1

Europa-Kommissionen har med sin stævning nedlagt påstand om, at det fastslås, at Republikken Malta har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 20 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU ved at oprette og anvende et institutionaliseret program for statsborgerskab gennem investering såsom Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investment (maltesisk statsborgerskab gennem naturalisation for ekstraordinære tjenester ved direkte investering, herefter »programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020«) på grundlag af artikel 10, stk. 9, i Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) (lov om maltesisk statsborgerskab (kapitel 188 i Maltas lovsamling)), som ændret ved Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) (lov om ændring nr. 2 af lov om maltesisk statsborgerskab (lov XXXVIII af 2020) (The Malta Government Gazette nr. 20,452 af 31.7.2020, herefter »loven af 2020«), og Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) (bekendtgørelse af 2020 om tildeling af statsborgerskab for ekstraordinære tjenester (afledt lovgivning 188.06 i Maltas lovsamling)) (The Malta Government Gazette nr. 20,524 af 20.11.2020, herefter »bekendtgørelsen af 2020«) (herefter »lov om maltesisk statsborgerskab«), der giver mulighed for naturalisation, på trods af at der ikke foreligger et reelt tilknytningsforhold mellem ansøgerne og landet, til gengæld for forudbestemte betalinger eller investeringer.

2

Artikel 1, stk. 2, TEU har følgende ordlyd:

»Denne traktat udgør en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, hvor beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt.«

3

Artikel 2 TEU bestemmer:

»Unionen bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikke-forskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd.«

4

Følgende fremgår af artikel 3, stk. 2, TEU:

»Unionen giver borgerne et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser, hvor der er fri bevægelighed for personer, kombineret med passende foranstaltninger vedrørende kontrol ved de ydre grænser, asyl, indvandring og forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet.«

5

Artikel 4 TEU fastsætter:

»[...]

2.   Unionen respekterer medlemsstaternes lighed over for traktaterne samt deres nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer, herunder regionalt og lokalt selvstyre. Den respekterer deres centrale statslige funktioner, herunder sikring af statens territoriale integritet, opretholdelse af lov og orden samt beskyttelse af den nationale sikkerhed. Navnlig forbliver den nationale sikkerhed den enkelte medlemsstats eneansvar.

3.   I medfør af princippet om loyalt samarbejde respekterer Unionen og medlemsstaterne hinanden og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne.

Medlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af traktaterne eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne.

Medlemsstaterne bistår Unionen i gennemførelsen af dens opgaver og afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare.«

6

Artikel 9 TEU er sålydende:

»Unionen respekterer i alle sine aktiviteter princippet om lighed mellem dens borgere, der nyder lige stor opmærksomhed fra EU-institutionernes, ‑organernes, ‑kontorernes og ‑agenturernes side. Enhver, der er statsborger i en medlemsstat, har unionsborgerskab. Unionsborgerskabet er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette.«

7

Artikel 10 TEU er affattet som følger:

»1.   Unionens funktionsmåde bygger på det repræsentative demokrati.

2.   Borgerne repræsenteres direkte på EU-plan i Europa-Parlamentet.

Medlemsstaterne repræsenteres i Det Europæiske Råd af deres stats- eller regeringschef og i Rådet af deres regeringer, der selv er demokratisk ansvarlige enten over for deres nationale parlamenter eller over for deres borgere.

3.   Enhver borger har ret til at deltage i Unionens demokratiske liv. Beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt.

4.   Politiske partier på europæisk plan bidrager til at skabe en europæisk politisk bevidsthed og til at udtrykke unionsborgernes vilje.«

8

Artikel 11 TEU bestemmer:

»1.   Institutionerne giver på passende måder borgere og repræsentative sammenslutninger mulighed for at give udtryk for deres opfattelser angående alle Unionens arbejdsområder og for at diskutere dem offentligt.

[...]

4.   Et antal unionsborgere på mindst en million, der kommer fra et betydeligt antal medlemsstater, kan tage initiativ til at opfordre Kommissionen til inden for rammerne af sine beføjelser at fremsætte et egnet forslag om spørgsmål, hvor en EU-retsakt efter borgernes opfattelse er nødvendig til gennemførelse af traktaterne.

De procedurer og betingelser, der er nødvendige for fremsættelsen af et sådant initiativ, fastlægges i overensstemmelse med artikel 24, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.«

9

Artikel 20 TEUF har følgende ordlyd:

»1.   Der indføres et unionsborgerskab. Unionsborgerskab har enhver, der er statsborger i en medlemsstat. Unionsborgerskab er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette.

2.   Unionsborgerne har de rettigheder og er underlagt de pligter, der er indeholdt i traktaterne. De har bl.a. følgende rettigheder:

Disse rettigheder udøves med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i foranstaltninger vedtaget med henblik på deres gennemførelse.«

10

Artikel 21, stk. 1, TEUF fastsætter:

»Enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.«

11

Artikel 22 TEUF bestemmer:

»1.   Enhver unionsborger, der har bopæl i en medlemsstat, hvor han ikke er statsborger, har valgret og er valgbar ved kommunale valg i den medlemsstat, hvor han har bopæl, på samme betingelser som statsborgerne i denne stat. Denne ret udøves med forbehold af de nærmere bestemmelser, som Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed efter en særlig lovgivningsprocedure og efter høring af Europa-Parlamentet, har vedtaget; de nærmere bestemmelser kan omfatte undtagelser, når specifikke problemer i en medlemsstat tilsiger dette.

2.   Med forbehold af artikel 223, stk. 1, og gennemførelsesbestemmelserne hertil, har enhver unionsborger, der har bopæl i en medlemsstat, hvor han ikke er statsborger, valgret og er valgbar ved valg til Europa-Parlamentet i den medlemsstat, hvor han har bopæl, på samme betingelser som statsborgerne i denne stat. Denne ret kan udøves med forbehold af de nærmere bestemmelser, som Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed efter en særlig lovgivningsprocedure og efter høring af Europa-Parlamentet, har vedtaget; de nærmere bestemmelser kan omfatte undtagelser, når specifikke problemer i en medlemsstat tilsiger dette.«

12

Artikel 23 TEUF er affattet som følger:

»Enhver unionsborger nyder i tredjelande, hvor den medlemsstat, hvori han er statsborger, ikke er repræsenteret, enhver medlemsstats diplomatiske og konsulære myndigheders beskyttelse på samme vilkår som statsborgere i denne medlemsstat. Medlemsstaterne træffer de nødvendige dispositioner og indleder de påkrævede internationale forhandlinger med henblik på at sikre denne beskyttelse.

[...]«

13

Artikel 24 TEUF bestemmer:

»Europa-Parlamentet og Rådet fastlægger ved forordning efter den almindelige lovgivningsprocedure bestemmelser om de procedurer og betingelser, der er nødvendige for fremsættelsen af et borgerinitiativ som nævnt i artikel 11 [TEU], herunder det minimumsantal medlemsstater, som borgerne skal komme fra.

Enhver unionsborger har ret til at indgive andragender til Europa-Parlamentet i medfør af artikel 227.

Enhver unionsborger kan henvende sig til den ombudsmandsinstitution, der indføres i overensstemmelse med artikel 228.

Enhver unionsborger kan skrive til enhver af de institutioner eller organer, der er nævnt i denne artikel eller i artikel 13 i traktaten om Den Europæiske Union, på et af de i artikel 55, stk. 1, i nævnte traktat nævnte sprog og få svar på samme sprog.«

14

Erklæring nr. 2 om statsborgerskab i en medlemsstat, som medlemsstaterne har knyttet til slutakten til traktaten om Den Europæiske Union (EFT 1992, C 191, s. 98, herefter »erklæring nr. 2«), har følgende ordlyd:

»Konferencen erklærer, at når der i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab henvises til statsborgere i medlemsstaterne, afgøres spørgsmålet om, hvorvidt en person har denne nationalitet, udelukkende under henvisning til den pågældende medlemsstats egen lovgivning. [...]«

15

Afsnit A i afgørelse truffet af stats- og regeringscheferne, forsamlet i Det Europæiske Råd i Edinburgh den 11. og 12. december 1992 om visse problemer, som Danmark har rejst vedrørende traktaten om Den Europæiske Union (EFT 1992, C 348, s. 1, herefter »Edinburghafgørelsen«), har følgende ordlyd:

»Bestemmelserne vedrørende unionsborgerskab i anden del af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab giver medlemsstaternes statsborgere de yderligere rettigheder og den yderligere beskyttelse, der nævnes i den pågældende del. De træder ikke på nogen måde i stedet for nationalt statsborgerskab. Spørgsmålet om, hvorvidt en person besidder statsborgerskab i en medlemsstat, afgøres udelukkende efter vedkommende medlemsstats egen lovgivning.«

16

Artikel 10 i lov om maltesisk statsborgerskab, som fastsætter betingelserne for almindelig naturalisation, bestemmer i stk. 1, første afsnit, at en ansøger kan få udstedt et bevis for naturalisation som maltesisk statsborger, hvis vedkommende over for ministeren godtgør:

17

I henhold til denne lovs artikel 10, stk. 1, andet afsnit, kan ministeren, hvis denne finder det hensigtsmæssigt under de særlige omstændigheder i en given sag, tillade, at opholdsperioder, som ligger mere end syv år forud for ansøgningsdatoen, tages i betragtning ved beregningen af det samlede ophold som omhandlet i artikel 10, stk. 1, litra b).

18

Den 15. november 2013 vedtog Malta Act No XV of 2013: An Act to amend the Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) (lov XV af 2013 om ændring af lov om maltesisk statsborgerskab (kapitel 188 i Maltas lovsamling)) (The Malta Government Gazette nr. 19,166, af 15.11.2013, herefter »ændringen af 2013«). Parallelt med den procedure, der er fastsat i artikel 10, stk. 1, i lov om maltesisk statsborgerskab, indførte ændringen af 2013 en mulighed for, at en ansøger kunne få udstedt et naturalisationsbevis ved at deltage i et »program for individuelle investorer«, der var underlagt et særskilt sæt betingelser og procedurer.

19

Ordningen til fordel for individuelle investorer var oprindeligt fastsat i Individual Investor Programme of the Republic of Malta Regulations, 2014 (Subsidiary Legislation 188.03 of the Laws of Malta) (bekendtgørelse af 2014 om programmet for individuelle investorer i Republikken Malta (afledt lovgivning 188.03 i Maltas lovsamling)) (The Malta Government Gazette nr. 19,205 af 4.2.2014, herefter »bekendtgørelsen af 2014«). I henhold til ændringen af 2013 og bekendtgørelsen af 2014 (herefter »programmet for statsborgerskab gennem investering af 2014«) kunne antallet af udvalgte hovedansøgere, eksklusive forsørgelsesberettigede personer, ikke overstige 1800 i hele programmets løbetid.

20

Den 28. juli 2020 vedtog Republikken Malta loven af 2020.

21

Efter denne lovs ikrafttræden fastsætter artikel 10, stk. 9, i lov om maltesisk statsborgerskab følgende:

»Uanset bestemmelserne i denne eller andre love kan ministeren udstede et bevis for naturalisation som maltesisk statsborger til en udlænding eller statsløs person, der har ydet ekstraordinære tjenester til Republikken Malta eller menneskeheden, eller hvis naturalisation er af ekstraordinær interesse for Republikken Malta, og som opfylder de krav, der er foreskrevet i denne lov. Med henblik på nærværende stykke betyder »ekstraordinær« åbenlyst overlegen og henviser hovedsageligt til bidrag fra videnskabsmænd, forskere, atleter, sportsudøvere, kunstnere, udøvende kunstnere, investorer og iværksættere:

Det forudsættes, at ministeren også udsteder et naturalisationsbevis til en person, over for hvem en udlænding eller statsløs har forsørgerpligt, og som har ydet ekstraordinære tjenester til Republikken Malta igennem investeringer:

Det forudsættes endvidere, at en sådan person indgiver en ansøgning på den foreskrevne måde og aflægger troskabsed i Malta.«

22

Artikel 9 i loven af 2020, som artikel 27 i lov om maltesisk statsborgerskab hidrører fra, fastsætter som overgangsbestemmelse, at loven af 2020 ikke finder anvendelse på ansøgninger om tildeling af maltesisk statsborgerskab ved naturalisation, der er indgivet inden lovens ikrafttræden.

23

Den 20. november 2020 vedtog Republikken Malta bekendtgørelsen af 2020 og bekendtgørelser om oprettelse af de organer, der har kompetence til at forvalte programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020.

24

I henhold til artikel 15, stk. 3, artikel 16, stk. 1, litra a), b) og d), og artikel 16, stk. 7, i bekendtgørelsen af 2020 samt det første bilag til denne bekendtgørelse kan udenlandske investorer ansøge om naturalisation for ekstraordinære tjenester i form af direkte investeringer, hvis de opfylder eller forpligter sig til at opfylde følgende betingelser:

25

Ifølge artikel 16, stk. 3, i bekendtgørelsen af 2020 og punkt 1, litra b), i det første bilag til bekendtgørelsen kan ansøgningerne også omfatte en ansøgers familiemedlem. Med henblik herpå skal der foretages yderligere betalinger, der beløber sig til 50000 EUR for ægtefællen og for hvert barn.

26

Denne bekendtgørelses artikel 19 har følgende ordlyd:

»Antallet af beviser udstedt i henhold til programmet for maltesisk statsborgerskab gennem naturalisation for ekstraordinære tjenester ved direkte investering, eksklusive forsørgelsesberettigede personer, må ikke overstige fire hundrede (400) om året, og det samlede akkumulerede antal godkendte ansøgere, eksklusive forsørgelsesberettigede personer, må under alle omstændigheder ikke overstige femtenhundrede (1500).«

27

Den nævnte bekendtgørelses artikel 31, stk. 1, ophævede bekendtgørelsen af 2014, men lod den ikke desto mindre forblive i kraft, indtil det maksimale antal ansøgninger, der i artikel 12 i bekendtgørelsen af 2014 var fastsat til 1800 ansøgere, eksklusive forsørgelsesberettigede personer, blev nået.

28

Programmet for statsborgerskab gennem investering af 2014 gjorde det muligt for udenlandske statsborgere at opnå maltesisk statsborgerskab til gengæld for forudbestemte betalinger og investeringer, der var foreskrevet i bekendtgørelsen af 2014. I overensstemmelse med denne bekendtgørelse fik en koncessionshaver til opgave at udforme, gennemføre, forvalte, drive og fremme dette program.

29

Efter at have fået kendskab til programmet indledte Kommissionen en dialog med Republikken Malta om programmets følgevirkninger for Unionen og de øvrige medlemsstater.

30

Ved skrivelse af 1. april 2020 meddelte Kommissionen Republikken Malta, at programmer for statsborgerskab gennem investering, såsom programmet for statsborgerskab gennem investering af 2014, der fører til »salg« af unionsborgerskabet, kunne anses for at udnytte den fælles gennemførelse af unionsborgerskabet i strid med princippet om loyalt samarbejde mellem Unionen og medlemsstaterne.

31

Mellem april og oktober 2020 fremlagde Republikken Malta yderligere oplysninger om, hvordan programmet for statsborgerskab gennem investering af 2014 fungerede, og meddelte Kommissionen, at den havde til hensigt at revidere den eksisterende retlige ramme.

32

Den 20. oktober 2020 sendte Kommissionen Republikken Malta en åbningsskrivelse. I denne skrivelse gentog Kommissionen sin bekymring over, at et program for statsborgerskab gennem investering, såsom programmet for statsborgerskab gennem investering af 2014, var uforeneligt med artikel 20 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU.

