol på stedet inden for rammerne af ordningen for identifikation og registrering af kvæg (jf. punkt 46).

67.

Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret, som er en del af Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugerbeskyttelse, står for den løbende overvågning af ordningen. I begyndelsen af 2002 påbegyndte Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret en række kontrolbesøg i medlemsstaterne. Sigtet er at undersøge, hvordan kontrollen af oksekøds og oksekødsprodukters sporbarhed blev gennemført. Ved disse kontrolbesøg analyseres hele kæden fra opdræt til salgssted. Rapporterne med kontorets bemærkninger og anbefalinger danner grundlag for en kontradiktorisk procedure med medlemsstaterne, og den endelige rapport offentliggøres på Kommissionens websted. Levnedsmiddel- og Veterinærkontoret aflægger besøg i alle femten medlemsstater i løbet af en tolvmåneders periode.

68.

Generaldirektoratet for Landbrug foretager kontrol i medlemsstaterne med henblik på regnskabsafslutningen. Generaldirektoratet skal vurdere pålideligheden af oplysningerne i kvægdatabaserne samt procedurerne for udveksling af oplysninger mellem de nationale kontroltjenester efter udførelse af kontrol på stedet inden for rammerne af ordningen. Under kontrolbesøgene med henblik på regnskabsafslutningen kan Generaldirektoratet for Landbrug eksempelvis konstatere problemer med krydskontrol mellem data i præmieansøgninger og data i databasen for identifikation og registrering af kvæg, for sen indberetning af flytninger, ikke-ajourførte staldlister og mangler vedrørende ordningen for godkendelse af pas. Der kan også være tale om mangler ved organiseringen af identifikationskontrollen, f.eks. at der ikke kontrolleres andre brugere end dem, der indgiver præmieansøgninger, og at de tjenester, der forvalter præmierne, og de tjenester, der har ansvar for identifikationen, ikke udveksler kontrolresultater.

69.

Med tiden er Kommissionens forskellige tjenester blevet bedre til at koordinere deres arbejde i medlemsstaterne, men eftersom det ikke er sådan, at alle tjenester anvender de samme kvantificerede kvalitetsindikatorer, har de ikke et redskab til vurdering af, om de nationale databaser er acceptable eller ej.

70.

Ud over de i punkt 44 og 92 omtalte svagheder konstaterede Retten, at de statistikker, som medlemsstaterne udarbejder vedrørende kontrol på stedet inden for rammerne af ordningen, ikke bliver analyseret, og at Kommissionen ikke anvender dem som et styringsredskab (jf. tabel 6).

Tabel 6

Resultaterne af den stedlige kontrol, der blev gennemført for regnskabsåret 2000 inden for rammerne af ordningen for identifikation og registrering af kvæg

71.

I de to forordninger om indførelse af ordningen for identifikation og registrering af kvæg fastsættes der sanktioner. I lovgivningen om ordningen er der som i andre veterinærbestemmelser ikke fastsat nogen finansielle sanktioner i tilfælde af, at de gældende regler ikke overholdes. Derimod gives der i lovgivningen om IFKS mulighed for finansielle sanktioner, hvis reglerne ikke overholdes. Det arbejde, der udføres af Generaldirektoratet for Landbrug, kan således føre til, at der foretages finansielle korrektioner (47), hvis der ved kontrollen konstateres alvorlige uoverensstemmelser vedrørende identifikation. De to sanktionsordninger er forskellige, og de kan ikke kombineres på nogen måde.

72.

Det er fastsat i lovgivningen om det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS), at medlemsstaterne skal foretage administrative kontroller, som kan give sikkerhed for, at betingelserne for udbetaling af støtte og præmier bliver overholdt. Disse administrative kontroller omfatter blandt andet krydskontrol med kvægdatabasen. Altså anvendes den elektroniske kvægdatabase (det centrale element i ordningen for identifikation og registrering af kvæg) til IFKS-kontrol af præmieansøgninger (48).

