–

Sisal SpA ved avvocati L. Medugno, F. Cintioli, S. Sticchi Damiani og A. Lauteri,

–

Stanleybet Malta Ltd og Magellan Robotech Ltd ved avvocati R.A. Jacchia, A. Terranova, F. Ferraro og D. Agnello,

–

Lotterie Nazionali Srl ved avvocati V. Fortunato, R. Baratta og A. Botto,

–

Lottomatica Holding Srl, tidligere Lottomatica SpA, ved avvocati S. Fidanzia og A. Gigliola,

–

den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato, P.G. Marrone og S. Fiorentino,

–

Europa-Kommissionen ved L. Armati, G. Gattinara og L. Malferrari, som befuldmægtigede,

1

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 49 TEUF og 56 TEUF samt artikel 3 og 43 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU af 26. februar 2014 om tildeling af koncessionskontrakter (EUT 2014, L 94, s. 1), sammenholdt med retssikkerhedsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling, gennemsigtighedsprincippet, princippet om upartiskhed, princippet om fri konkurrence, proportionalitetsprincippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og kohærensprincippet.

2

Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med to tvister mellem på den ene side henholdsvis Sisal SpA i sag C-721/19 og Stanleybet Malta Ltd og Magellan Robotech Ltd (herefter samlet »Stanleybet«) i sag C-722/19 og på den anden side Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (told- og monopolmyndigheden, Italien) (herefter »told- og monopolmyndigheden«) og Ministero dell’Economia e delle Finanze (økonomi- og finansministeriet, Italien) samt i sag C-722/19 Lotterie Nazionali Srl og Lottomatica Holding Srl, tidligere Lottomatica SpA (herefter »Lottomatica«), vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt den foranstaltning, hvorved told- og monopolmyndigheden i 2017 fornyede den koncession, der var blevet tildelt Lotterie Nazionali i 2010, til drift af lotterispil med øjeblikkelig trækning, er forenelig med EU-retten.

3

Artikel 3 i direktiv 2014/23 med overskriften »Princippet om ligebehandling, ikkediskrimination og gennemsigtighed« bestemmer i stk. 1, første afsnit:

»De ordregivende myndigheder og de ordregivende enheder behandler økonomiske aktører ens og uden forskelsbehandling og handler på en gennemsigtig og forholdsmæssig måde.«

4

Direktivets artikel 43 med overskriften »Ændring af kontrakter i deres løbetid« bestemmer:

»1.   Koncessioner kan ændres uden en ny koncessionstildelingsprocedure i overensstemmelse med dette direktiv i følgende tilfælde:

[…]

[…]

4.   En ændring af en koncession i dens løbetid anses for at være væsentlig i medfør af stk. 1, litra e), hvis ændringen bevirker, at koncessionens karakter er væsentligt forskellig fra den oprindelige koncession. Med forbehold af stk. 1 og 2 anses ændringen for at være væsentlig, såfremt en eller flere af følgende betingelser er opfyldt:

5.   En ny koncessionstildelingsprocedure i overensstemmelse med dette direktiv er nødvendig for andre ændringer af bestemmelserne i en koncession i løbet af dennes løbetid end dem, der er anført i stk. 1 og 2.«

5

Artikel 46 i det nævnte direktiv med overskriften »Ændring af direktiv 89/665/EØF« bestemmer:

»I [Rådets] direktiv 89/665/EØF [af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter (EFT 1989, L 395, s. 33)] foretages følgende ændringer:

Artikel 1, stk. 1, erstattes af følgende:

»[…]

Direktivet finder også anvendelse på koncessioner, der tildeles af de ordregivende myndigheder, som der henvises til i […] direktiv 2014/23[…], medmindre sådanne koncessioner er undtaget i henhold til artikel 10, 11, 12, 17 og 25 i nævnte direktiv.«

[…]«

6

I henhold til artikel 51, stk. 1, i direktiv 2014/23 med overskriften »Gennemførelse« skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest 18. april 2016.

7

Artikel 54 i direktiv 2014/23 med overskriften »Ikrafttræden« fastsætter:

»Dette direktiv træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.

