–

People Over Wind og Peter Sweetman ved solicitor O. Clarke, O. Collins, BL, og J. Devlin, SC,

–

Coillte Teoranta ved solicitor J. Conway, S. Murray, BL, og D. McGrath, SC,

–

Europa-Kommissionen ved C. Hermes og E. Manhaeve, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 6, stk. 3, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7, herefter »habitatdirektivet«).

2

Denne anmodning er blevet fremsat i forbindelse med en sag mellem på den ene side People Over Wind, der er en ikke-statslig miljøbeskyttelsesorganisation, og Peter Sweetman og på den anden side Coillte Teoranta (herefter »Coillte«), der er et irsk statsejet selskab, som driver virksomhed inden for skovbrugssektoren, vedrørende arbejde, der er nødvendigt med henblik på nedlægningen af det kabel, der tilslutter en vindmøllepark til elnettet.

3

Tiende betragtning til habitatdirektivet har følgende ordlyd:

»[A]lle planer eller projekter, der kan påvirke bevaringsmålsætningen for en sådan lokalitet væsentligt, som er udpeget eller i fremtiden vil blive det, må tages op til passende vurdering.«

4

Dette direktivs artikel 2 bestemmer:

»1.   Formålet med dette direktiv er at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse.

2.   De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning.

3.   De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg.«

5

Direktivets artikel 3, stk. 1, har følgende ordlyd:

»Der oprettes et sammenhængende europæisk økologisk net af særlige bevaringsområder under betegnelsen Natura 2000. Dette net, der består af lokaliteter, der omfatter de naturtyper, der er nævnt i bilag I, og levesteder for de arter, der er nævnt i bilag II, skal sikre opretholdelse eller i givet fald genopretning af en gunstig bevaringsstatus for de pågældende naturtyper og levestederne for de pågældende arter i deres naturlige udbredelsesområde.

[…]«

6

Samme direktivs artikel 6 bestemmer:

»1.   For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne.

2.   Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.

3.   Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.

4.   Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.

Hvis der er tale om en lokalitet med en prioriteret naturtype og/eller en prioriteret art, kan der alene henvises til hensynet til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.«

7

High Court (ret i første instans, Irland) har præciseret, at byggetilladelser i Irland reguleres i Planning and Development Acts (lovene om fysisk planlægning og byplanlægning) og af de regulations, der er udstedt i medfør heraf. Den kompetente myndighed er den lokale myndighed med ansvar for fysisk planlægning, og myndighedens afgørelser kan påklages til An Bord Pleanála (det nationale klagenævn for fysisk planlægning, Irland).

8

Visse former for byggearbejde anses for at være »fritaget byggearbejde«, og med forbehold af visse undtagelser kræver disse arbejder ikke tilladelse i henhold til lovene om fysisk planlægning og byplanlægning. Et eksempel på fritaget byggearbejde er således »arbejde bestående i nedlægning i jorden af hovedledninger, rør, kabler eller andre anordninger til ydelsens formål udført af en udbyder med tilladelse til at levere en elektricitetsydelse«.

9

»Fritaget byggearbejde« kan imidlertid være underlagt andre former for tilladelser eller en vedtagelsesprocedure. European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulations 2011 (Regulations fra 2011 vedtaget inden for rammerne af De Europæiske Fællesskabers retsforskrifter om fugle og naturlige levesteder) (herefter »Regulations fra 2011«) finder anvendelse på andre projekter end byggearbejder, der er underlagt en byggetilladelse i henhold til lovene om fysisk planlægning og byplanlægning. Endvidere skal et byggearbejde, der er omfattet af kategorien »fritaget byggearbejde« ikke desto mindre være underlagt en tilladelse i henhold til lovene om fysisk planlægning og byplanlægning, når en vurdering i henhold til »habitatdirektivets« artikel 6, stk. 3, er påkrævet.

10

Regulation 42 i Regulations fra 2011 har følgende ordlyd:

»1.   En screening med henblik på at afgøre nødvendigheden af en vurdering (»screening for Appropriate Assessment«) af en plan eller et projekt, med hensyn til hvilket der er modtaget en ansøgning om tilladelse, eller som en offentlig myndighed ønsker at foretage eller vedtage, og som ikke er direkte forbundet med eller nødvendig for forvaltningen af lokaliteten som en europæisk lokalitet, foretages af den offentlige myndighed med henblik på i betragtning af den seneste videnskabelige viden og bevaringsmålsætningerne for lokaliteten at vurdere, om denne plan eller dette projekt i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke den europæiske lokalitet væsentligt.

2.   En offentlig myndighed foretager en screening med henblik på at afgøre nødvendigheden af en vurdering i henhold til paragraph (1), inden der gives tilladelse til en plan eller et projekt, eller der træffes afgørelse om at gennemføre eller vedtage en plan eller et projekt.

[…]

6.   Den offentlige myndighed fastslår, at en vurdering af en plan eller et projekt er påkrævet, når planen eller projektet ikke er direkte forbundet med eller nødvendig for forvaltningen af lokaliteten som en europæisk lokalitet, og hvis det ikke på grundlag af objektive videnskabelige oplysninger efter screeningen i henhold til denne regulation kan udelukkes, at planen eller projektet i sig selv eller i forbindelse med andre planer eller projekter vil påvirke en europæisk lokalitet væsentligt.

7.   Den offentlige myndighed fastslår, at en vurdering af en plan eller et projekt ikke er påkrævet, når planen eller projektet ikke er direkte forbundet med eller nødvendig for forvaltningen af lokaliteten som en europæisk lokalitet, og hvis det på grundlag af objektive videnskabelige oplysninger efter en screening i henhold til denne regulation kan udelukkes, at planen eller projektet i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en europæisk lokalitet væsentligt.«

11

Tvisten i hovedsagen vedrører vurderingen af de potentielle virkninger af nedlægningen af et kabel, som tilslutter en vindmøllepark til elnettet på to særlige bevaringsområder i det europæiske økologiske net Natura 2000, herunder bevaringsområdet med floden Barrow og floden Nore (Irland). Dette område udgør et levested for den irske underart af ferskvandsperlemuslingen (margaritifera durrovensis, herefter »Nore-ferskvandsperlemuslingen«). Denne art er nævnt i bilag II til habitatdirektivet. Ifølge den forelæggende ret skønnes den tilbageværende voksne bestand af disse perlemuslinger kun at være på 300 individer, mens der i 1991 var 20000 individer. Hver muslings levealder er et sted mellem 70 og 100 år, men Nore-ferskvandsperlemuslingen har ikke formeret sig i floden Nore siden 1970. Ifølge denne ret fremgår det af de seneste overvågningsundersøgelser, at arten er udryddelsestruet på grund af det høje aflejringsniveau i flodlejet i Nore, hvilket denne art er særligt sårbar over for, eftersom aflejringerne forhindrer en vellykket repopulering af unge individer i floden.

12

Den påkrævede tilladelse til opførelsen af den i hovedsagen omhandlede vindmøllepark har, med undtagelse af tilslutningen til netværket, været genstand for tidligere procedurer. Denne tilladelse, som blev givet af det nationale klagenævn for fysisk planlægning i 2013, blev underlagt forskellige betingelser. I henhold til den 17. betingelse for denne tilladelse skal »[o]pførelsen af byggearbejdet […] forvaltes i overensstemmelse med en forvaltningsplan for byggearbejdet, der skal indgives til og aftales skriftligt med myndigheden for fysisk planlægning, inden byggearbejdet påbegyndes. Planen skal indeholde detaljer om den påtænkte bygge- og anlægspraksis for byggearbejdet, herunder […] k) midlerne til at sikre, at overfladeafstrømningsvandet kontrolleres således, at intet dynd eller andre forurenende stoffer kommer ud i vandløbene […]«.

13

Efter tildelingen af denne tilladelse tog bygherren spørgsmålet om den omhandlede vindmølleparks tilslutning til elnettet via et kabel op, og det er dette kabel, som er genstand for hovedsagen.

14

Sagsøgerne i hovedsagen er af den opfattelse, at de forurenende stoffer i floden, såsom dyndet og aflejringerne, der skyldes installeringen af dette tilslutningskabel, vil få en negativ virkning på Nore-ferskvandsperlemuslingen.

15

Coillte har gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede installation er et »fritaget byggearbejde« som omhandlet i den gældende nationale lovgivning på byggeområdet. Selskabet har imidlertid medgivet, at der, hvis projektet havde krævet en vurdering af de miljømæssige indvirkninger, skulle indhentes en byggetilladelse fra den lokale myndighed med ansvar for dette byggearbejde.

16

Med henblik på at afgøre, hvorvidt det var nødvendigt at foretage en sådan vurdering, engagerede selskabet konsulenter til at foretage den nævnte prøvelse (herefter »screeningen«).

17

I den af konsulenterne udarbejdede screeningsrapport konkluderedes bl.a. følgende:

18

Det fremgår af de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, at »beskyttelsesforanstaltningerne« også blev analyseret i denne rapport.

19

På baggrund af denne rapport meddelte »projektlederen« efterfølgende Coillte følgende henstilling:

»Som der udførligt er redegjort for […] i screeningsrapporten med henblik på at afgøre nødvendigheden af en vurdering, vil nettilslutningsarbejdet på grundlag af konklusionerne i denne rapport og i lyset af den bedste videnskabelige viden ikke påvirke de relevante europæiske lokaliteter væsentligt i lyset af bevaringsmålsætningerne for europæiske lokaliteter hverken i sig selv eller i forbindelse med Cullenagh-vindmølleparken [(Irland)] og andre planer eller projekter, og en vurdering er ikke påkrævet. Ovenstående konklusion er blevet draget på grundlag af afstanden mellem den påtænkte Cullenagh-nettilslutning og de europæiske lokaliteter samt de beskyttelsesforanstaltninger, der er blevet integreret i projektets udformning.«

20

Coillte besluttede i sin egenskab af offentlig myndighed som omhandlet i Regulation 42 i Regulations fra 2011, idet den lagde de ovennævnte begrundelser og henstillingen til grund, at det i det foreliggende tilfælde ikke var nødvendigt at foretage en vurdering som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.

21

Den forelæggende ret er af den opfattelse, at afgørelsen om, at en vurdering ikke er påkrævet, er baseret på de »beskyttelsesforanstaltninger«, der omhandlet i screeningrapporten. Denne ret har præciseret, at de beskyttelsesforanstaltninger, der er foreslået og taget i betragtning af ophavsmændene til denne rapport, ikke er så strenge som dem, der kræves i henhold til litra k) i den 17. betingelse i tilladelsen til bygningen af den omhandlede vindmøllepark.

22

Henset til ovenstående betragtninger har High Court (ret i første instans) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»[Kan der, eller] under hvilke omstændigheder [kan der, tages] afhjælpende foranstaltninger […] i betragtning ved gennemførelsen af en [screening med henblik på at afgøre nødvendigheden af en vurdering][…] i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3?«

23

Det skal indledningsvis bemærkes, at habitatdirektivets artikel 6 pålægger medlemsstaterne en række forpligtelser og særlige procedurer, der, således som det fremgår af direktivets artikel 2, stk. 2, skal sikre opretholdelse eller i givet fald genoprettelse af en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og især for særlige bevaringsområder (dom af 11.4.2013, Sweetman m.fl., C-258/11, EU:C:2013:220, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis, og af 21.7.2016, Orleans m.fl., C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 31).

24

Ifølge Domstolens praksis skal bestemmelserne i habitatdirektivets artikel 6 fortolkes som et sammenhængende hele med hensyn til bevaringsmålsætningerne i direktivet. Artikel 6, stk. 2 og 3, har nemlig til formål at sikre samme beskyttelsesniveau for naturtyper og levesteder for arterne, mens artikel 6, stk. 4, alene udgør en undtagelsesbestemmelse til stk. 3, andet punktum (jf. i denne retning dom af 14.1.2016, Grüne Liga Sachsen m.fl., C-399/14, EU:C:2016:10, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).

25

Det nævnte direktivs artikel 6 inddeler således foranstaltningerne i tre kategorier, nemlig bevaringsforanstaltninger, forebyggelsesforanstaltninger og kompensationsforanstaltninger, hvilke foranstaltninger er indeholdt i henholdsvis stk. 1, 2 og 4 i denne artikel. Det fremgår af ordlyden af habitatdirektivets artikel 6, at denne bestemmelse ikke indeholder nogen henvisning til »afhjælpende foranstaltninger« (jf. i denne retning dom af 21.7.2016, Orleans m.fl., C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 57 og 58 og den deri nævnte retspraksis).

26

Som det fremgår af begrundelsen for anmodningen om præjudiciel afgørelse, følger det heraf, at de foranstaltninger, som den forelæggende ret har kvalificeret som »afhjælpende foranstaltninger«, og som Coillte har kvalificeret som »beskyttelsesforanstaltninger«, skal forstås som foranstaltninger med henblik på at undgå eller reducere det påtænkte projekts skadelige virkninger på den omhandlede lokalitet.

27

Med spørgsmålet ønsker den forelæggende ret således nærmere bestemt oplyst, om habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal fortolkes således, at det med henblik på at afgøre, om det er nødvendigt efterfølgende at foretage en vurdering af et projekts virkninger på en berørt lokalitet eller ej, i forbindelse med screeningen er muligt at tage de foranstaltninger, der skal undgå eller reducere dette projekts skadelige virkninger på denne lokalitet, i betragtning.

28

Det anføres i tiende betragtning til habitatdirektivet, at alle planer eller projekter, der kan påvirke bevaringsmålsætningen for en sådan lokalitet væsentligt, som er udpeget eller i fremtiden vil blive det, må tages op til passende vurdering. Denne betragtning kommer til udtryk i direktivets artikel 6, stk. 3, der bl.a. bestemmer, at der ikke kan gives tilladelse til en plan eller et projekt, som kan påvirke den omhandlede lokalitet væsentligt, uden en forudgående vurdering af deres virkninger på lokaliteten (dom af 7.9.2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 22).

29

Som Domstolen har fastslået, fastsætter habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, to faser. Den første, der fremgår af bestemmelsens første punktum, kræver af medlemsstaterne, at de foretager en vurdering af en plans eller et projekts virkninger på en beskyttet lokalitet, når der er en sandsynlighed for, at planen eller projektet vil kunne påvirke den omhandlede lokalitet væsentligt. Den anden fase, der er omhandlet i denne bestemmelses andet punktum, og som i tid ligger efter den nævnte vurdering, indebærer, at der kun kan gives tilladelse til planen eller projektet, hvis planen eller projektet ikke skader den berørte lokalitets integritet, medmindre andet følger af dette direktivs artikel 6, stk. 4 (dom af 21.7.2016, Orleans m.fl., C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 44 og 46 og den deri nævnte retspraksis).

30

Det skal tilføjes, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, ligeledes integrerer forsigtighedsprincippet og gør det muligt effektivt at forebygge, at beskyttede lokaliteters integritet skades som følge af påtænkte planer eller projekter. Et mindre strengt kriterium for at give tilladelse end det, der er fastsat i denne bestemmelse, ville ikke lige så effektivt kunne sikre realiseringen af målsætningen om beskyttelse af de lokaliteter, som bestemmelsen vedrører (dom af 26.4.2017, Kommissionen mod Tyskland, C-142/16, EU:C:2017:301, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).

31

I den foreliggende sag vedrører den forelæggende rets spørgsmål – således som parterne i hovedsagen og Kommissionen er enige om – alene screeningsfasen. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om foranstaltninger med henblik på at undgå eller reducere en plans eller et projekts skadelige virkninger på den berørte lokalitet på tidspunktet for screeningen kan tages i betragtning med henblik på at afgøre, om det er nødvendigt at foretage en vurdering af planens eller projektets virkning på denne lokalitet.

32

Artikel 6, stk. 3, i habitatdirektivet fastsætter klart, at forpligtelsen til at foretage en vurdering afhænger af, om følgende to kumulative betingelser er opfyldt: Den pågældende plan eller det pågældende projekt må ikke være forbundet med eller nødvendig for lokalitetens forvaltning, og planen eller projektet skal kunne påvirke lokaliteten væsentligt.

33

Det fremgår af de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, at den forelæggende ret anser den første af disse betingelser for opfyldt.

34

Hvad angår den anden betingelse følger det af fast retspraksis, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, gør kravet om en vurdering med hensyn til en plan eller et projekts virkninger betinget af, at der er en sandsynlighed eller en risiko for, at planen eller projektet påvirker den omhandlede lokalitet væsentligt. Navnlig henset til forsigtighedsprincippet foreligger der en sådan risiko i tilfælde, hvor det ikke på grundlag af objektive omstændigheder kan udelukkes, at den pågældende plan eller det pågældende projekt påvirker den berørte lokalitet væsentligt (dom af 26.5.2011, Kommissionen mod Belgien, C-538/09, EU:C:2011:349, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis). Bedømmelsen af denne risiko skal foretages bl.a. i lyset af den i en sådan plan eller et sådant projekt omhandlede lokalitets særlige kendetegn og miljømæssige vilkår (jf. i denne retning dom af 21.7.2016, Orleans m.fl., C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).

35

Som sagsøgerne i hovedsagen og Kommissionen har gjort gældende, forudsætter det forhold, at der tages hensyn til foranstaltninger med henblik på at undgå eller reducere de skadelige virkninger af en plan eller et projekt i forbindelse med bedømmelsen af, om det er nødvendigt at foretage en vurdering, således som den forelæggende ret har bemærket, at det er sandsynligt, at lokaliteten påvirkes væsentligt, og dermed, at der skal foretages en sådan vurdering.

36

Denne konklusion underbygges af det forhold, at der ikke skal foretages en fuldstændig og præcis analyse af foranstaltninger med henblik på at undgå eller reducere væsentlige virkninger på den pågældende lokalitet under screeningsfasen, men netop i forbindelse med selve vurderingen.

37

Såfremt der allerede blev taget hensyn til sådanne foranstaltninger i forbindelse med screeningen, vil dette kunne skade habitatdirektivets effektive virkning i almindelighed, og vurderingsfasen i særdeleshed, eftersom vurderingen dermed ville miste sin genstand, og der ville foreligge en risiko for en fordrejning af denne vurderingsfase, der dog udgør en væsentlig garanti i dette direktiv.

38

I Domstolens praksis er blevet fremhævet det forhold, at den vurdering, der foretages i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, ikke må medføre lakuner og skal indeholde fuldstændige, præcise og endelige konstateringer og konklusioner, der kan fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af de arbejder, som var påtænkt på den pågældende beskyttede lokalitet (dom af 21.7.2016, Orleans m.fl., C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).

39

Det er desuden fra habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, at personer, såsom sagsøgerne i hovedsagen, bl.a. afleder en ret til at deltage i en procedure til vedtagelse af en afgørelse om en ansøgning om tilladelse til en plan eller et projekt, der kan have en betydelig indvirkning på miljøet (jf. i denne retning dom af 8.11.2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C-243/15, EU:C:2016:838, præmis 49).

40

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal fortolkes således, at der med henblik på at afgøre, om det er nødvendigt efterfølgende at foretage en vurdering af en plans eller et projekts virkninger på en berørt lokalitet, i screeningsfasen ikke er anledning til at tage foranstaltninger med henblik på at undgå eller reducere denne plans eller dette projekts skadelige virkninger på denne lokalitet i betragtning.

41

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Syvende Afdeling) for ret:

Artikel 6, stk. 3, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter skal fortolkes således, at der med henblik på at afgøre, om det er nødvendigt efterfølgende at foretage en vurdering af en plans eller et projekts virkninger på en berørt lokalitet, i screeningsfasen ikke er anledning til at tage foranstaltninger med henblik på at undgå eller reducere denne plans eller dette projekts skadelige virkninger på denne lokalitet i betragtning.