om ordningen for midlertidig rekapitalisering af fundamentalt sunde banker med det formål at fremme den finansielle stabilitet og långivningen til realøkonomien (Norge)

UNDER HENVISNING TIL aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (2), særlig artikel 61-63 samt protokol 26 til aftalen,

UNDER HENVISNING TIL aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol (3), særlig artikel 24,

UNDER HENVISNING TIL artikel 1, stk. 3, i del I og artikel 4, stk. 3, i del II i protokol nr. 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen (4),

UNDER HENVISNING TIL Tilsynsmyndighedens retningslinjer for anvendelse og fortolkning af artikel 61 og 62 i EØS-aftalen (5), særlig kapitlet om rekapitalisering af pengeinstitutter under den aktuelle finanskrise: Støttens begrænsning til det nødvendige minimum og sikkerhedsforanstaltninger mod uforholdsmæssige konkurrencefordrejninger (6),

UNDER HENVISNING TIL beslutning nr. 195/04/KOL af 14. juli 2004 om gennemførelse af de bestemmelser, der henvises til i artikel 27 i del II i protokol nr. 3 (7), og

Den 28. april 2009 anmeldte de norske myndigheder i henhold til artikel 1, stk. 3, i del I i protokol nr. 3 en ordning for midlertidig rekapitalisering af fundamentalt sunde banker med det formål at fremme den finansielle stabilitet og långivningen til realøkonomien (registreringsnr. 516522) (8).

De norske myndigheder har forklaret, at der er betydelig usikkerhed med hensyn til udviklingen i den norske økonomi og bankernes udlånspolitik og -virksomhed. Der er en stærk indbyrdes afhængighed mellem realøkonomien og det finansielle system. Ønsket om at mindske risici i forbindelse med stigende tab kan få bankerne til at stramme långivningen. Virkningen af et fald i den eksterne efterspørgsel for den norske økonomi forværres af en stramning af udlånsbetingelserne for virksomhederne og husstandene, hvorved investeringerne og aktiviteterne i realøkonomien hæmmes, og de negative virkninger af den generelle økonomiske afmatning øges.

De norske myndigheder har anført, at udlånsundersøgelser foretaget af den norske centralbank (Norges Bank) og det norske finanstilsyn (Kredittilsynet) viser, at bankerne har strammet kreditstandarderne betydeligt, navnlig med hensyn til virksomhedslån. De viser ligeledes, at kapitalgrundlaget er et vigtigt spørgsmål for bankerne, når de vurderer deres udlånspolitik. På nuværende tidspunkt er de norske banker finansielt sunde, men det er nødvendigt for dem at styrke deres kernekapital for at kunne opretholde en normal långivning.

I december 2008 anbefalede Norges Bank, at regeringen traf foranstaltninger til at forbedre bankernes soliditet for at fremme långivningen til realøkonomien. Denne anbefaling blev støttet af Kredittilsynet.

De norske myndigheder har forklaret, at nogle af de større norske banker har en forholdsvis lav kernekapitaldækning og skal have tilført kapital for fortsat at kunne udlåne til realøkonomien (9). Mindre banker med en høj kapitalprocent kan også have brug for yderligere kernekapital for at opretholde eller øge udlåningen i overensstemmelse med formålet med den anmeldte ordning. Ifølge de norske myndigheder kan visse små banker have mere begrænsede selvfinansieringsmuligheder og en ret snæver udlånsportefølje. De er derfor mere udsat for likviditetsrisici end banker med et bredere forretningsgrundlag. Selv hvis de således oprindeligt havde en højere kapitalprocent, kan sådanne faktorer medføre, at kernekapitalen lettere svækkes, end det ville være tilfældet for andre banker. De norske myndigheder har derfor været af den opfattelse, at både situationen i banksektoren og udsigterne for den norske økonomi kræver en statslig foranstaltning, der giver mulighed for en rekapitalisering af fundamentalt sunde banker for at genoprette den finansielle stabilitet og fremme långivningen til realøkonomien.

Formålet med ordningen er at tilføre Tier 1-kapital (10) til bankerne for at styrke dem og sætte dem bedre i stand til at opretholde deres normale udlånsvirksomhed. Ordningen er kun åben for fundamentalt sunde banker og er ifølge de norske myndigheder blevet udformet med henblik på at nå målet om at sikre udlån til realøkonomien og samtidig minimere konkurrencefordrejninger.

Som led i rekapitaliseringsordningen er der oprettet en statslig finansfond (Statens finansfond) (11) med det formål midlertidigt at tilføre Tier 1-kapital til norske banker (12): Fondens erhvervelse af enten hybride værdipapirer eller præferencekapitalinstrumenter sker efter ansøgning fra den enkelte bank. Betingelserne fastsættes i en aftale mellem fonden og den enkelte bank med de nøjagtige kriterier for rekapitaliseringen (f.eks. nominel værdi, beløb, forrentning og udtrædelsesincitamenter).

Det nationale retsgrundlag for fonden er lov 6. mars 2009 nr. 12 om Statens finansfond. Der vil også blive vedtaget en bekendtgørelse med nærmere regler for finansfonden og dens virksomhed (13).

I 2008 gennemførte Norges Bank en makroøkonomisk stresstest for de seks største norske banker. Testen tog udgangspunkt i et negativt scenario, hvor resultatet var, at banker ville få tab på i gennemsnit 2,3 % af deres risikovægtede aktiver. På grundlag af denne test anslog Norges Bank, at behovet for kapitalindskud i de ti største banker udgjorde 34 mia. NOK. I overensstemmelse med resultaterne af denne test har fonden fået tilført tilstrækkelige midler (50 mia. NOK, ca. 5,1 mia. EUR).

Ordningen skal være midlertidig, og reglerne forventes at træde i kraft i maj 2009, idet fonden har en frist på seks måneder til at indgå aftaler med banker, der ansøger om kapitalindskud. Fristen for at indgive ansøgninger til fonden vil blive fastsat til seks uger inden udløbet af perioden på seks måneder for at give fonden tid til at indgå en aftale med den ansøgende bank, inden fristen udløber i november 2009. Inden for denne periode vil de norske myndigheder også vurdere, om der vil være behov for foranstaltningen i en længere periode, i hvilket tilfælde ordningen igen vil blive anmeldt.

De norske myndigheder har forklaret, at kun norske banker, som er finansielt sunde, kan få adgang til støtte under den anmeldte ordning.

Kredittilsynet vil få en kontrollerende funktion og afgøre, om en bank kan få adgang til ordningen (14). Som led i sine regelmæssige overvågningsfunktioner modtager Kredittilsynet fra hver bank oplysninger om låneporteføljer og andre poster i balancen, forretningsplaner og deres egen vurdering af fremtidige risikofaktorer. Når en bank ansøger fonden om et kapitalindskud, vil Kredittilsynet blive anmodet om at foretage en vurdering af, om banken kan få adgang til ordningen. Kriteriet er i henhold til § 2 i bekendtgørelsen, at »banken opfylder krav til kernekapitaldækning med god margin, også under hensyntagen til den sandsynlige udvikling i nær fremtid«. Ifølge de norske myndigheder vil Kredittilsynet antage, at dette krav er opfyldt, hvis den pågældende bank har en kernekapitaldækning på eller over 6 %, dvs. 2 procentpoint over det fastsatte mindstekrav. I alle tilfælde baserer Kredittilsynet sin analyse på ajourførte oplysninger, under hensyntagen til en banks forskellige risikoeksponeringer, aktivkvalitet og forretningsudsigter samt formel kapitaldækning, med henblik på at konkludere, at en bank er fundamentalt sund også i lyset af den sandsynlige udvikling i nær fremtid.

Der er fastsat følgende lofter for forøgelsen af kernekapitaldækningen via kapitalindskud fra fonden:

Banker, som vil få en kernekapitaldækning på over 12 % efter det statslige kapitalindskud, skal dokumentere deres behov for en kapitaltilførsel, og fonden vil vurdere tilfældet i lyset af bankens situation og i lyset af, hvordan långivningen til realøkonomien kan blive stimuleret.

På samme måde skal en ansøgning om en forøgelse af kernekapitalen på over 2 procentpoint omfatte en passende dokumentation for behovet for et så stort kapitalindskud.

Fonden vil fastsætte det faktiske beløb, der skal tildeles, på grundlag af en vurdering af forskellige risikofaktorer, forretningsplaner og fremtidsudsigter. De norske myndigheder har forklaret, at hvis fonden på grundlag af den fremlagte dokumentation ikke er overbevist om, at der er behov for støtte under ordningen, vil den afvise ansøgningen. Banker, der er indplaceret i den højeste risikokategori, og som anmoder om en kapitalforøgelse på over 2 procentpoint, vil blive undersøgt nærmere.

Tilfælde, hvor rekapitaliseringen vil svare til over 2 procentpoint af kernekapitaldækningen, vil blive rapporteret til Tilsynsmyndigheden.

Fonden indplacerer den enkelte bank i én af tre risikoklasser på basis af objektive kriterier (16). Risikoklassen vil være bestemmende for, hvilken rente der skal betales for den af fonden indskudte kapital, og ligger fast i hele løbetiden af aftalen mellem banken og fonden.

Ifølge bekendtgørelsen skal banker med en ekstern rating fra et godkendt ratingbureau indplaceres i følgende risikoklasse:

De norske myndigheder har forklaret, at kun få norske banker rates af internationale ratingbureauer. Andre banker rates imidlertid regelmæssigt af de største norske banker. Banker, som ikke rates af et godkendt ratingbureau, vil blive vurderet på grundlag af principper svarende til dem, der anvendes af officielle ratingbureauer (17).

De norske myndigheder skønner, at meget få norske banker vil falde inden for risikoklasse 1, en række banker vil falde inden for risikoklasse 2, og hovedparten af bankerne vil blive indplaceret i risikoklasse 3 (ca. tre fjerdedele af alle norske banker).

Ifølge lovgivningen er der to alternative kapitalinstrumenter, en hybrid Tier 1-obligation (fondsobligasjon) og et Tier 1-præferencekapitalinstrument (preferansekapitalinstrument). Begge instrumenter anses som Tier 1-kapital og har ingen tilknyttede stemmerettigheder. Instrumenterne har fortrinsret til et ikke-kumulativt krav på årlig rente under forudsætning af, at der er et overskud og en kapitaldækning på ikke mindre end 0,2 % over det til enhver tid gældende mindstekrav til kapitaldækning. Renten skal dækkes, indtil den enten er betalt fuldt ud, eller så langt overskuddet rækker.

Prisen for rekapitaliseringen vil blive fastsat individuelt for hver bank på grundlag af den gældende rente. Desuden vil der være et tillæg, afhængigt af bankens risikokategori og den valgte instrumenttype.

De norske myndigheder er af den opfattelse, at det system, hvorved renten beregnes for hver bank for hvert instrument, svarer til den metode, som Den Europæiske Centralbank (18) fastsatte i sine anbefalinger af 20. november 2008 (19), og derfor er i overensstemmelse med retningslinjerne for rekapitalisering.

De norske myndigheder har forklaret, at norske bankers aktiver i vidt omfang er variabelt forrentede aktiver. For at minimere renterisikoen vil bankerne generelt forsøge at få samme løbetider for rentekontrakter på begge sider af balancen. Kongruensen mellem løbetider kræver således, at de norske banker hovedsagelig har variabelt forrentede forpligtelser. På baggrund heraf har de norske myndigheder taget udgangspunkt i, at forrentningen af en rekapitalisering baseres på afkastet på et kortfristet seksmåneders statsbevis eller en femårig statsobligation.

Ifølge de norske myndigheders forklaringer vil bankernes rekapitaliseringsomkostninger over en femårig periode være de samme, uanset hvilken mulighed en bank vælger. De illustrerer dette ved at sammenligne bankernes aktuelle nettorekapitaliseringsomkostninger på grundlag af afkastet på en femårig statsobligation med bankernes aktuelle nettorekapitaliseringsomkostninger på grundlag af afkastet på et seksmåneders statsbevis over en periode på fem år (20).

De norske myndigheder er derfor af den opfattelse, at selv om afkastet på et seksmåneders statsbevis i dag er lavere end afkastet på en femårig statsobligation, vil bankernes rekapitaliseringsomkostninger over en femårig periode være de samme, uanset hvilken mulighed der vælges.

Den hybride Tier 1-obligation skal dække tab efter stamaktiekapital (præference med hensyn til tabsdækning). Den er udformet som et konverterbart værdipapir uden udløbsdato, med en fast kupon fastsat som renten på norske statsobligationer, med følgende tillæg:

I overensstemmelse med anbefalingerne fra ECB beregnes minimumstillægget som udstederbankens femårige CDS-spreads på efterstillet gæld i referenceperioden 1. januar 2007-31. august 2008 plus 200 basispoint for driftsomkostninger plus yderligere 100 basispoint for at afspejle det hybride instruments rang i forhold til efterstillet gæld. Der anvendes derpå et tillæg for banker i risikoklasse 2 og 3.

De norske myndigheder har anført, at Norges Bank har anslået medianen af spreadet på efterstillede CDS-kontrakter med hensyn til DnB NOR (22), den eneste norske bank, hvor CDS-kontrakter handles, til 100 basispoint for perioden 1. januar 2007-31. august 2008 (23).

For at stimulere til indfrielse forhøjes kuponen med 1 procentpoint efter år 4 og år 5. Instrumentet vil bibeholde denne højere faste kupon indtil indfrielse. Indfrielse er betinget af en tilladelse fra Kredittilsynet, som skal efterprøve, at kapitalkravene fortsat vil være opfyldt efter indfrielsen.

Tier 1-præferencekapitalinstrumentet skal rangere på lige fod (dække tab parallelt) med stamaktier. Det kan indfries efter tre år. Det er udformet som et obligatorisk konvertibelt værdipapir og konverteres til stamaktier efter fem år, medmindre det indfries eller konverteres forinden. Instrumentet skal have en fast kupon fastsat som renten på norske statsobligationer, med følgende tillæg:

I overensstemmelse med anbefalingerne fra ECB fastsættes minimumstillægget som 600 basispoint (500 basispoint som kapitalrisikopræmie og 100 basispoint til dækning af driftsomkostninger). Der anvendes et tillæg for banker i risikoklasse 2 og 3.

Som bemærket ovenfor kan instrumentet indfries efter tre år. Metoden til beregning af indfrielsesværdien fastsættes i aftalen med banken, og denne værdi kan ikke være lavere end parikurs (25). Der gives incitament til en tidlig indfrielse ved f.eks. i aftalen at fastsætte en forhøjelse af indfrielsesværdien i det fjerde og femte år, således at en tidlig indfrielse bliver billigere i forhold til en sen indfrielse.

Frem for at lade den obligatoriske konvertering finde sted skal incitamentet til indfrielse desuden sikres ved, at der ved udgangen af den femårige periode fastsættes en konverteringskurs, som er gunstigere for fonden end en konvertering til den gældende markedskurs og også gunstigere for fonden i forhold til en indfrielse inden udgangen af år fem (den valgte metode skal med andre ord sikre en betydelig udvanding af de eksisterende aktionærer).

De norske myndigheder har forklaret, at fonden skal have ret til at konvertere instrumentet til stamaktier/grundfondsbeviser, hvis præferencekapitalen udgør en betydelig del af bankens bogførte egenkapital. Fonden skal i aftalen med den enkelte bank fastsætte, hvad der udgør en betydelig del. En betydelig del kan ikke sættes højere end 50 % (26).

Den enkelte aftale kan også omfatte en option for banken til at konvertere instrumentet til stamaktier/grundfondsbeviser, hvis dens »egne midler« er blevet nedskrevet betydeligt (med mere end 20 %). Metoden til beregning af, hvor mange aktier fonden skal modtage ved konverteringen, fastsættes i aftalen med banken og skal sikre et rimeligt forhold mellem indfrielsesværdien og den potentielle gevinst på den ene side og konvertering og potentielt tab på den anden side (27).

Ifølge de norske myndigheder suppleres ordningen af en række adfærdsrestriktioner.

Fonden skal gøre kapitalindskud betinget af, at de anvendes i overensstemmelse med målene med ordningen og ikke i strid med formålet hermed, og at banken ikke udnytter kapitalindskuddet i sin markedsføring eller til at gennemføre aggressive kommercielle strategier (28).

Der findes yderligere restriktioner, f.eks. i) et forbud mod en forhøjelse af lønninger og øvrige ydelser til ledende medarbejdere frem til den 31. december 2010, ii) et næsten fuldstændigt forbud mod bonusser i regnskabsårene 2009 og 2010 med et forbud mod udbetaling af optjente bonusser derefter, iii) et forbud mod, at ledende medarbejdere modtager aktier eller lignende på gunstige vilkår, og iv) et forbud mod at iværksætte nye aktieoptionsprogrammer eller forlænge eller forny eksisterende programmer.

»Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter.«

For at kunne betragtes som statsstøtte skal foranstaltningen for det første ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler. Den anmeldte ordning består af kapitalindskud foretaget af fonden ved hjælp af midler fra det nationale budget. Til dette formål har fonden fået tildelt et samlet budget på 50 mia. NOK.

Endvidere giver rekapitaliseringsforanstaltningerne modtagerne mulighed for at opnå den nødvendige kapital på gunstigere vilkår, end det ellers havde været muligt i lyset af forholdene på finansmarkederne. Tilsynsmyndigheden mener, at i betragtning af de nuværende vanskeligheder på kapitalmarkederne investerer staten, fordi ingen markedsøkonomisk aktør havde været villig til at investere på lignende vilkår. Endvidere er den anmeldte foranstaltning selektiv, idet kun fundamentalt sunde norske banker og ikke nogen andre finansielle institutioner eller andre virksomheder kan få adgang til ordningen. Dette giver modtagerne en økonomisk fordel og styrker deres stilling i forhold til deres konkurrenter i Norge og i andre EØS-medlemsstater og skal derfor anses for at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter.

Tilsynsmyndigheden mener derfor, at den anmeldte rekapitaliseringsordning udgør statsstøtte som omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

I artikel 1, stk. 3, i del I i protokol nr. 3 fastsættes det, at »EFTA-Tilsynsmyndigheden skal underrettes så betids om hver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil (…). Den pågældende stat må ikke føre de påtænkte foranstaltninger ud i livet, før proceduren er afsluttet med en endelig beslutning«.

Ved at anmelde rekapitaliseringsordningen den 28. april 2009 overholdt de norske myndigheder anmeldelseskravet. De har givet tilsagn om ikke at gennemføre ordningen, før Tilsynsmyndigheden har godkendt foranstaltningen, hvorved de også har overholdt standstill-klausulen.

Tilsynsmyndigheden kan derfor konkludere, at de norske myndigheder har overholdt deres forpligtelser i henhold til artikel 1, stk. 3, i del I i protokol nr. 3.

3.1. Anvendelse af EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra b), og retningslinjerne for rekapitalisering

I EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra b), fastsættes det, at »støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælles europæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en EF-medlemsstats eller en EFTA-stats økonomi« (fremhævelse tilføjet) kan anses for at være forenelig med EØS-aftalen.

Tilsynsmyndigheden bestrider ikke de norske myndigheders analyse med hensyn til, at den aktuelle globale finanskrise har begrænset långivningen til realøkonomien på nationalt plan. Såfremt denne situation ikke blev tacklet, ville den få en systemisk effekt på den norske økonomi som helhed. Tilsynsmyndigheden mener derfor, at den anmeldte ordning tager sigte på at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den norske økonomi.

På grundlag af EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra b), vedtog Tilsynsmyndigheden i januar 2009 retningslinjerne for rekapitalisering med regler for vurderingen af støtte ydet i form af rekapitalisering i forbindelse med den aktuelle finanskrise. Tilsynsmyndigheden vil derfor vurdere den foreliggende anmeldelse på grundlag af bestemmelserne i retningslinjerne for rekapitalisering.

Det hedder i retningslinjerne for rekapitalisering: »På baggrund af den aktuelle situation på finansmarkederne kan rekapitalisering af bankerne tjene flere forskellige formål. For det første vil rekapitaliseringer bidrage til at genoprette den finansielle stabilitet og genskabe den tillid, der er nødvendig for, at bankerne igen tør låne til hinanden. (…) For det andet kan rekapitaliseringer bidrage til at sikre långivningen til realøkonomien« (29). Desuden »må det være muligt for bankerne at få tilført kapital på tilstrækkeligt gunstige vilkår til, at rekapitaliseringen bliver så effektiv, som der er behov for. På den anden side bør de vilkår, der knyttes til enhver rekapitaliseringsforanstaltning, sikre lige konkurrencevilkår for alle og, på lang sigt, muligheden for en tilbagevenden til normale markedsvilkår. Statens indgreb bør derfor være proportionelle og midlertidige og være udformet på en måde, der giver bankerne et incitament til at træde ud af ordningen, så snart markedsforholdene gør det muligt (…). Under alle omstændigheder bør EFTA-staterne sikre, at enhver rekapitalisering af en bank beror på et ægte behov« (fremhævelse tilføjet) (30).

— Hensigtsmæssighed (foranstaltningens egnethed til at opfylde de fastsatte formål): støtteforanstaltningen skal være målrettet for effektivt at opfylde målet om at fremme den finansielle stabilitet og långivningen til realøkonomien

— Nødvendighed: støtteforanstaltningen skal hensyn til beløb og form være nødvendig for at opnå det fastsatte formål (31)

— Proportionalitet: de positive virkninger af støtteforanstaltningen skal fuldt ud afvejes mod konkurrencefordrejningerne, for at fordrejningerne kan begrænses til det minimum, der er nødvendigt for at nå formålene med foranstaltningerne.

Tilsynsmyndigheden skal først vurdere, om den påtænkte foranstaltning, dvs. statslig rekapitalisering af fundamentalt sunde banker, er en hensigtsmæssig foranstaltning til at opnå de fastsatte formål om at fremme den finansielle stabilitet og långivningen til realøkonomien.

Tilsynsmyndigheden erkender, at kreditinstitutter kan have behov for ekstra kapital under de aktuelle markedsvilkår for at sikre en tilstrækkelig kreditstrøm til hele økonomien og derved modvirke en yderligere forværring af krisen. Desuden har usikkerhed med hensyn til de økonomiske udsigter svækket tilliden til de finansielle institutioners langsigtede soliditet. Rekapitalisering af fundamentalt sunde banker skulle sikre, at de finansielle institutioner får tilført tilstrækkelig kapital til bedre at kunne modstå potentielle tab og opretholde deres normale udlånsvirksomhed.

Tilførsel af kapital til fundamentalt sunde banker kan derfor betragtes som en hensigtsmæssig foranstaltning til at sikre vilkår, der er gunstige for långivningen til realøkonomien i overensstemmelse med kravet i retningslinjerne for rekapitalisering.

Støtteforanstaltningen skal med hensyn til beløb og form være nødvendig for at opnå det fastsatte formål, under hensyntagen til de aktuelle ekstraordinære omstændigheder. Det kan derfor antages, at kun støtte til fundamentalt sunde banker er nødvendig i forbindelse med de fastsatte formål.

De norske myndigheder forventer, at den anmeldte ordning vil træde i kraft i maj 2009 og være åben i seks måneder. Fristen for at indgive ansøgninger om et kapitalindskud vil blive fastsat til seks uger inden udløbet af perioden på seks måneder (ca. udgangen af september 2009).

Desuden er det planen, at kapitalindskuddene skal være midlertidige. Incitamenter til at tilskynde bankerne til at tilbagebetale den indskudte kapital indgår i ordningen, og der er fastsat en række betydelige adfærdsrestriktioner, hvilket yderligere tilskynder til en tilbagevenden til normale markedsvilkår.

Tilsynsmyndigheden er af den opfattelse, at ved at begrænse ordningens tidsmæssige anvendelsesområde har de norske myndigheder begrænset den potentielle statsstøtte til konteksten i forbindelse med den aktuelle situation på finansmarkederne og den alvorlige forstyrrelse i den norske økonomi.

I retningslinjerne for rekapitalisering understreges vigtigheden af, at der sondres mellem fundamentalt sunde, velfungerende banker og nødlidende, mindre effektive banker (32).

De norske myndigheder har forklaret, at kun banker, der er fundamentalt sunde, kan få adgang til at deltage i den anmeldte ordning. På grundlag af bankernes oplysninger ved ansøgningen om kapitalindskuddet og på basis af objektive kriterier (formel kapitaldækning, analyse af den enkelte banks forskellige risikoeksponeringer, aktivkvalitet, forretningsudsigter osv.) vil Kredittilsynet få en »kontrollerende« funktion og vurdere, om en bank er fundamentalt sund. Ordningen vil kun være åben for banker, som ifølge Kredittilsynets vurdering opfylder Tier 1-kapitalkrav »med god margin, også under hensyntagen til den sandsynlige udvikling i nær fremtid« (33).

Det kan derfor konkluderes, at den anmeldte ordning respekterer sondringen i retningslinjerne for rekapitalisering og ikke vil blive anvendt til at tilføre kapital til banker, som ikke er fundamentalt sunde.

EFTA-staterne bør sikre, at enhver rekapitalisering af en bank beror på et ægte behov (34). I december 2008 gennemførte Norges Bank en stresstest for de seks største norske banker. Testen tog udgangspunkt i et negativt scenario, hvor resultatet var, at banker ville få tab på i gennemsnit 2,3 % af deres risikovægtede aktiver. Norges Bank anslog, at behovet for kapitalindskud i de ti største banker på grundlag af den simulerede negative udvikling udgjorde ca. 34 mia. NOK. På grundlag disse konklusioner har de norske myndigheder anslået, at 50 mia. NOK vil være et tilstrækkeligt beløb til at muliggøre en forøgelse af kernekapitalen i alle norske banker med i gennemsnit 2,3 %. Ordningens budget er derfor 50 mia. NOK.

Omfanget af kapitalindskud, som de norske myndigheder påtænker at foretage, står således i forbindelse med de særlige forhold på det norske bankmarked. De norske myndigheder har fastsat lofter for forøgelsen af kernekapitaldækningen via kapitalindskud fra fonden, som er knyttet til kapitaldækningen i en bank inden et eventuelt statsligt indgreb. Banker med en kernekapitaldækning på under 7 % kan således ansøge om at få tilført kapital, således at de kan opnå en kernekapitaldækning på maksimalt 10 % (35). Banker med en kernekapitaldækning på mellem 7 % og 10 % kan få tilført kapital med op til 3 procentpoint, men ikke over en kernekapitaldækning på 12 %. Banker med en kernekapitaldækning på over 10 % kan kun ansøge om et kernekapitalindskud på maksimalt 2 procentpoint.

Som bemærket ovenfor vil det faktiske beløb blive fastsat af fonden og specificeret i aftalen med den enkelte ansøgende bank. Desuden vil ansøgninger fra banker af systemisk betydning blive prioriteret, hvorved det sikres, at målet om at genoprette den finansielle stabilitet også tages i betragtning (36). Desuden vil fonden kræve yderligere begrundelse i forbindelse med enhver ansøgning om et kapitalindskud på mere end 2 procentpoint for at påvise behovet for et så stort kapitalindskud.

Alle tilfælde, hvor der er foretaget et kapitalindskud på over 2 %, vil blive rapporteret til Tilsynsmyndigheden.

Fonden vil også kræve yderligere begrundelse i forbindelse med enhver ansøgning, hvor den ansøgende bank med det påtænkte indskud vil få en kernekapitaldækning på over 12 %. Fonden vil derfor være i stand til at påvise behovet for statsligt indgreb trods en allerede høj kapitalisering. Tilsynsmyndigheden bemærker, at denne situation hovedsagelig vedrører små sparekasser med begrænsede selvfinansieringsmuligheder. Disse banker tegner sig for en lille del af markedet (kun 11 % af de samlede bankaktiver) og er primært aktive på lokale markeder. Hvis bankens specifikke behov ikke er tilstrækkeligt begrundet, vil fonden afvise dens ansøgning.