Dette direktiv finder ikke anvendelse på tildelingen af koncessioner, der er sendt i udbud eller tildelt før den 17. april 2014.«

8

Artikel 1, stk. 3, i direktiv 89/665, som er ændret ved direktiv 2014/23 (herefter »direktiv 89/665«) bestemmer følgende:

»Medlemsstaterne sikrer, at der er adgang til klageprocedurerne efter nærmere bestemmelser, som medlemsstaterne kan fastsætte, i det mindste for personer, der har eller har haft interesse i at opnå en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge af en påstået overtrædelse.«

9

Artikel 21 med overskriften »Tildeling af koncessioner på spilleområdet« i decreto legge n. 78 – Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini (lovdekret nr. 78 om antikriseforanstaltninger og forlængelse af frister) af 1. juli 2009 (GURI nr. 150 af 1.7.2009), som ændret og ophøjet til lov ved lov nr. 102 af 3. august 2009 (almindeligt tillæg til GURI nr. 179 af 4.8.2009) (herefter »lovdekret nr. 78/2009«), bestemmer:

»1.   For at sikre beskyttelsen af vægtige almene interesser i forbindelse med aktiviteter vedrørende indsamling af spilleindsatser, såfremt de udføres af erhvervsdrivende uden for den offentlige forvaltning, er driften af disse aktiviteter altid udbudt som koncession, der med overholdelse af de fællesskabsretlige og nationale principper og bestemmelser som regel tildeles flere erhvervsdrivende, der udpeges efter åbne, konkurrenceprægede og ikkediskriminerende ud[bud]sprocedurer. […] Økonomi- og finansministeriet – [Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato (selvstændigt organ for statslige monopoler, Italien)] indleder procedurerne for rettidigt at tildele koncession, herunder til fjernindsamling af spilleindsatser i de førnævnte lotterier, til de mest kvalificerede spilleudbydere, hvis hjemsted er beliggende i Italien og i Fællesskabet, idet der imidlertid maksimalt udpeges fire udbydere, der opfylder egnede pålidelighedskriterier med hensyn til moral og teknik og på det økonomiske plan.

2.   Den i stk. 1 omhandlede koncession giver ret til vederlag, herunder et vederlag på 8% til salgsstederne for lotterispil med øjeblikkelig trækning, svarende til 11,90% af et beløb, der omfatter summen af de samlede modtagne indskud og gennemsnittet af de præmier, der er udbetalt for hver enkelt koncessionshaver, med højst 75%.

3.   Udvælgelsen ved udbud med henblik på tildeling af koncessionen baseres på kriteriet om det økonomisk mest fordelagtige tilbud, idet følgende kriterier prioriteres inden for rammerne heraf: a) forhøjelse af de fremsatte tilbud ud fra et forudbestemt grundlag, der i alle tilfælde sikrer indtægter på i alt ikke under 500 mio. EUR for 2009 og 300 mio. EUR for 2010, uanset det endelige antal koncessionshavere; b) tilbud, som indeholder kvalitetsstandarder, der giver forbrugerne den størst mulige sikkerhed for, at kuponerne ikke kan ændres, og at de er ægte samt garanterer, at præmieudbetalingssystemet er sikkert; c) finmasket distribution via et omfattende net, der dækker hele det nationale område, og som er forbeholdt den enkelte koncessionshaver, og som består af mindst 10000 salgssteder, som skal være operationelle senest den 31. december 2010, uden at dette berører forbuddet mod aftalebestemmelser, der begrænser handlefriheden for leverandører af varer eller tjenesteydelser, idet de ellers er ugyldige.

4.   De i stk. 1 nævnte koncessioner, som eventuelt kan fornys én gang, har en maksimal løbetid på ni år, som er inddelt i to perioder på henholdsvis fem og fire år. Koncessionens fortsættelse i den anden periode er betinget af en positiv vurdering af driften fra den koncessionsgivende myndighed, som skal afgives inden det første halvår i det femte koncessionsår.«

10

Artikel 20, stk. 1, i decreto legge n. 148 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili (lovdekret nr. 148 om hasteforanstaltninger vedrørende finanser og tvingende behov) af 16. oktober 2017 (GURI nr. 242 af 16.10.2017), som ændret og ophøjet til lov ved lov nr. 172 af 4. december 2017 (GURI nr. 284 af 5.12.2017) (herefter »lovdekret nr. 148/2017«), bestemmer:

»Ved anvendelse af artikel 21, stk. 3 og 4, i [lovdekret nr. 78/2009], giver [told- og monopolmyndigheden] tilladelse til at fortsætte det eksisterende koncessionsforhold vedrørende indsamling af spilleindsatser, herunder fjernindsamling, i indenlandske lotterier med øjeblikkelig trækning indtil den udløbsdato, der er fastsat i koncessionskontraktens artikel 4, stk. 1, således at der sikres nye og større indtægter til statens budget i en størrelse af 50 mio. EUR for 2017 og 750 mio. EUR for 2018.«

11

Ved bekendtgørelser offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 15. august 2009 og den 2. april 2010 iværksatte det selvstændige organ for statslige monopoler, i hvis rettigheder told- og monopolmyndigheden er indtrådt, en udbudsprocedure med henblik på tildeling af koncessioner til at drive lotterispil med øjeblikkelig trækning på nationalt plan, dvs. de såkaldte »skrabespil«.