33

I sit svar af 18. december 2020 på denne åbningsskrivelse meddelte Republikken Malta Kommissionen, at den havde foretaget en revision af de nationale lovgivningsmæssige rammer for tildeling af maltesisk statsborgerskab. Republikken Malta præciserede således, at efter vedtagelsen af loven af 2020 var de bestemmelser, der gjorde det muligt at tildele maltesisk statsborgerskab på grundlag af bekendtgørelsen af 2014, ikke længere gældende. Dette land præciserede imidlertid, at henset til de berettigede forventninger og de forpligtelser, der allerede var indgået, ville disse bestemmelser forblive i kraft og finde anvendelse på de anmodninger, der var modtaget, indtil den 15. august 2020.

34

Den 9. juni 2021 fremsendte Kommissionen en supplerende åbningsskrivelse til Republikken Malta, hvori den anførte, at de ændringer, der blev indført ved loven af 2020 og bekendtgørelsen af 2020, ikke afhjalp den transaktionsmæssige karakter af programmet for statsborgerskab gennem investering af 2014, og at programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 ligeledes blev anset for at være i strid med artikel 20 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU.

35

Ved skrivelse af 6. august 2021 besvarede Republikken Malta denne supplerende åbningsskrivelse, idet den bestred det af Kommissionen anførte. Denne medlemsstat anførte bl.a., at Kommissionens synspunkt var uforeneligt med princippet om kompetencetildeling, for så vidt som dette synspunkt gjorde indgreb i et område, der henhører under medlemsstaternes suverænitet.

36

Den 2. marts 2022 suspenderede Republikken Malta indtil videre programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 for russiske og belarussiske statsborgere, men opretholdt det for statsborgere fra andre tredjelande, med undtagelse af afghanske, nordkoreanske, iranske, congolesiske fra Den Demokratiske Republik Congo, somaliske, sudanske, sydsudanske, syriske, venezuelanske og yemenitiske statsborgere.

37

Den 28. marts 2022 vedtog Kommissionen en henstilling om de skridt, der øjeblikkelig burde tages i lyset af den russiske invasion af Ukraine for så vidt angår ordninger for tildeling af statsborgerskab og opholdsret til investorer (C(2022) 2028 final). I denne henstilling gentog Kommissionen sit synspunkt om, at programmer for tildeling af statsborgerskab gennem investering, der er baseret på tildeling af naturalisation til gengæld for forudbestemte betalinger eller investeringer, er i strid med EU-retten, og opfordrede alle medlemsstater, der havde iværksat sådanne programmer, til at ophæve dem.

38

Den 6. april 2022 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Republikken Malta, hvori den bekræftede sit synspunkt om, at programmet for statsborgerskab gennem investering af 2014 og programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 er i strid med artikel 20 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU, og opfordrede denne medlemsstat til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder fra modtagelsen heraf.

39

Republikken Malta gav i sit svar af 6. juni 2022 på den begrundede udtalelse på ny udtryk for, at den ikke var enig i Kommissionens synspunkt.

40

Da Kommissionen er af den opfattelse, at programmet for statsborgerskab gennem investering af 2014 og programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020, som Republikken Malta har indført, er uforenelige med EU-retten, har den indledt den foreliggende traktatbrudssag, idet den har præciseret, at denne procedure udelukkende vedrører sidstnævnte program. Kommissionen har imidlertid tilføjet, at de bestemmelser i programmet for statsborgerskab gennem investering af 2014, som tilsidesætter EU-retten, er blevet gentaget i den retlige ramme, der regulerer programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020, således at denne institution i sin undersøgelse af sidstnævnte ordning har henvist til faktiske omstændigheder, der allerede var til stede i forbindelse med anvendelsen af programmet for statsborgerskab gennem investering af 2014.

41

Søgsmålet er støttet på et enkelt anbringende om tilsidesættelse af artikel 20 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU.

42

Kommissionen har i første række gjort gældende, at selv om det henhører under den enkelte medlemsstats kompetence at fastlægge betingelserne for erhvervelse og fortabelse af statsborgerskabet, skal denne kompetence udøves under overholdelse af EU-retten. Eftersom tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat automatisk medfører tildeling af status som unionsborger, er enhver medlemsstat, når den udøver denne enekompetence, forpligtet til ikke at undergrave eller bringe kerneindholdet, værdien og integriteten af unionsborgerskabet i fare med henblik på at bevare den gensidige tillid, der ligger til grund for denne status. Disse krav følger af princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, og af den status som unionsborger, der er fastsat i artikel 20 TEUF.

43

I denne henseende er statsborgerskab i en medlemsstat den eneste betingelse for at være unionsborger som omhandlet i artikel 20 TEUF. Unionsborgerskabet er ledsaget af rettigheder, der direkte følger af Unionens retssystem, navnlig retten til at færdes og opholde sig frit på Unionens område og retten til ikke at blive forskelsbehandlet på grundlag af nationalitet. Unionsborgerskabet indeholder desuden et stærkt civilt element og omfatter grundlæggende politiske rettigheder for deltagelse i det demokratiske liv i Unionen som omhandlet i artikel 10, stk. 3, TEU samt retten for en statsborger i en medlemsstat til at modtage konsulær beskyttelse fra andre medlemsstater i et tredjeland, hvor denne medlemsstat ikke er repræsenteret. Som Domstolen gentagne gange har udtalt, har unionsborgerskabet til formål at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere.

44

I modsætning til hvad Republikken Malta har gjort gældende i sit svarskrift, rejser det foreliggende søgsmål ikke tvivl om hele den del af den nationale retlige ramme, der regulerer naturalisation af personer, idet dette søgsmål ifølge Kommissionen er begrænset til en særlig ordning for tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat til fordel for investorer, der ved at foretage en kommercialisering af unionsborgerskabet skader denne status på en måde, der udgør en særligt alvorlig tilsidesættelse af EU-retten.

45

Republikken Maltas argument om, at Domstolen kun kan efterprøve udøvelsen af de nationale kompetencer på området for tildeling af statsborgerskab, for så vidt som de udgør alvorlige overtrædelser af Unionens værdier eller mål på en generel og systematisk måde, finder desuden ingen støtte i traktaterne eller i Domstolens praksis.

46

I anden række har Kommissionen gjort gældende, at et program for statsborgerskab gennem investering, der indebærer systematisk tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat til gengæld for forudbestemte betalinger eller investeringer og uden krav om en reel tilknytning mellem staten og ansøgerne, bringer kerneindholdet og integriteten af unionsborgerskabet, der er fastsat i artikel 20 TEUF, i fare og tilsidesætter princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU.

47

For det første er Unionen ikke udelukkende baseret på integrationen af en gruppe af europæiske stater, der deler en række fælles værdier, men ligeledes på at bringe befolkningerne i disse stater sammen, hvilket er blevet fremhævet i Lissabontraktaten.

48

Dels bekræfter bestemmelserne om de demokratiske principper, der ved denne traktat er indsat i EU-traktatens afsnit II, unionsborgernes centrale rolle i Unionen, idet den ikke blot er en økonomisk union, men også en politisk union. Dels anføres det i bestemmelserne om EU-institutionerne i EU-traktatens afsnit III, at de værdier, der fremmes, de forfulgte mål og de interesser, som varetages af EU-institutionerne, både er unionsborgernes og medlemsstaternes interesser.

49

For det andet har Kommissionen anført, at således som det fremgår af udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18. december 2014 (EU:C:2014:2454, præmis 172), er unionsborgerskabet og de rettigheder, der følger af denne status, blandt de mest grundlæggende bestemmelser i traktaterne, der indgår i et system, der er Unionens eget og er struktureret på en sådan måde, at de bidrager til gennemførelsen af den integrationsproces, som er selve formålet med Unionen. Unionsborgerskabet og de rettigheder, der følger af denne status, skal derfor betragtes som et udtryk for solidaritet og gensidig tillid mellem medlemsstaterne.

50

Hvad nærmere bestemt angår den gensidige tillid har Kommissionen gjort gældende, at medlemsstaterne ved at give samtykke til at tildele de rettigheder, der er knyttet til unionsborgerskabet, og til at udvide denne solidaritet til andre støtter sig på en fælles grundlæggende opfattelse af statsborgerskab i en medlemsstat, hvorefter dette afspejler, at der består en reel tilknytning mellem en medlemsstat og dens statsborgere. I 1980’erne anerkendte Domstolen, at det særlige solidaritets- og loyalitetsforhold, der består mellem en medlemsstat og dens borgere, og den gensidige sammenhæng mellem rettigheder og pligter udgør grundlaget for statsborgerskabstilknytningen.