På grundlag af ovenstående betragtninger konkluderer Tilsynsmyndigheden, at den anmeldte ordning er udformet på en sådan måde, at det sikres, at ethvert kapitalindskud beror på et ægte behov.

Tilsynsmyndigheden skal endelig vurdere, om kapitalindskud foretages på vilkår, som minimerer støttebeløbet, for at begrænse konkurrencefordrejningerne til det minimum, der er nødvendigt for at opnå de fastsatte formål.

Ifølge retningslinjerne for rekapitalisering er den bedste garanti for, at konkurrencefordrejningerne begrænses, at sikre, at prisen fastsættes tæt op ad markedsprisen (37). Rekapitaliseringen bør derfor udformes på en sådan måde, at der tages hensyn til hvert pengeinstituts situation på markedet og banken gives et incitament til at betale staten tilbage, så snart det er muligt. Følgende elementer skal derfor anvendes ved en vurdering af rekapitaliseringsforanstaltningerne: rekapitaliseringens formål, den modtagende banks soliditet, forrentningen, udtrædelsesincitamenter og sikkerhedsforanstaltninger mod misbrug af støtten og konkurrencefordrejninger.

Foranstaltningens formål og bankens soliditet er blevet undersøgt ovenfor. Forrentningen bør som helhed afspejle følgende elementer:

I retningslinjerne fastsættes en hensigtsmæssig metode til fastlæggelse af prisen for rekapitaliseringer ved henvisning til den metode, der er fastsat i de førnævnte anbefalinger fra ECB. Denne metode indebærer en beregning af en priskorridor på grundlag af forskellige komponenter, hvor det krævede afkast på efterstillet gæld udgør bunden, og det krævede afkast på stamaktier udgør loftet. Både bunden og loftet består af en kombination af afkast på statsobligationer og »tillæg«. De særlige forhold, der gør sig gældende for den enkelte bank og den enkelte EFTA-stat, bør afspejles ved beregningen af priskorridoren i en bestemt situation. Tilsynsmyndigheden vil også acceptere alternative prisfastsættelsesmetoder, forudsat at de resulterer i afkast, der er højere end de afkast, der fremkommer ved anvendelse af ECB's metode (39).

Det krævede afkast på efterstillet gæld beregnes derfor som afkast på statsobligationer plus udstederbankens CDS-spread plus 200 basispoint til at dække driftsomkostninger og tilvejebringe udtrædelsesincitamenter. Med hensyn til andre hybride instrumenter med økonomiske karakteristika svarende til efterstillet gæld afspejles disse instrumenters højere rang ved at medtage yderligere 100 basispoint.

De norske myndigheder har anset den hybride Tier 1-obligation for at være omfattet af ovennævnte beskrivelse og har beregnet forrentningen i forbindelse med dette instrument som afkastet på statsobligationer plus 5,0 % for banker indplaceret i risikoklasse 1 (tillægget er henholdsvis 5,5 % og 6,0 % for risikoklasse 2 og 3). De har anført, at Norges Bank har anslået CDS-spreadet med hensyn til DnB NOR (den største norske bank og den eneste, hvor der foreligger CDS-data) til 100 basispoint. Eftersom de pågældende data ikke findes for de andre norske banker, har myndighederne anvendt de samme tillæg i forbindelse med alle banker. En anvendelse af ECB's metode vil derfor resultere i et minimumstillæg på 400 basispoint. Som nævnt ovenfor er minimumstillægget under den anmeldte ordning 500 basispoint, og det er derfor i overensstemmelse med retningslinjerne i denne henseende.

Det krævede afkast på stamaktier beregnes som afkastet på statsobligationer plus en egenkapitalrisikopræmie på 500 basispoint plus 100 basispoint til at dække driftsomkostninger og tilvejebringe udtrædelsesincitamenter. Med hensyn til andre instrumenter med økonomiske karakteristika svarende til stamaktier (herunder instrumenter uden udløbsdato, som konverteres til stamaktier) bør det krævede afkast ligge tæt op ad afkastet for stamaktier.

De norske myndigheder har anset Tier 1-præferencekapitalinstrumentet for at være omfattet af ovennævnte beskrivelse og har beregnet forrentningen i forbindelse med dette instrument som afkastet på statsobligationer plus 6,0 % for banker indplaceret i risikoklasse 1 (tillægget er henholdsvis 6,5 % og 7,0 % for risikoklasse 2 og 3). En anvendelse af ECB's metode vil resultere i et minimumstillæg på næsten 600 basispoint, og det kan derfor konkluderes, at tillægget for præferencekapitalinstrumentet er i overensstemmelse med retningslinjerne for rekapitalisering.

Det andet element i forbindelse med forrentningen er afkastet på statsobligationer (40). Den anmeldte ordning er baseret på den norske femårige statsobligation. Den anmeldte ordning giver imidlertid også de ansøgende banker mulighed for at knytte forrentningen til et seksmåneders statsbevis. Tilsynsmyndigheden bemærker, at den flydende seksmåneders rente på nuværende tidspunkt er ca. 1 procentpoint lavere en den faste femårige statsobligationsrente. Forrentningen ville således i dag være ca. 1 procentpoint lavere for en bank, der udnytter muligheden for forrentning på grundlag af den flydende seksmåneders rente.

De norske myndigheder har gjort gældende, at de to måder til at prisfastsætte kapitalindskuddet normalt er ækvivalente. De illustrerer dette ved at beregne forrentningen på grundlag af både den aktuelle norske femårige statsobligationsrente og de aktuelle nettoomkostninger ved seksmåneders statsbeviser på terminsmarkedet i den femårige periode. Dette er baseret på den teori, at paritet mellem faste og flydende renter vil blive sikret over tid.

Selv om beregningerne er baseret på forventninger og ikke garanterer, at renten altid vil være den samme som forudset, konkluderer Tilsynsmyndigheden, at det på grundlag af de tilgængelige data er sandsynligt, at den forrentning, der er knyttet til et seksmåneders statsbevis, vil ligge inden for den priskorridor, der er fastlagt på grundlag af den ovenfor beskrevne metode. Tilsynsmyndigheden har endvidere bemærket, at tillæggene ligger over det minimum, der kræves i henhold til retningslinjerne for rekapitalisering.

Efter at have undersøgt benchmarket for renten og de nærmere karakteristika ved de mulige instrumenter er det næste element i forbindelse med forrentningen en undersøgelse af modtagerens risikoprofil.

Som bemærket ovenfor indplacerer fonden den enkelte bank i én af tre risikoklasser på basis af objektive kriterier (41). Risikoklassen vil være bestemmende for, hvilken rente der skal betales for den tilførte kapital. Bilag 1 til retningslinjerne for rekapitalisering giver flere oplysninger om, hvordan modtagerens risikoprofil skal vurderes, og fastsætter kapitalgrundlag, kapitaltilførslens størrelse, aktuelle CDS-spreads og den ansøgende banks aktuelle og forventede fremtidige rating som relevante indikatorer.

Tilsynsmyndigheden er af den opfattelse, at fondens vurderingsmetode, der er beskrevet i afsnit I.5.3 ovenfor, tager tilstrækkeligt hensyn til disse forskellige indikatorer og derfor fører til en passende klassificering af ansøgerbankerne med hensyn til risiko.

De norske myndigheder har medtaget yderligere 50 basispoint i forrentningen for banker i risikoklasse 2 og yderligere 100 basispoint for banker i risikoklasse 3. Den logiske begrundelse herfor er forklaret som den forskel, der er konstateret mellem kreditspændet i forbindelse med DnB NOR's og andre norske bankers efterstillede gæld som tillæg til DnB NOR's skønnede CDS-spread. Spændet mellem det laveste og højeste afkast blev konstateret til ikke at være større end ca. 100 basispoint, og tillæggene i forbindelse med mellem- og højrisikoklasserne blev derfor fastsat til henholdsvis 50 og 100 basispoint.

Det sidste forrentningselement, der er fastsat i retningslinjerne, er de udtrædelsesincitamenter, der indgår i ordningen. I denne henseende bemærker Tilsynsmyndigheden, at renten på den hybride Tier 1-obligation (som kan indfries til enhver tid) forhøjes med 1 procentpoint årligt i år 4 og år 5 og bibeholder denne højere kupon indtil indfrielse. Med hensyn til Tier 1-præferencekapitalinstrumentet er indfrielse først mulig efter tre års forløb, og ved udgangen af det femte år konverteres instrumentet automatisk til stamaktier. Det fremgår imidlertid af bekendtgørelsen, at 1) indfrielsesværdien ikke kan være lavere end parikurs og skal forhøjes i år 4 og 5, og at 2) konverteringen til aktier ved udgangen af år 5 skal være på vilkår, som giver banken incitament til at indfri instrumentet, inden den automatiske konvertering vil finde sted. De norske myndigheder har også anført, at som et yderligere incitament til indfrielse bør konverteringsmekanismen også være gunstigere for fonden end en konvertering til den gældende markedskurs, hvilket kræver en betydelig udvanding af de eksisterende aktionærer.

Tilsynsmyndigheden er af den opfattelse, at under hensyntagen til alle disse elementer sikrer den anmeldte ordning en samlet forrentning i overensstemmelse med principperne i retningslinjerne for rekapitalisering.

Foruden forrentning og udtrædelsesincitamenter henvises der i retningslinjerne for rekapitalisering også til sikkerhedsforanstaltninger mod misbrug af støtten og konkurrencefordrejninger, og EFTA-staterne skal indføre effektive og kontrollerbare nationale sikkerhedsforanstaltninger, der kan give garanti for, at den indskudte kapital bruges til at øge långivningen til realøkonomien, således at formålet om at finansiere realøkonomien faktisk nås (42). Tilsynsmyndigheden bemærker i denne henseende, at den anmeldte ordning indeholder adfærdsrestriktioner for de banker, der modtager et kapitalindskud, for at sikre, at midlerne ikke anvendes til andre formål end til at støtte långivningen til realøkonomien. I henhold til § 6 i bekendtgørelsen skal fonden regelmæssigt informeres om de modtagende bankers udlånspolitik, ifølge § 8 skal banker, der modtager et kapitalindskud, forpligte sig til at anvende det i overensstemmelse med målene med ordningen og ikke i strid med formålet hermed, som er at fremme långivningen til realøkonomien, og § 14 giver fonden beføjelse til at træffe foranstaltninger til at sikre, at vilkårene for kapitalindskuddet overholdes.

Endelig bemærker Tilsynsmyndigheden, at de norske myndigheder ikke har indført andre statsstøtteforanstaltninger målrettet mod banksektoren.

På grundlag af den foregående vurdering mener Tilsynsmyndigheden, at den ordning for midlertidig rekapitalisering af fundamentalt sunde banker med det formål at fremme den finansielle stabilitet og långivningen til realøkonomien, som de norske myndigheder påtænker at gennemføre, er forenelig med EØS-aftalen efter EØS-aftalens artikel 61 sammenholdt med retningslinjerne for rekapitalisering.

De norske myndigheder erindres om forpligtelsen på grundlag af artikel 21 i del II i protokol nr. 3 sammenholdt med artikel 6 i beslutning nr. 195/04/KOL til at fremlægge årlige rapporter om gennemførelsen af ordningen.

De norske myndigheder erindres ligeledes om, at alle planer om at ændre denne ordning skal anmeldes til Tilsynsmyndigheden —

EFTA-Tilsynsmyndigheden har besluttet ikke at gøre indsigelser over for ordningen for midlertidig rekapitalisering af fundamentalt sunde banker med det formål at fremme den finansielle stabilitet og långivningen til realøkonomien på grundlag af EØS-aftalens artikel 61 sammenholdt med retningslinjerne for rekapitalisering.

Udfærdiget i Bruxelles, den 8. maj 2009.

På EFTA-Tilsynsmyndighedens vegne

Per SANDERUD

Formand

Kurt JÄGER

Medlem af kollegiet

(5) Retningslinjer for anvendelse og fortolkning af artikel 61 og 62 i EØS-aftalen og artikel 1 i protokol nr. 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen vedtaget og udstedt af Tilsynsmyndigheden den 19. januar 1994, offentliggjort i EFT L 231 af 3.9.1994, s. 1, og EØS-tillæg nr. 32 af 3.9.1994, s. 1. I det følgende benævnt »retningslinjerne for statsstøtte«. Den ajourførte version af retningslinjerne for statsstøtte findes på Tilsynsmyndighedens websted: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/

(7) Beslutning nr. 195/04/KOL af 14. juli 2004, offentliggjort i EUT L 139 af 25.5.2006, s. 37, og EØS-tillæg nr. 26 af 25.5.2006, s. 1, som ændret ved beslutning nr. 319/05/KOL af 14. december 2005, offentliggjort i EUT L 113 af 27.4.2006, s. 24, og EØS-tillæg nr. 21 af 27.4.2006, s. 46.

(9) Ved udgangen af 2008 var der 121 norske sparekasser og 18 norske forretningsbanker. Ca. 77 % af de norske banker havde en kernekapitalprocent på over 12 %. Disse var imidlertid hovedsagelig mindre sparekasser og tegnede sig kun for ca. 11 % af de samlede bankaktiver. På den anden side havde et meget begrænset antal banker en kernekapitaldækning på under 7 %.

(10) Tier 1-kapital er den primære indikator for en banks finansielle styrke set ud fra en tilsynsmyndigheds synspunkt. Den består af kernekapital, som primært består af stamaktier og synlige reserver (eller tilbageholdt overskud), men kan også kan omfatte uopsigelig, ikke-akkumulerende præferenceaktiekapital.

(12) Begrebet »norske banker« omfatter norske banker ejet af udenlandske banker, men ikke filialer i Norge af udenlandske banker, andre kreditinstitutter end banker og andre typer finansielle institutioner.

(17) Dette indebærer, at en række kriterier som f.eks. kernekapitaldækning, totalafkast, sammensætning og kreditkvalitet af udlånsporteføljen, indskudsdækning, tab og risikoeksponering (kreditrisiko, likviditetsrisiko, markedsrisiko og operationel risiko) vil blive vurderet. Fonden, eller eksperter ansat af fonden, kan anvende ratings fra de største banker, der opererer i Norge, f.eks. en kreditanalyse foretaget af DnB NOR (Norges største koncern inden for finansielle tjenester), som udgangspunkt for at fastsætte den relevante risikoklasse.

(20) På grundlag af afkastet på seksmåneders statsbeviser købt på terminsmarkedet.

(22) De norske myndigheder har beregnet dette tal på grundlag af summen af alle spreads på almindelige foranstående bankobligationer i forhold til statsobligationer og CDS-spreadene på efterstillede lån i forhold til foranstående bankobligationer.

(23) I modsætning hertil har ECB inden for eurozonen anslået medianen af alle A CDS-spreads på efterstillet gæld til 73 basispoint.

(27) Hvis konverteringskursen blev fastsat som gennemsnittet af den oprindelige markedskurs og markedskursen ved konverteringen, skulle fondens gevinst være sikret gennem en tilsvarende forhøjelse af indfrielsesværdien, hvorved der skabes symmetri mellem tabsrisiko og potentiel gevinst. Hvis konverteringskursen blev fastsat til markedskursen på konverteringstidspunktet, ville fonden ikke deltage i tab i aktieværdien inden konvertering. I et sådan tilfælde skulle gevinsten for fonden også være mere begrænset.

(31) Domstolens dom af 15. april 2008, sag C-390/06, Nuova Agricast mod Ministero delle Attività Produttive, (endnu ikke offentliggjort), præmis 68. Domstolen fastslog, at »[s]åledes som det også fremgår af dommen (…) [i] sag 730/79 (…), kan en støtte, som medfører en forbedring af den begunstigede virksomheds økonomiske situation, uden at dette er nødvendigt for at virkeliggøre de i artikel 87, stk. 3, EF anførte formål, ikke betragtes som forenelig med fællesmarkedet.«

(35) Eftersom banker med en kapitaldækning under 6 % generelt ikke vil få adgang til ordningen, vil den maksimale forøgelse for banker i denne kategori være 4 procentpoint. Som nævnt i fodnote 9 ovenfor er der meget få banker med en kernekapitaldækning under 7 %.

(40) Dette defineres på følgende måde i anbefalingerne fra ECB: »summen af i) det gennemsnitlige afkast af den 5-årige ØMU benchmark-obligation i de 20 bankdage forud for kapitalindskuddet og ii) det gennemsnitlige afkastspænd for den finansielle institutions hjemland i referenceperioden 1. januar 2007-31. august 2008«.

Risikoklasse	1	2	3
Rating	AA- eller bedre	Fra A– til A+	BBB+ eller lavere