12

Den 5. august 2010 blev der ved afslutningen af denne udbudsprocedure tildelt én koncession for perioden fra den 1. oktober 2010 til den 30. september 2019, til Lottomatica – i hvis rettigheder Lotterie Nazionali er indtrådt – som var den eneste økonomiske aktør, der havde afgivet et bud.

13

Koncessionshaveren blev valgt i henhold til lovdekret nr. 78/2009, hvorefter indsamling af spilleindsatser skulle være genstand for en koncession, som normalt tildeles flere erhvervsdrivende efter åbne, konkurrenceprægede og ikkediskriminerende procedurer, med henblik på at sikre indtægter på i alt ikke under 500 mio. EUR for 2009 og 300 mio. EUR for 2010, uanset det endelige antal koncessionshavere. Som følge af forlængelsen af fristerne for at indgå aftale om koncessionen blev tidsplanen for betalingen af afgiften ændret således, at den første rate på 520 mio. EUR skulle betales senest den 28. maj 2010, og den anden på 280 mio. EUR skulle betales senest den 30. november 2010.

14

Koncessionskontrakten mellem det selvstændige organ for statslige monopoler og koncessionshaveren (herefter »den omhandlede koncessionskontrakt«) bestemte i artikel 4, stk. 1, at »koncessionen, som kan fornys én gang, har en løbetid på ni år, som er inddelt i to perioder på henholdsvis fem og fire år, som løber fra den 1. oktober 2010. Koncessionens fortsættelse i den anden periode er betinget af en positiv vurdering fra det selvstændige organ for statslige monopoler, som skal afgives inden det første halvår af det femte koncessionsår«.

15

Ved udløbet af den første koncessionsperiode på fem år blev det i overensstemmelse med denne kontraktbestemmelse tilladt at fortsætte koncessionen for den anden periode.

16

Den 26. juli 2017 indgav Lotterie Nazionali en ansøgning til told- og monopolmyndigheden, der var indtrådt i det selvstændige organ for statslige monopolers rettigheder, om fornyelse af den koncession, som selskabet var blevet tildelt på grundlag af den klausul om fornyelse, der ligeledes var fastsat i den nævnte kontraktbestemmelse. Sisal og Stanleybet tilkendegav deres interesse i, at der blev iværksat en ny koncessionstildelingsprocedure.

17

Ved skrivelse af 19. september 2017 fastslog told- og monopolmyndigheden, at fornyelse af den omhandlede koncessionskontrakt var i offentlighedens interesse.

18

Artikel 20, stk. 1, i lovdekret nr. 148/2017, der trådte i kraft den 16. oktober 2017, bestemmer således, at told- og monopolmyndigheden i henhold til artikel 21, stk. 3 og 4, i lovdekret nr. 78/2009 skal tillade, at den omhandlede koncessionskontrakt videreføres indtil den udløbsfrist, der er fastsat i dette dekrets artikel 4, stk. 1, således at der sikres nye og større indtægter til statens budget.

19

Ved skrivelse af 1. december 2017 indrømmede told- og monopolmyndigheden Lotterie Nazionali en fornyelse af koncessionen indtil den 30. september 2028 på betingelse af, at koncessionshaveren i overensstemmelse med artikel 20, stk. 1, i lovdekret nr. 148/2017 foretog forudbetaling af afgiften på 800 mio. EUR til statens budget, således at denne indbetalte et beløb på 50 mio. EUR senest den 15. december 2017, et beløb på 300 mio. EUR senest den 30. april 2018 og et beløb på 450 mio. EUR senest den 31. oktober 2018, i stedet for to rater på 500 mio. EUR og på 300 mio. EUR, inden udløbet af den første koncessionsperiode den 30. september 2019.

20

Sisal og Stanleybet anfægtede denne afgørelse for Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien). Ifølge disse er artikel 20, stk. 1, i lovdekret nr. 148/2017 i strid med EU-retten, for så vidt som den indfører en monopolordning til fordel for en enkelt erhvervsdrivende, idet den fastsætter, at den omhandlede koncessionskontrakt skal fortsættes til fordel for Lotterie Nazionali, mens den ordning, der er fastsat i lovdekret nr. 78/2009, fastsætter mulighed for, at forvaltningen ved udløbet af den oprindelige koncessionsperiode kan vælge enten at forny koncessionen eller at indlede en ny udbudsprocedure. Desuden er der ikke blot tale om en fortsættelse af den omhandlede koncessionskontrakt, men om en fornyelse af kontraktforholdet, som i øvrigt skete mere end to år før udløbet af den oprindelige koncessionskontrakt, idet der mellem parterne er aftalt andre vilkår for betaling af afgiften end dem, der oprindeligt var fastsat i denne kontrakt. Endelig udgør nødvendigheden af at sikre nye betydelige indtægter til statens budget ikke et tvingende alment hensyn, der kan begrunde en anden ordning udelukkende for lotterispil med øjeblikkelig trækning.