73.

Kommissionen fører tilsyn med, at samtlige medlemsstater foretager disse administrative kontroller, som bl.a. skal kontrollere ved hjælp af kvægdatabasen, om alle betingelser for udbetaling er overholdt. Det er meget forskelligt, hvor stor vægt der lægges på denne kontrol i de fire besøgte medlemsstater.

74.

Kommissionen har beskrevet de administrative kontroller i forbindelse med kvægpræmier præcist og opdelt dem i hovedkontroller og sekundære kontroller. Den har ikke præciseret, hvad der betragtes som uoverensstemmelser på området identifikation, eller hvornår de skal føre til indefrysning af udbetalingerne. I tekstboks nr. 8 gives en oversigt over uoverensstemmelser vedrørende flytning.

Som eksempler på uoverensstemmelser vedrørende flytning kan nævnes: en afsendelse fra en bedrift, som ikke følges af en registreret modtagelse hos en anden bruger (landbruger, forhandler, slagteri osv.), en dato for afsendelse, som ligger efter datoen for modtagelse på den næste bedrift, en tidsforskydning mellem den registrerede afsendelsesdato og den næste brugers registrerede modtagelsesdato (eventuelt pga. en mellemliggende flytning, som ikke er registreret, og at kontrolsporet derfor bliver brudt under flytningen).

75.

Under BSE-krisen i 1996 vedtog Kommissionen en forordning om aflivning og destruktion af kreaturer på over 30 måneder, som kun fandt anvendelse på Det Forenede Kongerige (49). Under den anden krise i 2000 vedtog Kommissionen nye foranstaltninger, som fandt anvendelse på de andre medlemsstater. I den nye forordning fastsætter Kommissionen, at der kun kan ydes betalinger i forbindelse med aflivning og destruktion af kvæg, hvis dyrene er identificeret og registreret i overensstemmelse med lovgivningen om ordningen for identifikation og registrering af kvæg (50).

76.

Denne betingelse er ikke blevet indføjet i den forordning, der finder anvendelse på Det Forenede Kongerige. I Det Forenede Kongerige er det således ikke en forudsætning for ydelse af betalinger i forbindelse med aflivning og destruktion af kvæg, at dyrene er identificeret og registreret i overensstemmelse med lovgivningen om ordningen. Denne forskelsbehandling af medlemsstaterne er en lovgivningsmæssig inkonsekvens. Ordningen for identifikation og registrering af kvæg blev netop indført i EU efter BSE-krisen. Kun Det Forenede Kongerige, som var den medlemsstat, der var hårdest ramt af sygdommen, var ikke juridisk forpligtet til at foretage krydskontrol med den nationale database og modtog derfor betalinger for uidentificerede dyr, der blev aflivet med henblik på destruktion.

77.

Kommissionen begrundede forskelsbehandlingen med, at formålet med forordningen fra 1996 var at fjerne gamle køer, som ikke var omfattet af kravet om identifikation, og hvis alder kunne fastslås ved undersøgelse af tænderne. Dette argument er ikke længere holdbart, men var relevant på det pågældende tidspunkt, for så vidt som betingelser vedrørende identifikation af gamle dyr ville have medført en øget risiko for hemmelige slagtninger.

78.

Retten konstaterede en række mangler, da den besøgte de fire medlemsstater i første halvår af 2002, dvs. mere end 24 måneder efter den 31. december 1999, som var fristen for indførelse af en effektiv ordning for identifikation og registrering. Nogle medlemsstater var endnu ikke færdige med at udvikle deres egen ordning, da revisionen fandt sted, og i alle de besøgte medlemsstater var der planlagt forbedringer. Nogle af Rettens bemærkninger har således i mellemtiden mistet deres relevans, men i anbefalingerne (jf. punkt 92-99) er der nævnt andre svagheder, som Retten har identificeret, og som fortsat bør afhjælpes. Tabel 4 viser situationen i de fire besøgte medlemsstater i 2002 på fem områder: øremærker, bedriftslister, pas, elektroniske databaser og de forskellige brugeres deltagelse i ordningen.

79.

Det er fastsat i lovgivningen, at opdrætterne højst må tildeles et antal øremærker, der dækker deres behov et år frem i tiden. I de besøgte medlemsstater blev antallet ikke altid holdt inden for disse grænser. Øremærkernes format er generelt i overensstemmelse med lovgivningens krav (jf. foto 1).

80.

I Tyskland, Frankrig og Italien havde de nationale myndigheder ikke evalueret øremærkernes kvalitet ud fra indikatorer som det antal øremærker, der var gået tabt, eller det antal, der var blevet erstattet med nye mærker. Myndighederne havde heller ikke undersøgt procedurerne for indgåelse af kontrakter. I Storbritannien, hvor øremærker fra tolv forskellige producenter var blevet godkendt, findes der derimod statistiske oplysninger (Ear Tag Allocation System), som viser, at 10,8 % af samtlige øremærker var blevet erstattet efter fire år. Denne procentsats svingede kraftigt fra leverandør til leverandør og kunne være så høj som 23 %.

81.

Bedriftslisterne havde ikke altid det format, der kræves i lovgivningen. I ingen af de besøgte medlemsstater indeholdt slagteriernes, grossisternes og forhandlernes lister alle de oplysninger, der kræves i lovgivningen (jf. tekstboks nr. 9).

I Frankrig havde den kompetente myndighed ikke i overensstemmelse med artikel 7, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1760/2000 godkendt et listeformat for alle kategorier af brugere. I det godkendte listeformat for bedrifter med kvægavl var der ikke taget højde for løbende registrering af bevægelser i bestanden, og det var ikke umiddelbart muligt at se, hvor mange kreaturer der fandtes på bedriften.I Italien fandtes der to forskellige staldlisteformater. I ingen af disse formater var der taget højde for løbende registrering af bevægelser i bestanden. Der var ikke blevet godkendt et listeformat for slagterier.I Storbritannien førte forhandlerne, markedsforvalterne og slagterierne ikke altid lister i det format, der var godkendt af den kompetente myndighed.

82.

Passets format varierede meget fra den ene medlemsstat til den anden, fordi hver medlemsstat havde udviklet sin egen ordning. De forskellige pas kunne ikke sammenlignes, og det var vanskeligt for en opdrætter at se logikken i udformningen af de andre medlemsstaters pas (jf. foto 2). Kontrollen med pas for dyr, der handles mellem medlemsstater, var mangelfuld i de besøgte medlemsstater (jf. tekstboks nr. 10).

I Italien var der ingen sikkerhed for, at passene var pålidelige. I nogle regioner fandtes der tilmed forskellige pasformater, idet der foruden de trykte pas fortsat blev anvendt håndskrevne pas. I nogle tilfælde, hvor kalve var importeret fra tredjelande og identificeret på indførselsbedriften, var der ikke anført oplysninger om deres oprindelse i passet. De italienske myndigheder valgte at undlade at udstede nye pas for dyr fra andre medlemsstater, men oplysningerne i stregkoden i de indførte dyrs pas blev ikke udnyttet systematisk, fordi stregkoderne ikke var standardiserede. Pas for slagtede dyr blev ikke systematisk returneret til den kompetente myndighed. Nogle slagterier sendte passene til den nationale databases hovedsæde, mens andre sendte dem til lokale myndigheder, og nogle beholdt passene i flere år. Der blev ikke foretaget krydskontrol mellem passene for de slagtede dyr og de oplysninger om slagtning, som slagterierne indberettede til databasen.I Bayern og Sachsen var der ingen procedure for kontrol med returnering af pas efter slagtning af kvæg. Passene blev ikke systematisk returneret til delstatens »Regionalstelle«. Desuden udfyldte slagterierne ikke samtlige slagtede kreaturers pas. Når et pas blev genudstedt, var der ingen procedure til sikring af, at genudstedelsen var begrundet.I Frankrig udsteder myndighederne nye pas for dyr, der kommer fra andre medlemsstater. Passene for de dyr, der var indført fra en anden medlemsstat, blev ikke returneret til oprindelsesmedlemsstaten. Disse pas hobede sig op enten i Landbrugsministeriet eller hos de lokale myndigheder, mens man ventede på eventuelt at sende dem tilbage til oprindelsesmedlemsstaten. Der var ingen procedure for registrering af disse pas og ingen ordning for annullering af dem.

83.

Det er fastlagt i lovgivningen, at brugerne skal forsyne databasen med oplysninger om alle flytninger til og fra bedriften, men det præciseres ikke, hvilken slags oplysninger der skal indsendes. Oplysningerne i meddelelserne om flytning var derfor ikke altid fuldstændige. De franske myndigheder modtog således meget begrænsede oplysninger om kreaturernes destination. Som årsag til afsendelsen fra bedriften skulle brugerne kun angive enten »slagtning« eller »opdræt« og ikke oplyse noget om kreaturets faktiske destination (det franske marked eller et andet land). Databasen indeholdt derfor ingen oplysninger om flytning af dyr til andre medlemsstater og til tredjelande. I Italien foretog samlestederne ikke systematisk indberetning af flytninger. Desuden blev der konstateret store forsinkelser i behandlingen af indberetninger. I 2000 og 2001 blev over 95 % af indberetningerne, uanset type, registreret i databasen efter den i lovgivningen fastsatte frist.

84.

Der var stor forskel på metoderne til påvisning af uoverensstemmelser vedrørende flytning og forvaltningen af sådanne uoverensstemmelser i de besøgte medlemsstater (jf. tekstboks nr. 11).

I Tyskland blev der foretaget en serie på 600 forudgående kontroller, der skulle give sikkerhed for, at kvaliteten af de data, der blev indført i basen, var optimal. Der blev også foretaget efterfølgende kontrol. De tyske myndigheder havde desuden defineret en indikator for kvaliteten af dataene i basen. Denne indikator var antal dyr med uoverensstemmelser i procent af det samlede antal flytninger.I Italien var dyrets oprindelsessted ikke nævnt i 515 967 af meddelelserne om indførsel i 2001 (21 % af det samlede antal). Pr. 1. januar 2002 var 2 305 076 dyr indberettet som afsendt uden angivelse af destination. I marts 2002 var der 743 079 dobbeltregistreringer af øremærker i den nationale database.I Storbritannien var flytninger blevet indberettet for sent. Et antal afsendelser var ikke fulgt af modtagelser, hvilket betød, at de pågældende dyr var »forsvundet«. Desuden var nogle uoverensstemmelser blevet korrigeret ved hjælp af en automatisk procedure, som genererede den manglende flytning (der var genereret 1 915 000»korrigerende« flytninger i april 2002).I Frankrig skulle samlestederne og forhandlerne kun indberette flytninger, hvis de havde kreaturerne i over 30 dage. Slagterierne skulle slet ikke indberette flytninger.

85.

I Frankrig og Italien var de lokale baser ikke afstemt med den nationale base. I Frankrig blev den nationale base forsynet med data fra 43 lokale baser. For 75 % af de besøgte bedrifters vedkommende konstaterede Retten kvantitative og kvalitative forskelle mellem dataene i den nationale base og i den lokale base. I Italien havde ikke alle 198 lokale baser direkte forbindelse til den nationale base. Desuden var slagterierne ikke forbundet med den nationale base. For alle besøgte bedrifters vedkommende blev der konstateret afvigelser mellem dataene i de forskellige baser.

86.

Retten fandt, at kvaliteten af oplysningerne i databaserne var tilfredsstillende i Tyskland, men utilfredsstillende i de øvrige tre medlemsstater. Der var ikke udviklet ret mange kvalitetsindikatorer for dataene i baserne, og kvaliteten af dataene blev ikke kontrolleret ved hjælp af eksterne kilder.

87.

Med hensyn til indberetningen fra brugerne fandt Retten, at opdrætternes deltagelse var tilfredsstillende. Sporbarheden er imidlertid ikke fuldstændig, hvis ikke alle brugere, også midlertidige brugere såsom forhandlere, grossister og forvaltere af samlesteder, indberetter modtagelser og afsendelser.

88.

I Frankrig var slagterierne ikke inddraget i ordningen. Slagterierne er bindeleddet mellem den egentlige identifikation af dyret og mærkningen af oksekødet. De har derfor stor betydning, når det handler om at sikre fuldstændig sporbarhed.

89.

Databasen i Frankrig, som står for over 50 % af udførslerne inden for Fællesskabet, har ingen oplysninger om flytninger til og fra de andre medlemsstater. For så vidt angår databasernes oplysninger om til- og afgang inden for Fællesskabet, er der i de andre medlemsstater væsentlige afvigelser mellem afsendermedlemsstatens meddelelser om afsendelse og bestemmelsesmedlemsstatens meddelelser om indførsel (jf. tabel 7). I tekstboks nr. 12 gives eksempler på konstaterede uoverensstemmelser mellem de nationale databaser.

Tabel 7

Afstemning af de nationale databasers oplysninger om flytninger inden for EF

FLYTNINGER I 2000

FLYTNINGER I 2001

Ifølge den italienske database var der kun indført 22 687 dyr fra Tyskland i 2001, mens der ifølge den tyske database var udført 114 820 dyr til Italien. Tallene for 2000 var henholdsvis 18 255 og 79 691. Desuden var der ifølge den italienske base ikke udført nogen dyr til Tyskland, mens der ifølge den tyske database var indført dyr fra Italien (1 126 kreaturer i 2000 og 73 kreaturer i 2001).Ifølge den tyske database var der kun udført 23 dyr til Det Forenede Kongerige i 2000, mens der ifølge Det Forenede Kongeriges databaser var tale om 52. I 2001 var der ifølge den tyske database udført 163 dyr til Det Forenede Kongerige, mens der ifølge Det Forenede Kongeriges databaser var tale om 1 122.Der var ikke registreret nogen udførsel i de britiske databaser, mens der ifølge den italienske database var indført 160 kreaturer i 2000 og 82 kreaturer i 2001 fra Det Forenede Kongerige, hvilket under normale omstændigheder var forbudt.Retten konstaterede yderligere uoverensstemmelser vedrørende udførsler fra Italien til Det Forenede Kongerige. Der var modtaget indberetninger om, at 160 dyr var blevet udført fra Italien til Det Forenede Kongerige i 2000, men ifølge Det Forenede Kongeriges databaser var der kun tale om 5. Det forholdt sig omvendt med hensyn til 2001, idet der ifølge den italienske database ikke var udført nogen dyr til Det Forenede Kongerige, mens der i Det Forenede Kongerige var registreret 37 indførsler.

90.

Med hensyn til samhandelen med tredjelande i 2000 og 2001 er der også store afvigelser (jf. tabel 8) mellem Eurostats data og dataene i de nationale databaser. På baggrund af sin undersøgelse konkluderer Retten, at der slet ikke er overensstemmelse mellem dataene fra disse to kilder. Det har ikke været muligt at få et pålideligt billede af til- og afgangen af dyr mellem medlemsstaterne og tredjelande.

Tabel 8

Sammenligning af data vedrørende indførsel fra tredjelande

INDFØRSLER I 2000

INDFØRSLER I 2001

91.

Undersøgelsen af medlemsstaternes kontrol på stedet (jf. tabel 6) gav følgende resultater. I Tyskland blev den stedlige kontrol organiseret på delstatsniveau. I Bayern blev minimumskontrolsatsen på 10 % ikke overholdt, metoden til udvælgelse af støttemodtagere, der skulle kontrolleres, var ikke baseret på en årlig risikoanalyse, de lovbestemte sanktioner blev ikke anvendt, og resultaterne af kontrollen på stedet blev ikke systematisk fremsendt til præmieforvaltningskontorerne. I Frankrig og i Storbritannien blev minimumssatsen på 10 % for kontrol på stedet ikke overholdt. Der er tvivl om pålideligheden af kontrollen på stedet i Italien, hvilket skyldes problemer med kvaliteten af kontrollen, registreringen af kontrolresultaterne, anvendelsen af sanktioner og fremsendelsen af resultater til præmieforvaltningskontorerne.

92.

Lovgivningen om identifikation og registrering af kvæg skal sikre, at al flytning af kvæg på EU’s territorium kan spores. Udformningen af den indførte ordning er imidlertid mangelfuld (punkt 33-46). I fællesskabslovgivningen er der således ikke fastsat nogen procedure, som gør det muligt at følge flytning af kvæg mellem medlemsstaterne, selv om mellem 3 % og 4 % af EU's kvægbestand hvert år flyttes fra én til en anden medlemsstat.

93.

Der er en række upræcise og usammenhængende bestemmelser i den gældende lovgivning, som fører til forskellige praksis i medlemsstaterne (punkt 38). Ordningen kompliceres desuden af, at lovgivningen giver muligheder for at anvende den på forskellige måder (punkt 39).

94.

De databaser, der er blevet udviklet i medlemsstaterne, er meget forskellige, hvilket gør det umuligt at sammenkoble dem (punkt 40-41).

95.

Hver medlemsstat har vedtaget sine egne forvaltningsregler for ordningen for identifikation og registrering af kvæg. Der er ikke udviklet ret mange kvalitetsindikatorer (punkt 86-90).

96.

Det er fastsat i lovgivningen, at Kommissionen skal vurdere, om databaserne er fuldt operationelle, men der er ikke fastsat gennemførelsesbestemmelser. Formålet med at anerkende databasernes operationalitet er at give medlemsstaterne tilladelse til at undlade at udstede pas for kreaturer, der er bestemt til flytning inden for den enkelte medlemsstats territorium, og til at nedsætte satsen for kontrol af dyrepræmier fra 10 % til 5 %. Denne begrundelse begrænser rækkevidden af anerkendelsen af databasernes operationalitet (punkt 55-64).

97.

Den kontrol på stedet, som medlemsstaterne skal foretage, er ikke tilpasset alle typer brugere. For opdrætternes vedkommende tilpasses kontrollen vedrørende identifikation og IFKS-kontrollen ikke systematisk til hinanden. Den potentielle synergieffekt mellem de forskellige kontroller udnyttes således ikke (punkt 42-46). Da der ikke findes præcise og harmoniserede regler, der gælder for samtlige medlemsstater (punkt 72-74), har uoverensstemmelser vedrørende identifikation forskellige finansielle konsekvenser i de forskellige medlemsstater.

98.

I de bestemmelser, der gælder for Det Forenede Kongerige, er det ikke fastsat, at der kun kan ydes betalinger ved aflivning og destruktion af kreaturer på over 30 måneder, hvis dyrene er identificeret og registreret i overensstemmelse med lovgivningen om ordningen for identifikation og registrering af kvæg.

99.

Den undersøgelse, som Retten i 2002 gennemførte i Kommissionen og i fire medlemsstater, viste, at målet om at indføre en effektiv ordning for identifikation og registrering af kvæg på produktionsstadiet ikke fuldt ud er blevet nået. Der er ikke sikret fuldstændig sporbarhed af alle kreaturer, der flyttes på EU’s territorium. Den særlige EF-mærkningsordning er baseret på et system, som er behæftet med svagheder, og problemerne med sporbarhed i dette system vil nødvendigvis gå igen i mærkningsordningen (punkt 78-91).