51

Kommissionen har tilføjet, at hver medlemsstats samtykke til automatisk og betingelsesløst at udvide visse rettigheder til at gælde statsborgere fra alle øvrige medlemsstater i overensstemmelse med princippet om gensidig tillid hviler på den antagelse, at de øvrige medlemsstater kun tildeler statsborgerskab på grundlag af en reel tilknytning til den pågældende ansøger. Et sådant ubetinget samtykke ville imidlertid blive bragt i fare, hvis medlemsstaterne ikke kunne stole på, at afgørelser om tildeling af statsborgerskab er baseret på dette fælles begreb »statsborgerskab i en medlemsstat«. Kommissionen har i denne henseende gjort gældende, at det fremgår af dom af 7. juli 1992, Micheletti m.fl. (C-369/90, EU:C:1992:295), at der mellem medlemsstaterne består en forpligtelse til gensidig anerkendelse af afgørelser vedrørende statsborgerskab i en medlemsstat.

52

Under disse omstændigheder vil det være i modstrid med selve kerneindholdet af unionsborgerskabet at indføre et program for statsborgerskab gennem investering, der har transaktionsmæssig karakter, og som gør det muligt systematisk mod forudbestemte betalinger eller investeringer at tildele statsborgerskab i en medlemsstat til ansøgere, der ikke har en reel tilknytning til en medlemsstat, og som af denne grund åbenbart ikke tilhører den kategori af personer, med hensyn til hvilke traktaternes ophavsmænd har fastsat, at de har unionsborgerskab.

53

For det tredje har Kommissionen anført, at artikel 4, stk. 3, TEU, som fastsætter princippet om loyalt samarbejde, både indeholder en »positiv« forpligtelse til at bistå Unionen med dens opgaver og en »negativ« forpligtelse til at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe Unionens mål i fare. Oprettelsen og anvendelsen af et program for statsborgerskab gennem investering, der gør det muligt systematisk at tildele statsborgerskab i en medlemsstat på grundlag af forudbestemte betalinger eller investeringer, uden at det er nødvendigt at godtgøre en reel tilknytning til den medlemsstat, der tildeler dette statsborgerskab, bringer imidlertid integriteten af unionsborgerskabet og den gensidige tillid, der ligger til grund for denne status og de dertil knyttede rettigheder, i fare.

54

Hvad angår fastsættelsen af en operationel og funktionel tærskel for at afgøre, hvad der udgør en »reel tilknytning« med henblik på tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat, er Kommissionen af den opfattelse, at den faktiske bopæl udgør et af midlerne til at fastslå en sådan tilknytning. Det tilkommer imidlertid ikke Kommissionen at fastsætte de tilknytningsfaktorer, som medlemsstaterne skal foretrække ved tildelingen af statsborgerskab.

55

I tredje række har Kommissionen gjort gældende, at programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020, som gør det muligt systematisk at tildele maltesisk statsborgerskab til gengæld for væsentlige forudbestemte betalinger eller investeringer, og som dermed er af transaktionsmæssig karakter, udgør et ulovligt program for tildeling af statsborgerskab gennem investering.

56

For det første er det krav om lovligt ophold, der er fastsat i programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020, ikke tilstrækkeligt til at sikre, at der foreligger en reel tilknytning til Republikken Malta.

57

Kommissionen er i denne forbindelse af den opfattelse, at de dokumenter og e-mails, som Daphne Caruana Galizia Foundation har indhentet, og som blev sendt til pressen i forbindelse med projektet benævnt »Passport Papers« (herefter »Passport Papers«), påviser, at der ikke findes noget faktisk bopælskrav i programmet for statsborgerskab gennem investering af 2014. Disse dokumenter udgør ikke et bevis for det påståede traktatbrud, men har udelukkende til formål at underbygge Kommissionens argument om, at væsentlige mangler i den maltesiske lovgivning fører til, at tredjelandsstatsborgere, der ikke har bevist, at de opfylder et krav om faktisk forudgående bopæl i Malta, systematisk tildeles unionsborgerskab.

58

Desuden er det indledningsvis ikke blevet bestridt under den administrative procedure, at det ikke er nødvendigt at godtgøre en væsentlig reel tilstedeværelse på maltesisk område. Den omstændighed, at det ikke er nødvendigt at bevise en fysisk tilstedeværelse i en betydelig periode inden for rammerne af programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020, understøttes endvidere af en sammenligning af de krav, der pålægges ved dette program, med de krav, der finder anvendelse på »almindelig« naturalisation, der er fastsat i artikel 10, stk. 1, i lov om maltesisk statsborgerskab, idet sidstnævnte bestemmelse pålægger et krav om bopæl i Malta »igennem« en bestemt periode, uden at den indeholder regler om fravær, der kan afbryde bopælsperioderne. I øvrigt var Republikken Malta under den administrative fase ikke i stand til at meddele oplysninger om de ansøgninger om statsborgerskab, der var blevet afslået eller trukket tilbage som følge af den manglende overholdelse af bopælskravet. Endelig afspejles bopælskravets teoretiske karakter ligeledes i de regler, der gør det muligt at nedsætte den krævede opholdsperiode på tre år til mindst tolv måneder mod betaling af et yderligere beløb på 150000 EUR.

59

For det andet skal kravet om en »reel tilknytning« foreligge på tidspunktet for tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat. I denne henseende er en ordning, der fastsætter muligheden for at tildele naturalisation ved at skabe en sådan tilknytning efter denne tildeling, for det første ikke i overensstemmelse med formålet om at styrke solidariteten mellem befolkningerne i Unionen takket være eksistensen af en reel tilknytning til en EU-medlemsstat. Et program for statsborgerskab gennem investering som det, der er omhandlet i den foreliggende sag, adskiller sig på dette plan klart fra en ordning, der har til formål at tilskynde tredjelandsstatsborgere til at arbejde og opholde sig i en medlemsstat.

60

Eftersom de fordele, som unionsborgerskabet giver, træder i kraft på tidspunktet for tildelingen af denne status, er der for det andet ingen garanti for, at en nyligt naturaliseret maltesisk statsborger beslutter at blive i Malta med henblik på at udvikle en »fremtidig reel tilknytning« i stedet for at flytte til en anden EU-medlemsstat eller opholde sig i et tredjeland og samtidig gøre brug af de rettigheder, der følger af unionsborgerskabet. I denne henseende har Kommissionen fremhævet, at reklamemateriale, der er blevet offentliggjort af autoriserede agenter for programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020, reklamerer for muligheden for, at en naturaliseret statsborger kan tage ophold i en anden medlemsstat eller i en stat, der er part i Schengenaftalen, som en af »fordelene« ved at opnå maltesisk statsborgerskab.

61

Kommissionen har tilføjet, at den ikke har bestridt, at proceduren for naturalisation omfatter gennemførelsen af en undersøgelsesprocedure i forhold til ansøgerne. Det fremgår imidlertid af den lovgivningsmæssige ramme, der regulerer programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020, at denne procedure består i at vurdere den sikkerhedsrisiko, som ansøgerne kan udgøre, deres omdømme samt omfanget af deres formue, og ikke at efterprøve, om der foreligger en reel forbindelse mellem sådanne ansøgere og Republikken Malta. Eksistensen af denne undersøgelsesprocedure og ministerens skønsbeføjelse til at nægte at udstede et naturalisationsbevis ændrer ikke programmets transaktionsmæssige karakter.

62

Kommissionen har desuden anført, at Republikken Malta ikke har bestridt, at der for at blive omfattet af programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 kun kræves en faktisk fysisk tilstedeværelse i Malta ved to lejligheder, nemlig ved afgivelse af biometriske data med henblik på at opnå en opholdstilladelse og ved aflæggelse af troskabsed. Det lovlige ophold, som programmet kræver, kan derfor ikke skabe en reel tilknytning mellem Republikken Malta og denne ansøger.

63

Republikken Malta har heroverfor i første række anført, at medlemsstaternes kompetence på området for tildeling af statsborgerskab ganske vist skal udøves under overholdelse af EU-retten på de områder, hvor Unionen har kompetence, men uden at der gøres indgreb i forpligtelsen til at respektere medlemsstaternes nationale identitet.

64

Indledningsvis har Republikken Malta anført, at Kommissionen i sit søgsmål foretager en kontrol af hele den lovgivningsmæssige ramme, der regulerer kravene, procedurerne og virkningerne af en medlemsstats naturalisationsprogram, hvilket svarer til at rejse tvivl om denne medlemsstats politiske valg med hensyn til statsborgerskab. Jo mere omfattende den kontrol er, der i denne henseende udøves på et område med national kompetence, desto større er risikoen for, at Unionen overskrider sine kompetencer.

65

For det første bør kontrollen af medlemsstaternes handlinger i situationer, der retligt eller faktisk indebærer en fratagelse af de rettigheder og pligter, der er knyttet til en status som unionsborger, foretages på grundlag af et andet kriterium end det, der finder anvendelse i situationer, hvor der tildeles statsborgerskab i en medlemsstat. Kompetencen til at tildele statsborgerskab udgør selve kernen i den nationale suverænitet og er tæt forbundet med udformningen og udviklingen af en medlemsstats nationale identitet, som artikel 4, stk. 2, TEU pålægger Unionen at beskytte.

66

Det er således kun, når en medlemsstats politik om naturalisation generelt og systematisk medfører en alvorlig tilsidesættelse af Unionens værdier og mål, således som disse er fastlagt i EU-retten, at denne politik er i strid med EU-retten, idet medlemsstaternes enekompetence på området for tildeling af statsborgerskab ellers ville blive bragt i fare. Ifølge Republikken Malta er denne fortolkning i overensstemmelse med Domstolens praksis, hvorefter unionsborgerskabets »formål« er at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere, idet det præciseres, at der ikke er tale om den aktuelle virkelighed, men om en igangværende proces, som på integrationens nuværende udviklingstrin eksisterer sideløbende med og i nær tilknytning til statsborgerskab i medlemsstaterne.

67

For det andet indebærer den af Kommissionen forfægtede fortolkning alvorlige risici. Indledningsvis har denne fortolkning en umiddelbar indvirkning på de lovgivningsmæssige rammer, der regulerer statsborgerskab i alle medlemsstater, navnlig i de medlemsstater, hvor naturalisation tildeles skønsmæssigt. Dernæst svarer den nævnte fortolkning til at gøre det muligt for Kommissionen i sin egenskab af traktaternes vogter at kontrollere medlemsstaternes politikker, love og praksis på området for naturalisation i lyset af EU-retten. Endelig gør en sådan fortolkning det muligt for medlemsstaterne at anfægte andre medlemsstaters ret og praksis på dette område.

68

Såfremt Kommissionen gives medhold i sit søgsmål, vil Republikken Malta i denne henseende være forpligtet til at ophæve en række love og administrative bestemmelser. Ved således at anfægte hele den lovgivningsmæssige ramme i en medlemsstat, der regulerer adgangen til statsborgerskab, har Kommissionen opfordret Domstolen til at handle som »indirekte lovgiver« ved at nedlægge veto mod den nationale lovgivning, der er vedtaget på et område, der henhører under medlemsstaternes enekompetence.

69

I anden række har Republikken Malta gjort gældende, at EU-retten ikke pålægger medlemsstaterne en retlig forpligtelse til at kræve en »reel forudgående tilknytning« til naturalisationsmedlemsstaten, uanset om ansøgeren har foretaget betalinger eller har indgået andre forpligtelser. Eksistensen af en sådan forbindelse kan ganske vist lovligt tilskynde staterne til at anerkende, at et individ er tilstrækkeligt knyttet til deres politiske fællesskab. Dette resultat følger imidlertid ikke af en forpligtelse i henhold til folkeretten eller EU-retten, men af en politisk og suveræn beslutning truffet af medlemsstaternes demokratiske institutioner.

70

I denne henseende følger forpligtelsen til at kræve en »reel forudgående tilknytning« inden tildelingen af statsborgerskab i en medlemsstat for det første hverken af traktaterne eller af den procedure, der førte til deres vedtagelse. Det fremgår i øvrigt af erklæring nr. 2 og af Edinburghafgørelsen, at spørgsmålet om, hvorvidt en person besidder statsborgerskab i en medlemsstat, udelukkende afgøres efter vedkommende medlemsstats egen lovgivning. Desuden opretter traktaterne ikke Unionen som en »enkelt politisk enhed«.

71

For det andet følger kravet om en »reel forudgående tilknytning« ikke af folkeretten. Det kan navnlig ikke udledes af dom af 6. april 1955, Nottebohm (Lichtenstein mod Guatemala) (ICJ Reports 1955, s. 4), som Kommissionen har støttet sig på som grundlag for en forpligtelse i henhold til EU-retten, hvorefter der skal foreligge en sådan tilknytning som betingelse for tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat, idet et sådant krav i øvrigt blev forkastet af Domstolen i dom af 7. juli 1992, Micheletti m.fl. (C-369/90, EU:C:1992:295).

72

For det tredje har Kommissionen ikke fastsat en operationel og funktionel tærskel for, hvad der udgør en »reel forudgående tilknytning«, og det påhviler ikke Republikken Malta at fastlægge en sådan operationel tærskel.

73

I tredje række har Republikken Malta gjort gældende, at programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 udgør et legitimt, solidt, effektivt og professionelt forvaltet naturalisationsprogram, som ikke skader Unionens mål. I denne henseende udgør Kommissionens fremlæggelse af dette program som en automatisk og ubetinget adgang til maltesisk statsborgerskab, der i Republikken Maltas rent budgetmæssige interesse foreskriver systematisk tildeling af statsborgerskab i denne medlemsstat til gengæld for forudbestemte betalinger eller investeringer, en overdreven forenkling, der savner ethvert retligt eller faktisk grundlag.

74

For det første har Republikken Malta altid handlet i god tro og i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde mellem Unionen og medlemsstaterne som omhandlet i artikel 4, stk. 3, TEU. Medlemsstaten har foretaget lovændringer efter den dialog, der blev indledt med Kommissionen.

75

For det andet har Kommissionen baseret sin analyse på en urigtig og fordrejet fremstilling af den maltesiske lovgivningsmæssige ramme. Indledningsvis indfører denne lovgivningsmæssige ramme ikke en »transaktionsmæssig« ordning, men en udtømmende og kompleks procedure i flere faser, som indebærer forskellige offentlige myndigheder med henblik på at sikre strenge garantier, og som kan føre til naturalisation.

76

Dernæst gør den nævnte lovgivningsmæssige ramme det ikke muligt systematisk at tildele maltesisk statsborgerskab til gengæld for visse betalinger, eftersom der er tale om en skønsmæssig ramme, der er underlagt strenge kontrolmekanismer. Navnlig omfatter proceduren 11 proceduremæssige skridt, hvis formål er at give et overblik over ansøgeren og dermed lette ministerens endelige og skønsmæssige afgørelse. I denne henseende giver en ansøgers overholdelse af de fastsatte krav ikke den pågældende en automatisk ret til naturalisation.

77

Endelig er denne lovgivningsmæssige ramme baseret på forskellige former for tilknytning – retrospektive, aktuelle og fremadskuende – som udvikler sig over tid. Der kræves således en forudgående periode med lovligt ophold på tre år eller et år, afhængigt af investeringens omfang, hvilket er i overensstemmelse med den internationale praksis på området for opholdsret og statsborgerskab gennem investering. Desuden er den administrative praksis på området for »almindelig« naturalisation i henhold til artikel 10, stk. 1, i lov om maltesisk statsborgerskab, at fysisk tilstedeværelse kun er påkrævet i bestemte tidsintervaller. Desuden giver udlændingelovgivningen mange eksempler på, at integrationsforanstaltninger skal iværksættes på et senere tidspunkt i forbindelse med procedurer for såvel ophold som naturalisation, hvis der ikke er nogen forudgående tilknytning til værtsmedlemsstaten.

78

Denne medlemsstat har ligeledes modsat sig, at Kommissionen har fremført Passport Papers som et beviselement, som Domstolen skal tage hensyn til, eftersom disse dokumenter vedrører anvendelsen af programmet for statsborgerskab gennem investering af 2014 og ikke programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020, som er genstand for det foreliggende søgsmål.

79

Det bemærkes, at i medfør af artikel 9 TEU og artikel 20, stk. 1, TEUF har enhver, der er statsborger i en medlemsstat, unionsborgerskab. Ifølge disse samme bestemmelser er unionsborgerskabet et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette.

80

Erklæring nr. 2 og Edinburghafgørelsen fastsætter i øvrigt, at spørgsmålet om, hvorvidt en person besidder statsborgerskab i en medlemsstat, udelukkende afgøres efter vedkommende medlemsstats egen lovgivning.

81

Det følger imidlertid af fast retspraksis, at selv om fastlæggelsen af betingelserne for tildeling og fortabelse af statsborgerskab i en medlemsstat i overensstemmelse med folkeretten henhører under hver medlemsstats kompetence, skal denne kompetence udøves under overholdelse af EU-retten (dom af 7.7.1992, Micheletti m.fl., C-369/90, EU:C:1992:295, præmis 10, af 2.3.2010, Rottmann, C-135/08, EU:C:2010:104, præmis 45, og af 5.9.2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Fortabelse af dansk statsborgerskab), C-689/21, EU:C:2023:626, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

82

I denne henseende skal den argumentation, som Republikken Malta har fremført, hvorefter undersøgelsen af procedurerne for tildeling af statsborgerskab i medlemsstaterne til forskel fra en undersøgelse af situationer med fortabelse eller tilbagekaldelse af dette statsborgerskab, som indebærer en fratagelse af de rettigheder, som en person har i henhold til EU-retten, skal begrænses til konstateringen af, om der er sket væsentlige tilsidesættelser af Unionens værdier eller mål, der er af generel og systematisk karakter, indledningsvis forkastes.

83

Hverken traktaternes ordlyd eller deres opbygning gør det nemlig muligt af disse at udlede et ønske fra ophavsmændenes side om for så vidt angår tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat at fastsætte en undtagelse fra forpligtelsen til at overholde EU-retten, hvorefter kun sådanne væsentlige tilsidesættelser af Unionens værdier og mål kan medføre en tilsidesættelse af EU-retten i forbindelse med medlemsstaternes udøvelse af deres kompetence på området. Under disse omstændigheder kan en sådan undtagelse ikke tillades, eftersom den svarer til en begrænsning af de virkninger, der er knyttet til EU-rettens forrang, som henhører under EU-rettens væsentlige kendetegn og dermed under Unionens forfatningsmæssige ramme. (jf. i denne retning udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 166).

84

Hvad angår den hævdede tilsidesættelse af artikel 20 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU skal det indledningsvis bemærkes, at Unionen ifølge selve ordlyden af artikel 3, stk. 2, TEU giver borgerne et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser, hvor der er fri bevægelighed for personer, som muliggøres ved, at der findes passende foranstaltninger vedrørende kontrol ved de ydre grænser, asyl, indvandring og forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet.

85

I denne henseende har Domstolen præciseret, at såvel princippet om gensidig tillid mellem medlemsstaterne som princippet om gensidig anerkendelse, der hviler på det første af disse principper, er af grundlæggende betydning i EU-retten, idet de muliggør oprettelsen og bevarelsen af dette område uden indre grænser (udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 191, og dom af 29.7.2024, Alchaster, C-202/24, EU:C:2024:649, præmis 63).

86

I gennemførelsen af dette område uden indre grænser indgår den ret, som direkte er tillagt enhver unionsborger ved 20, stk. 2, litra a), TEUF og artikel 21, stk. 1, TEUF til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, hvis udøvelse Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35) ifølge fast retspraksis har til formål at lette (dom af 12.3.2014, O. og B., C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 35, af 18.12.2014, McCarthy m.fl., C-202/13, EU:C:2014:2450, præmis 31, og af 22.2.2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C-491/21, EU:C:2024:143, præmis 37).

87

Denne ret har i øvrigt fundet særligt udtryk i artikel 45 TEUF om arbejdskraftens frie bevægelighed, i artikel 49 TEUF om etableringsfriheden og i artikel 56 TEUF om den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. i denne retning dom af 11.11.2021, MH og ILA (Pensionsrettigheder ved konkurs), C‑168/20, EU:C:2021:907, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).

88

Dernæst er unionsborgerne tillagt politiske rettigheder, der sikrer deres deltagelse i Unionens demokratiske liv, som omhandlet i artikel 10 TEU og 11 TEU og konkretiseret i artikel 20 TEUF, 22 TEUF og 24 TEUF. Disse omfatter bl.a. retten til at fremsætte et borgerinitiativ, retten til at indgive andragender til Parlamentet, retten til at henvende sig til ombudsmandsinstitutionen, retten til at henvende sig til Unionens institutioner og rådgivende organer på et af Unionens officielle sprog, ligesom de har valgret og er valgbare ved valg til Parlamentet og ved kommunale valg i den medlemsstat, hvor borgerne har bopæl, på samme betingelser som statsborgerne i denne stat.

89

I denne henseende deltager unionsborgerne ved udøvelsen af de politiske rettigheder, som de er tillagt ved artikel 10 TEU og 11 TEU, direkte i Unionens demokratiske liv. Unionens funktionsmåde bygger således på det repræsentative demokrati, som konkretiserer værdien demokrati, der i medfør af artikel 2 TEU udgør en af de værdier, som Unionen bygger på (jf. i denne retning dom af 19.12.2019, Puppinck m.fl. mod Kommissionen, C-418/18 P, EU:C:2019:1113, præmis 65, af 19.11.2024, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (Valgbarhed og status som medlem af et politisk parti), C-808/21, EU:C:2024:962, præmis 114 og 115, og af 19.11.2024, Kommissionen mod Polen (Valgbarhed og status som medlem af et politisk parti), C-814/21, EU:C:2024:963, præmis 112 og 113). Heraf følger, at medlemsstaternes udøvelse af deres kompetence til at fastsætte betingelserne for tildeling af statsborgerskab påvirker Unionens funktion som fælles retsorden.

90

Endelig giver unionsborgerskabet ligeledes enhver statsborger i en medlemsstat i et tredjeland, hvor denne medlemsstat ikke er repræsenteret, den ret, der er fastsat i artikel 20, stk. 2, litra c), TEUF og konkretiseret i artikel 23 TEUF, til beskyttelse hos andre medlemsstaters diplomatiske og konsulære myndigheder på samme vilkår som statsborgere i disse medlemsstater.

91

Det er i lyset af disse forskellige rettigheder, at Domstolen har fastslået, at bestemmelserne om unionsborgerskabet er blandt de grundlæggende bestemmelser i traktaterne, som, idet de indgår i et system, der er Unionens eget, er struktureret på en sådan måde, at de bidrager til gennemførelsen af den integrationsproces, som er selve formålet med Unionen, og dermed udgør en integrerende del af dens forfatningsmæssige ramme (jf. i denne retning udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 172).

92

På samme måde har Domstolen, henset til såvel rækkevidden af de rettigheder, der er knyttet til en status som unionsborger, som er nævnt i nærværende doms præmis 86-90, som til den omstændighed, at denne status automatisk følger af egenskaben af statsborger i en medlemsstat, gentagne gange fastslået, at unionsborgerskabet udgør den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere (jf. i denne retning dom af 20.9.2001, Grzelczyk, C-184/99, EU:C:2001:458, præmis 31, af 18.1.2022, Wiener Landesregierung (Tilbagekaldelse af tilsagn om naturalisation), C‑118/20, EU:C:2022:34, præmis 38 og 58, af 5.9.2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Fortabelse af dansk statsborgerskab), C-689/21, EU:C:2023:626, præmis 29 og 38 og den deri nævnte retspraksis).

93

Unionsborgerskabet er således en af de vigtigste konkretiseringer af solidariteten, som ligger til grund for selve den integrationsproces, der er nævnt i nærværende doms præmis 91, og som følgelig henhører under Unionens identitet som en særlig retsorden, som medlemsstaterne har accepteret på grundlag af gensidighed (dom af 15.7.1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, Sml. 1954-1964, s. 534-536, og af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 246).

94

I medfør af princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, påhviler det desuden bl.a. medlemsstaterne at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare (dom af 4.7.2023, Meta Platforms m.fl. (Almindelige betingelser for anvendelse af et socialt netværk), C‑252/21, EU:C:2023:537, præmis 53).

95

Udøvelsen af medlemsstaternes kompetence til at fastlægge betingelserne for tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat er derfor – i lighed med deres kompetence til at fastsætte betingelserne for fortabelse af statsborgerskab – ikke ubegrænset. Unionsborgerskabet er nemlig baseret på de fælles værdier, der er indeholdt i artikel 2 TEU, og på medlemsstaternes gensidige tillid til, at ingen af dem udøver denne kompetence på en måde, der er åbenbart uforenelig med selve unionsborgerskabets karakter.

96

I denne henseende fremgår det af Domstolens faste praksis, at grundlaget for tilknytningen til statsborgerskabet i en medlemsstat er det særlige solidaritets- og loyalitetsforhold mellem denne stat og dens borgere samt den gensidige sammenhæng mellem rettigheder og pligter (jf. i denne retning dom af 17.12.1980, Kommissionen mod Belgien, 149/79, EU:C:1980:297, præmis 10, af 3.7.1986, Lawrie-Blum, 66/85, EU:C:1986:284, præmis 27, af 26.4.2007, Alevizos, C-392/05, EU:C:2007:251, præmis 70, af 2.3.2010, Rottmann, C-135/08, EU:C:2010:104, præmis 51, og af 25.4.2024, Stadt Duisburg (Fortabelse af tysk statsborgerskab), C-684/22 – C-686/22, EU:C:2024:345, præmis 37).

97

På samme måde fremgår det af selve ordlyden af artikel 20, stk. 2, første punktum, TEUF, at unionsborgerne har de rettigheder og er underlagt de pligter, der er indeholdt i traktaterne. I overensstemmelse med artikel 20, stk. 1, TEUF udgør det særlige solidaritets- og loyalitetsforhold mellem hver medlemsstat og dens statsborgere ligeledes grundlaget for de rettigheder og forpligtelser, som traktaterne forbeholder unionsborgerne.

98

Hvad angår fastlæggelsen af et sådant særligt solidaritets- og loyalitetsforhold følger det af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 81, at definitionen af betingelserne for tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat ikke henhører under Unionens kompetence, men under hver enkelt medlemsstats kompetence, idet den råder over en vid skønsmargen ved valget af de kriterier, der skal anvendes, forudsat at disse kriterier anvendes under overholdelse af EU-retten.

99

En medlemsstat tilsidesætter imidlertid åbenbart kravet om et sådant særligt solidaritets- og loyalitetsforhold, der er kendetegnet ved den gensidige sammenhæng mellem rettigheder og pligter mellem medlemsstaten og dens statsborgere, og bryder således den gensidige tillid, som unionsborgerskabet hviler på, i strid med artikel 20 TEUF og princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, når den opretter og anvender et naturalisationsprogram på grundlag af en transaktionsbaseret procedure mellem denne medlemsstat og de personer, der indgiver en ansøgning i henhold til dette program, hvorefter statsborgerskabet i den nævnte medlemsstat og dermed egenskaben af unionsborger i det væsentlige tildeles til gengæld for forudbestemte betalinger eller investeringer.

100

Et sådant program svarer nemlig til en kommercialisering af tildelingen af status som statsborger i en medlemsstat og, i forlængelse heraf, af status som unionsborger, hvilket er uforeneligt med udformningen af denne grundlæggende status, således som den følger af traktaterne.

101

Det bemærkes endvidere, at medlemsstaterne er forpligtede til at anerkende de virkninger, der er knyttet til en anden medlemsstats tildeling af statsborgerskab til en person med henblik på udøvelsen af de rettigheder og friheder, der følger af EU-retten (jf. i denne retning dom af 7.7.1992, Micheletti m.fl., C-369/90, EU:C:1992:295, præmis 10, af 2.10.2003, Garcia Avello, C-148/02, EU:C:2003:539, præmis 28, og af 19.10.2004, Zhu og Chen, C-200/02, EU:C:2004:639, præmis 39). En transaktionsbaseret naturalisation, der gives til gengæld for forudbestemte betalinger eller investeringer, er imidlertid ikke alene i strid med princippet om loyalt samarbejde, men kan ligeledes rejse tvivl om den gensidige tillid, der ligger til grund for dette krav om anerkendelse, idet denne tillid vedrører den forudsætning, at tildelingen af statsborgerskab i en medlemsstat er baseret på et særligt solidaritets- og loyalitetsforhold, der begrunder tildelingen af de rettigheder, der navnlig følger af unionsborgerskabet.

102

I det foreliggende tilfælde fremgår det af de bestemmelser, der regulerer programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020, som er nævnt i nærværende doms præmis 24, at de betingelser, der skal være opfyldt, for at en investor kan ansøge om maltesisk statsborgerskab, for det første er betaling af et bidrag på 600000 EUR eller 750000 EUR til den maltesiske regering, for det andet erhvervelse af en fast ejendom til beboelse til en værdi af mindst 700000 EUR eller leje af en sådan ejendom for en årlig husleje på mindst 16000 EUR for en periode på mindst 5 år, for det tredje en donation på mindst 10000 EUR til en registreret filantropisk, kulturel, sportslig, videnskabelig, dyrevelfærdsmæssig eller kunstnerisk ikkestatslig organisation eller forening eller en organisation eller forening, der på anden måde er godkendt af myndighederne, for det fjerde lovligt ophold i Malta i en periode på 36 måneder, idet det præciseres, at denne periode kan nedsættes til 12 måneder, hvis ansøgeren yder et supplerende bidrag på 150000 EUR, og for det femte en bestået egnethedsvurdering og en tilladelse til at indgive en ansøgning om naturalisation.

103

I første række tyder de tre første betingelser, som er opstillet i de bestemmelser, der regulerer programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020, således på, at betalinger eller investeringer af forud fastsatte minimumsbeløb indtager en afgørende plads i det nævnte program, hvilket tyder på, at programmet svarer til en kommercialisering af tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat efter en transaktionsbaseret procedure.

104

Det skal ikke desto mindre vurderes, om en sådan kvalificering kan drages i tvivl af de øvrige betingelser, som tildelingen af maltesisk statsborgerskab i henhold til programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 er underlagt.

105

Hvad i denne henseende i anden række angår betingelsen om lovligt ophold i Malta i en minimumsperiode forud for en sådan tildeling skal det indledningsvis fastslås, at Kommissionen ikke med føje kan påberåbe sig Passport Papers til støtte for sin argumentation om, at denne betingelse udelukkende vedrører ansøgerens bopæl i Malta og ikke dennes fysiske tilstedeværelse på maltesisk område. Disse dokumenter vedrører nemlig programmet for statsborgerskab gennem investering af 2014, som ikke er genstand for det foreliggende søgsmål.

106

Når dette er sagt, fremgår det af Republikken Maltas forklaringer, at den betingelse om forudgående bopæl på maltesisk område, der er fastsat inden for rammerne af programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020, vedrører ansøgerens lovlige ophold. Det fremgår imidlertid af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at en sådan betingelse ikke svarer til et krav om faktisk bopæl på det maltesiske område, idet ansøgerens fysiske tilstedeværelse på dette område alene er påkrævet ved indsamlingen af biometriske data for at opnå opholdstilladelse og ved aflæggelse af troskabsed.

107

Denne analyse kan ikke drages i tvivl af Republikken Maltas argument om, at de godkendte ansøgere var fysisk til stede under hele deres lovlige ophold, eftersom dette udsagn ikke svarer til den retlige ramme, som denne medlemsstat har beskrevet, og i øvrigt kun er støttet på nogle få eksempler.

108

Henset til den meget begrænsede tilstedeværelse på Maltas område, som kræves i henhold til programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020, kan det under disse omstændigheder ikke lægges til grund, at Republikken Malta har anset en faktisk bopæl på dette område for at udgøre et væsentligt kriterium med henblik på tildeling af statsborgerskab i denne medlemsstat i henhold til det nævnte program i tillæg til kriteriet om de forudbestemte betalinger eller investeringer, der er omhandlet i nærværende doms præmis 103.

109

Denne konklusion understøttes for det første af den omstændighed, at varigheden af perioden med lovligt ophold forud for tildelingen af maltesisk statsborgerskab inden for rammerne af programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 kan nedsættes fra tre år til et år ved en yderligere betaling på 150000 EUR, således at bopælskravet i sig selv synes at være tæt forbundet med den transaktionsmæssige karakter af tildelingen af maltesisk statsborgerskab i henhold til dette program til gengæld for forudbestemte betalinger eller investeringer.

110

For det andet understøttes denne konklusion også af Kommissionens sammenligning af programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 med den »almindelige« procedure for naturalisation i henhold til artikel 10, stk. 1, i lov om maltesisk statsborgerskab, som kræver, at ansøgerne har opholdt sig i Malta »igennem« en periode på tolv måneder forud for indgivelsen af ansøgningen om naturalisation, men ligeledes i en periode på mindst fire år ud af de seks år, der går umiddelbart forud for denne tolvmånedersperiode.

111

Det følger således af denne sammenligning, at Republikken Malta, når ansøgningen om tildeling af statsborgerskab ikke ledsages af forudbestemte betalinger eller investeringer, kun anser en betydeligt længere faktisk bopæl i Malta for at være af en sådan art, at det kan komme på tale at tildele maltesisk statsborgerskab.

112

Hvad i tredje række angår den sidste betingelse, der er nævnt i nærværende doms præmis 102, har Republikken Malta gjort gældende, at proceduren for kontrol af en ansøgers egnethed har til formål at foretage en undersøgelse af ansøgeren, dennes forretnings- og virksomhedsforbindelser, den pågældendes politiske eksponering, kilden til den pågældendes formue, vedkommendes omdømme, retlige og lovgivningsmæssige spørgsmål vedrørende personen og den relative indvirkning på ansøgerens umiddelbare netværk.

113

Det skal således bemærkes, at en sådan undersøgelse ifølge de præciseringer, som Republikken Malta har givet, i det væsentlige har til formål at sikre, at anvendelsen af programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 ikke skader visse mål af almen interesse for Republikken Malta, navnlig denne medlemsstats offentlige sikkerhed og nationale sikkerhed samt dens interne og eksterne image. Denne undersøgelse kan derimod ikke rejse tvivl om konstateringen af, at dette program svarer til en kommercialisering af tildelingen af maltesisk statsborgerskab efter en transaktionsbaseret procedure.

114

Formålet med denne undersøgelse er nemlig ikke at vurdere, om ansøgerens situation begrunder, at denne tildeles maltesisk statsborgerskab, men alene at afgøre, om visse behørigt identificerede risici er til hinder for tildeling af dette statsborgerskab, på trods af at ansøgeren er villig til at foretage betalinger eller investeringer, der gør det muligt at opfylde de tre første betingelser, der er nævnt i nærværende doms præmis 102. Den funktion, som den nævnte undersøgelse således er tillagt, indebærer, at den bevirker en begrænsning af anvendelsesområdet for programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 uden imidlertid at rejse tvivl om dette programs transaktionsmæssige karakter.

115

Republikken Malta har endvidere gjort gældende, at programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 tager hensyn til visse tilknytningsfaktorer for ansøgerne, såsom investeringer i den lokale økonomi, ansøgernes integration i den sociale struktur gennem deres investeringer eller den fremtidige tilknytning mellem disse ansøgere og Republikken Malta, der vil kunne udvikles efter tildelingen af dette statsborgerskab.

116

I denne henseende er der for det første intet i de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, der gør det muligt at fastslå, at programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 foreskriver en specifik og konkret undersøgelse af visse investeringers relevans med henblik på at fastslå rigtigheden og intensiteten af en ansøgers tilknytning til Republikken Malta eller med henblik på at gøre det muligt at udvikle en sådan tilknytning til denne medlemsstat, som adskiller sig fra den undersøgelse, der vedrører opfyldelsen af de betingelser, der er fastsat i de bestemmelser, der regulerer dette program, og som er nævnt i nærværende doms præmis 102.

117

Hvad for det andet angår Republikken Maltas argumentation om, at den tager hensyn til den tilknytning, som en ansøger kan udvikle igennem programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 efter afgørelsen om naturalisation, skal det bemærkes, at det fremgår af denne medlemsstats præciseringer, at dens myndigheder kan tilbagekalde det maltesiske statsborgerskab, der er tildelt inden for rammerne af dette program, af tre grunde, nemlig den manglende overholdelse af en materiel forpligtelse, der er fastsat i den gældende lovgivning, eksistensen af en trussel mod den nationale sikkerhed eller den pågældende persons involvering i en adfærd, der er til alvorlig skade for Republikken Maltas interesser.

118

Selv om de maltesiske myndigheder i løbet af fem år fra datoen for naturalisation i det væsentlige sikrer, at ansøgerne fortsat overholder de betingelser, der finder anvendelse på deres naturalisation, forholder det sig derfor ikke desto mindre således, at det ikke kan lægges til grund, at programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 indeholder en betingelse, der skal opfyldes efter afgørelsen om naturalisation, som føjer sig til de betingelser, der er nævnt i nærværende doms præmis 102.

119

I fjerde og sidste række fremgår det af de uddrag fra websteder for autoriserede agenter, der reklamerer for programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020, som Kommissionen har fremlagt som bilag til stævningen, at dette program giver potentielle ansøgere »ret til at opholde sig, studere og arbejde i et af de 27 EU-lande« samt »statsborgerskab i et [EU-]land for hele ansøgerens familie, herunder ugifte og økonomisk afhængige børn under 29 år samt forældre over 55 år«. Selv om Republikken Malta har anført, at private tredjeparters aktiviteter ikke kan tilregnes de maltesiske myndigheder, forholder det sig ikke desto mindre således, at denne medlemsstat ikke har bestridt, at disse uddrag hidrører fra websteder for agenter, der er autoriseret inden for rammerne af anvendelsen af programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020, som spiller en væsentlig rolle i denne henseende, for så vidt som ansøgninger om naturalisation i henhold til dette program udelukkende kan indgives gennem disse agenter.

120

Programmet for statsborgerskab gennem investering af 2020 blev således præsenteret offentligt af Republikken Malta som et naturalisationsprogram, der hovedsageligt tilbyder de fordele, der følger af unionsborgerskabet, navnlig retten til at færdes og opholde sig frit i de øvrige medlemsstater. En sådan præsentation bidrager til at godtgøre, at denne medlemsstat gennem dette program har indført en transaktionsbaseret procedure, der kan sidestilles med en kommercialisering af tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat, idet den udnytter de rettigheder, der er knyttet til egenskaben af unionsborger, med henblik på at gøre reklame for denne procedure.

121

Det skal følgelig fastslås, at Republikken Malta har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 20 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU ved at oprette og anvende det institutionaliserede program for statsborgerskab gennem investering af 2020 på grundlag af artikel 10, stk. 9, i lov om maltesisk statsborgerskab, som indfører en transaktionsbaseret procedure for naturalisation til gengæld for forudbestemte betalinger eller investeringer, og som således svarer til en kommercialisering af tildeling af statsborgerskab i en medlemsstat og i forlængelse heraf af tildeling af status som unionsborger.

122

I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Malta tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da denne har tabt sagen, bør det pålægges Republikken Malta at betale sagsomkostningerne.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):