21

Efter at Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) havde forkastet Sisals og Stanleybets søgsmål, appellerede de denne afgørelse til den forelæggende ret, Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien). Ligesom appellanterne i hovedsagerne ønsker Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) oplyst, hvorvidt den nye ordning, der blev indført ved artikel 20, stk. 1, i lovdekret nr. 148/2017, er forenelig med EU-retten. Ifølge den forelæggende ret kan denne ordning desuden være i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, for så vidt som Sisal og Stanleybet, selv om de ikke deltog i den oprindelige udbudsprocedure i 2010, kunne have deltaget i en ny udbudsprocedure ved udløbet af den oprindelige koncessionsperiode i 2019, idet fornyelsen af den nævnte koncession indtil ikrafttrædelsen af dette lovdekret alene var en mulighed, der var overladt til forvaltningens skøn. Inden for rammerne af den nye lovgivning havde forvaltningen imidlertid ikke længere mulighed for at vælge mellem indledningen af en ny procedure og automatisk fornyelse, idet sidstnævnte er den løsning, der er valgt i artikel 20, stk. 1, i lovdekret nr. 148/2017.

22

På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagerne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

23

De præjudicielle spørgsmål er opstået i forbindelse med fornyelsen af en koncession på drift af lotterispil med øjeblikkelig trækning i Italien, nemlig de såkaldte »skrabespil«, som i 2010 blev tildelt Lotterie Nazionali, og som blev fornyet i 2017. Ud over artikel 49 TEUF og 56 TEUF og visse principper i EU-retten har den forelæggende ret i sine spørgsmål henvist til artikel 3 og 43 i direktiv 2014/23. Da dette direktiv trådte i kraft den 17. april 2014, dvs. efter den oprindelige afgørelse om at tildele koncessionen, men inden dens fornyelse, er det indledningsvis nødvendigt at afgøre, om det nævnte direktiv finder tidsmæssig anvendelse på tvisterne i hovedsagerne.

24

I denne henseende fremgår det af den faste retspraksis, der er fastsat på området for udbudsprocedurer, og som finder analog anvendelse på området for tjenesteydelseskoncessioner, at den EU-lovgivning, der skal anvendes på en koncessionskontrakt, principielt er den EU-lovgivning, som er gældende på det tidspunkt, hvor den ordregivende myndighed vælger, hvilken procedure der skal følges, og endeligt afgør, hvorvidt der eksisterer en forpligtelse til at foretage et forudgående udbud i forbindelse med tildeling af en offentlig kontrakt. Derimod finder bestemmelserne i et direktiv, hvor gennemførelsesfristen er udløbet efter dette tidspunkt, ikke anvendelse (jf. i denne retning dom af 19.12.2018, Stanley International Betting og Stanleybet Malta, C-375/17, EU:C:2018:1026, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).

25

I det foreliggende tilfælde blev udbuddet offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 15. august 2009 og den 2. april 2010, dvs. inden udløbet den 18. april 2016 af fristen for gennemførelse af direktiv 2014/23.

26

Koncessionen blev desuden tildelt på grundlag af dette udbud inden den 17. april 2014, således at denne oprindelige tildeling under alle omstændigheder falder uden for anvendelsesområdet for direktiv 2014/23 i overensstemmelse med dets artikel 54, stk. 2.

27

Selv om en koncessionskontrakt indeholder en klausul om fornyelse, der er en integrerende del af den oprindelige kontrakt, reguleres denne klausul ligeledes af den lovgivning om offentlige udbud, der finder anvendelse på denne koncession.

28

Det fremgår imidlertid endvidere af Domstolens praksis, at den EU-lovgivning, der i tilfælde af en væsentlig ændring af en koncessionskontrakt skal anvendes ved vurderingen af denne ændring, er den EU-lovgivning, der var gældende på tidspunktet for denne ændring. Domstolen præciserede i denne sammenhæng, at den omstændighed, at indgåelsen af den oprindelige koncessionskontrakt ligger forud for vedtagelsen af EU-reglerne på området, ikke har betydning i denne henseende (jf. i denne retning dom af 18.9.2019, Kommissionen mod Italien, C-526/17, EU:C:2019:756, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).

29

I det foreliggende tilfælde vedrører tvisterne i hovedsagerne den afgørelse, hvorved det i overensstemmelse med artikel 20, stk. 1, i lovdekret nr. 148/2017 blev valgt at forny den eksisterende koncession og at forlænge den med ni år, idet en sådan mulighed er fastsat i artikel 21, stk. 4, i lovdekret nr. 78/2009. Appellanterne i hovedsagerne har i denne forbindelse gjort gældende, at denne fornyelse medfører væsentlige ændringer i forhold til den pågældende koncessionskontrakt.

30

Det følger heraf, at spørgsmålet i hovedsagerne om, hvorvidt der er foretaget sådanne ændringer af denne koncessionskontrakt i forbindelse med dens fornyelse, skal vurderes i lyset af bestemmelserne i direktiv 2014/23, idet denne fornyelse er foretaget efter dette direktivs ikrafttræden.

31

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af ordlyden af dette direktivs artikel 43, at der ved direktivet er foretaget en udtømmende harmonisering for så vidt angår dels de tilfælde, hvor koncessionerne kan ændres, uden at det er nødvendigt med henblik herpå at afholde en ny koncessionstildelingsprocedure i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i det nævnte direktivet, dels de tilfælde, hvor en sådan koncessionstildelingsprocedure er påkrævet for at foretage ændringer af koncessionsbetingelserne.

32

Inden for et område, der har været genstand for en udtømmende harmonisering på EU-plan, skal enhver national foranstaltning imidlertid ikke bedømmes på grundlag af bestemmelser i den primære ret, men på grundlag af de harmoniserede bestemmelser (dom af 14.7.2016, Promoimpresa m.fl., C-458/14 og C-67/15, EU:C:2016:558, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).

33

Det følger heraf, at spørgsmålet om, hvorvidt den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning har medført ændringer, der kræver, at der iværksættes en ny tildelingsprocedure, udelukkende skal bedømmes på grundlag af bestemmelserne i direktiv 2014/23.

34

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-retten, og navnlig artikel 43 i direktiv 2014/23, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der foreskriver fornyelse af en koncessionskontrakt uden en ny tildelingsprocedure, under omstændigheder, hvor denne er blevet tildelt en enkelt koncessionshaver, selv om den gældende nationale lovgivning fastsætter, at en sådan koncession i princippet skal tildeles flere og højst fire økonomiske aktører.

35

Domstolen har gentagne gange fastslået, at en medlemsstats lovgivning, der gør udøvelse af økonomisk virksomhed, såsom forvaltning af visse hasardspil, betinget af opnåelse af en koncession, udgør en hindring for de ved artikel 49 TEUF og 56 TEUF sikrede friheder, og dette uanset om den ordregivende myndighed anvender en model med en enkelt koncessionshaver eller en model med flere koncessionshavere (jf. i denne retning dom af 19.12.2018, Stanley International Betting og Stanleybet Malta, C-375/17, EU:C:2018:1026, præmis 38 og 39 og den deri nævnte retspraksis).

36

I denne henseende skal det bemærkes, således som Domstolen har fastslået tidligere i sin praksis vedrørende hasardspil, at beskyttelse af forbrugerne, forebyggelse af bedrageri og fjernelse af incitamenter for borgerne til overdrevent spilleforbrug kan anses for tvingende almene hensyn, der kan begrunde restriktioner for de grundlæggende friheder, som følger af artikel 49 TEUF og 56 TEUF (dom af 19.12.2018, Stanley International Betting og Stanleybet Malta, C-375/17, EU:C:2018:1026, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

37

Det skal imidlertid bemærkes, at den forelæggende ret med sit første spørgsmål ikke har henvist til de grunde, der har ført den pågældende medlemsstat til at indføre og opretholde sådanne restriktioner på dette område.

38

I det foreliggende tilfælde har appellanterne i hovedsagerne ikke til hensigt at anfægte den koncessionsmodel, der er valgt for driften af lotterier med øjeblikkelig trækning som sådan, men har gjort gældende, at artikel 20, stk. 1, i lovdekret nr. 148/2017 på grund af reglerne for fornyelse af denne koncession og de betingelser, der er fastsat herfor, er gået bort fra modellen med flere koncessionshavere som fastsat i artikel 21, stk. 1, i lovdekret nr. 78/2009 og er vendt tilbage til en model med en enkelt koncessionshaver, hvilket udgør en væsentlig ændring af den pågældende koncessionskontrakt.

39

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at EU-lovgiver i overensstemmelse med ordlyden af artikel 43, stk. 1, litra a), i direktiv 2014/23 har fastsat, at koncessioner kan ændres uden en ny koncessionstildelingsprocedure, hvis ændringerne, uanset deres pengemæssige værdi, er forudset i de oprindelige koncessionsdokumenter i klare, præcise og entydige revisionsklausuler, hvilket kan omfatte klausuler om revision af værdiansættelsen, eller revisionsmuligheder. I disse klausuler fastsættes omfanget og arten af eventuelle ændringer eller ændringsmuligheder samt betingelserne for deres anvendelse. De omfatter ikke ændringer eller muligheder, der kan ændre koncessionens overordnede karakter.

40

Det er imidlertid ubestridt, at den pågældende koncessionskontrakt indeholdt en klausul, som gav mulighed for at forlænge de oprindeligt tildelte koncessioner for en periode på ni år.

41

Desuden følger den omstændighed, at en enkelt koncessionshaver i hovedsagerne på ny er blevet udpeget af den ordregivende myndighed for en ny periode på ni år, ikke af ændringen af den nationale lovgivning om tildelingsmetoden, idet artikel 21, stk. 1, i lovdekret nr. 78/2009 fastsætter, at den i hovedsagerne omhandlede koncession i princippet skal tildeles »flere erhvervsdrivende, der udpeges efter åbne, konkurrenceprægede og ikkediskriminerende procedurer«. Denne udpegelse er en konsekvens af anvendelsen af den mulighed for fornyelse af koncessionen, der er fastsat i lovdekret nr. 78/2009 og i den pågældende koncessionskontrakt, og som ikke kunne udelukkes som følge af resultatet af den oprindelige tildelingsprocedure, hvor Lottomatica, i hvis rettigheder Lotterie Nazionali er indtrådt, alene deltog og ikke appellanterne i hovedsagerne eller andre økonomiske aktører, således som den forelæggende ret har anført.

42

En sådan fornyelse uden en ny tildelingsprocedure er imidlertid kun mulig i henhold til artikel 43, stk. 1, litra a), i direktiv 2014/23, såfremt betingelserne vedrørende anvendelsen af den klausul, der er fastsat med henblik herpå, er blevet overholdt.

43

Det skal i denne forbindelse i lighed med, hvad generaladvokaten har anført i punkt 52 og 53 i forslaget til afgørelse, og med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse heraf bemærkes, at selv om den i hovedsagerne omhandlede fornyelse formelt blev foreskrevet ved lovdekret nr. 148/2017, var en sådan fornyelse, navnlig henset til skrivelsen af 19. september 2017, i overensstemmelse med den hensigt, som told- og monopolmyndigheden tidligere havde givet udtryk for.

44

Henset til det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at EU-retten, og navnlig artikel 43, stk. 1, litra a), i direktiv 2014/23, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, der foreskriver fornyelse af en koncessionskontrakt uden en ny tildelingsprocedure, under omstændigheder, hvor denne koncession er blevet tildelt en enkelt koncessionshaver, selv om den gældende nationale lovgivning fastsætter, at en sådan koncession i princippet skal tildeles flere og højst fire økonomiske operatører, når denne nationale lovgivning udgør anvendelsen af en klausul, der er indeholdt i den oprindelige koncessionskontrakt, og som giver mulighed for en sådan fornyelse.

45

Med det andet og det tredje spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-retten, og navnlig artikel 43 i direktiv 2014/23, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, som dels fastsætter, at der to år før udløbet af en koncession skal tages stilling til, om den skal forlænges, dels foreskriver en ændring af betalingsvilkårene for den afgift, som koncessionshaveren skal betale, således som disse fremgik af den oprindelige koncessionskontrakt, for at sikre nye og større indtægter til statens budget.

46

Indledningsvis fremhæves, at den omstændighed, at fornyelsen i det foreliggende tilfælde blev foretaget to år før udløbsdatoen for den pågældende koncessionskontrakt, ikke i sig selv udgør en ændring af denne kontrakts bestemmelser, idet det af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, fremgår, at den lovgivning, der regulerer den nævnte kontrakt, ikke fastsætter en dato for, hvornår afgørelsen om en eventuel fornyelse kan træffes, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

47

Begrundelsen for denne fornyelse, navnlig formålet om at sikre nye og større indtægter til statens budget, er desuden ikke afgørende for vurderingen af, om betingelserne for den nævnte fornyelse medfører væsentlige ændringer.

48

Hvad angår ændringen af vilkårene for koncessionshaverens betaling af afgiften, således som disse var fastsat i den pågældende koncessionskontrakt, kan det ikke udledes af artikel 43, stk. 1, litra a), i direktiv 2014/23, at enhver ændring, der ikke er udtrykkeligt fastsat i en klausul eller en revisionsmulighed, der er omfattet af denne bestemmelse, i forbindelse med anvendelsen af en sådan klausul eller en sådan mulighed medfører, at der i henhold til den nævnte bestemmelses stk. 5 kræves, at der afholdes en ny koncessionstildelingsprocedure.

49

Inden for rammerne af tvisterne i hovedsagerne kan sådanne ændringer i henhold til dette direktivs artikel 43, stk. 1, litra e), foretages, uden at det i denne henseende kræves, at der afholdes en ny tildelingsprocedure, forudsat at disse ændringer ikke er væsentlige som omhandlet i direktivets artikel 43, stk. 4.

50

Sidstnævnte bestemmelse fastsætter en generel regel, hvorefter en ændring af en eksisterende koncessionskontrakt anses for væsentlig, når den bevirker, at koncessionens karakterer væsentligt forskellig fra den oprindelige koncession. Denne bestemmelse præciserer i øvrigt, at en ændring under alle omstændigheder anses for at være væsentlig, bl.a. når ændringen indfører betingelser, som, hvis de havde været med i den oprindelige koncessionstildelingsprocedure, ville have givet mulighed for at give andre ansøgere end de oprindeligt udvalgte adgang eller for at acceptere et andet tilbud end det oprindeligt accepterede, eller som ville have tiltrukket yderligere deltagere i koncessionstildelingsproceduren, eller når ændringen ændrer koncessionens økonomiske balance til koncessionshaverens fordel på en måde, som den oprindelige koncession ikke gav mulighed for.

51

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det beløb, som koncessionshaveren skal betale i afgift for tildelingen af den i hovedsagerne omhandlede koncessionskontrakt om tjenesteydelser, i det foreliggende tilfælde er forblevet uændret, idet alene vilkårene for betalingen af dette beløb, som er genstand for den forelæggende rets spørgsmål, er blevet ændret.

52

Det fremgår således af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at det aftalte beløb for så vidt angår den omhandlede koncessionskontrakt delvist skulle betales i det år, hvor koncessionen trådte i kraft, delvist i det følgende år. Ved fornyelsen skulle den første del af det skyldige beløb derimod betales to år før ikrafttrædelsen af den fornyede koncession, mens det resterende beløb skulle betales i året forud for denne dato.

53

Med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse fremgår det heraf, at en sådan ændring ikke kan betragtes som væsentlig som omhandlet i artikel 43, stk. 4, i direktiv 2014/23. I denne forbindelse skal det bemærkes, at for så vidt som denne forudbetaling vil kunne forhøje det beløb, der skal betales, synes en sådan ændring ikke at ændre koncessionens økonomiske balance til koncessionshaverens fordel som omhandlet i litra b) i denne artikel 43, stk. 4.

54

Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt anvendelsen af disse således ændrede betalingsvilkår på den omhandlede koncessionskontrakt i det foreliggende tilfælde ville have givet mulighed for at give andre ansøgere end dem, der rent faktisk deltog, adgang eller gjort det muligt for flere ansøgere at deltage som omhandlet i artikel 43, stk. 4, litra a), i direktiv 2014/23, må det fastslås, at ingen af appellanterne i hovedsagerne har gjort et sådant synspunkt gældende, og at de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, ikke indeholder nogen oplysninger, der kan støtte et sådant argument.

55

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at EU-retten, og navnlig artikel 43, stk. 1, litra e), i direktiv 2014/23, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, som dels fastsætter, at der to år før udløbet af en koncession skal tages stilling til, om den skal forlænges, dels foreskriver en ændring af betalingsvilkårene for den afgift, som koncessionshaveren skal betale, således som disse fremgik af den oprindelige kontrakt, for at sikre nye og større indtægter til statens budget, når denne ændring ikke er væsentlig som omhandlet i direktivets artikel 43, stk. 4.

56

Det skal indledningsvis bemærkes, at selv om de forelagte spørgsmål ikke formelt angår fortolkningen af nogen specifik bestemmelse i direktiv 89/665, er en sådan omstændighed ikke til hinder for, at Domstolen giver alle de momenter angående fortolkningen af EU-retten, som kan være til nytte ved afgørelsen af hovedsagerne. Det tilkommer herved Domstolen ud fra samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til sagernes genstand er nødvendigt at fortolke (jf. analogt dom af 6.5.2021, Analisi G. Caracciolo, C-142/20, EU:C:2021:368, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).

