—

M.G. ved R. Drabble, QC, barrister L. Hirst og E. Sibley

—

Det Forenede Kongeriges regering ved A. Robinson, som befuldmægtiget, bistået af barrister R. Palmer

—

den estiske regering ved M. Linntam og N. Grünberg, som befuldmægtigede

—

Irland ved E. Creedon, som befuldmægtiget, bistået af barrister D. Conlan Smyth

—

den polske regering ved B. Majczyna og M. Szpunar, som befuldmægtigede

—

Europa-Kommissionen ved M. Wilderspin og C. Tufvesson, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 28, stk. 3, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158, s. 77, og berigtigelse i EUT L 229, s. 35).

2

Denne anmodning er indgivet i forbindelse med en tvist mellem Secretary of State for the Home Department (indenrigsministeren, herefter »Secretary of State«) og M.G. angående en afgørelse om udsendelse af sidstnævnte fra Det Forenede Kongeriges område.

3

Følgende fremgår af 23. og 24. betragtning til direktiv 2004/85:

4

Under overskriften »Definitioner« bestemmer nævnte direktivs artikel 2:

»I dette direktiv forstås ved:

5

Direktivets artikel 3, som har overskriften »Berettigede personer«, bestemmer:

»1.   Dette direktiv finder anvendelse på enhver unionsborger, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, samt familiemedlemmer som defineret i artikel 2, nr. 2), der ledsager unionsborgeren eller slutter sig til denne.

[...]«

6

Nævnte direktivs kapitel III med overskriften »Ret til ophold« består af artikel 6-15. Artikel 6 vedrører »[r]et til ophold i indtil tre måneder«. Artikel 7 giver på visse betingelser »[ret] til ophold i mere end tre måneder«.

7

I samme direktivs kapitel IV med overskriften »Ret til tidsubegrænset ophold« fastsætter direktivets artikel 16 med overskriften »Generelle regler for unionsborgere og deres familiemedlemmer« følgende:

»1.   Unionsborgere, der lovligt har haft ophold fem år i træk i værtsmedlemsstaten, har ret til tidsubegrænset ophold på de[n]s område. Denne ret er ikke underlagt betingelserne i kapitel III.

2.   Stk. 1 finder ligeledes anvendelse på familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som i fem år i træk lovligt har boet sammen med unionsborgeren.

3.   Opholdets uafbrudte karakter berøres ikke af midlertidige fravær, der ikke tilsammen overstiger seks måneder om året, og heller ikke af fravær af længere varighed på grund af værnepligt, eller af ét fravær på højst tolv på hinanden følgende måneder af vægtige grunde som f.eks. graviditet og fødsel, alvorlig sygdom, studier eller erhvervsuddannelse eller udstationering på en anden medlemsstats område eller i et tredjeland.

4.   Når der er opnået ret til tidsubegrænset ophold, mistes denne ret kun ved fravær fra værtsmedlemsstaten af en varighed på to på hinanden følgende år.«

8

Artikel 27 i direktiv 2004/38 med overskriften »Generelle principper«, som er indeholdt i direktivets kapitel VI med overskriften »Begrænsninger i retten til indrejse og ophold af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed«, bestemmer:

»1.   Med forbehold af bestemmelserne i dette kapitel kan medlemsstaterne begrænse den frie bevægelighed og ophold for en unionsborger eller et familiemedlem uanset nationalitet af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Der må ikke lægges økonomiske betragtninger til grund.

2.   Foranstaltninger truffet af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og kan udelukkende begrundes i vedkommendes personlige adfærd. En tidligere straffedom kan ikke i sig selv begrunde anvendelsen af sådanne foranstaltninger.

Den personlige adfærd skal udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse. Begrundelser, der ikke vedrører den individuelle sag, eller som har generel præventiv karakter, må ikke anvendes.

3.   For at undersøge, om den pågældende udgør en risiko for den offentlige orden eller sikkerhed, kan værtsmedlemsstaten, når den skønner det påkrævet, i forbindelse med udstedelsen af bevis for registrering eller, hvor der ikke findes nogen registreringsordning, senest tre måneder efter indrejsen på de[n]s område eller fra den dato, hvor den pågældende har anmeldt sin tilstedeværelse på området, jf. artikel 5, stk. 5, eller i forbindelse med udstedelsen af opholdskort anmode oprindelsesmedlemsstaten og eventuelt andre medlemsstater om oplysninger om den pågældendes eventuelle tidligere straffe. Sådanne forespørgsler må ikke antage systematisk karakter. Den adspurgte medlemsstat skal besvare forespørgslen inden for en frist på to måneder.

4.   Den medlemsstat, der har udstedt passet eller identitetskortet, skal uden særlige formaliteter lade indehaveren, der er blevet udsendt fra en anden medlemsstat af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, indrejse på sit område, selv om dokumentet måtte være udløbet, eller indehaverens statsborgerskab anfægtes.«

9

Nævnte direktivs artikel 28 med overskriften »Beskyttelse mod udsendelse«, der ligeledes er indeholdt i direktivets kapitel VI bestemmer:

»1.   Værtsmedlemsstaten skal, før den træffer afgørelse om udsendelse med begrundelse i den offentlige orden eller sikkerhed, bl.a. tage hensyn til varigheden af den pågældendes ophold på værtsmedlemsstatens område, den pågældendes alder, helbredstilstand, familiemæssige og økonomiske situation samt sociale og kulturelle integration i værtsmedlemsstaten og tilknytning til hjemlandet.

2.   Værtsmedlemsstaten må ikke træffe en udsendelsesafgørelse vedrørende en unionsborger eller dennes familiemedlemmer, uanset nationalitet, når de har opnået ret til tidsubegrænset ophold på værtsmedlemsstatens område, medmindre det skyldes alvorlige hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed.

3.   Der må ikke træffes en udsendelsesafgørelse i forhold til en unionsborger, medmindre afgørelsen er bydende nødvendig af hensyn til den offentlige sikkerhed som fastlagt af medlemsstaten, hvis de:

10

Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (bekendtgørelse af 2006 om indvandring fra Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde) gennemfører bestemmelserne i direktiv 2004/38 i Det Forenede Kongeriges lovgivning.

11

Regulation 21 i nævnte regulations med overskriften »Afgørelser truffet af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed« sikrer gennemførelsen af dette direktivs artikel 27 og 28.

12

M.G. er portugisisk statsborger. Den 12. april 1998 indrejste hun sammen med sin ægtefælle, der ligeledes er portugisisk statsborger, i Det Forenede Kongerige. Mellem maj 1998 og marts 1999 havde M.G. arbejde. I løbet af marts 1999 holdt hun op med at arbejde, da hun skulle have sit første barn, der blev født i juni samme år. I 2001 og i 2004 fik M.G. og hendes ægtefælle yderligere to børn. I perioden, hvor M.G. ikke havde arbejde, og indtil parret blev separeret i december 2006, blev hun forsørget af sin ægtefælle. På trods af, at de blev separeret, er M.G. og hendes ægtefælle stadig gift.

13

I april 2008 blev M.G.’s børn anbragt i familiepleje efter en indberetning fra hospitalspersonale om, at de skader, som det ene af børnene led af, ikke skyldtes et uheld. Den 21. november 2008 fastslog en familiedomstol, at M.G. var ansvarlig for at have forvoldt skade på et af sine børn. M.G. blev fundet skyldig i et anklagepunkt om børnemishandling og tre anklagepunkter om legemsbeskadigelse i forbindelse med vold mod en person under 16 år og blev den 27. august 2009 idømt fængsel i 21 måneder.

14

Efter M.G.’s dom blev forældremyndigheden over børnene tildelt hendes ægtefælle. På det tidspunkt, hvor M.G. var i fængsel, var hun blevet tildelt ret til overvåget samvær med sine børn, når hun var på fri fod. I april 2010 bragte de lokale myndigheder imidlertid kontakten til ophør og anmodede i august 2010 om, at denne ret blev suspenderet. Den 5. juli 2011 traf familiedomstolen afgørelse om at opretholde tilsynet, at begrænse samværet til en indirekte kontakt og at forbyde visse handlinger under henvisning til, at M.G. endnu ikke havde godtgjort, at hun var i stand til at føre et stabilt liv uden indtagelse af narkotika.

15

Under sit fængselsophold indgav M.G. den 11. maj 2010 en ansøgning til Secretary of State om tidsubegrænset opholdskort i Det Forenede Kongerige. Den 8. juli 2010 meddelte Secretary of State afslag på denne ansøgning og traf afgørelse om at udvise M.G. af hensyn til den offentlige orden og sikkerhed i medfør af regulation 21 i Immigration (European Economic Area) Regulations 2006.

16

Den 11. juli 2010 havde M.G. udstået sin straf, men hun forblev dog tilbageholdt, eftersom Secretary of State havde truffet afgørelse om at udvise hende. I denne afgørelse fandt Secretary of State for det første, at den øgede beskyttelse mod udsendelse i artikel 28, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/38 er baseret på borgerens integration i værtsmedlemsstaten, og at en sådan integration ikke kan ske under dennes fængselsophold. Secretary of State fandt for det andet, at M.G. heller ikke var berettiget til den næsthøjeste beskyttelse mod udsendelse, eftersom hun ikke havde godtgjort, at hun havde opnået ret til tidsubegrænset ophold, og at der under alle omstændigheder lå alvorlige hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed til grund for udvisningen af den pågældende. Secretary of State konstaterede for det tredje, at M.G. i endnu mindre grad var berettiget til den grundlæggende beskyttelse mod udsendelse.

17

M.G. iværksatte appel, der blev behandlet af First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber). Sidstnævnte gav den 10. januar 2011 M.G. medhold i appellen, idet den fandt, at M.G. inden udvisningsafgørelsen havde opholdt sig i Det Forenede Kongerige i en periode på mere end ti år, og at Secretary of State ikke havde godtgjort, at der forelå bydende nødvendige hensyn til den offentlige sikkerhed. First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) fandt imidlertid, at M.G., i mangel af beviser for, at hendes ægtefælle havde været i beskæftigelse eller på anden måde udøvet sine rettigheder i henhold til EUF-traktaten, ikke havde bevist, at hun havde opnået ret til tidsubegrænset ophold i henhold til direktiv 2004/38.

18

Secretary of State iværksatte appel for den forelæggende ret til prøvelse af afgørelsen fra First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber). I en afgørelse, der blev forkyndt den 13. august 2011, ophævede sidstnævnte ret afgørelsen fra First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), idet den var i strid med national retspraksis.

19

Under den sag, der er anlagt ved den forelæggende ret, har Secretary of State godtaget, at M.G. i maj 2003 havde opnået ret til tidsubegrænset ophold i henhold til direktiv 2004/38, og at hun ikke siden hen havde mistet denne ret. Parterne i hovedsagen har imidlertid stadig forskellige standpunkter, både med hensyn til, hvordan perioden på ti år i artikel 28, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/38 skal beregnes, og til vurderingen i den foreliggende sag af begrundelserne eller de alvorlige hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed i henhold til dette direktivs artikel 28, stk. 1 og 2.

20

Under sagerne for First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) og den forelæggende ret blev retsforhandlingerne for familiedomstolen afsluttet i løbet af september 2011, efter at M.G.’s ægtefælle flyttede til Manchester (Det Forenede Kongerige). Fængslingen af M.G. blev opretholdt indtil den 20. marts 2012.

21

Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, har på denne baggrund besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

22

Med det andet og det tredje spørgsmål, der skal behandles først, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, dels om opholdsperioden på ti år i artikel 28, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/38 skal beregnes ved at regne tilbage fra afgørelsen om udsendelse af den berørte person, eller om den derimod skal beregnes ved at regne fra påbegyndelsen af denne persons ophold, dels om denne periode skal være uafbrudt.

23

I denne forbindelse bemærkes for det første, at Domstolen allerede har haft lejlighed til at fastslå, at selv om det ganske vist er korrekt, at 23. og 24. betragtning til direktiv 2004/38 omhandler en særlig beskyttelse for de personer, som reelt er integrerede i værtsmedlemsstaten, især hvis de er født og har opholdt sig dér hele deres liv, forholder det sig ikke desto mindre således, at det afgørende kriterium, henset til ordlyden af artikel 28, stk. 3, i direktiv 2004/38, er spørgsmålet, om unionsborgeren har opholdt sig i værtsmedlemsstaten i de ti år, der går forud for afgørelsen om udsendelse (dom af 23.11.2010, sag C-145/09, Tsakouridis, Sml. I, s. 11979, præmis 31).

24

Heraf følger, at i modsætning til den periode, der kræves for at opnå ret til tidsubegrænset ophold, som løber fra den berørte persons lovlige ophold i værtsmedlemsstaten, skal perioden med ophold på ti år, der kræves for tildeling af den øgede beskyttelse i artikel 28, stk. 3, litra 3), i direktiv 2004/38, beregnes ved at regne tilbage fra datoen for afgørelsen om udsendelse af denne person.

25

For det andet har Domstolen desuden fastslået, at artikel 28, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at med henblik på at fastslå, om en unionsborger har opholdt sig i værtsmedlemsstaten i de ti år, der er gået forud for afgørelsen om udsendelse, hvilket er det afgørende kriterium for tildeling af den særlige beskyttelse, som denne bestemmelse indeholder, skal der i hvert konkret tilfælde tages hensyn til alle relevante forhold, navnlig varigheden af hver af den pågældendes fravær fra værtsmedlemsstaten, den samlede varighed og hyppigheden af disse fravær samt de grunde, der har fået den pågældende til at forlade denne medlemsstat, og som er egnede til at fastslå, om disse fravær indebærer, at centrummet for den pågældendes personlige, familiemæssige eller erhvervsmæssige interesser er flyttet til en anden stat (Tsakouridis-dommen, præmis 38).

26

Formålet med sådanne betragtninger er at besvare spørgsmålet om, i hvilket omfang fravær fra værtsmedlemsstatens område i den periode, der er omhandlet i artikel 28, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/38, afskærer den berørte person fra den øgede beskyttelse, som denne bestemmelse fastsætter, og er baseret på, at det forinden er fastslået, at samme bestemmelse ikke indeholder nogen henvisning til, hvilke omstændigheder der med henblik på opnåelse af retten til nævnte beskyttelse kan medføre en afbrydelse af opholdsperioden på ti år (jf. Tsakouridis-dommen, præmis 22 og 29).

27

Da det afgørende kriterium for tildeling af den øgede beskyttelse i artikel 28, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/38 består i, at den berørte person har haft ophold i værtsmedlemsstaten i de ti år, der går forud for afgørelsen om udsendelse, og at fravær fra denne stats område kan påvirke en sådan tildeling, skal opholdsperioden i denne bestemmelse i princippet være uafbrudt.

28

Henset til de ovenstående betragtninger skal det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 28, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at opholdsperioden på ti år i denne bestemmelse i princippet skal være uafbrudt og beregnes ved at regne tilbage fra datoen for afgørelsen om udsendelse af den berørte person.

29

Med det første og det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 28, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at en periode med fængsling for den berørte person kan afbryde opholdets uafbrudte karakter i henhold til denne bestemmelse og derfor kan have betydning for tildelingen af den øgede beskyttelse, som den fastsætter, herunder i tilfælde, hvor denne person har haft ophold i værtsmedlemsstaten i ti år forud for sin fængsling.

30

I denne forbindelse bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at ordningen til beskyttelse mod udsendelse, der blev indført ved direktiv 2004/38, er baseret på graden af de berørte personers integration i værtsmedlemsstaten, således at jo stærkere unionsborgeren og dennes familiemedlemmer er integreret i værtsmedlemsstaten, desto stærkere bør beskyttelsen mod udsendelse være, i lyset af, at denne udsendelse kan være en alvorlig belastning for de personer, der har gjort brug af de rettigheder og friheder, som beskyttes i EUF-traktaten, og som reelt er integreret i værtsmedlemsstaten (jf. i denne retning Tsakouridis-dommen, præmis 24-25).

31

Domstolen har allerede i forbindelse med fortolkningen af artikel 16, stk. 2, i direktiv 2004/38 haft lejlighed til at fastslå, at den nationale retsinstans’ pålæggelse af en ubetinget fængselsstraf viser, at den berørte person ikke har respekteret de værdier, som værtsmedlemsstaten har udtrykt i sin strafferet, således at en hensyntagen til fængslingsperioder med henblik på at erhverve en ret til tidsubegrænset ophold i henhold til artikel 16, stk. 2, i direktiv 2004/38 for en unionsborgers familiemedlemmer, som ikke er statsborgere i en medlemsstat, åbenlyst ville være i strid med det formål, som forfølges med dette direktiv gennem indførelsen af en sådan opholdsret (dom af 16.1.2014, sag C-378/12, Onuekwere, EU:C:2014:13, præmis 26).

32

I det omfang graden af de berørte personers integration i det væsentlige er afgørende både for retten til tidsubegrænset ophold og for ordningen til beskyttelse mod udsendelse i direktiv 2004/38, skal begrundelserne for, at perioderne med fængsling ikke tages i betragtning i forhold til erhvervelsen af retten til tidsubegrænset ophold, eller at disse perioder afbryder opholdets uafbrudte karakter med hensyn til denne erhvervelse, ligeledes gælde ved fortolkningen af dette direktivs artikel 28, stk. 3, litra a).

33

Heraf følger, at perioderne med fængsling ikke skal tages i betragtning med henblik på tildelingen af den øgede beskyttelse i artikel 28, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/38, og at disse perioder i princippet afbryder opholdets uafbrudte karakter i henhold til denne bestemmelse.

34

Hvad angår opholdets uafbrudte karakter mindes der i nærværende doms præmis 28 om, at den opholdsperiode på ti år, som kræves for at få tildelt den øgede beskyttelse i artikel 28, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/38, i princippet skal være uafbrudt.

35

Hvad angår spørgsmålet om, i hvilket omfang det forhold, at opholdet har været afbrudt i løbet af de ti år, der går forud for afgørelsen om udsendelse af den pågældende, afskærer sidstnævnte fra den øgede beskyttelse, skal der i hvert tilfælde foretages en samlet vurdering af den pågældendes situation på det tidspunkt, hvor spørgsmålet om udsendelse opstår (jf. i denne retning Tsakouridis-dommen, præmis 32).

36

Det bemærkes herved, at da perioderne med fængsling i princippet afbryder opholdets uafbrudte karakter i henhold til artikel 28, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/38, kan de indgå sammen med alle de relevante forhold, som de nationale myndigheder, der har til opgave at anvende artikel 28, stk. 3, i direktiv 2004/38, i hvert konkret tilfælde skal tage i betragtning i den samlede vurdering, der skal foretages for at fastslå, om den tætte integration i værtsmedlemsstaten, som tidligere er opnået, er blevet afbrudt, således at den øgede beskyttelse i nævnte bestemmelse ikke kan ydes (jf. i denne retning Tsakouridis-dommen, præmis 34).

37

Hvad endelig angår betydningen af den omstændighed, at den berørte person har haft ophold i værtsmedlemsstaten i de ti år forud for sin fængsling, bemærkes, at selv om den periode med ophold på ti år, der kræves for tildeling af den øgede beskyttelse i artikel 28, stk. 3, litra 3), som nævnt i nærværende doms præmis 24 og 25 skal beregnes ved at regne tilbage fra datoen for afgørelsen om udsendelse af denne person, da beregningen i medfør af denne bestemmelse er anderledes end den, der foretages med henblik på tildeling af retten til tidsubegrænset ophold, kan en sådan omstændighed tages i betragtning i forbindelse med den samlede vurdering, der er nævnt i ovenstående præmis.

38

Henset til det ovenstående skal det første og det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 28, stk. 3, litra a), i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at en periode med fængsling for den berørte person i princippet både kan afbryde opholdets uafbrudte karakter i henhold til denne bestemmelse og have betydning for tildelingen af den øgede beskyttelse, som den fastsætter, herunder i tilfælde, hvor denne person har haft ophold i værtsmedlemsstaten i ti år forud for sin fængsling. Denne omstændighed kan imidlertid tages i betragtning i forbindelse med den samlede vurdering, der skal foretages for at fastslå, om den tætte integration i værtsmedlemsstaten, som tidligere er opnået, er blevet afbrudt.

39

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret: