1. 

Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse giver for første gang Domstolen lejlighed til at udtale sig om rækkevidden af bestemmelserne i artikel 3, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF ( 2 ).

2. 

Anmodningen er indgivet i forbindelse med en tvist mellem Muhammad Sazzadur Rahman, Fazly Rabby Islam og Mohibullah Rahman, der er bangladeshiske statsborgere, og Secretary of State for the Home Department (herefter også »Secretary of State«) om sidstnævntes afslag på at meddele dem opholdstilladelse i Det Forenede Kongerige som familiemedlemmer, der forsørges af en statsborger fra Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS).

3.

Artikel 7 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ( 3 ) bestemmer, at »[e]nhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation«.

4.

Direktiv 2004/38 er en kodificeret tekst, der forener en forordning og ni direktiver og indarbejder gældende retspraksis i én retsakt. Direktivet erstatter en række retlige ordninger, som modsvarede tilhørsforholdet til forskellige retlige kategorier, der var baseret på evnen til at udøve en økonomisk aktivitet, med en fælles status, der bygger på unionsborgerskabet, og tilføjer dermed en ny dimension til bevægelsesfriheden, der bliver en grundlæggende rettighed, som er knyttet til det at være unionsborger.

5.

Direktiv 2004/38 er baseret på et trindelt system, hvor der gives ret til ophold til de »familiemedlemmer«, der er defineret i dette direktivs artikel 2, nr. 2), dvs. ægtefællen eller den partner, med hvem en unionsborger har indgået et registreret partnerskab, når dette partnerskab sidestilles med ægteskab i lovgivningen i værtsmedlemsstaten, direkte efterkommere samt direkte efterkommere af ægtefællen eller partneren, som ikke er fyldt 21 år, eller som forsørges af unionsborgeren, og slægtninge i opstigende linje samt slægtninge i opstigende linje til ægtefællen eller partneren, som forsørges af unionsborgeren.

6.

Direktiv 2004/38 omfatter ligeledes medlemmer af den udvidede familie og forpligter under visse betingelser medlemsstaterne til at lette deres indrejse og ophold på medlemsstaternes område.

7.

Sjette betragtning til direktivet har følgende ordlyd:

»For at opretholde familien som en enhed i bredere betydning, og uden at dette anfægter forbuddet mod forskelsbehandling på grund af nationalitet, bør situationen for de personer, der ikke er omfattet af [definitionen] af familiemedlemmer, og som derfor ikke automatisk har ret til indrejse og ophold i værtslandet, behandles af værtsmedlemsstaten på grundlag af deres nationale lovgivning med henblik på at afgøre, om de kan få tilladelse til indrejse og ophold under hensyntagen til deres tilknytning til unionsborgeren eller andre omstændigheder som f.eks. det, at de er økonomisk eller fysisk afhængige af unionsborgeren.«

8.

Direktivets artikel 3, stk. 2, bestemmer:

»Uden at det berører de pågældendes personlige ret til fri bevægelighed og ophold og i overensstemmelse med den nationale lovgivning, skal værtsmedlemsstaten lette indrejse og ophold for følgende personer:

Værtsmedlemsstaten foretager en grundig undersøgelse af de personlige omstændigheder og begrunder afslag på ansøgning om indrejse eller ophold over for de pågældende.«

9.

Artikel 8, stk. 5, i direktiv 2004/38 foreskriver:

»Med henblik på udstedelse af beviset for registrering til unionsborgeres familiemedlemmer, der selv er statsborgere i en medlemsstat, kan medlemsstaterne kræve forevisning af følgende dokumenter:

[…]

[…]«

10.

Direktivets artikel 10 har følgende ordlyd:

»1.   Retten til ophold for unionsborgeres familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, fastslås ved udstedelse af et dokument »opholdskort for familiemedlem til en unionsborger« senest seks måneder efter indgivelse af ansøgning. Der udstedes straks kvittering for indgivelse af ansøgning om opholdskort.

2.   Med henblik på udstedelse af opholdskort kræver medlemsstaterne forevisning af følgende dokumenter:

[…]

[…]«

11.

Direktiv 2004/38 er blevet gennemført i Det Forenede Kongerige ved Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 [bekendtgørelse fra 2006 om indvandring fra Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde], som ændret ved Immigration (European Economic Area) Regulations 2009 ( 4 ).

12.

Regulation 7 i Regulations 2006 bestemmer under overskriften »Familiemedlem«:

»1.   Med forbehold af stk. 2 betragtes følgende personer som familiemedlemmer til en anden person i disse Regulations:

2.   En person betragtes ikke som familiemedlem i henhold til stk. 1, litra b) eller c), til en studerende, der bor i Det Forenede Kongerige, efter en periode på tre måneder regnet fra den dato, hvor den studerende rejser ind i Det Forenede Kongerige, medmindre

3.   Med forbehold af stk. 4 betragtes en person, der er medlem af den udvidede familie og er i besiddelse af en EØS-familietilladelse (»EEA family permit«), et registreringsbevis eller et opholdskort, som familiemedlem til den berørte EØS-statsborger, så længe denne person fortsætter med at opfylde betingelserne i regulation 8, stk. 2-5, i forhold til denne EØS-statsborger, og tilladelsen, beviset eller kortet ikke er udløbet eller blevet inddraget.

4.   Når den berørte EØS-statsborger er studerende, betragtes medlemmet af den udvidede familie kun som familiemedlem til denne statsborger i henhold til stk. 3, hvis EØS-familietilladelsen er udstedt i henhold til regulation 12, stk. 2, registreringsbeviset er udstedt i henhold til regulation 16, stk. 5, eller opholdskortet er udstedt i henhold til regulation 17, stk. 4.«

13.

Regulation 8 i Regulations 2006, der har overskriften »Medlem af den udvidede familie«, bestemmer:

»1.   I disse Regulations forstås ved »medlem af den udvidede familie« en person, der ikke er familiemedlem til en EØS-statsborger i henhold til regulation 7, stk. 1, litra a), b) eller c), og som opfylder betingelserne i stk. 2-5.

2.   En person opfylder betingelsen i dette stykke, hvis denne person er slægtning til en EØS-statsborger eller til dennes ægtefælle eller registrerede parter og

3.   En person opfylder betingelsen i dette stykke, hvis denne person er slægtning til en EØS-statsborger eller til dennes ægtefælle eller registrerede partner, og det af alvorlige helbredsmæssige grunde er absolut nødvendigt, at EØS-statsborgeren eller dennes ægtefælle eller registrerede partner personligt plejer den pågældende.

4.   En person opfylder betingelsen i dette stykke, hvis denne person er slægtning til en EØS-statsborger og, såfremt EØS-statsborgeren var en person, der befandt sig og var bosiddende i Det Forenede Kongerige, ville opfylde kravene i udlændingelovgivningen (bortset fra reglerne om indrejsegodkendelse) om adgang til tidsubegrænset indrejse- eller opholdstilladelse i Det Forenede Kongerige som slægtning, der forsørges af EØS-statsborgeren.

5.   En person opfylder betingelsen i dette stykke, hvis denne person er partner (men ikke registreret partner) til en EØS-statsborger og kan dokumentere over for beslutningstageren, at han eller hun har en varig tilknytning til EØS-statsborgeren.

6.   I disse Regulations forstås ved »berørt EØS-statsborger« i forhold til et medlem af den udvidede familie den EØS-statsborger, som selv eller hvis ægtefælle eller registrerede partner er slægtning til medlemmet af den udvidede familie som omhandlet i stk. 2-4, eller den EØS-statsborger, der er partner til medlemmet af den udvidede familie som omhandlet i stk. 5.«

14.

Regulation 17 i Regulations 2006, der har overskriften »Udstedelse af opholdskort«, bestemmer:

»[…]

4.   Secretary of State kan efter ansøgning udstede et opholdskort til et medlem af den udvidede familie, som ikke er omfattet af anvendelsesområdet for regulation 7, stk. 3, og ikke er EØS-statsborger, hvis

5.   Når Secretary of State modtager en ansøgning i henhold til stk. 4, foretager denne en grundig undersøgelse af ansøgerens personlige omstændigheder, og hvis der gives afslag på ansøgningen, begrunder Secretary of State afslaget, medmindre hensynet til statens sikkerhed er til hinder herfor.

[…]«

15.

Mahbur Rahman, der er bangladeshisk statsborger, indgik den 31. maj 2006 ægteskab med en irsk statsborger, der arbejder i Det Forenede Kongerige. Mahbur Rahmans bror, Muhammad Sazzadur Rahman, hans halvbror, Fazly Rabby Islam, og hans nevø, Mohibullah Rahman, ansøgte om opholdstilladelse i Det Forenede Kongerige som familiemedlemmer til en statsborger fra en EØS-medlemsstat.

16.

Deres ansøgning blev afslået af Secretary of State for the Home Department, hvorefter de indbragte denne afgørelse for Immigration Judge, som gav dem medhold. Immigration Judge fastslog, at de blev »forsørget« af deres slægtning, og at deres sager skulle behandles under udøvelse af skønsbeføjelsen i medfør af regulation 17, stk. 4, i Regulations 2006. Secretary of State for the Home Department krævede fornyet behandling af sagen for Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, der besluttede at udsætte sagen med henvisning til, at den ganske vist rejste et faktisk spørgsmål om, hvorvidt der forelå et forsørgelsesforhold, men at den også rejste en række retlige problemer, hvis løsning krævede, at der blev bragt klarhed over rækkevidden af de EU-retlige bestemmelser.

17.

Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, har med henblik på at efterprøve, om Det Forenede Kongeriges lovgivning er i overensstemmelse med direktiv 2004/38, fundet det nødvendigt at forelægge følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:

18.

Europa-Kommissionen har ikke rejst en egentlig formalitetsindsigelse vedrørende den præjudicielle anmodning, men stillet spørgsmålstegn ved, om det første spørgsmål er relevant. Den har i den forbindelse gjort gældende, at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har vedtaget lovbestemmelser med det formål at lette indrejse og ophold for de personer, som denne medlemsstat anser for at henhøre under anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38, og at de indstævnte i hovedsagen ikke har nedlagt påstand om, at det anerkendes, at de automatisk har opnået ret til ophold i Det Forenede Kongerige, således at det eneste spørgsmål, der stilles den forelæggende ret på dette tidspunkt i proceduren, er spørgsmålet om, hvorvidt ansøgningerne skal behandles skønsmæssigt i henhold til disse nationale bestemmelser.

19.

Det skal understreges, at den i artikel 267 TEUF indførte procedure ifølge fast retspraksis er et middel til samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, som giver Domstolen mulighed for at forsyne de nationale retter med de elementer vedrørende fortolkningen af EU-retten, som er nødvendige for, at de kan afgøre den tvist, der verserer for dem.

20.

Inden for rammerne af dette samarbejde tilkommer det udelukkende den nationale ret, som behandler tvisten, og som har ansvaret for den afgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, både om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, og om de spørgsmål, som den forelægger Domstolen, er relevante. Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, når det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål ( 6 ).

21.

I hovedsagen har den forelæggende ret givet Domstolen en detaljeret gennemgang af den faktiske og retlige baggrund for tvisten i hovedsagen og af begrundelsen for, at den finder en besvarelse af de forelagte spørgsmål nødvendig for, at den kan afsige dom.

22.

Den er bl.a. i tvivl om det personelle anvendelsesområde for artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 og om det råderum, som medlemsstaterne gives i denne bestemmelse. Som den tyske regering med rette har anført, vil disse spørgsmål ikke være relevante, hvis denne bestemmelse ikke er bindende og ikke behøver at blive omsat til national lovgivning. Spørgsmålet om rækkevidden af artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 bør derfor afklares først.

23.

Den forelæggende ret har ligeledes præciseret, at den er i tvivl om, hvorvidt forpligtelsen til at lette indrejse og ophold i overensstemmelse med den nationale lovgivning skal kunne håndhæves ved domstolene i stedet for at være overladt til forvaltningens skønsbeføjelse ( 7 ). Den ønsker navnlig oplyst, om artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 er til hinder for nationale bestemmelser som Det Forenede Kongeriges, der giver forvaltningen beføjelse til skønsmæssig behandling af ansøgninger om indrejse og ophold, der indgives af medlemmer af den udvidede familie. Eftersom den forelæggende ret ikke synes at udelukke muligheden for, at de indstævnte i hovedsagen indrømmes ret til indrejse eller ophold under sagens behandling, vil den ønskede fortolkning af EU-retten få direkte betydning for deres situation.

24.

Som det fremgår heraf, er der ikke rokket ved formodningen for, at spørgsmålet om EU-rettens fortolkning er relevant. Denne formodning understøttes af de faktiske og retlige omstændigheder, som den forelæggende ret har fremført, og som viser, at den ikke kan træffe afgørelse om det spørgsmål, den er blevet forelagt, uden at vide, om de indstævnte i hovedsagen kan betragtes som »andre familiemedlemmer, der forsørges«, som omhandlet i artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38, og om de i denne egenskab kan gøre krav på en afledt opholdsret med hjemmel i EU-retten. Jeg mener derfor, at det første spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, og at det samme gør sig gældende for det andet til det femte spørgsmål.

25.

Det er mere tvivlsomt, om det sjette spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.

26.

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen ( 8 ), at den nationale ret med dette spørgsmål reelt ønsker oplyst, om voksne personer, der har fået tilladelse til at opholde sig i Det Forenede Kongerige som familiemedlemmer, og som derfor har fri adgang til at arbejde, skal fortsætte med at blive forsørget af den pågældende i den periode, hvor deres opholdstilladelse er gyldig, for at kunne få forlænget denne opholdstilladelse eller opnå tidsubegrænset opholdstilladelse. Dette spørgsmål er efter min opfattelse hypotetisk og uden betydning for hovedsagen, eftersom det ikke fremgår af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen, at de indstævnte i hovedsagen har søgt om forlængelse eller fornyelse af deres opholdstilladelse og ikke længere forsørges af ægteparret Rahman. Det er ikke muligt at besvare det forelagte spørgsmål generelt eller abstrakt uden at tage hensyn til årsagerne til, at de ikke længere forsørges. Svaret vil således ikke være det samme, hvis familiemedlemmet eksempelvis har fundet et arbejde i værtsmedlemsstaten eller nu forsørges af en anden person, der bor i dennes hjemland.

27.

Eftersom det ud over det konkrete forhold, der er forelagt Domstolen til afgørelse, ikke tilkommer denne at løse alle fortolkningsvanskeligheder i forbindelse med de bestemmelser, hvormed artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 er gennemført i Det Forenede Kongerige, bør det sjette spørgsmål afvises.

28.

De spørgsmål, der er formuleret i forelæggelsesafgørelsens dispositive del, vedrører tre forskellige problemstillinger.

29.

Som det fremgår af det første og andet spørgsmål, er det især vigtigt for den forelæggende ret at få klarlagt rækkevidden af den forpligtelse til at lette indrejse og ophold, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38. For at kunne forsyne den nationale ret med de elementer vedrørende fortolkningen af EU-retten, som kan hjælpe den med at afgøre den tvist, der verserer for den, er det efter min opfattelse nødvendigt at omformulere det første spørgsmål, således at det består af to led. Det ønskes for det første oplyst, om direktiv 2004/38 pålægger medlemsstaterne at træffe foranstaltninger til at lette indrejse og ophold for de personer, der henhører under anvendelsesområdet for dette direktivs artikel 3, stk. 2, og for det andet hvilke foranstaltninger medlemsstaterne i bekræftende fald skal træffe.

30.

Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, ønsker med sit tredje og fjerde spørgsmål, der vedrører det personelle anvendelsesområde for artikel 3, stk. 2, litra a), i direktiv 2004/38, at få klarlagt, om denne bestemmelse kun gælder for andre familiemedlemmer, som har opholdt sig i den samme stat som unionsborgeren og blev forsørget af denne, kort før unionsborgeren flyttede til værtsmedlemsstaten. Da den nationale ret er usikker på, om det er foreneligt med EU-retten, at der i regulation 8, stk. 2, litra a), i Regulations 2006 er opstillet en betingelse om, at den pågældende skal have opholdt sig i den samme stat som unionsborgeren, som kan gøres gældende mod den ansøgning, der er indgivet af de indstævnte i hovedsagen, skal det tredje spørgsmål efter min opfattelse forstås således, at det ønskes oplyst, om artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 er til hinder for nationale bestemmelser, der begrænser denne bestemmelses anvendelsesområde til andre familiemedlemmer, som har opholdt sig i den samme stat som unionsborgeren, før denne ankom til værtsmedlemsstaten.

31.

Med det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret endelig oplyst, hvilket råderum medlemsstaterne gives i direktiv 2004/38 med hensyn til betingelserne for indrømmelse af ret til indrejse og ophold til andre familiemedlemmer, og navnlig hvilke muligheder medlemsstaterne har for at stille betingelser om arten eller varigheden af det forsørgelsesforhold, der skal være mellem ansøgeren og unionsborgeren, for at der kan ske udstedelse eller forlængelse af en opholdstilladelse.

32.

Selv om Domstolen endnu ikke har taget stilling til rækkevidden af artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38, giver de afgørelser, hvori den har fortolket andre bestemmelser i direktivet, alligevel et fingerpeg om, hvordan den vil forholde sig hertil. Det er som følge heraf muligt at udlede en fortolkningsramme, der kan gælde for denne bestemmelse og være vejledende for, hvordan de forskellige spørgsmål skal besvares.

33.

Der kan udledes fire fortolkningsregler af retspraksis.

34.

Med udgangspunkt i tredje betragtning til direktiv 2004/38, hvoraf det fremgår, at direktivet navnlig har til formål at styrke unionsborgernes ret til fri bevægelighed og ophold, har Domstolen for det første opstillet et princip om, at unionsborgerne ikke må tillægges færre rettigheder i medfør af dette direktiv, end de tillægges i medfør af de afledte retsakter, som det ændrer eller ophæver ( 9 ).

35.

Domstolen har for det andet fastslået, at bestemmelserne i dette direktiv skal underkastes en teleologisk og hensigtsmæssig fortolkning, hvor der tages hensyn til deres formål ( 10 ). Det skal herved understreges, at artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 tilgodeser to komplementære målsætninger.

36.

Formålet med denne bestemmelse er bl.a. at fremme unionsborgernes frie bevægelighed. I første betragtning til direktiv 2004/38 påpeges det således, at unionsborgerskabet med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil, giver alle unionsborgere en primær og individuel ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område ( 11 ). Retten til familiesammenføring opfattes i denne sammenhæng som en naturlig følge af unionsborgernes ret til fri bevægelighed ud fra tanken om, at borgerne vil kunne afholdes fra at bevæge sig fra én medlemsstat til en anden, hvis de ikke kan få deres familiemedlemmer med. Familiesammenføring er derfor sikret en indirekte beskyttelse for at undgå, at unionsborgerskabets effektive virkning bringes i fare.

37.

Ifølge sjette betragtning til direktiv 2004/38 er formålet med dette direktivs artikel 3, stk. 2, endvidere at fremme familien som en enhed. Bevægeligheden for unionsborgerens familiemedlemmer er således ikke kun beskyttet som en ret, der er afledt af unionsborgerens ret til fri bevægelighed, men også beskyttet i kraft af retten til opretholdelse af familien som en enhed i bredere betydning.

38.

Domstolen har for det tredje fastslået, at bestemmelser, der fastsætter et grundlæggende princip som princippet om personers frie bevægelighed, skal fortolkes vidt og ikke må fratages deres effektive virkning ( 12 ). Den har til gengæld fastsat en regel om, at begrænsninger af bevægelsesfriheden skal fortolkes restriktivt ( 13 ).

39.

For det fjerde fremgår det efter fast retspraksis såvel af kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at en bestemmelse i EU-retten, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Den Europæiske Union ( 14 ). Det følger heraf, at selv om ordlyden af en bestemmelse i direktiv 2004/38 ikke giver en nærmere angivelse af, hvordan udtrykkene i denne bestemmelse skal forstås, og der heller ikke henvises til national ret med hensyn til den betydning af denne ordlyd, der skal lægges til grund, skal de med henblik på anvendelsen af dette direktiv anses for at betegne et selvstændigt begreb i EU-retten, som skal fortolkes ensartet på samtlige medlemsstaters område, bl.a. under hensyn til den generelle sammenhæng, hvori disse udtryk anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som de udgør en del af ( 15 ).

40.

Det er disse fortolkningsregler, jeg vil anvende som rettesnor under min gennemgang af de forskellige spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet.

41.

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 pålægger medlemsstaterne at træffe foranstaltninger til at lette indrejse og ophold for andre familiemedlemmer, der er statsborgere i et tredjeland og opfylder kravene i dette direktivs artikel 10, stk. 2, og hvilke foranstaltninger medlemsstaterne i bekræftende fald skal træffe.

42.

Selv om artikel 3, stk. 2, i det nævnte direktiv er baseret på en bestemmelse, der allerede, omend i en lidt anden affattelse, fandtes i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet ( 16 ) og i Rådets direktiv 73/148/EØF om ophævelse af rejse- og opholdsbegrænsninger inden for Fællesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser ( 17 ), har Domstolen endnu ikke haft lejlighed til at give anvisninger om dens præcise rækkevidde. Hvis man sammenligner de bestemmelser, som medlemsstaterne har vedtaget for at gennemføre artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 i national ret, viser der sig i øvrigt en række store forskelle ( 18 ), hvilket understreger behovet for en præcisering.

43.

Det er efter min opfattelse nødvendigt at fremsætte to indledende bemærkninger om denne bestemmelses personelle anvendelsesområde.

44.

Selv om spørgsmålet er forelagt i en sag, der vedrører tredjelandsstatsborgere, kan det dog ligeledes være relevant for unionsborgere, som ganske vist har en personlig og selvstændig opholdsret i denne egenskab, men søger om afledt opholdsret i deres egenskab af familiemedlemmer ( 19 ). Spørgsmålet kan også være relevant for personer, som det af alvorlige helbredsmæssige grunde er absolut nødvendigt, at unionsborgeren personligt plejer, og for den partner, med hvem unionsborgeren har en behørigt dokumenteret varig tilknytning, eftersom indrejse og ophold for disse to kategorier af personer også skal lettes.

45.

Der skal desuden tages hensyn til, at direktiv 2004/38 utvivlsomt har udvidet det personelle anvendelsesområde for unionsborgeres familiemedlemmers ret til familiesammenføring ved at lade den partner, som unionsborgeren har indgået et registreret partnerskab med, indgå i denne kategori, der er defineret i direktivets artikel 2, nr. 2), men at direktivet stadig er forholdsvis restriktivt, eftersom det i modsætning til de tidligere retsakter kun omfatter »direkte« slægtninge i opstigende linje og »direkte« efterkommere, og de indeholdte betingelser vedrørende alder og forsørgelse skal være opfyldt, for at den pågældende kan anses for familiemedlem.

46.

Den dom, der skal afsiges, og som skal gælde for alle kategorier af personer, der henhører under anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38, vil derfor få meget stor betydning, selv om den ikke løser alle problemer i forbindelse med denne bestemmelse, hvis rækkevidde ikke er særlig klar. Dommen vil få stor praktisk betydning, eftersom det ofte sker, at unionsborgere ønsker at blive ledsaget af eller sammenført med familiemedlemmer, som ikke er omfattet af definitionen i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38. Den vil også få stor teoretisk betydning, fordi den vil indgå i den praksis, som Domstolen er i færd med at udvikle, og som udgør en del af fundamentet for statussen som unionsborger.

47.

To vidt forskellige fortolkninger står over for hinanden.

48.

Efter en maksimalfortolkning kan artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 forstås således, at medlemsstaterne forpligtes til at træffe foranstaltninger, der i princippet indebærer en subjektiv ret til indrejse og ophold, bl.a. for andre familiemedlemmer til en unionsborger, når disse familiemedlemmer forsørges af denne eller er medlemmer af dennes husstand.

49.

Efter en minimalfortolkning kan denne bestemmelse opfattes som en simpel opfordring, der ikke er retligt bindende. Ud fra denne anskuelse tilskyndes medlemsstaterne blot til at træffe foranstaltninger, der letter indrejse og ophold for andre familiemedlemmer, og det udløser ingen sanktion, hvis de undlader at gøre det. Bestemmelsen udtrykker et ønske om, hvordan medlemsstaterne skal optræde, dvs. en simpel henstilling, som ikke er bindende ( 20 ), og er dermed endnu et eksempel på en »blød« lovgivning, der ikke er af tvingende karakter.

50.

Jeg mener ikke, at nogen af disse »yderliggående« opfattelser bør lægges til grund.

51.

Der kan fremføres en række argumenter imod maksimalfortolkningen.

52.

Der skal først og fremmest tages hensyn til selve ordlyden af direktiv 2004/38. Selv om de »familiemedlemmer«, der er opregnet i direktivets artikel 2, nr. 2), indrømmes automatisk ret til indrejse og ophold, bestemmes det blot i artikel 3, stk. 2, at de enkelte medlemsstater skal »lette« indrejse og ophold for medlemmer af den udvidede familie. Det fremgår klart af disse bestemmelser, at det var EU-lovgivers hensigt, at der inden for unionsborgerens familie skulle sondres mellem de nærmeste familiemedlemmer, som rent faktisk automatisk har ret til at rejse ind og opholde sig på værtsmedlemsstatens område sammen med unionsborgeren, og mere fjerne familiemedlemmer, som ikke har en subjektiv ret til indrejse og ophold i medfør af direktiv 2004/38. Direktivet bestemmer endvidere, at de enkelte medlemsstater skal lette indrejse og ophold for andre familiemedlemmer »i overensstemmelse med den nationale lovgivning«, hvilket antyder, at retten til indrejse og ophold ikke sikres direkte ved direktiv 2004/38, men skal følge af medlemsstatens interne ret.

53.

Denne sondring bekræftes af sjette betragtning til direktiv 2004/38, der har afgørende betydning for fortolkningen af artikel 3, stk. 2, i dette direktiv, eftersom formålet med denne betragtning netop var at klarlægge denne bestemmelses rækkevidde. Selv om det forslag, som Kommissionen fremlagde den 23. maj 2001 ( 21 ), og det ændrede forslag, som den fremlagde den 15. april 2003 ( 22 ), ikke indeholdt nogen forklarende betragtning, fremgår det således af fælles holdning (EF) nr. 6/2004, vedtaget af Rådet den 5. december 2003 ( 23 ), at denne betragtning blev tilføjet, »for at begrebet lettelse, der er omhandlet i artikel 3, kunne gøres klarere«. I den nye betragtning tales der dog dels om personer, der er omfattet af definitionen af familiemedlemmer i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38, og som »automatisk« har ret til indrejse og ophold, dels om andre familiemedlemmer, der ikke har en sådan ret.

54.

Minimalfortolkningen virker heller ikke overbevisende.

55.

Brugen af formen præsens indikativ i artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 viser, at denne bestemmelse formelt og bindende forpligter medlemsstaterne til at lette indrejse og ophold for andre familiemedlemmer.

56.

Lovgivers hensigt med denne bestemmelse var således ikke, at den skulle give udtryk for et ønske. Den skulle tværtimod være bindende for medlemsstaterne, uanset hvor stort et råderum de havde fået.

57.

En sammenligning af ordlyden af artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 med ordlyden af artikel 4, stk. 2 og 3, i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring ( 24 ) taler for sig selv. Hvor det fremgår af direktiv 2004/38, at medlemsstaterne skal »lette« indrejse og ophold for familiemedlemmer til unionsborgeren, som ikke falder ind under definitionen af en kernefamilie, bestemmes det i direktiv 2003/86, at de »kan […] tillade« indrejse og ophold for slægtninge i lige opstigende linje, myndige ugifte børn, der ikke er i stand til at forsørge sig selv, og referencepersonens ugifte partner, der er tredjelandsstatsborger.

58.

Jeg mener som følge heraf, at artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 ikke kun udgør en mulighed for medlemsstaterne, men reelt forpligter dem til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at lette indrejse og ophold for de personer, der henhører under denne bestemmelses anvendelsesområde. Tilbage står at afgøre, hvad kernen i denne forpligtelse – dens præcise rækkevidde – er.

59.

Den danske og polske regering, Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen mener, at artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 kun indebærer processuelle forpligtelser, hvorimod AIRE Centre i sit skriftlige indlæg har gjort gældende, at der heraf følger en »formodning for adgang«, og at det derfor tilkommer den nationale ret at vurdere, om de nationale bestemmelser er tilstrækkelige til at sikre, at formodningen i dette direktivs artikel 3, stk. 2, får fuld virkning, når de personer, der henhører under kategorien »andre familiemedlemmer«, er i stand til at fremlægge den dokumentation, der kræves i direktivets artikel 10, stk. 2, litra e), men ikke opfylder betingelserne i værtsmedlemsstatens nationale lovgivning.

60.

Det kan næppe bestrides, at der er tale om processuelle forpligtelser. Direktiv 2004/38 forpligter efter min opfattelse medlemsstaterne til i det mindste at sørge for, at de personer, der falder ind under denne bestemmelses anvendelsesområde, modtager en afgørelse om deres ansøgning om indrejse og ophold, som er baseret på en grundig undersøgelse af deres personlige omstændigheder, og som er begrundet og kan prøves ved domstolene, såfremt der meddeles afslag.

61.

Denne fortolkning af rækkevidden af artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 afspejler EU-lovgivers hensigt som beskrevet i sjette betragtning til dette direktiv, hvoraf det fremgår, at værtsmedlemsstaten skal behandle ansøgerens situation under hensyntagen til forskellige omstændigheder, heriblandt ansøgerens familiemæssige tilknytning til unionsborgeren og ansøgerens økonomiske eller fysiske afhængighed af denne.

62.

Jeg mener især, at den understøttes af artikel 3, stk. 2, sidste afsnit, i direktiv 2004/38, hvori det udtrykkeligt bestemmes, at værtsmedlemsstaten »foretager en grundig undersøgelse af de personlige omstændigheder og begrunder afslag på ansøgning om indrejse eller ophold over for de [personer, der er nævnt i første afsnit]«.

63.

Jeg er derimod ikke enig med AIRE Centre i, at der består en formodning for adgang for andre familiemedlemmer. Kravet om et forsørgelsesforhold til unionsborgeren i artikel 3, stk. 2, litra a), i direktiv 2004/38 er efter min opfattelse ikke en formodning, men en betingelse, der skal være opfyldt, for at denne bestemmelse finder anvendelse. Jeg mener desuden ikke, at det, henset til udtrykket »i overensstemmelse med den nationale lovgivning«, som henviser til medlemsstaternes ret til at fastsætte betingelserne for indrømmelse af ret til indrejse og ophold, er muligt at anerkende en formodning for adgang, som følger direkte af dette direktiv.

64.

Forpligtelsen til at lette indrejse og ophold er formuleret i generelle vendinger, hvilket giver de enkelte medlemsstater et vidt råderum, hvis omfang understreges yderligere af den udtrykkelige henvisning til national lovgivning. Bestemmelsen kan under disse omstændigheder ikke give anledning til nogen formodning for adgang. Efter min opfattelse foreskriver direktiv 2004/38 kun en vis harmonisering ved hjælp af en bestemmelse, der alene indeholder minimumsforskrifter og derfor gør det muligt at bevare forskelle mellem medlemsstaterne hvad angår indrejse- og opholdsbetingelser for de personer, der er nævnt i dette direktivs artikel 3, stk. 2.

65.

Det betyder ikke, at medlemsstaterne fuldstændig frit kan vælge, hvordan de vil lette indrejse og ophold for de personer, der henhører under denne bestemmelses anvendelsesområde.

66.

Når en EU-bestemmelse, der indeholder en udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes lovgivning, i princippet ikke kan gøres til genstand for en selvstændig og ensartet fortolkning ( 25 ), skal der ifølge Domstolens praksis foretages en nærmere undersøgelse af den nøjagtige formulering af henvisningen til den nationale lovgivning for præcist at afgrænse det råderum, der er overladt til medlemsstaterne ( 26 ).

67.

For at kunne præcisere de udtryk, som EU-lovgiver har anvendt i artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 med henblik på – om end negativt – at definere det personelle anvendelsesområde for forpligtelsen til at lette indrejse og ophold, er det efter min opfattelse nødvendigt at anlægge en selvstændig og ensartet fortolkning af de begreber, der er anvendt i denne bestemmelse, for at kunne fastsætte de berettigede personer uden nogen form for skønsmargin. Det følger heraf, at en medlemsstat ikke må begrænse anvendelsesområdet direkte ved f.eks. at beslutte, at foranstaltningerne til at lette indrejse og ophold ikke gælder for fjernere familiemedlemmer i direkte linje, slægtninge i sidelinje eller den partner, med hvem unionsborgeren har en varig tilknytning, og heller ikke må begrænse anvendelsesområdet indirekte ved at fastsætte betingelser, der har til formål eller virkning at udelukke visse kategorier af berettigede personer. Jeg mener eksempelvis ikke, at de rettigheder, der tilkommer den partner, med hvem borgeren har en varig tilknytning, kan ledsages af et krav om, at der er indgået et registreret partnerskab, eller en betingelse om, at partnerskabet sidestilles med ægteskab, som omhandlet i artikel 2, nr. 2), litra b), i direktiv 2004/38.

68.

Efter min opfattelse begrænses den skønsmargin, som medlemsstaterne er indrømmet, i øvrigt i to henseender.

69.

For det første må den omhandlede nationale foranstaltning ifølge det kriterium, der er fastsat i dom af 2. oktober 2003, Garcia Avello ( 27 ), af 14. oktober 2008, Grunkin og Paul ( 28 ), og af 22. december 2010, Sayn-Wittgenstein ( 29 ), og anvendt i McCarthy-dommen ( 30 ), ikke have den virkning, at unionsborgeren uden saglig begrundelse hindres i at udøve sin ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område. Der er efter min opfattelse tale om en sådan hindring, hvis det godtgøres, at unionsborgeren har været nødsaget til at forlade værtsmedlemsstatens område eller EU-området som helhed. I det sidstnævnte tilfælde vil unionsborgeren i øvrigt ifølge de præciseringer, som Domstolen fremkom med i sin dom af 15. november 2011, Dereci m.fl. ( 31 ), blive frataget den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, der er knyttet til dennes status som unionsborger, herunder indrømmelse af opholdsret til familiemedlemmer, eftersom Domstolen ikke kun anvender dette begreb som kriterium for tilknytningen til EU-retten med henblik på at drage forhold, som ikke har noget grænseoverskridende element og derfor normalt vil være udelukket, ind i EU-rettens beskyttelsessfære, men også som en grundlæggende regel, eftersom det for at sikre den effektive nydelse af unionsborgerens opholdsret er nødvendigt, at medlemmer af dennes familie får opholdsret.

70.

For det andet begrænses medlemsstaternes skønsmargin af forpligtelsen til at respektere retten til privatliv og familieliv i overensstemmelse med chartrets artikel 7, som i medfør af artikel 6, stk. 1, første afsnit, TEU har fået samme juridiske værdi som traktaterne.

71.

Domstolen har fastslået, at den grundlæggende ret til et familieliv er en del af de almindelige EU-retlige principper. Den præciserede i dommen i sagen Metock m.fl., at »[h]vis unionsborgerne […] ikke havde ret til at have et normalt familieliv i værtsmedlemsstaten, ville udøvelsen af de friheder, som de er sikret i henhold til traktaten, være alvorligt hindret« ( 32 ). I dommen i sagen Dereci m.fl. bemærkede Domstolen, at chartrets artikel 7 indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved artikel 8, stk. 1, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 ( 33 ), og at den førstnævnte bestemmelse skal tillægges samme betydning og rækkevidde som den sidstnævnte, således som denne bestemmelse er blevet fortolket i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis. Domstolen fandt, at den forelæggende ret i denne sag skulle undersøge, om nægtelsen af at indrømme sagsøgerne, som var tredjelandsstatsborgere og familiemedlemmer til en unionsborger, en opholdsret udgjorde et indgreb i retten til respekt for privatliv og familieliv ( 34 ).

72.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har flere gange fastslået, at EMRK’s artikel 8 ikke giver udlændinge »ret til at vælge det bedst egnede sted til at føre et familieliv« ( 35 ) og ikke medfører en »almindelig forpligtelse for en stat til at respektere gifte pars valg af fælles bopæl eller til at tillade familiesammenføring på dens område« ( 36 ). Den har dog bemærket, at denne artikel kan medføre positive forpligtelser, som er uadskilleligt forbundet med en faktisk respekt for familielivet ( 37 ), der indebærer, at staten skal lade en person rejse ind på sit område.

73.

Domstolen har ud fra denne fortolkning fastslået, at selv om EMRK ikke tillægger en udlænding ret til at rejse ind eller opholde sig på en bestemt stats område, kan den omstændighed, at en person nægtes indrejse i den stat, hvor hans nære slægtninge bor, udgøre en indgriben i retten til respekt for familielivet, således som denne ret er beskyttet ved EMRK’s artikel 8, stk. 1. EMRK er til hinder for en sådan indgriben, hvis denne ikke opfylder betingelserne i artikel 8, stk. 2, dvs. hvis den ikke er »i overensstemmelse med loven«, er berettiget ud fra et eller flere legitime formål efter denne bestemmelse samt »[nødvendig] i et demokratisk samfund«, dvs. at den skal være berettiget ud fra tvingende almene hensyn og navnlig stå i et rimeligt forhold til det forfulgte formål ( 38 ).

74.

Kombinationen af den opholdsret, der er knyttet til unionsborgerskabet, og retten til beskyttelse af privatliv og familieliv, således som den er gennemført i EU-retten, kan derfor medføre, at der stiftes en ret til ophold for familiemedlemmer til unionsborgeren.

75.

Jeg mener ikke, at denne ret bør forbeholdes de nærmeste familiemedlemmer. Selv om EMRK’s artikel 8 kun garanterer udøvelsen af retten til respekt for et »eksisterende« familieliv, og det på det særlige område for indrejse, ophold og udsendelse af udlændinge er blevet fastslået, at begrebet familie er begrænset til »kernefamilien« ( 39 ), anlægger Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i almindelighed et bredt syn på begrebet familieliv ( 40 ), hvor der lægges vægt på de retlige eller faktiske omstændigheder, som viser, at der er tale om et nært personligt forhold, hvilket under visse betingelser gør det muligt at omfatte eksempelvis forholdet mellem bedsteforældre og børnebørn ( 41 ) eller forholdet mellem søskende ( 42 ). Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har sågar betegnet faktiske forhold som »familieliv«, selv om de pågældende ikke var beslægtet ( 43 ).

76.

Princippet om forbud mod forskelsbehandling er efter min opfattelse til hinder for en definition af begrebet familie, der kommer forskelligt til udtryk afhængigt af, om den pågældende unionsborgers familiemedlemmer selv er unionsborgere eller tredjelandsstatsborgere. Med hensyn til afgrænsningen af den grundlæggende ret til privatliv og familieliv kan begrebet familie heller ikke variere i forhold til den mere eller mindre restriktive måde, det defineres på i bestemmelserne i den afledte ret.

77.

Jeg udleder heraf, at den grundlæggende ret til privatliv og familieliv i princippet kan påberåbes af alle de kategorier af personer, der er nævnt i artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38.

78.

Med hensyn til situationen for de indstævnte i hovedsagen kan det ikke fastslås alene ud fra de faktiske omstændigheder, der er beskrevet i forelæggelsesafgørelsen, at det udgør et indgreb i Roisin Rahmans privatliv og familieliv, at myndighederne i Det Forenede Kongerige har undladt at udstede opholdstilladelse til Mahbur Rahmans bror, halvbror og nevø. Dette spørgsmål kan dog kun afgøres fra sag til sag og ud fra de særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde og må som følge heraf overlades til den nationale ret, som det tilkommer at efterprøve, om der er tale om et urimeligt indgreb i Roisin Rahmans privatliv og familieliv.

79.

Jeg må på denne baggrund konkludere følgende:

80.

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 kan påberåbes af et andet familiemedlem, der ikke er i stand til at opfylde kravene i den nationale lovgivning.

81.

Jeg vil undlade at komme nærmere ind på de faste principper, der gælder for direktivers direkte virkning, og nøjes med at henvise til Domstolens praksis, hvorefter der, »[n]år direktivbestemmelser ud fra et indholdsmæssigt synspunkt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise, […] i mangel af rettidige gennemførelsesforanstaltninger [kan] støttes ret herpå over for enhver national regel, der ikke er i overensstemmelse med direktivet, ligesom private over for staten kan påberåbe sig bestemmelser, der efter deres indhold tillægger private rettigheder i forhold til staten« ( 44 ). Det forekommer, at Domstolen fraviger det dobbelte krav om præcision og ubetingethed og kun interesserer sig for det skøn, medlemsstaterne råder over. Den opfordrer i så fald den nationale ret til at efterprøve, om den nationale lovgiver har holdt sig inden for de i direktivet afstukne grænser for dette skøn ( 45 ).

82.

Som jeg tidligere har nævnt, indeholder artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 efter min opfattelse en specifik forpligtelse for medlemsstaterne til at gøre det muligt for de personer, der er omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde, at få ret til indrejse og ophold efter en grundig undersøgelse af deres ansøgning. Denne processuelle minimumsforpligtelse er både tilstrækkeligt præcis og ubetinget, hvilket er forudsætningen for, at en direktivbestemmelse kan have direkte virkning.

83.

På trods af den forholdsvis vide skønsmargin, der overlades til medlemsstaterne, bl.a. med hensyn til at fastsætte betingelserne for indrømmelse af ret til indrejse og ophold, har jeg påpeget, at nationale lovbestemmelser ikke må begrænse anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 ved direkte eller indirekte at indskrænke de kategorier af personer, der er omfattet heraf. Jeg mener som følge heraf, at borgere, der ikke er omfattet af de nationale bestemmelser, som gennemfører forpligtelsen til at lette indrejse og ophold, på grund af særlige krav, der ikke er fastsat i dette direktiv, vil kunne gøre gældende over for den nationale ret, at disse bestemmelser ikke er forenelige med bestemmelserne i dette direktivs artikel 3, stk. 2.

84.

Hvad nærmere angår situationen for de indstævnte i hovedsagen kan disse, hvis det fastslås, at de faktisk henhører under kategorien »andre familiemedlemmer, der forsørges«, som omhandlet i direktiv 2004/38, anfægte afslaget på at behandle deres ansøgning, fordi de ikke opholdt sig i den samme stat som ægteparret Rahman, før sidstnævnte bosatte sig i Det Forenede Kongerige ( 46 ).

85.

Jeg vil på grundlag af det ovenfor anførte foreslå Domstolen at besvare det andet spørgsmål med, at artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 giver andre familiemedlemmer, der opfylder betingelserne i denne bestemmelse, ret til at påberåbe sig denne bestemmelse for en national ret for bl.a. at hindre, at der stilles særlige krav, som begrænser dens anvendelsesområde.

86.

Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om kategorien »andre familiemedlemmer« som omhandlet i artikel 3, stk. 2, litra a), i direktiv 2004/38 er begrænset til familiemedlemmer, der har opholdt sig i den samme stat som unionsborgeren og dennes ægtefælle, før unionsborgeren ankom til værtsmedlemsstaten.

87.

Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den forsørgelsesrelation til unionsborgeren eller dennes ægtefælle, der kræves i artikel 3, stk. 2, litra a), i dette direktiv, skal have eksisteret, kort før unionsborgeren flyttede til værtsmedlemsstaten.

88.

Jeg vil indledningsvis bemærke, at jeg i overensstemmelse med det princip, der er nævnt i punkt 39 i dette forslag til afgørelse, og den netop foreslåede fortolkning af henvisningen til medlemsstaternes lovgivning mener, at de begreber, der er anvendt i direktivets artikel 3, stk. 2, med henblik på at fastlægge, hvilke personer der er omfattet af denne bestemmelse, skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning.

89.

Eftersom denne bestemmelse finder anvendelse på alle andre familiemedlemmer, hvis disse »forsørges af eller [ ( 47 )] hører til [unionsborgerens] husstand«, er jeg enig med Kommissionen i, at der bør sondres mellem situationen for personer, der »forsørges«, og situationen for personer, der »hører til [unionsborgerens] husstand«.

90.

Det siger efter min opfattelse sig selv, at et familiemedlem, der efter eget udsagn tilhører unionsborgerens husstand, skal godtgøre, at han eller hun bor sammen med denne, hvilket selvfølgelig vil sige i den samme stat, men jeg mener omvendt ikke, at et familiemedlem, der »forsørges«, kan udelukkes fra anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 2, litra a), i direktiv 2004/38, fordi dette familiemedlem ikke har opholdt sig i den samme stat som den unionsborger, som han eller hun ønsker at ledsage eller slutte sig til. Denne opfattelse er såvel baseret på ordlyden af direktivets bestemmelser og dets formål som på Domstolens praksis.

91.

Det skal således understreges, at de familiemedlemmer, hvis indrejse og ophold skal lettes af medlemsstaterne, i det nævnte direktivs artikel 3, stk. 2, litra a), defineres som dem, der »i det land, de ankommer fra«, forsørges af eller hører til den unionsborgers husstand, der er hovedindehaveren af retten til ophold. Intet i denne bestemmelses ordlyd giver anledning til at tro, at det generelle udtryk »land, de ankommer fra«, hvilket både omfatter medlemsstater og tredjelande, kun er møntet på den EU-medlemsstat, som den unionsborger, der har udnyttet sin ret til fri bevægelighed, kommer fra. I nogle sprogudgaver fremgår det i øvrigt også klart, at begrebet »land, de ankommer fra« viser tilbage til familiemedlemmerne og ikke til unionsborgeren ( 48 ).

92.

Artikel 10, stk. 2, litra e), i direktiv 2004/38, som udtømmende opregner de dokumenter, der kan kræves fremlagt for værtsmedlemsstaten af de tredjelandsstatsborgere, der henhører under kategorien i dette direktivs artikel 3, stk. 2, litra a), med henblik på udstedelse af et opholdskort, bestemmer desuden, at disse dokumenter kan udstedes af den kompetente myndighed i »hjemlandet eller det land, de ankommer fra«, men ikke, at værtsmedlemsstaten kan kræve dokumentation for et eventuelt ophold i den samme stat som unionsborgeren.

93.

Denne fortolkning bekræftes af formålet med direktiv 2004/38, som er at lette unionsborgernes frie bevægelighed og at opretholde familien som en enhed, uanset hvor de andre familiemedlemmer stammer fra eller ankommer fra.

94.

Domstolen har fulgt den samme fremgangsmåde i forbindelse med definitionen af begrebet slægtning i nedstigende eller opstigende linje, der forsørges, i de retsakter, som gik forud for direktiv 2004/38, og som omhandlede den frie bevægelighed for lønmodtagere, selvstændige erhvervsdrivende og tjenesteydere.

95.

Domstolen har ikke opstillet nogen som helst betingelse om, at familiemedlemmet og unionsborgeren tidligere skal have opholdt sig i den samme stat, for at der kan være tale om et forsørgelsesforhold. Den har i stedet fastslået, at status som familiemedlem, der »forsørges«, følger af en faktisk situation, der er karakteriseret ved, at familiemedlemmets materielle behov dækkes af den unionsborger, der har gjort brug af sin ret til fri bevægelighed, eller af dennes ægtefælle ( 49 ).

96.

Hvad angår artikel 6 i direktiv 73/148 har Domstolen i øvrigt præciseret, at det materielle behov skal foreligge i hjemlandet eller i det land, hvorfra de pågældende slægtninge i opstigende linje kom, »på det tidspunkt, hvor de ansøger om at slutte sig til den pågældende [unionsborger]« ( 50 ).

97.

Denne konklusion måtte ifølge Domstolen nødvendigvis drages, når der henses til artikel 4, stk. 3, i Rådets direktiv 68/360/EØF af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Fællesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer ( 51 ), hvorefter beviset for, at den pågældende har status som slægtning i opstigende linje, der forsørges af arbejdstageren eller dennes ægtefælle, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 10 i forordning nr. 1612/68, føres ved fremlæggelse af en af vedkommende myndighed »i hjemlandet eller [i det land, hvorfra de kom]« udstedt attest, hvoraf fremgår, at den berørte slægtning forsørges af den pågældende arbejdstager eller dennes ægtefælle ( 52 ).

98.

Jeg kan ikke se, hvorfor der skulle anvendes en anden definition af begrebet person, der »forsørges«, som omhandlet i artikel 3, stk. 2, litra a), i direktiv 2004/38, og hvorfor denne betegnelse skulle underlægges et krav om ophold i den samme stat som unionsborgeren.

99.

Der er efter min opfattelse heller intet grundlag for at kræve, at forsørgelsesforholdet skulle eksistere, kort før unionsborgeren flyttede til værtsmedlemsstaten, når det kriterium, der skal tages i betragtning, er tidspunktet for indgivelse af ansøgning om indrejse og ophold. Hvis forsørgelsen eksisterede på tidspunktet for flytningen til værtsmedlemsstaten, men er ophørt siden, vil betingelsen i artikel 3, stk. 2, i direktiv 2004/38 ikke være opfyldt. Hvis forsørgelsesforholdet derimod er opstået efter unionsborgerens indrejse i værtsmedlemsstaten, vil familiemedlemmet kunne betragtes som en person, der »forsørges«. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis en unionsborger efter at have udnyttet retten til fri bevægelighed påtager sig at forsørge en nevø, der har mistet sine forældre.

100.

Det fortolkningsprincip, der er nævnt i punkt 34 i dette forslag til afgørelse, indebærer, at retspraksis vedrørende de bestemmelser, der var gældende forud for direktiv 2004/38, videreføres, og at det under ingen omstændighed kan være begrundet, at begrebet person, der »forsørges«, fortolkes forskelligt afhængig af, om den pågældende tredjelandsstatsborger henhører under kategorien af familiemedlemmer, der er omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 1, eller kategorien af andre familiemedlemmer, der er omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 2.

101.

Det fremgår af det ovenfor anførte, at artikel 3, stk. 2, litra a), i direktiv 2004/38 skal fortolkes således,

102.

Med det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om medlemsstaterne kan underlægge andre familiemedlemmers indrejse og ophold særlige krav om arten og varigheden af den forsørgelse, der er omhandlet i artikel 3, stk. 2, litra a), i direktiv 2004/38.

103.

Svaret på dette spørgsmål må nødvendigvis følge af de foregående svar.

104.

Ifølge artikel 3, stk. 2, litra a), i direktiv 2004/38 skal begrebet person, der »forsørges«, undergives en ensartet og selvstændig fortolkning, hvilket betyder, at forpligtelsen til at lette indrejse og ophold – fortolket således, at alle personer, der er omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde, har krav på en grundig undersøgelse af deres ansøgning og en behørigt begrundet afgørelse, såfremt der meddeles afslag – ikke må underlægges særlige betingelser om forsørgelsesforholdets art eller varighed.

105.

Men eftersom jeg ikke mener, at denne bestemmelse indebærer, at der automatisk indrømmes opholdsret, er der i princippet intet til hinder for, at en medlemsstat fastsætter særlige betingelser for meddelelse af ret til indrejse og ophold for at sikre, at der består et reelt og effektivt forsørgelsesforhold af en vis varighed.

106.

Disse betingelser skal imidlertid overholde effektivitetsprincippet, hvilket forudsætter, at de ikke er udformet på en sådan måde, at det bliver praktisk umuligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til EU’s retsorden. Det følger heraf, at de betingelser, medlemsstaterne har fastsat, ikke må resultere i, at de personer, der er omfattet af den pågældende bestemmelses anvendelsesområde, reelt afskæres fra at få ret til indrejse og ophold. Det er f.eks. ikke tilladt at vedtage en national bestemmelse, hvorefter tredjelandsstatsborgeren skal bevise, at han eller hun er blevet forsørget af unionsborgeren i mere end 20 år, for at få opholdsret.

107.

Betingelser, der vedrører forsørgelsesforholdets art eller varighed, kan i øvrigt hindre den adgang for andre familiemedlemmer, som medlemsstaterne har pligt til at lette. De er derfor kun tilladt, hvis de forfølger et legitimt formål, er egnede til at sikre virkeliggørelsen af dette formål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde det.

108.

Jeg mener som følge heraf ikke, at artikel 3, stk. 2, litra a), i direktiv 2004/38 er til hinder for nationale bestemmelser, der underlægger en tredjelandsstatsborgers indrejse og ophold betingelser om forsørgelsesforholdets art eller varighed, forudsat at disse betingelser forfølger et legitimt formål, er egnede til at sikre virkeliggørelsen af dette formål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde det.

109.

I betragtning af det ovenfor anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, således: