DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)

13. marts 2012 ( *1 )

»Appel — fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — restriktive foranstaltninger over for Unionen Myanmar — indefrysning af pengemidler fastsat over for personer, enheder og organer — hjemmel«

I sag C-376/10 P,

angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 23. juli 2010,

Pye Phyo Tay Za, Yangon (Myanmar), ved D. Anderson, QC, S. Kentridge, QC, barrister M. Lester og solicitor G. Martin,

appellant,

de øvrige parter i appelsagen:

Rådet for Den Europæiske Union ved M. Bishop og E. Finnegan, som befuldmægtigede,

sagsøgt i første instans,

Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved S. Hathaway, som befuldmægtiget, og barrister D. Beard,

Europa-Kommissionen ved S. Boelaert og M. Konstantinidis, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

intervenienter i første instans,

har

DOMSTOLEN (Store Afdeling)

sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues (refererende dommer), K. Lenaerts, J.-C. Bonichot og M. Safjan samt dommerne K. Schiemann, G. Arestis, A. Borg Barthet, M. Ilešič, J.-J. Kasel, D. Šváby, og M. Berger,

generaladvokat: P. Mengozzi

justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 6. september 2011,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 29. november 2011,

afsagt følgende

Dom

1

I appelskriftet har Pye Phyo Tay Za, som er statsborger i Unionen Myanmar, nedlagt påstand om annullation af den af Den Europæiske Unions Ret den 19. maj 2010 afsagte dom i sagen Tay Za mod Rådet (sag T-181/08, Sml. II, s. 1965, herefter »den appellerede dom«), hvorved Retten frifandt Rådet i den af Pye Phyo Tay Za anlagte sag til prøvelse af Rådets forordning (EF) nr. 194/2008 af 25. februar 2008 om forlængelse og styrkelse af de restriktive foranstaltninger over for Burma/Myanmar og ophævelse af forordning (EF) nr. 817/2006 (EUT L 66, s. 1, herefter »den anfægtede forordning«), for så vidt som hans navn er optaget på listen over personer, enheder og organer, som denne forordning finder anvendelse på.

Sagens baggrund og den anfægtede forordning

2

Den 28. oktober 1996 indførte Rådet for Den Europæiske Union på grund af de manglende fremskridt hen imod demokratisering og den fortsatte krænkelse af menneskerettighederne i Myanmar en række restriktive foranstaltninger over for dette land ved fælles holdning 96/635/FUSP (EFT L 287, s. 1). De omhandlede restriktive foranstaltninger er i løbet af de følgende år blevet forlænget og styrket, da situationen, der begrundede vedtagelsen af denne holdning, ikke har udviklet sig.

3

I en alder af 16 år blev appellanten første gang ramt af de restriktive foranstaltninger, som Rådet indførte ved afgørelse 2003/907/FUSP af 22. december 2003 om gennemførelse af fælles holdning 2003/297 (EUT L 340, s. 81) og ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2297/2003 af 23. december 2003 om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1081/2000 om forbud mod salg, levering og eksport til Burma/Myanmar af udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse eller terrorisme, og om indefrysning af pengemidler tilhørende visse personer, der har tilknytning til vigtige regeringsfunktioner i nævnte land (EUT L 340, s. 37).

4

Den 27. april 2006 vedtog Rådet fælles holdning 2006/318/FUSP om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for Burma/Myanmar (EUT L 116, s. 77). Rådet pålagde bl.a. indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, der tilhører medlemmer af regeringen i Unionen Myanmar og enhver fysisk eller juridisk person, enhver enhed eller organ, som var knyttet til den, hvorved disse medlemmer af regeringen og fysiske personer ligeledes blev undergivet et forbud mod at rejse til medlemsstaterne. De nævnte foranstaltninger blev forlænget til den 30. april 2008 ved Rådets fælles holdning 2007/248/FUSP af 23. april 2007 om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for Burma/Myanmar (EUT L 107, s. 8).

5

I betragtning af den alvorlige situation i Myanmar anså Rådet det for nødvendig at øge presset på militærregimet og vedtog Rådets fælles holdning 2007/750/FUSP af 19. november 2007 om ændring af fælles holdning 2006/318 (EUT L 308, s. 1).

6

Artikel 5, stk. 1 og 2, i fælles holdning 2006/318, som ændret ved fælles holdning 2007/750, har følgende ordlyd:

»1.   Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, der tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de enkelte medlemmer af Burma/Myanmars regering, og som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem, der er opført på listen i bilag II, indefryses.

2.   Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller kunne være til gavn for de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilag II.«

7

Under afsnit J, »Personer, der drager fordel af regeringens økonomiske politik, og andre personer med tilknytning til regimet«, i bilag II til fælles holdning 2006/318, som ændret ved fælles holdning 2007/750, står bl.a. opført appellantens navn sammen med oplysningen »søn af Tay Za« (J1c) og navnet på appellantens far, Tay Ya, sammen med oplysningen »administrerende direktør for Htoo Trading Co; […]« (J1a).

8

For så vidt som Det Europæiske Fællesskabs kompetencer var berørt, gennemførte den anfægtede forordning, som blev vedtaget på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF, visse af de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i de fælles holdninger 2006/318 og 2007/750. Bilagene til denne forordning, der indeholder listerne over de personer, enheder og organer, som rammes af de restriktive foranstaltninger, blev ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 385/2008 af 29. april 2008 om ændring af forordning (EF) nr. 194/2008 (EUT L 116, s. 5).

9

Den omtvistede forordnings artikel 11, stk. 1 og 2, bestemmer:

»1.   Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af de enkelte medlemmer af Burmas/Myanmars regering og fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem, jf. listen i bilag VI, indefryses.

2.   Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilag VI.«

10

Bilag VI til den anfægtede forordning har overskriften »Liste over medlemmerne af Burmas/Myanmars regering og de personer, enheder og organer, der er knyttet til dem, jf. artikel 11«.

11

Under afsnit J i nævnte bilag VI til den anfægtede forordning, som ændret ved forordning nr. 385/2008, er »[p]ersoner, der drager fordel af regeringens økonomiske politik, og andre personer med tilknytning til regimet« opført. Under angivelserne J1c og J1a er opført henholdsvis appellantens navn sammen med oplysningen »søn af Tay Za« og navnet på appellantens far, Tay Ya, med oplysningen »administrerende direktør for Htoo Trading Co; Htoo Construction Co.«.

12

Den omtvistede forordnings artikel 18, stk. 2, bestemmer, at der skal offentliggøres en meddelelse om, hvordan der skal indgives oplysninger vedrørende bilag VI til forordningen.

13

Den 11. marts 2008 offentliggjorde Rådet en meddelelse til de personer og enheder, som er opført på de lister, der er omhandlet i artikel 7, 11 og 15 i den anfægtede forordning (EUT C 65, s. 12).

14

I denne meddelelses punkt 2 præciserede Rådet, at de personer og enheder, som er opført i bilag VI til den omtvistede forordning, er:

»a)

enkelte medlemmer af […] Myanmars regering eller

b)

fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er knyttet til dem«.

15

I henhold til denne meddelelse »[kan] de pågældende personer og enheder […] til enhver tid rette en anmodning til Rådet sammen med den fornødne dokumentation om, at beslutningen om at optage dem eller bibeholde dem på ovennævnte lister tages op til fornyet overvejelse […]«.

16

Appellanten boede sammen med sin mor i Singapore fra 2000 til 2007, på hvilket tidspunkt han vendte tilbage til Myanmar.

17

Ved skrivelse af 15, maj 2008 anmodede appellanten Rådet om at oplyse de faktiske omstændigheder, som lå til grund for, at hans navn var opført på listen i bilag VI til den omtvistede forordning, og om at slette hans navn fra listen.

18

Ved skrivelse af 26. juni 2008 svarede Rådet, at appellanten var opført på listen i nævnte bilag, fordi han som søn af Tay Za tilhørte gruppen af personer, der drager fordel af den økonomiske politik, som regeringen i Unionen Myanmar fører.

Sagen ved Retten og den appellerede dom

19

Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 16. maj 2008 anlagde appellanten sag ved Retten med påstand om annullation af den anfægtede forordning.

20

Til støtte for sine påstande fremsatte appellanten otte anbringender vedrørende manglende hjemmel for den anfægtede forordning og tilsidesættelse af henholdsvis begrundelsespligten, retten til en retfærdig rettergang, retten til en effektiv domstolskontrol, ejendomsretten, proportionalitetsprincippet, de retsprincipper, der følger af den karakter af straf, der er forbundet med indefrysningen af aktiver, og retsikkerhedsprincippet.

21

Rådet, som blev støttet af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland og af Europa-Kommissionen, nedlagde påstand om frifindelse.

22

Ved den appellerede dom frifandt Retten Rådet fuldt ud.

Parternes påstande for Domstolen

23

I appelskriftet har appellanten nedlagt følgende påstande:

Den appellerede dom ophæves.

Den anfægtede forordning erklæres ugyldig for så vidt angår appellanten.

Rådet tilpligtes at betale de med appelsagen og sagens behandling for Retten forbundne omkostninger.

24

Rådet har nedlagt følgende påstande:

Appellen forkastes.

Appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger.

25

Det Forenede Kongerige har nedlagt påstand om, at appellen forkastes.

26

Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Appellen

27

Appellanten har gjort fire anbringender gældende om retlige fejl begået af Retten vedrørende for det første den anfægtede forordnings hjemmel, for det andet den begrundelsespligt, som påhviler Rådet, for det tredje retten til forsvar og for det fjerde respekt for ejendomsretten og proportionalitetsprincippet.

28

Hvad angår det første anbringende vedrørende en retlig fejl i fortolkningen af den anfægtede forordnings hjemmel er følgende præmisser i den appellerede dom omhandlet af dette anbringende:

»57

[…] må det konstateres, at formålet med den omtvistede forordning er at forlænge og styrke de restriktive foranstaltninger over for Unionen Myanmar. Det fremgår nemlig af sjette betragtning til den omtvistede forordning, at Rådet og det internationale samfund i en periode på over ti år gentagne gange bl.a. har fordømt militærregimet i Myanmars begrænsninger af de grundlæggende rettigheder, og at de af Rådet trufne restriktive foranstaltninger – på baggrund af regimets vedvarende og fortsatte alvorlige krænkelser af de grundlæggende rettigheder – havde til formål at fremme respekten for de grundlæggende rettigheder og derved tjene til at beskytte den offentlige moral.

58

Dermed er den omtvistede forordning generelt klart rettet mod et tredjeland, nemlig Unionen Myanmar.

[…]

61

[…] det følger af fast retspraksis, at begrebet tredjeland som omhandlet i artikel 60 EF og 301 EF kan omfatte lederne af et sådant land samt enkeltpersoner og enheder, som har tilknytning til disse ledere eller kontrolleres direkte eller indirekte af dem [dom af 3. september 2008, forenede sager C-402/05 P og C-415/05 P, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (Sml. I, s. 6351, præmis 166)]. For at kunne kvalificeres som en person med tilknytning til lederne i et tredjeland skal der være en tilstrækkelig forbindelse mellem den berørte enkeltperson og det omhandlede regime.

[…]

66

Det må ligeledes konstateres, at Rådet med rette har fundet, at lederne af de største virksomheder i militærregimet i Myanmar, såsom [appellantens] far i sin egenskab af administrerende direktør for virksomhederne Htoo Trading Co. og Htoo Construction Co., kunne kvalificeres som personer med tilknytning til dette regime. De nævnte virksomheders erhvervsmæssige aktiviteter kan nemlig ikke gennemføres i Myanmar uden opbakning fra regimet. Ledere af disse virksomheder drager i kraft af deres stilling fordel af landets økonomiske politik. Dermed er der en nær forbindelse mellem lederne af disse virksomheder og militærregimet.

67

Hvad angår disse lederes familiemedlemmer må det antages, at de drager fordel af ledernes stilling, således at der ikke er noget til hinder for at konkludere, at de ligeledes drager fordel af regeringens økonomiske politik.

68

Formodningen for, at familiemedlemmerne til ledere af et tredjelands store virksomheder ligeledes drager fordel af den økonomiske politik, som regeringen i dette land fører, kan imidlertid afkræftes, hvis en sagsøger er i stand til at påvise, at der ikke er en nær forbindelse til den leder, som sagsøgeren er i familie med.

69

Det bemærkes i den forbindelse, at [appellanten] ikke har godtgjort, at han havde distanceret sig fra sin far således, at det ikke længere var muligt for ham via sin fars stilling som leder af en stor virksomhed at drage fordel af den økonomiske politik, som regeringen i Myanmar førte. [Appellanten] har ganske vist oplyst under retsmødet, at han havde boet i Singapore med sin mor, siden han var 13 år, at han aldrig havde arbejdet for sin far, og at han ikke ejer aktier i Myanmars virksomheder. Han har imidlertid ikke redegjort for, hvor de pengemidler, som gjorde det muligt for ham at være aktionær i to af sin fars selskaber i Singapore mellem 2005 og 2007, stammede fra.

70

Desuden kan en handling fra Fællesskabets side i medfør af artikel 301 EF udstrækkes til helt at afbryde de økonomiske forbindelser til et tredjeland. Rådet vil herefter i overensstemmelse med artikel 60 EF kunne træffe de nødvendige hasteforanstaltninger med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger for at gennemføre en sådan handling. En generel handelsembargo over for et tredjeland ville berøre alle personer i Myanmar og ikke blot dem, der drager fordel af den økonomiske politik, som militærregimet i Myanmar fører, som følge af deres personlige situation i landet. I det foreliggende tilfælde må det så meget desto mere lægges til grund, at de restriktive foranstaltninger på grundlag af målrettede og selektive sanktioner, der rammer visse grupper af personer, som Rådet anser for tilknyttet det omhandlede regime, herunder familiemedlemmer til ledere af store virksomheder i det berørte tredjeland, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 60 EF og 301 EF.

[…]

72

Det bemærkes ligeledes, at effektivitetshensyn begrunder, at familiemedlemmer inkluderes i de kategorier af personer, der rammes af de restriktive foranstaltninger, som er truffet over for Unionen Myanmar. […] Inkluderingen af familiemedlemmer til ledere af store virksomheder forhindrer, at de omhandlede restriktive foranstaltninger omgås ved, at disse lederes aktiver overføres til medlemmer af deres familie.«

Parternes argumenter

29

Appellanten har gjort gældende, at artikel 60 EF og 301 EF ikke giver Rådet kompetence til at indefryse hans aktiver, fordi der ikke findes en tilstrækkelig forbindelse mellem ham selv og regeringen i Unionen Myanmar. Ifølge appellanten følger det af præmis 166 i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, at alene lederne af et tredjeland eller enkeltpersoner, som har tilknytning til disse ledere eller kontrolleres af dem, kan være genstand for restriktive foranstaltninger vedtaget med hjemmel i artikel 60 EF og 301 EF. Det er ikke tilladt at pålægge enkeltpersoner sådanne foranstaltninger alene under henvisning til, at disse formodes at drage fordel af et regimes økonomiske politik som følge af deres forbindelse med personer, som på grund af deres tilhørsforhold til erhvervslivet selv formodes at have draget fordel af dette regime.

30

Under henvisning til Rettens dom af 23. oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet (sag T-256/07, Sml. II, s. 3019), har appellanten gjort gældende, at det påhviler Rådet at godtgøre, at indefrysningen af pengemidler er berettiget. Ifølge appellanten følger det af denne dom, at afgørelsen om at optage den pågældende på den omhandlede liste skal være baseret på seriøse og troværdige beviser, og institutionerne skal meddele de berørte personer begrundelsen.

31

I den appellerede dom foreholdt Retten appellanten ikke at have afkræftet den formodning, der taler imod ham, idet han ikke havde fremlagt præcise oplysninger om, hvor de pengemidler, som i perioden 2005-2007 gjorde det muligt for ham at være aktionær i to af hans fars selskaber i Singapore, stammede fra. Appellanten har anført, at han hverken var indehaver af sådanne aktier, da han første gang blev optaget på den omhandlede liste i 2003, eller da den anfægtede forordning blev vedtaget i 2008, og at han slet ingen forbindelse havde til sin fars forretningsinteresser.

32

Appellanten har gjort gældende, at optagelsen på en sådan liste af familiemedlemmer til personer, der er nævnt i den anfægtede forordning, med henblik på at undgå risiko for omgåelse af indefrysningen af pengemidler ikke er en overbevisende begrundelse, for så vidt som en sådan optagelse ikke præventivt forhindrer overførsler af aktiver hverken til fjernere familiemedlemmer eller til tredjemand.

33

Hvad angår Fællesskabets bemyndigelse til at pålægge målrettede restriktive foranstaltninger, der rammer visse grupper af personer, har appellanten anført, at Domstolen i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen fandt, at mens artikel 60 EF og 301 EF tillader anvendelse af sanktioner over for et tredjeland, følger dog ikke uden videre heraf en tilladelse til at vedtage selektive foranstaltninger over for fysiske personer.

34

Heroverfor har Rådet gjort gældende, at appellanten i modsætning til, hvad denne har hævdet, optræder på listen i den anfægtede forordning i sin egenskab af medlem af en særlig kategori personer, der er identificeret i denne forordning, og ikke som enkeltperson. Medmindre andet er klart angivet, må det formodes, at familiemedlemmer til personer med tilknytning til militærregimet i Unionen Myanmar drager fordel af dette lands økonomiske politik. Appellanten er således faktisk tilknyttet dette regime som omhandlet i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen. Appellanten betegner sig desuden som studerende og har på intet tidspunkt ladet forstå, at han var økonomisk uafhængig af sin far.

35

Hvad angår risiko for omgåelse af de restriktive foranstaltninger har Rådet gjort gældende, at den omstændighed, at lederen af en virksomhed og dennes familiemedlemmer optages samtidig på den omhandlede liste, netop medfører indefrysning af samtlige berørte aktiver, herunder dem, som forinden kunne være blevet overført til sådanne familiemedlemmer. I betragtning af den tillidsgrad, der er påkrævet for at gennemføre en sådan overførsel, vil virksomhedsledere være mindre tilbøjelige til at gøre dette til fordel for tredjemand.

36

Det Forenede Kongerige, der har begrænset sin intervention i sagen til nærværende anbringende, og Kommissionen har anført, at Retten ikke har begået en retlig fejl ved at fastslå, at den anfægtede forordning er vedtaget med den rette hjemmel. I lyset af ordlyd af og formål med fælles holdning 2006/318 og den anfægtede forordning samt nødvendigheden af at undgå omgåelse af vigtige foranstaltninger skal begrebet »[…] personer med tilknytning […]« til medlemmer af regeringen i Unionen Myanmar, der fremgår af nævnte forordnings artikel 11, fortolkes således, at den omfatter disse personers familiemedlemmer og familiemedlemmer til personer, der drager fordel af denne regerings økonomiske politik.

37

Ifølge Kommissionen synes appellanten at bestride selve den af Rådet valgte mekanisme »målrettede sanktioner«. Det tilkommer således ikke Unionens retsinstanser at kontrollere denne særlige mekanisme, der er valgt for at pålægge tredjelande handelsembargo.

38

Inden for Unionens retssystem har Rådet en vid skønsbeføjelse med hensyn til de forhold, der i overensstemmelse med en fælles holdning vedtaget i henhold til den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik kan tages i betragtning med henblik på at vedtage økonomiske og finansielle sanktioner i medfør af artikel 60 EF og 301 EF.

39

Da Unionens retsinstanser ikke må sætte deres bedømmelse af de beviser, faktiske forhold og omstændigheder, der begrunder vedtagelse af sådanne foranstaltninger, i stedet for den af Rådet foretagne bedømmelse, skal Rettens prøvelse af lovligheden af beslutninger om indefrysning af midler begrænse sig til efterprøvelse af, om formforskrifterne og reglerne om begrundelse er overholdt, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, og om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn eller er begået magtfordrejning. Appellanten har således ikke godtgjort, at Retten med urette afviste hans argumenter, ifølge hvilke formforskrifterne og de af Rådet påberåbte grunde for vedtagelse af den anfægtede forordning var fejlbehæftede.

40

Efter Kommissionens opfattelse er spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en forbindelse mellem appellanten og lederne af Unionen Myanmar, og Rettens vurdering af de faktiske omstændigheder med hensyn til manglende beviser eller argumenter fremlagt af appellanten med henblik på at tilbagevise hans direkte eller indirekte tilknytning til dette lands militærregime ikke et retsspørgsmål.

Domstolens bemærkninger

Indledende bemærkninger

41

Uden udtrykkeligt at påstå sagen afvist i forhold til dette anbringende, har Kommissionen gjort gældende, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en tilstrækkelig forbindelse mellem appellanten og lederne af Unionen Myanmar, der kunne berettige anvendelse af de omhandlede restriktive foranstaltninger, er et spørgsmål af faktisk karakter, ikke et retsspørgsmål. Da appellanten ikke har påvist, at Retten har gjort sig skyldig i faktiske urigtigheder eller en forkert gengivelse af beviser, bør de konstateringer, som denne har foretaget, således opretholdes af Domstolen.

42

Denne argumentation kan ikke tiltrædes.

43

Som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 61, kan begrebet »tredjeland« som omhandlet i artikel 60 EF og 301 EF ifølge Domstolens praksis omfatte lederne af et sådant land samt enkeltpersoner og enheder, som har tilknytning til disse ledere eller kontrolleres direkte eller indirekte af dem (jf. dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, præmis 166).

44

Det er på baggrund af denne retspraksis, at Retten har vurderet, hvorvidt der foreligger en tilstrækkelig forbindelse mellem appellanten og lederne af Unionen Myanmar, der kunne berettige vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for nævnte appellant med hjemmel i artikel 60 EF og 301 EF.

45

I den foreliggende sag er spørgsmålet således, hvorvidt Retten, idet den i præmis 66 og 67 i den appellerede dom fastslog, at der var en formodning for, at familiemedlemmer til ledere af store virksomheder i militærregimet Myanmar drager fordel af den stilling, som disse virksomhedsledere har, således at det kan konkluderes, at familiemedlemmerne ligeledes drager fordel af den økonomiske politik, som regeringen i dette land fører, foretog en korrekt anvendelse af Domstolens praksis vedrørende anvendelsesområdet for artikel 60 EF og 301 EF, som bl.a. fremgår af dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen.

Realiteten

46

Ifølge Domstolens faste praksis skal valget af hjemmel for en fællesskabsretsakt foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol (jf. bl.a. dom af 16.11.2011, sag C-548/09 P, Bank Melli Iran mod Rådet, Sml. I, s. 11381, præmis 66).

47

I artikel 60, stk. 1, EF bestemmes, at hvis en handling fra Fællesskabets side i de i artikel 301 omhandlede tilfælde skønnes nødvendig, kan Rådet træffe de nødvendige hasteforanstaltninger med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger over for de berørte tredjelande.

48

I henhold til artikel 301 EF skal Rådet, såfremt en fælles holdning eller en fælles aktion, der vedtages ifølge bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik i traktaten om Den Europæiske Union, tager sigte på en handling fra Fællesskabets side for helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande, træffe de nødvendige hasteforanstaltninger.

49

Den anfægtede forordning vedrører vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for Unionen Myanmar.

50

Det fremgår af sjette betragtning til den anfægtede forordning, at de restriktive foranstaltninger i denne forordning på baggrund af de fortsatte alvorlige krænkelser af de grundlæggende rettigheder, der foretages af det regime, der har magten i landet, skal bidrage til at fremme respekten for de grundlæggende rettigheder og derved tjene til at beskytte den offentlige moral i landet.

51

I henhold til den anfægtede forordnings artikel 11 er resultatet af de omhandlede foranstaltninger, at alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører de enkelte medlemmer af Unionen Myanmars regering og fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem, indefryses.

52

Den i artikel 11 nævnte liste over såvel regeringens medlemmer som personer, enheder og organer med tilknytning til dem, som fremgår af bilag VI til den anfægtede forordning, indeholder bl.a. navnene på medlemmerne af Det Nationale Råd for Fred og Udvikling, ministre, højtstående officerer i militæret og personer, der drager fordel af regeringens økonomiske politik.

53

Det skal i den forbindelse bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at artikel 60 EF og 301 EF, henset til ordlyden af disse bestemmelser og særligt udtrykkene »over for de berørte lande« og »med et eller flere tredjelande«, omfatter vedtagelse af foranstaltninger over for tredjelande, idet sidstnævnte begreb kan omfatte lederne af et sådant land og enkeltpersoner og enheder, som har tilknytning til disse ledere eller kontrolleres direkte eller indirekte af dem (jf. dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, præmis 166).

54

På listen over personer, der drager fordel af den økonomiske politik, som regeringen i Unionen Myanmar fører, og hvis respektive pengemidler og økonomiske ressourcer er blevet indefrosset, som findes under afsnit J i bilag VI til den anfægtede forordning, optræder bl.a. navnet på familiemedlemmer til ledere af visse virksomheder, herunder appellantens navn.

55

Henset til Domstolens praksis, som er nærmere gengivet i denne doms præmis 53, kan det ikke udelukkes, at lederne af visse virksomheder kunne være genstand for restriktive foranstaltninger vedtaget med hjemmel i artikel 60 EF og 301 EF, såfremt det godtgøres, at de har tilknytning til Unionen Myanmars ledere, eller at disse virksomheders aktiviteter befinder sig i et afhængighedsforhold til disse ledere.

56

Familiemedlemmer til virksomhedsledere, der optræder på listen i bilag VI til den anfægtede forordning, rammes af indefrysning af pengemidler, alene fordi de tilhører familien til personer, som på deres side har tilknytning til de nævnte nationale ledere.

57

Med hensyn hertil fastslog Retten i præmis 67 i den anfægtede dom, at det må antages, at disse virksomhedslederes familiemedlemmer drager fordel af ledernes stilling, således at der ikke er noget til hinder for at konkludere, at de ligeledes drager fordel af regeringens økonomiske politik. Retten fandt ligeledes, at denne formodning kan afkræftes, hvis appellanten er i stand til at påvise, at der ikke er en nær forbindelse til den leder, som appellanten er i familie med (den anfægtede doms præmis 68).

58

Retten konkluderede således (den anfægtede doms præmis 70), at de restriktive foranstaltninger på grundlag af målrettede og selektive sanktioner, der rammer visse grupper af personer, som Rådet anser for tilknyttet det omhandlede regime, herunder familiemedlemmer til ledere af store virksomheder i det berørte tredjeland, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 60 EF og 301 EF.

59

Det skal således undersøges, om Retten derved begik en retlig fejl vedrørende anvendelsesområdet for artikel 60 EF og 301 EF, således som fortolket i Domstolens praksis (jf. bl.a. dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen).

60

Selv om Domstolen i præmis 166 i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen foretog en udvidende fortolkning af artikel 60 EF og 301 EF, for så vidt som den lod udtrykket »tredjelande«, der findes i disse artikler, omfatte lederne af disse lande og enkeltpersoner og enheder, som har tilknytning til disse ledere eller kontrolleres direkte eller indirekte af dem, blev en sådan fortolkning dog underlagt betingelser, der skulle sikre en anvendelse af artikel 60 EF og 301 EF, der er i overensstemmelse med disse artiklers målsætning.

61

I den henseende forkastede Domstolen det af Kommissionen anlagte synspunkt, hvorefter det er tilstrækkeligt, at de omhandlede restriktive foranstaltninger omfatter personer eller enheder, der befinder sig i eller på anden måde har tilknytning til et tredjeland, for at de i henhold til artikel 60 EF og 301 EF vil kunne anses for at være vedtaget over for dette land (jf. dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, præmis 168).

62

Ifølge Domstolen ville en sådan fortolkning give disse bestemmelser en ekstrem rækkevidde og ville på ingen måde tage hensyn til det krav, der følger af selve deres ordlyd, om, at foranstaltninger, der besluttes på grundlag af nævnte bestemmelser, skal træffes over for tredjelande (jf. dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, præmis 168).

63

Heraf følger, at for at kunne vedtages med hjemmel i artikel 60 EF og 301 EF som restriktive foranstaltninger, der rammer tredjelande, bør foranstaltninger over for fysiske personer udelukkende være rettet mod lederne af disse lande og personer med tilknytning til disse ledere (jf. dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, præmis 166).

64

Dette krav sikrer, at der foreligger en tilstrækkelig forbindelse mellem de berørte personer og det tredjeland, som er målet for de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget af Unionen, idet det forhindrer, at der foretages en fortolkning af artikel 60 EF og 301 EF, der er for vid og dermed i strid med Domstolens praksis.

65

Retten udvidede – idet den fandt, at det må antages, at familiemedlemmerne til lederne af de store virksomheder ligeledes drager fordel af regeringens økonomiske politik – kategorien af fysiske personer, der kan være genstand for målrettede restriktive foranstaltninger.

66

Anvendelse af sådanne foranstaltninger over for fysiske personer alene på grund af deres familierelation til personer med tilknytning til lederne af de omhandlede tredjelande og uafhængig af deres personlige adfærd strider mod Domstolens praksis vedrørende artikel 60 EF og 301 EF.

67

Det er således ikke let at påvise en forbindelse – ikke engang indirekte – mellem de manglende fremskridt hen imod demokratisering og de fortsatte krænkelser af menneskerettighederne i Myanmar, der, som det fremgår af første betragtning til den anfægtede forordning, er en af grundene til vedtagelse heraf, og den adfærd, som virksomhedsledernes familiemedlemmer, der ikke i sig selv er genstand for indsigelser, udviser.

68

På den anden side ville Domstolen ved i præmis 168 i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen at fastslå, at restriktive foranstaltninger, der vedtages over for et tredjeland, ikke kan omfatte personer, der »på anden måde« har tilknytning til dette land, begrænse de kategorier af fysiske personer, der kan rammes af målrettede restriktive foranstaltninger, til dem, der helt klart har en reel tilknytning til det pågældende tredjeland, dvs. til ledere af tredjelande og enkeltpersoner med tilknytning til disse ledere.

69

Det af Retten anvendte kriterium for inkluderingen af familiemedlemmer til virksomhedsledere hviler på en formodning, som hverken er fastsat i den anfægtede forordning eller i bestemmelserne i fælles holdning 2006/318 og 2007/750, som disse henviser til, og som ikke er i overensstemmelse med denne lovgivnings formål.

70

Indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer tilhørende appellanten kunne således kun vedtages inden for rammerne af en forordning, der havde til formål at sanktionere et tredjeland med hjemmel i artikel 60 EF og 301 EF, på grundlag af præcise og konkrete oplysninger, der gør det muligt at fastslå, at nævnte appellant drager fordel af den økonomiske politik, som lederne af Unionen Myanmar fører.

71

Det følger af det ovenstående, at Retten ved at fastslå, at det må antages, at virksomhedslederes familiemedlemmer drager fordel af ledernes stilling, således at familiemedlemmerne ligeledes drager fordel af regeringens økonomiske politik, og at der derfor foreligger en tilstrækkelig forbindelse som omhandlet i artikel 60 EF og 301 EF mellem appellanten og militærregimet i Myanmar, begik en retlig fejl.

72

Heraf følger, at appelsagens første anbringende må tages til følge, og at den appellerede dom skal ophæves, for så vidt som den ikke annullerer den anfægtede forordning, i det omfang den vedrører appellanten, idet den savner hjemmel.

73

Da den omstændighed, at første anbringende tages til følge, medfører ophævelse af den appellerede dom, er det ufornødent at undersøge de øvrige appelanbringender.

Om søgsmålet ved Retten

74

I overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol ophæver Domstolen, hvis appellen er begrundet, den af Retten trufne afgørelse. Den kan således selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse.

75

I den foreliggende sag råder Domstolen over de nødvendige oplysninger til at træffe endelig afgørelse i sagen vedrørende påstanden om annullation af den anfægtede forordning, som appellanten nedlagde under sagen ved Retten.

76

Det er i den henseende tiltrækkeligt at bemærke, at af de grunde, der er anført i denne doms præmis 60-70, tages påstanden til følge, og at den anfægtede forordning skal annulleres, for så vidt som den vedrører appellanten, idet den savner hjemmel.

Sagens omkostninger

77

Ifølge procesreglementets artikel 122, stk. 1, træffer Domstolen, såfremt der gives appellanten medhold, og Domstolen selv endeligt afgør sagen, afgørelse om sagens omkostninger.

78

Procesreglementets artikel 69, stk. 2, der ifølge artikel 118 finder anvendelse i appelsager, bestemmer, at det pålægges den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da appellanten har nedlagt påstand om, at Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Rådet har tabt sagen, bør det pålægges Rådet at betale sagens omkostninger i de to instanser.

79

Procesreglementets artikel 69, stk. 4, der ifølge artikel 118 finder tilsvarende anvendelse i appelsager, bestemmer i første afsnit, at medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger. I overensstemmelse med denne bestemmelse bør der træffes bestemmelse om, at Det Forenede Kongerige og Kommissionen bærer deres egne omkostninger såvel i forbindelse med sagens behandling ved Retten som appellen.

 

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):

 

1)

Den Europæiske Unions Rets dom af 19. maj 2010, Tay Za mod Rådet (sag T-181/08), ophæves.

 

2)

Rådets forordning (EF) nr. 194/2008 af 25. februar 2008 om forlængelse og styrkelse af de restriktive foranstaltninger over for Burma/Myanmar og ophævelse af forordning (EF) nr. 817/2006 annulleres, for så vidt som den vedrører Pye Phyo Tay Za.

 

3)

Rådet for Den Europæiske Union betaler sagens omkostninger såvel i første instans som i forbindelse med den foreliggende appelsag.

 

4)

Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Europa-Kommissionen bærer deres egne omkostninger såvel i første instans som i forbindelse med den foreliggende appelsag.

 

Underskrifter


( *1 ) – Processprog: engelsk.