57

For så vidt som adgangen til klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige kontrakter, der er reguleret ved direktiv 89/665, som ligeledes finder anvendelse på koncessioner, der er tildelt i henhold til direktiv 2014/23, skal det fjerde spørgsmål omformuleres således, at den forelæggende ret med dette spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 43, stk. 4, i direktiv 2014/23 og artikel 1, stk. 3, i direktiv 89/665 skal fortolkes således, at en økonomisk aktør kan indgive en klage over en afgørelse om fornyelse af en koncession med den begrundelse, at betingelserne for opfyldelse af den oprindelige koncessionskontrakt er blevet ændret i denne forbindelse, selv om den pågældende ikke deltog i den oprindelige procedure for tildeling af denne koncession.

58

Det fremgår af artikel 1, stk. 3, i direktiv 89/665, at medlemsstaterne sikrer, at der er adgang til klageprocedurerne efter nærmere bestemmelser, som medlemsstaterne kan fastsætte, i det mindste for personer, der har eller har haft interesse i at opnå en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge af en påstået overtrædelse.

59

Det følger heraf, at en økonomisk aktørs ret til at indgive klage kræver, at denne godtgør at have en interesse i at få tildelt den omhandlede koncession inden for rammerne af en ny procedure for tildeling heraf.

60

I overensstemmelse med Domstolens praksis inden for udbudsområdet bemærkes, at deltagelsen i et udbud af en kontrakt principielt kan være en gyldig betingelse, der skal opfyldes, for at godtgøre, at den pågældende person har interesse i at opnå den omhandlede kontrakt eller risikerer at lide skade som følge af, at beslutningen om at tildele den nævnte kontrakt som hævdet er ulovlig. Hvis der ikke er afgivet et bud, kan en sådan person vanskeligt påvise, at han har interesse i at modsætte sig denne beslutning, eller at han har lidt eller vil kunne lide skade som følge af denne tildeling (jf. i denne retning dom af 12.2.2004, Grossmann Air Service, C-230/02, EU:C:2004:93, præmis 27, og af 28.11.2018, Amt Azienda Trasporti e Mobilità m.fl., C-328/17, EU:C:2018:958, præmis 46).

61

Denne retspraksis finder imidlertid ikke anvendelse i hovedsagerne, hvor spørgsmålet ikke er, om de økonomiske aktører, der ikke har deltaget i den oprindelige procedure for tildeling af koncessionen, har ret til at anfægte resultatet af denne procedure. Som den forelæggende ret har anført, er der i disse sager tale om den interesse, som sådanne aktører har i, at den ordregivende myndighed anvender klausulen om fornyelse af denne koncession under overholdelse af den relevante lovgivning.

62

I denne forbindelse er det ikke relevant, om den økonomiske aktør har eller ikke har deltaget i den oprindelige procedure for tildeling af koncessionen, forudsat at den pågældende på det tidspunkt, hvor fornyelsen af koncessionen skal finde sted, kan godtgøre at have en interesse i at få tildelt en sådan koncession.

63

I denne sammenhæng er denne økonomiske aktør ikke forpligtet til at godtgøre, at den pågældende faktisk vil deltage i denne nye tildelingsprocedure. Den omstændighed, at denne mulighed foreligger, bør anses for tilstrækkelig i denne henseende (jf. i denne retning dom af 5.9.2019, Lombardi, С-333/18, EU:C:2019:675, præmis 29).

64

Den økonomiske aktør, der opfylder disse betingelser, kan således i givet fald med rette anfægte den ordregivende myndigheds afgørelse om at forny koncessionen til fordel for den oprindelige koncessionshaver med den begrundelse, at betingelserne for opfyldelse af den oprindelige koncessionskontrakt er blevet ændret i denne forbindelse. Med henblik herpå skal denne økonomiske aktør, således som generaladvokaten har anført i punkt 94 i forslaget til afgørelse, med henblik på at godtgøre, at disse ændringer er væsentlige, have mulighed for at anlægge sag med påstand om, at der foretages prøvelse heraf.

65

Det fjerde spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 43, stk. 4, i direktiv 2014/23 og artikel 1, stk. 3, i direktiv 89/665 skal fortolkes således, at en økonomisk aktør kan indgive en klage over en afgørelse om fornyelse af en koncession med den begrundelse, at betingelserne for opfyldelse af den oprindelige koncessionskontrakt er blevet væsentligt ændret, selv om den pågældende ikke deltog i den oprindelige procedure for tildeling af denne koncession, for så vidt som vedkommende på det tidspunkt, hvor fornyelsen af koncessionen skal finde sted, kan godtgøre at have en interesse i at få tildelt en sådan koncession.

66

Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret: