1

I stævningen har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3, stk. 1, og artikel 10 i direktiv 96/71 samt artikel 49 EF og 50 EF,

2

Artikel 3 i direktiv 96/71, som ifølge overskriften vedrører »[a]rbejds- og ansættelsesvilkår«, bestemmer:

»1.   Medlemsstaterne påser, at de i artikel 1, stk. 1, omhandlede virksomheder, uanset hvilken lovgivning der finder anvendelse på ansættelsesforholdet, på nedennævnte områder sikrer de arbejdstagere, der er udstationeret på deres område, de arbejds- og ansættelsesvilkår, som i den medlemsstat, på hvis område arbejdet udføres, er fastsat:

I forbindelse med dette direktiv defineres begrebet mindsteløn, jf. stk. 1, litra c), i overensstemmelse med national lovgivning og/eller praksis i den medlemsstat, på hvis område arbejdstageren er udstationeret.

[…].

10.   Dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne under iagttagelse af traktaten uden forskel pålægger nationale virksomheder og andre staters virksomheder:

3

I forbindelse med udstedelsen af direktiv 96/71 blev der i Rådet for Den Europæiske Unions mødeprotokol optaget en 10. erklæring vedrørende direktivets artikel 3, stk. 10, første led (herefter »erklæring nr. 10«), der lyder således:

»Rådet og Kommissionen har erklæret:

4

Artikel 1 i lov af 20. december 2002 bestemmer:

»(1)   Alle bestemmelser fastsat ved lov eller administrativt, alle bestemmelser i kollektive overenskomster, der finder generel anvendelse, eller i voldgiftskendelser med et tilsvarende anvendelsesområde som kollektive overenskomster, og som vedrører følgende områder:

(2)   Bestemmelserne i stk. 1 i nærværende artikel gælder for alle arbejdstagere uanset nationalitet, uanset hvilken virksomhed de er ansat i, og uden hensyn til, hvor virksomheden er hjemmehørende og har sit retlige eller faktiske hjemsted.«

5

Artikel 2 i lov af 20. december 2002 bestemmer:

»(1)   Bestemmelserne i artikel 1 i denne lov gælder desuden for alle virksomheder, som i forbindelse med udførelse af tjenesteydelser over grænserne udstationerer arbejdstagere på Storhertugdømmet Luxembourgs område, med undtagelse af besætningen på handelsskibe.

(2)   Ved udstationering i stk. 1 forstås følgende aktiviteter, der udføres af de pågældende virksomheder, såfremt der i udstationeringsperioden består et ansættelsesforhold mellem den udstationerende virksomhed og arbejdstageren:

(3)   Som udstationeret arbejdstager anses enhver arbejdstager, der normalt er beskæftiget i udlandet, og som i en begrænset periode udfører sit arbejde i Storhertugdømmet Luxembourg.

(4)   Begrebet »ansættelsesforhold« skal forstås i overensstemmelse med luxembourgsk lovgivning.«

6

Artikel 7 i lov af 20. december 2002 bestemmer:

»(1)   Inden for denne lovs anvendelsesområde skal en virksomhed, selv om den har hjemsted uden for Storhertugdømmet Luxembourg eller normalt udøver sine aktiviteter uden for luxembourgsk område, såfremt en eller flere af dens arbejdstagere er beskæftiget i Luxembourg, herunder arbejdstagere, som i henhold til bestemmelserne i denne lovs artikel 1 og 2 er midlertidigt udstationeret i Luxembourg, hurtigst muligt inden arbejdets påbegyndelse på opfordring give Inspektion du travail et des mines (herefter »arbejdstilsynet«) de oplysninger, som er nødvendige for at føre kontrol, herunder især

(2)   Der kan ved règlement grand-ducal fastsættes nærmere bestemmelser om anvendelsen af denne artikel.«

7

Samme lovs artikel 8 bestemmer:

»Enhver virksomhed, der er hjemmehørende i udlandet og har sit hovedsæde dér eller ikke har noget fast forretningssted i Luxembourg i skattelovens forstand, og for hvem en eller flere arbejdstagere udfører arbejde i Luxembourg, er forpligtet til i Luxembourg at deponere de dokumenter hos en ad hoc-befuldmægtiget person bosiddende i Luxembourg, der er nødvendige til kontrol af de forpligtelser, som påhviler virksomheden i henhold til denne lov, navnlig artikel 7.

Disse dokumenter skal på opfordring hurtigst muligt forelægges arbejdstilsynet. Virksomheden eller dennes befuldmægtigede, jf. stk. 1, skal senest inden påbegyndelsen af det lønnede arbejde underrette arbejdstilsynet om den nøjagtige adresse for deponeringen af dokumenterne ved anbefalet brev med modtagelsesbevis.«

8

Ved en åbningsskrivelse af 1. april 2004 gjorde Kommissionen de luxembourgske myndigheder opmærksom på, at loven af 20. december 2002 kunne være i strid med fællesskabsretten. Den angav navnlig, at loven

9

I sit svar af 30. august 2004 gjorde Storhertugdømmet Luxembourg gældende, at de arbejds- og ansættelsesvilkår, som var omfattet af åbningsskrivelsens første klagepunkt, vedrørte bestemmelser om »grundlæggende retsprincipper« (ordre public) i henhold til artikel 3, stk. 10, første led, i direktiv 96/71.

10

Derimod erkendte den sagsøgte medlemsstat berettigelsen af det andet klagepunkt i åbningsskrivelsen.

11

Hvad angår det tredje og fjerde klagepunkt i skrivelsen gjorde Storhertugdømmet Luxembourg gældende, dels at artikel 7 i loven af 20. december 2002 ikke indeholder noget krav om forhåndsafgivelse af en erklæring, dels at forpligtelsen til over for arbejdstilsynet at angive navnet på en ad hoc-befuldmægtiget person, som opbevarer de efter loven nødvendige dokumenter, ikke var nogen diskriminerende forpligtelse, men nødvendig for, at denne myndighed kunne udføre kontrollen.

12

Da Kommissionen ikke anså dette svar for tilfredsstillende, tilsendte den Storhertugdømmet Luxembourg en begrundet udtalelse af 12. oktober 2005, hvori den gentog klagepunkterne og opfordrede den sagsøgte medlemsstat til at efterkomme sine forpligtelser inden to måneder efter modtagelsen af den begrundede udtalelse.

13

Storhertugdømmet Luxembourg anmodede om en yderligere frist på seks uger, men fandt det ikke nødvendigt at besvare den begrundede udtalelse.

14

Kommissionen har som følge heraf anlagt denne traktatbrudssag i medfør af artikel 226 EF.

15

Kommissionens første klagepunkt er, at Storhertugdømmet Luxembourgs gennemførelse af artikel 3, stk. 1 og 10, i direktiv 96/71 er mangelfuld.

16

Under dette punkt gør Kommissionen navnlig gældende, at Storhertugdømmet Luxembourg ved uretmæssigt at betegne de nationale retsforskrifter om områder, som omfattes af de anfægtede retsforskrifter, for ufravigelige bestemmelser vedrørende den nationale offentlige orden (ordre public), og ved dermed at pålægge de virksomheder, som udstationerer arbejdstagere på dens område, at overholde de pågældende bestemmelser, påtvinger virksomhederne forpligtelser, som er mere vidtgående end dem, der fremgår af direktiv 96/71. Efter Kommissionens opfattelse kan begrebet »grundlæggende retsprincipper (ordre public)« (herefter »ordre public-bestemmelser«) i direktivets artikel 3, stk. 10, ikke fastlægges ensidigt af den enkelte medlemsstat, da denne ikke ensidigt kan kræve, at de tjenesteydere, som er etableret i en anden medlemsstat, overholder alle dens bindende retsforskrifter inden for arbejdsretten.

17

Efter Kommissionens opfattelse er det imidlertid en sådan forpligtelse, som er indeholdt i artikel 1, stk. 1, nr. 1, i lov af 20. december 2002, hvorefter der kun må udstationeres ansatte, som har indgået en skriftlig arbejdskontrakt med virksomheder eller et andet dokument, som er ligestillet hermed ifølge Rådets direktiv 91/533.

18

I den forbindelse anfører Kommissionen, at det under alle omstændigheder ved udstationeringer påhviler den medlemsstat, hvor den pågældende virksomhed er etableret, og ikke værtsmedlemsstaten, at påse overholdelsen af direktiv 91/533 efter dettes gennemførelse.

19

For det andet anfører Kommissionen, at den luxembourgske lovgivning er i strid med direktiv 96/71 hvad angår den bestemmelse om automatisk justering af lønnen til udviklingen i leveomkostninger, som er fastsat i artikel 1, stk. 1, nr. 2, i lov af 20. december 2002, da direktivet kun indeholder bestemmelser, som giver værtsmedlemsstaten mulighed for at fastsætte lønsatser for mindstelønnen.

20

Hvad for det tredje angår overholdelsen af bestemmelserne om deltidsbeskæftigelse og tidsbegrænset ansættelse i artikel 1, stk. 1, nr. 8, i lov af 20. december 2002 anfører Kommissionen, at værtsmedlemsstaten ikke ifølge direktiv 96/71 kan gennemtvinge anvendelsen af sine bestemmelser vedrørende deltidsbeskæftigelse og beskæftigelse af tidsbestemt varighed på virksomheder, som udstationerer arbejdstagere på dens område.

21

Hvad for det fjerde angår forpligtelsen efter artikel 1, stk. 1, nr. 11, i lov af 20. december 2002 til at overholde kollektive overenskomster anfører Kommissionen, at det ikke er muligt en bloc at anse retsakter i en bestemt kategori, uanset disses materielle indhold, for ordre public-bestemmelser.

22

Heroverfor har Storhertugdømmet Luxembourg gjort gældende, at alle de retsforskrifter, der er omfattet af Kommissionens første klagepunkt, vedrører nationale ordre public-bestemmelser i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 3, stk. 10, første led, i direktiv 96/71. Den anfører herved for det første, at erklæring nr. 10 ikke er retligt bindende, og for det andet, at begrebet »grundlæggende retsprincipper (ordre public)« omfatter alle de bestemmelser, som efter værtsmedlemsstatens retsopfattelse tilgodeser ufravigelige krav i almenhedens interesse. Endvidere henviser Storhertugdømmet Luxembourg til den lovgivningsprocedure, der førte til udstedelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EFT L 316, s. 36).

23

For at besvare det hovedargument, Storhertugdømmet Luxembourg har fremført til sit forsvar, skal det indledningsvis bemærkes, at det fremgår af artikel 3, stk. 1, litra a), i direktiv 2006/123, at dette direktiv ikke tilsigter at erstatte direktiv 96/71, da det sidstnævnte direktiv har forrang, såfremt der er indbyrdes modstrid mellem bestemmelserne. Den sagsøgte medlemsstat kan derfor ikke påberåbe sig den lovgivningsprocedure, der førte frem til udstedelsen af direktiv 2006/123, til støtte for den fortolkning af en bestemmelse i direktiv 96/71, som den har fremført.

24

Det fremgår af 13. betragtning til direktiv 96/71, at medlemsstaternes lovgivning skal koordineres, således at der kan fastsættes en kerne af ufravigelige regler om minimumsbeskyttelse, som skal overholdes i værtslandet af arbejdsgivere, der udstationerer arbejdstagere på denne medlemsstats område (jf. dom af 18.12.2007, sag C-341/05, Laval un Partneri, Sml. I, s. 11767, præmis 59).

25

Således bestemmer dette direktivets artikel 3, stk. 1, første afsnit, at medlemsstaterne skal påse, at de virksomheder, der er etableret i en anden medlemsstat, og som udstationerer arbejdstagere på deres område som led i en grænseoverskridende udveksling af tjenesteydelser, uanset hvilken lovgivning der finder anvendelse på ansættelsesforholdet, inden for de områder, som er nævnt i bestemmelsen, sikrer de udstationerede arbejdstagere de arbejds- og ansættelsesvilkår, som er fastsat i den medlemsstat, på hvis område arbejdet udføres (dom af 18.7.2007, sag C-490/04, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6095, præmis 18).

26

Med henblik herpå indeholder bestemmelsen en udtømmende opregning af de områder, inden for hvilke medlemsstaterne kan gøre gældende, at de gældende bestemmelser i værtsmedlemsstaten finder anvendelse.

27

Ifølge artikel 3, stk. 10, første led, i direktiv 96/71 har medlemsstaterne dog mulighed for under iagttagelse af EF-traktaten at pålægge virksomheder, som udstationerer arbejdstagere på deres område, arbejds- og ansættelsesvilkår på andre områder end dem, der er nævnt i artikel 3, stk. 1, første afsnit, for så vidt som der er tale om grundlæggende retsprincipper (ordre public), og bestemmelserne anvendes uden forskel.

28

Som det fremgår af artikel 1, stk. 1, i lov af 20. december 2002, hvorefter de retsforskrifter, som er omhandlet i stk. 1, nr. 1-14, udgør ufravigelige bestemmelser vedrørende den nationale offentlige orden (ordre public), har Storhertugdømmet Luxembourg hvad angår disse bestemmelser henholdt sig til direktivets artikel 3, stk. 10, første led.

29

I den forbindelse bemærkes, at de bestemmelser, som en medlemsstat betegner som nationale ordens- og sikkerhedsforskrifter, må forstås således, at der sigtes til bestemmelser, hvis overholdelse er blevet anset for at være så afgørende for opretholdelsen af den pågældende medlemsstats politiske, sociale og økonomiske organisation, at de kræves overholdt af enhver person, der befinder sig på denne medlemsstats nationale område, eller i forbindelse med ethvert retsforhold i denne stat (dom af 23.11.1999, forenede sager C-369/96 og C-376/96, Arblade m.fl., Sml. I, s. 8453, præmis 30).

30

I modsætning til, hvad Storhertugdømmet Luxembourg har gjort gældende, skal undtagelsesbestemmelsen af hensyn til den offentlige orden, som afviger fra det grundlæggende princip om den frie udveksling af tjenesteydelser, derfor fortolkes strengt og kan ikke fastlægges ensidigt af medlemsstaterne (jf. hvad angår den frie bevægelighed for personer dom af 31.1.2006, sag C-503/03, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1097, præmis 45).

31

Inden for rammerne af direktiv 96/71 udgør artikel 3, stk. 10, første led, en undtagelse fra princippet om, at de områder, inden for hvilke værtsmedlemsstaten kan pålægge de virksomheder, som udstationerer arbejdstagere på dens område, at overholde dens lovgivning, er udtømmende opregnet i direktivets artikel 3, stk. 1, første afsnit. Denne bestemmelse skal derfor fortolkes indskrænkende.

32

I øvrigt udtales det i erklæring nr. 10 — hvorom generaladvokaten med rette i punkt 45 i forslaget til afgørelsen har fremhævet, at erklæringen kan påberåbes til støtte for en fortolkning af artikel 3, stk. 10, første led, i direktiv 96/71 — at udtrykket »ordre public-bestemmelser« skal forstås således, at det dækker de obligatoriske regler, som ikke kan fraviges, og som i kraft af deres art og formål tilgodeser ufravigelige krav i almenhedens interesse.

33

Under alle omstændigheder er det fastsat i nævnte bestemmelse i direktiv 96/71, at medlemsstaternes udnyttelse af muligheden efter denne bestemmelse ikke fritager dem for at opfylde deres forpligtelser i henhold til EF-traktaten, navnlig forpligtelserne vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser, som ifølge direktivets femte betragtning udtrykkeligt skal fremmes.

34

Det er på grundlag af disse betragtninger, at de bestemmelser i artikel 1, stk. 1, i lov af 20. december 2002, som ikke efter Kommissionens opfattelse kan betegnes som ufravigelige bestemmelser vedrørende den nationale offentlige orden (ordre public), skal undersøges.

35

Indledningsvis skal det fremhæves, at dette krav vedrører et område, som ikke er nævnt i den opregning, der er indeholdt i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i direktiv 96/71.

36

Storhertugdømmet Luxembourg har herom for det første gjort gældende, at det anfægtede krav blot er en gentagelse af betingelsen i artikel 2 og 3 i direktiv 91/533, og for det andet, at kravet er begrundet i den offentlige orden, da det har til formål at beskytte arbejdstagere.

37

Som det er angivet i anden betragtning til direktiv 91/533, er det nødvendigt at fastsætte de formelle krav, der skal gælde for ansættelsesforhold for at yde arbejdstagerne en bedre beskyttelse mod en eventuel tilsidesættelse af deres rettigheder og at gøre arbejdsmarkedet gennemsigtigt.

38

Det fremgår dog også af samme direktivs artikel 9, stk. 1, at medlemsstaterne skal vedtage de nødvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme direktivet.

39

Alle arbejdsgivere er derfor i medfør af lovgivningen i den medlemsstat, hvor de er etableret, undergivet forpligtelserne i henhold til direktiv 91/533, herunder de arbejdsgivere, som udstationerer arbejdstagere, således som det er fastsat i direktivets artikel 4, stk. 1.

40

Det må derfor fastslås, at overholdelsen af det krav, som er fastsat i artikel 1, stk. 1, nr. 1, i lov af 20. december 2002, er garanteret af den medlemsstat, som de udstationerede arbejdstagere hidrører fra.

41

Den anfægtede bestemmelse indebærer derfor, at de virksomheder, som udstationerer arbejdstagere i Luxembourg, pålægges en forpligtelse, som de allerede er undergivet i den medlemsstat, hvor de er etableret. Da en sådan supplerende forpligtelse kan afskrække de virksomheder, som er etableret i en anden medlemsstat, fra at udøve deres ret til fri udveksling af tjenesteydelser, på grund af de procedurer, som den medfører, er den i øvrigt så meget desto mere overflødig i betragtning af formålet med direktiv 96/71, som er at sikre overholdelsen af en vis kerne af minimumsbestemmelser til beskyttelse af arbejdstageren.

42

Ifølge fast retspraksis er fællesskabsretten ganske vist ikke til hinder for, at medlemsstaterne lader deres lovgivning eller de kollektive overenskomster, der er indgået mellem arbejdsmarkedets parter, gælde for alle, som udøver en lønnet beskæftigelse på deres område, herunder en midlertidig beskæftigelse, uanset i hvilken medlemsstat arbejdsgiveren er etableret, men en sådan beføjelse er betinget af, at de pågældende arbejdstagere, som udfører midlertidigt arbejde i værtsmedlemsstaten, ikke i forvejen er sikret den samme eller en i det væsentlige tilsvarende beskyttelse i kraft af de forpligtelser, som allerede påhviler disses arbejdsgivere i den medlemsstat, hvor de er etableret (jf. i denne retning dom af 21.10.2004, sag C-445/03, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, 10191, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).

43

Navnlig er det tidligere fastslået, at den frie udveksling af tjenesteydelser, som er et grundlæggende princip i traktaten, kun kan begrænses ved regler, der er begrundet i tvingende almene hensyn, og som gælder for enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed på værtsmedlemsstatens område, og kun i det omfang disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor denne er etableret (jf. dommen i sagen Arblade m.fl., præmis 34, og dom af 25.10.2001, forenede sager C-49/98, C-50/98, C-52/98 — C-54/98 og C-68/98 — C-71/98, Finalarte m.fl., Sml. I, s. 7831, præmis 31).

44

Da dette er tilfældet med hensyn til den beskyttelse, som er sikret arbejdstagere ved direktiv 91/533, og som Storhertugdømmet Luxembourg påberåber sig, må det fastslås, at kravet i artikel 1, stk. 1, nr. 1, i lov af 20. december 2002 ikke er i overensstemmelse med artikel 3, stk. 10, første led, i direktiv 96/71, eftersom kravet ikke er i overensstemmelse med traktaten.

45

Det fremgår af Kommissionens søgsmål, at Kommissionen ikke rejser indsigelse mod det forhold, at mindstelønnen er indeksreguleret efter leveomkostningerne, da en sådan bestemmelse utvivlsomt er omfattet af artikel 3, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 96/71, som anført af Storhertugdømmet Luxembourg, men anfægter, at indeksreguleringen omfatter alle lønninger, inklusive dem, som ikke henhører under kategorien mindsteløn.

46

Heroverfor har Storhertugdømmet Luxembourg anført, at denne bestemmelse i direktiv 96/71 forudsætningsvis giver værtsmedlemsstaten mulighed for at foreskrive, at de virksomheder, som udstationerer arbejdstagere på dens område, skal anvende det system for lønfastsættelse, der som helhed gælder for lønningerne.

47

Herom skal bemærkes, at fællesskabslovgiver med bestemmelsen i artikel 3, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 96/71 har ønsket at begrænse medlemsstaternes beføjelser med hensyn til indgreb på lønområdet til fastsættelse af mindstelønnen. Den luxembourgske bestemmelse i lov af 20. december 2002 om automatisk indeksregulering af lønningerne til udviklingen i leveomkostningerne, bortset fra mindsteløn, henhører derfor ikke under de områder, der er nævnt i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i direktiv 96/71.

48

Heroverfor har Storhertugdømmet Luxembourg imidlertid anført, at bestemmelsen i artikel 1, stk. 1, nr. 2, i lov af 20. december 2002 har til formål at sikre den sociale fred i Luxembourg, hvorfor den udgør et ufravigeligt krav af hensyn til grundlæggende retsprincipper (ordre public) i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 3, stk. 10, første led, i direktiv 96/71, da den beskytter arbejdstagerne mod følgerne af inflationen.

49

Herom bemærkes, at værtsmedlemsstaten ifølge nævnte bestemmelse i direktiv 96/71 har mulighed for at pålægge de virksomheder, som udstationerer arbejdstagere på dens område, arbejds- og ansættelsesvilkår på andre områder end dem, der er nævnt i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i direktiv 96/71, forudsat der er tale om en bestemmelse af hensyn til den offentlige orden (ordre public). Dette forbehold i artikel 3, stk. 10, første led, i direktiv 96/71 udgør derfor en undtagelse fra den ordning, som er indført ved direktivet, og en fravigelse af det grundlæggende princip om fri udveksling af tjenesteydelser, som direktivet er baseret på, hvorfor det skal fortolkes indskrænkende.

50

Som Domstolen tidligere har haft lejlighed til at præcisere, har medlemsstaterne ganske vist i det væsentlige frihed til i overensstemmelse med deres nationale behov at bestemme, hvad hensynet til den offentlige orden kræver, men dette begreb skal i en fællesskabsretlig sammenhæng fortolkes indskrænkende, navnlig da det skal begrunde en fravigelse af det grundlæggende princip om fri udveksling af tjenesteydelser, hvorfor dets rækkevidde ikke kan fastlægges ensidigt af den enkelte medlemsstat uden kontrol fra Det Europæiske Fællesskabs institutioner (jf. i denne retning dom 14.10.2004, sag C-36/02, Omega, Sml. I, s. 9609, præmis 30). Heraf følger, at den offentlige orden kun kan påberåbes, når der foreligger en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn (jf. dom af 14.3.2000, sag C-54/99, Église de scientologie, Sml. I, s. 1335, præmis 17).

51

I den forbindelse bemærkes, at en medlemsstat, som påberåber sig hensyn, der skal retfærdiggøre en fravigelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, skal fremlægge en analyse af egnetheden og forholdsmæssigheden af den restriktive foranstaltning, som den har truffet, og fremlægge præcise oplysninger, der kan underbygge dens argumentation (jf. dom af 7.6.2007, sag C-254/05, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 4269, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).

52

Af hensyn til Domstolens vurdering af, om de pågældende foranstaltninger er nødvendige og står i rimeligt forhold til formålet om beskyttelse af den offentlige orden, burde Storhertugdømmet Luxembourg derfor have fremlagt oplysninger til godtgørelse af, om, og i hvilket omfang, anvendelsen af bestemmelsen om automatisk justering af lønningerne til leveomkostningerne på arbejdstagere, som er udstationeret i Luxembourg, kan bidrage til opfyldelsen af dette formål.

53

I denne sag må det imidlertid konstateres, at Storhertugdømmet Luxembourg udelukkende har henvist til generelle formål om beskyttelse af arbejdstagernes købekraft og den sociale fred uden at fremlægge nogen oplysninger, som gør det muligt at vurdere, om de vedtagne foranstaltninger er nødvendige og forholdsmæssige.

54

Storhertugdømmet Luxembourg har derfor ikke i tilstrækkelig grad godtgjort, at artikel 1, stk. 1, nr. 2, i lov af 20. december 2002 er en bestemmelse af hensyn til den offentlige orden (ordre public) i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 3, stk. 10, første led, i direktiv 96/71.

55

Denne medlemsstat kan derfor ikke påberåbe sig undtagelsesbestemmelsen af hensyn til den offentlige orden (ordre public) i artikel 3, stk. 10, første led, i direktiv 96/71 til støtte for at pålægge de virksomheder, som udstationerer arbejdstagere på dens område, at anvende lovbestemmelsen om automatisk indeksregulering af lønninger til udviklingen i leveomkostningerne, bortset fra mindsteløn.

56

Storhertugdømmet Luxembourg har gjort gældende, at denne bestemmelse har til formål at sikre beskyttelsen af arbejdstagerne ved at garantere overholdelsen af princippet om ligebehandling og ligeløn for fuld- og deltidsbeskæftigede i overensstemmelse med Rådets direktiv 97/81/EF af 15. december 1997 om rammeaftalen vedrørende deltidsarbejde, der er indgået af UNICE, CEEP og EFS (EFT L 14, s. 9), og Rådets direktiv 1999/70/EF af 28. juni 1999 om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP (EFT L 175, s. 43).

57

Herom skal bemærkes, at den nævnte lovbestemmelse vedrører et område, som ikke er nævnt i opregningen i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i direktiv 96/71.

58

Det er ubestridt, at de forpligtelser, som er en følge af artikel 1, stk. 1, nr. 8, i lov af 20. december 2002, kan hindre virksomheder, som ønsker at udstationere arbejdstagere i Luxembourg, i udøvelsen af deres ret til fri udveksling af tjenesteydelser på grund af de tvingende krav, som de medfører.

59

Det må herved fastslås, at medlemsstaterne ifølge artikel 2, stk. 1, i direktiv 97/81 og 1999/70 skulle sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme disse direktiver.

60

Da overholdelsen af den betingelse, som er fastsat i den omtvistede nationale retsforskrift, kontrolleres i den medlemsstat, hvor den virksomhed, som ønsker at udstationere arbejdstagere i Luxembourg, er etableret, kan Storhertugdømmet Luxembourg af de samme grunde, som er nævnt i denne doms præmis 41-43, ikke som begrundelse for den omtvistede nationale retsforskrift påberåbe sig undtagelsen af hensyn til den offentlige orden (ordre public) i artikel 3, stk. 10, første led, i direktiv 96/71.

61

Følgelig er artikel 1, stk. 1, nr. 8, i lov af 20. december 2002 ikke i overensstemmelse med artikel 3, stk. 10, første led, i direktiv 96/71.

62

Artikel 3, stk. 1, første afsnit, i direktiv 96/71 opregner de retsakter, hvori fastsættes værtsmedlemsstatens arbejds- og ansættelsesvilkår på de områder, som er nævnt i stk. 1, litra a)-g), og som er garanteret udstationerede arbejdstagere. Stk. 1, andet led, i denne bestemmelse vedrører specielt de kollektive aftaler, der finder generel anvendelse.

63

I overensstemmelse med denne bestemmelse bestemmes det i artikel 1, stk. 1, i lov af 20. december 2002, at bl.a. kollektive overenskomster, der finder generel anvendelse, og som angår de områder, der er nævnt i denne bestemmelses punkt 1-14, udgør ufravigelige bestemmelser vedrørende den nationale offentlige orden. I punkt 11 er nævnt bestemmelserne vedrørende kollektive arbejdsoverenskomster.

64

En sådan bestemmelse kan imidlertid ikke udgøre en undtagelsesbestemmelse af hensyn til den offentlige orden (ordre public) i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 3, stk. 10, første led, i direktiv 96/71.

65

For det første er der intet, der kan retfærdiggøre, at bestemmelserne vedrørende kollektive arbejdsoverenskomster, dvs. rammebestemmelserne vedrørende disses udarbejdelse og gennemførelse, i sig selv og uden yderligere præcision kan henhøre under begrebet offentlig orden (ordre public).

66

For det andet må dette også gælde selve bestemmelserne i disse kollektive overenskomster, idet disse ikke som helhed kan være omfattet af dette begreb alene med den begrundelse, at de henhører under den anførte kategori af retsakter.

67

For det tredje kan Storhertugdømmet Luxembourg ikke med rette gøre gældende, at artikel 1, stk. 1, nr. 11, i lov af 20. december 2002 i sidste ende udgør en konkretisering af den beføjelse, som tilkommer medlemsstaterne ifølge artikel 3, stk. 10, andet led, i direktiv 96/71. Denne bestemmelse vedrører nemlig udelukkende arbejds- og ansættelsesvilkår, som er fastsat i kollektive overenskomster, der finder generel anvendelse. Dette er ikke tilfældet med artikel 1, stk. 1, nr. 11, som udtrykkeligt vedrører enkeltstående kollektive arbejdsoverenskomster i modsætning til dem, der er omhandlet i den indledende del af bestemmelsen i artikel 1.

68

Artikel 1, stk. 1, nr. 11, i lov af 20. december 2002 er derfor ikke i overensstemmelse med artikel 3, stk. 10, første led, i direktiv 96/71.

69

Af det anførte følger, at der må gives Kommissionen medhold i det første klagepunkt.

70

Kommissionens andet klagepunkt er, at Storhertugdømmet Luxembourg har foretaget en ufuldstændig gennemførelse af bestemmelsen i artikel 3, stk. 1, første afsnit, litra a), i direktiv 96/71 om overholdelse af maksimal arbejdstid og minimal hviletid.

71

Storhertugdømmet Luxembourg har erkendt klagepunktets berettigelse og erklæret at have vedtaget artikel 4 i lov af 19. maj 2006 om ændring af lov af 20. december 2002 (Mémorial A 2006, s. 1806) for at bringe den nationale lovgivning i overensstemmelse med de relevante fællesskabsbestemmelser.

72

Det bemærkes, at ifølge Domstolens faste praksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, vurderes på baggrund af medlemsstatens forhold ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning af Domstolen (jf. bl.a. dom af 14.9.2004, sag C-168/03, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 8227, præmis 24, af 14.7.2005, sag C-433/03, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6985, præmis 32, og af 27.9.2007, sag C-354/06, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 116, præmis 7).

73

Det er ubestridt i denne sag, at Storhertugdømmet Luxembourg ikke ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse havde vedtaget de nødvendige foranstaltninger til at sikre en fuldstændig gennemførelse af artikel 3, stk. 1, første afsnit, litra a), i direktiv 96/71 i national ret.

74

Der må derfor gives Kommissionen medhold i det andet klagepunkt.

75

Kommissionens tredje klagepunkt er, at artikel 7, stk. 1, i lov af 20. december 2002 på grund af bestemmelsens manglende klarhed kan medføre retlig usikkerhed for de virksomheder, som ønsker at udstationere arbejdstagere i Luxembourg. Efter Kommissionens opfattelse må en forpligtelse for enhver virksomhed til på opfordring hurtigst muligt inden arbejdets påbegyndelse at give arbejdstilsynet de oplysninger, der er nødvendige for at føre kontrol, ligestilles med en forhåndsmeddelelse, som er uforenelig med artikel 49 EF, når der er tale om udstationering. Såfremt Domstolen ikke antager dette, bør den omtvistede bestemmelses ordlyd i hvert fald efter Kommissionens opfattelse ændres for at undgå retlig usikkerhed.

76

Storhertugdømmet Luxembourg har gjort gældende, at ordlyden af artikel 7, stk. 1, i lov af 20. december 2002 er tilstrækkelig klar og i hvert fald ikke indeholder noget krav om en forhåndsmeddelelse. I den forbindelse anfører den, at bestemmelsen om, at de oplysninger, som er nødvendige for at føre kontrol, skal fremsendes »inden arbejdets påbegyndelse«, betyder, at de kan meddeles samme dag, som arbejdet påbegyndes.

77

Indledningsvis bemærkes, at da loven af 20. december 2002 ikke foreskriver fremsendelse af andre meddelelser fra den virksomhed, som udstationerer arbejdstagere, til arbejdstilsynet, er det vanskeligt at se, hvorledes arbejdstilsynet skal kunne kræve oplysninger af virksomheden, før arbejdet påbegyndes, eftersom det ikke kan være bekendt med virksomhedens tilstedeværelse i Luxembourg, så længe denne ikke på forhånd har givet meddelelse herom. Der opstår derfor, som generaladvokaten med rette har fremhævet i punkt 76 i sit forslag til afgørelse, et spørgsmål om, hvilke forpligtelser der påhviler en virksomhed, som ønsker at udstationere arbejdstagere. Disse forpligtelser må nødvendigvis gå forud for arbejdstilsynets anmodning om fremsendelse af oplysninger, og forpligtelserne er i hvert fald ikke nærmere fastlagt i loven af 20. december 2002.

78

I den forbindelse kan den fortolkning, som Storhertugdømmet Luxembourg har anlagt af udtrykket »før arbejdets påbegyndelse« i lovens artikel 7, stk. 1, ikke være relevant. Det må være klart, at et sådant udtryk ikke blot betyder, at oplysningerne skal være fremsendt på selve dagen, men kan sigte til et kortere eller længere tidsrum før denne dag.

79

Som generaladvokaten har anført i punkt 74 i forslaget til afgørelse, fremgår det for det andet af bestemmelserne i lov af 4. april 1974 om omstrukturering af arbejdstilsynet (Mémorial A 1974, s. 486) — hvortil der henvises i artikel 9, stk. 2, i lov af 20. december 2002 hvad angår den nærmere fastlæggelse af denne myndigheds kontrolbeføjelser — og navnlig af bestemmelserne i artikel 13-17 i nævnte lov af 4. april 1974, at arbejdstilsynet kan beordre de udstationerede arbejdstageres aktivitet standset med øjeblikkelig virkning, såfremt arbejdsgiveren ikke efterkommer det pålæg om afgivelse af oplysninger, han har fået tildelt. Det bestemmes herom i denne lovs artikel 28, at der kan iværksættes strafferetlige forfølgning over for den pågældende virksomhed, såfremt denne forpligtelse tilsidesættes.

80

I betragtning af disse omstændigheder er den procedure, som en virksomhed, der ønsker at udstationere arbejdstagere på luxembourgsk område, skal følge med hensyn til indgivelse af forhåndsmeddelelse, ikke klar.

81

Den uklarhed, som præger artikel 7, stk. 1, i lov af 20. december 2002, kan afskrække virksomheder, som ønsker at udstationere arbejdstagere i Luxembourg, fra at udøve deres ret til fri udveksling af tjenesteydelser. For det første fremgår virksomhedernes rettigheder og forpligtelser ikke klart af denne bestemmelse, og for det andet udsættes virksomheder, som ikke har opfyldt de i bestemmelsen fastsatte forpligtelser, for ikke ubetydelige sanktioner.

82

På grund af sin manglende klarhed og sin upræcise karakter er artikel 7, stk. 1, i lov af 20. december 2002 derfor uforenelig med artikel 49 EF.

83

Kommissionens fjerde klagepunkt er, at den nævnte lovs artikel 8 udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, idet den forpligter virksomheder, som har hjemsted uden for Luxembourg, og som udstationerer arbejdstagere på dennes område, til, forud for udstationeringen, at deponere de dokumenter hos en ad hoc-befuldmægtiget person bosiddende i Luxembourg, som er nødvendige for at føre kontrol med de forpligtelser, som påhviler virksomhederne i medfør af lov af 20. december 2002, og til at lade dokumenterne opbevare hos denne en ubestemt periode, efter at tjenesteydelsen er præsteret. Den ordning for samarbejde og udveksling af oplysninger, som er fastsat i artikel 4 i direktiv 96/71, overflødiggør nemlig en sådan forpligtelse.

84

Storhertugdømmet Luxembourg har herom for det første anført, at den samarbejdsordning, som Kommissionen henviser til, ikke er tilstrækkelig effektiv til at give de kompetente administrative myndigheder mulighed for at udføre en normal kontrol. Den anfægtede nationale retsforskrift kræver ingen særlige juridiske formkrav hvad angår den ad hoc-befuldmægtigede persons funktion. Endvidere er det ikke, når bortses fra, at dokumenterne skal være opbevaret i en vis periode efter udstationeringen, nødvendigt at deponere de dokumenter hos den befuldmægtigede, som er nødvendige for kontrollen, før selve den dag, hvor præstationen af den pågældende tjenesteydelse påbegyndes.

85

Det er ubestridt, at forpligtelsen ifølge artikel 8 i lov af 20. december 2002 medfører supplerende administrative og finansielle omkostninger samt byrder for de virksomheder, som er etableret i en anden medlemsstat, hvorefter der ikke gælder lige konkurrencevilkår for dem i forhold til de arbejdsgivere, som er etableret i værtsmedlemsstaten, hvilket kan afholde dem fra at præstere tjenesteydelser i denne medlemsstat.

86

For det første er det efter den anfægtede bestemmelse en betingelse, at den befuldmægtigede, som de krævede dokumenter skal deponeres hos, er bosiddende i Luxembourg.

87

For det andet fastsætter bestemmelsen en forpligtelse til opbevaring af dokumenterne vedrørende bl.a. de oplysninger, som er nævnt i artikel 7 i lov af 20. december 2002, uden at fastlægge den periode, hvorunder dokumenterne skal opbevares, og uden at præcisere, om denne forpligtelse kun vedrører perioden efter præstationen af tjenesteydelsen, eller om den også vedrører en periode forud herfor.

88

Storhertugdømmet Luxembourg har som begrundelse for denne restriktion for den fri udveksling af tjenesteydelser anført, at det er nødvendigt, at arbejdstilsynet fører effektiv kontrol med overholdelsen af arbejdslovgivningen.

89

Hvad dette spørgsmål angår har Domstolen fastslået, at en effektiv beskyttelse af arbejdstagerne kan forudsætte, at visse dokumenter holdes til rådighed for de myndigheder i værtsmedlemsstaten, som udfører kontrollen, på det sted, hvor tjenesteydelsen præsteres, eller i det mindste på et sted i værtsmedlemsstaten, der er tilgængeligt og klart bestemt (jf. i denne retning dommen i sagen Arblade m.fl., præmis 61).

90

Domstolen tilføjede dog i præmis 76 i dommen i sagen Arblade m.fl. vedrørende forpligtelsen til at holde bestemte dokumenter til rådighed og opbevare dem hos en fysisk person, der har bopæl i værtsmedlemsstaten og opbevarer dem som fuldmægtig eller repræsentant for den arbejdsgiver, som har udpeget ham, selv efter at denne er ophørt med at beskæftige arbejdstageren i denne stat, at det ikke for at begrunde en sådan hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser er tilstrækkeligt, at tilstedeværelsen af sådanne dokumenter på værtsmedlemsstatens område generelt kan gøre det lettere for denne stats myndigheder at opfylde deres kontrolopgave. Det må også kræves, at de pågældende myndigheder ikke kan udføre deres kontrolopgave effektivt, medmindre virksomheden har en fuldmægtig eller repræsentant i denne medlemsstat, som opbevarer de nævnte dokumenter. I så henseende fastslog Domstolen, at forpligtelsen til at opbevare dokumenter hos en fysisk person, der er bosat på værtsmedlemsstatens område, ikke er berettiget (jf. dommen i sagen Arblade m.fl., præmis 77).

91

I denne sag har Storhertugdømmet Luxembourg ikke fremført nogen konkrete omstændigheder til støtte for sin opfattelse om, at myndighederne i denne medlemsstat kun har mulighed for at udføre den kontrol, som påhviler dem, såfremt dokumenterne opbevares hos en befuldmægtiget, som er bosiddende i Luxembourg. I hvert fald vil det udgøre en foranstaltning, som er mindre restriktiv for den frie udveksling af tjenesteydelser og ligeså effektiv som den anfægtede forpligtelse, at udpege en arbejdstager, som er til stede på det sted, hvor tjenesteydelsen præsteres, til at stille de for kontrollen nødvendige dokumenter til rådighed for de kompetente nationale myndigheder.

92

I øvrigt bemærkes, at Domstolen i præmis 79 i dommen i sagen Arblade m.fl. fremhævede, at det organiserede system med samarbejde og udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne, der er fastsat i artikel 4 i direktiv 96/71, gør det overflødigt at opbevare dokumenter i værtsmedlemsstaten, når arbejdsgiveren ikke længere beskæftiger arbejdstagere dér.

93

Storhertugdømmet Luxembourg er derfor ikke berettiget til at kræve af de virksomheder, som udstationerer arbejdstagere, at de sørger for, at de pågældende dokumenter opbevares på luxembourgsk område, efter at de pågældende tjenesteydelser er præsteret.

94

Det kan derfor heller ikke kræves, at dokumenterne opbevares af en befuldmægtiget, som er bosiddende i Luxembourg, da den pågældende virksomhed, som er fysisk til stede på luxembourgsk område, mens tjenesteydelserne præsteres, kan opbevare de pågældende dokumenter hos en udstationeret arbejdstager.

95

Endelig skal det fremhæves, at artikel 8, stk. 2, i lov af 20. december 2002 ganske vist ikke udtrykkeligt fastsætter nogen forpligtelse til at opbevare de dokumenter, som er nødvendige for kontrollen, i Luxembourg inden arbejdets påbegyndelse, men bestemmer, at der skal gives de kompetente myndigheder meddelelse om, hvem der er den befuldmægtigede person, senest inden den lønnede virksomhed påbegyndes. Den fortolkning, som Storhertugdømmet Luxembourg har fremført, og hvorefter dokumenterne ikke behøver at være til rådighed før datoen for arbejdets påbegyndelse, har derfor ikke grundlag i den anfægtede bestemmelse. Under alle omstændigheder udgør en sådan forpligtelse til at opbevare de pågældende dokumenter inden arbejdets påbegyndelse en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, som det påhviler Storhertugdømmet Luxembourg at begrunde med andre argumenter end ved blot at betvivle effektiviteten af det organiserede system for samarbejde og udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne, der er fastsat i artikel 4 i direktiv 96/71.

96

Det følger af det anførte, at artikel 8 i lov af 20. december 2002 er uforenelig med artikel 49 EF, hvorfor Kommissionen i det hele må gives medhold i sagen.

97

Det må derfor fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3, stk. 1, i direktiv 96/71, sammenholdt med denne artikels stk. 10, samt artikel 49 EF og 50 EF,

98

I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges den part, der taber sagen, at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Storhertugdømmet Luxembourg tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Storhertugdømmet Luxembourg har tabt sagen, bør det pålægges at betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):