1

Artikel 4, nr. 17, i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en toldkodeks (EFT L 302, s. 1) definerer toldangivelse som den handling, ved hvilken en person i behørig form og efter de foreskrevne regler tilkendegiver at ville angive en vare til en bestemt toldprocedure.

2

Artikel 4, nr. 19), i forordning nr. 2913/92 definerer frembydelse for toldvæsenet som underretning af toldmyndighederne på den foreskrevne måde om varernes tilstedeværelse på toldstedet eller et andet sted, som toldmyndighederne har anvist eller godkendt.

3

Artikel 5 i forordning nr. 2913/92 bestemmer:

»1.   På de betingelser, der er fastsat i artikel 64, stk. 2, og med forbehold af de foranstaltninger, der er truffet i medfør af artikel 243, stk. 2, litra b), kan en person lade sig repræsentere over for toldmyndighederne med henblik på at foretage de handlinger og opfylde de formaliteter, der er fastsat i toldforskrifterne.

2.   Repræsentationsforholdet kan være

På deres områder kan medlemsstaterne forbeholde retten til at udfærdige toldangivelser efter reglerne for:

ved at kræve, at repræsentanten skal være en toldklarerer, der udøver sin virksomhed i de pågældende områder.«

4

Artikel 64 i forordning nr. 2913/92 bestemmer:

»1.   Med forbehold af artikel 5 kan toldangivelsen foretages af enhver person, som for det kompetente toldvæsen kan frembyde — eller lade frembyde — den pågældende vare samt fremlægge — eller lade fremlægge — alle dokumenter, der er nødvendige for anvendelsen af bestemmelserne vedrørende den toldprocedure, som varen angives til.

2.   Dog gælder følgende:

5

Artikel 38, stk. 1, i forordning nr. 2913/92 bestemmer:

»Varer, der føres ind i Fællesskabets toldområde, skal omgående af den person, der foretager denne indførsel, og, i givet fald, ad den af toldmyndighederne anviste vej og på den af disse myndigheder anviste måde befordres:

6

Artikel 40 i forordning nr. 2913/92 bestemmer i den affattelse, der finder anvendelse i denne sag:

»Varer, som efter artikel 38, stk. 1, litra a), ankommer til toldstedet eller til ethvert andet af toldmyndighederne anvist eller godkendt sted, frembydes for toldvæsenet af den person, der har ført varerne ind i Fællesskabets toldområde, eller i givet fald af den person, som overtager transporten af varerne, efter at de er blevet indført.«

7

Artikel 43 i forordning nr. 2913/92 bestemmer i den affattelse, der finder anvendelse i denne sag:

»Varer, som frembydes for toldvæsenet efter artikel 40, skal gøres til genstand for en summarisk angivelse, jf. dog artikel 45.

Den summariske angivelse skal indgives, så snart varerne er frembudt. Toldmyndighederne kan dog sætte en frist for indgivelsen, der udløber senest den første arbejdsdag efter den dag, hvor varerne er blevet frembudt for toldvæsenet.«

8

Artikel 44 i forordning nr. 2913/92 anfører i den affattelse, der finder anvendelse i denne sag:

»1.   Den summariske angivelse skal udfærdiges på en formular, der er i overensstemmelse med den model, toldmyndighederne fastlægger. Toldmyndighederne kan dog godtage, at der som summarisk angivelse benyttes ethvert handelsdokument eller administrativt dokument, som indeholder de nødvendige oplysninger til identifikation af varerne.

2.   Den summariske angivelse skal indgives

9

I den franske code de commerce (den franske handelslov, herefter »code de commerce«) har »courtiers interprètes« og skibsførere (herefter »skibsmæglere«) en hybridstatus, som kombinerer status som tjenestemand, der har monopol på visse transaktioner, med status som handlende.

10

Denne status er et udslag af den franske lovgivers ønske om at beskytte fremmede kaptajner, der ikke mestrer det franske sprog, og franske kaptajner mod mellemmænd, som anvender overdrevne priser.

11

Skibsmæglernes egenskab som handlende og tjenestemænd fulgte af en række rettigheder og pligter (herefter »privilegiet«).

12

Status som handlende medførte således bogføring og regnskaber, anvendelse af konkurslovgivningen og forbud mod sammenslutning i civilretlige selskaber.

13

Status som tjenestemand, der fulgte af artikel L-131-1 ff. i code de commerce, indebar en udnævnelse ved bekendtgørelse fra den franske transportminister og en udøvelse af et hverv på et marked, som lovgiver havde forbeholdt.

14

Artikel L-131-1 i code de commerce bestemte følgende:

»[Skibsmæglerne] udfører mæglervirksomhed i forbindelse med befragtninger, de har i øvrigt eneret til i tilfælde af tvister ved retterne at oversætte erklæringer, certepartier, konnossementer, kontrakter og alle andre handelsakter, hvoraf en oversættelse er nødvendig; endelig fastslår de lastens eller fragtens pris.

I handelstvister og i forbindelse med toldmyndighedernes tjeneste har de eneret til at være mellemmand for alle udlændinge, skibsejere, handlende, besætningsmedlemmer og andre søfolk.«

15

Skibsmæglerne havde to særskilte opgaver inden for anvendelsesområdet for deres privilegium, som indebar dels opfyldelse af de formaliteter, der kræves af toldmyndighederne og/eller havnemyndighederne, dels edsvorne oversættelser ved retsinstanserne.

16

Hvad angår monopolet på opfyldelse af de akter og formaliteter, der er knyttet til toldbehandlingen, omfattede disse akter og formaliteter optælling af skibe, der ankommer og afsejler, overbringelse af fysiske kendetegn, som gør det muligt at fastslå den afgiftspligtige volumen, udfyldelse af »Skibserklæringer« (ankomst og afgang), udarbejdelse af toldattester og -certifikater og overbringelse af kopier af besætningslister til de kompetente myndigheder, såsom toldmyndighederne, politiet i lufthavne og ved grænser og havgendarmeriet.

17

Skibsmæglernes privilegium var geografisk begrænset til den havn, hvor skibsmægleren var udnævnt, og fandt som hovedregel anvendelse på alle skibe. Privilegiet kunne være delt med andre skibsmæglere inden for samme område.

18

Det hverv, som er en af grundbestanddelene ved et tjenestemandsembede, indebar, at skibsmægleren var forpligtet til at udføre sit embede til gavn for alle, der anmodede herom.

19

Endvidere var hver skibsmægler forpligtet til at udøve alle embedsbeføjelserne, og det var ham forbudt at udføre handels- eller banktransaktioner for egen regning, med henblik på at garantere skibsmæglerens uafhængighed.

20

Hver skibsmægler havde for det første ret til for sine tjenesteydelser at modtage honorar, hvis størrelse var fastsat ved dekret.

21

Hver skibsmægler havde for det andet en »ret til at præsentere« sin efterfølger til godkendelse af ministeren med ansvar for handelsflåden. Denne »ret til at præsentere« skulle anses for en formueret, der kunne overdrages og fortabes, og som udgjorde modstykket til erhvervelsen af tjenestemandshvervet mod betaling.

22

Forordning nr. 2913/92, som trådte i kraft den 1. januar 1994, liberaliserede udøvelsen af visse erhverv forbundet med havnehandelen. Den opstillede navnlig princippet om repræsentationsfrihed over for toldmyndighederne ved i artikel 5 at forbyde den dobbelte toldrepræsentation.

23

I 1997 var artikel L-131-2 i code de commerce, som forbeholdt skibsmæglerne et monopol på opfyldelse af akter og formaliteter, der er knyttet til toldbehandlingen, fortsat i kraft. Da Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber var af den opfattelse, at denne lovgivning ikke var i overensstemmelse med artikel 5 i forordning nr. 2913/92, indledte den en traktatbrudsprocedure mod Den Franske Republik.

24

Den 12. februar 1997 tilstillede Kommissionen Den Franske Republik en åbningsskrivelse og anmodede om bemærkninger til det monopol på toldbehandling, som var forbeholdt skibsmæglerne.

25

Den 3. december 1997 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse i den i artikel 226, stk. 1, EF omhandlede forstand vedrørende tilsidesættelse af artikel 5, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2913/92.

26

I denne udtalelse var Kommissionen navnlig af følgende opfattelse:

»Hvad angår skibsmæglerne forbeholder artikel [L-131-2] i den franske code de commerce dem privilegiet til repræsentation over for toldmyndighederne. De har ansvar for skibets behandling, dvs. alle de administrative og toldmæssige formaliteter, der skal opfyldes ved deres skibs ankomst og afgang.

[A]rtikel 5, stk. 2, [andet] afsnit, [i forordning nr. 2913/92] giver medlemsstaterne mulighed for at forbeholde repræsentationen, men henset til, at dette er en undtagelse til princippet om repræsentationsfrihed, skal denne bestemmelse fortolkes indskrænkende. Den kan kun vedrøre udarbejdelsen af toldangivelsen og kan dermed ikke udstrækkes til andre akter og formaliteter end de, der er direkte knyttet til toldangivelsen, således som defineret i artikel 4, [nr.] 17 og 62-67, i [forordning nr. 2913/92].

[…]

Kommissionen fremsætter på denne baggrund den begrundede udtalelse i medfør af artikel [226, stk. 1, EF], hvorefter Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 1 og 2, i [forordning nr. 2913/92], idet den i medfør af artikel [L-131-1] i den franske code de commerce har forbeholdt skibsmæglerne repræsentationen ved opfyldelse af akter og formaliteter, der er knyttet til toldbehandlingen […].

Kommissionen opfordrer Den Franske Republik til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme denne begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder fra meddelelsen heraf.«

27

Den franske lovgiver vedtog lov nr. 2001-43 af 16. januar 2001 vedrørende forskellige bestemmelser om tilpasning til fællesskabsretten inden for transportområdet (JORF af , s. 848). Denne lov ophævede skibsmæglernes monopol.

28

Lovens artikel 1 bestemmer nemlig:

»I.   Artikel L-131-1 i code de commerce ophæves.

II.   Mæglervirksomhed i forbindelse med befragtninger, fastslåelse af lastens eller fragtens pris, formaliteter knyttet til toldbehandlingen, oversættelse af erklæringer, certepartier, konnossementer, kontrakter og alle andre handelsakter, når de vedrører skibe, gennemføres frit af rederen eller hans repræsentant, som kan være kaptajnen.«

29

Artikel 2 og 4 i lov nr. 2001-43 fastsætter de betingelser, hvorunder skibsmæglerne kan få godtgørelse for tabet af deres rettigheder.

30

Artikel 5 i lov nr. 2001-43 præciserer, at de betingelser, hvorunder skibsmæglerne kan få adgang til erhverv som transportkommissær, justitssekretær ved handelsretten, stævningsmand eller kurator ved likvidation af virksomheder, navnlig for så vidt angår hel eller delvis fritagelse for eksamensbeviser og erhvervsuddannelse, fastsættes ved dekret.

31

Ved stævninger indleveret til Rettens Justitskontor mellem den 29. december 2003 og den har sagsøgerne, Jean Arizmendi og 60 andre skibsmæglere, hvis navne fremgår af bilaget, anlagt denne erstatningssag.

32

Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 8. marts 2004 anmodede Chambre nationale des courtiers maritimes de France om at måtte intervenere i disse retsforhandlinger til støtte for sagsøgerne i sag T-440/03. Ved kendelse afsagt den gav formanden for Rettens Tredje Afdeling tilladelse til denne intervention. Intervenienten afgav sit indlæg inden for de fastsatte frister.

33

Ved særskilte dokumenter indleveret til Rettens Justitskontor mellem den 29. marts 2004 og den rejste Rådet for Den Europæiske Union i medfør af artikel 114 i Rettens procesreglement to formalitetsindsigelser over for hvert af de foreliggende søgsmål.

34

Ved særskilte dokumenter indleveret til Rettens Justitskontor mellem den 30. marts 2004 og den rejste Kommissionen i medfør af procesreglementets artikel 114 tre formalitetsindsigelser over for hver af de foreliggende sager, hvortil er kommet en fjerde formalitetsindsigelse i sag T-121/04.

35

Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Tredje Afdeling den 28. april 2005 blev sagerne T-440/03, T-121/04, T-171/04, T-208/04, T-365/04 og T-484/04 forenet i henhold til procesreglementets artikel 50 med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt dommen.

36

Ved Rettens kendelse af 5. december 2005 blev afgørelsen om Rådets og Kommissionens formalitetsindsigelser henskudt til afgørelsen om sagens realitet i medfør af procesreglementets artikel 114, stk. 4, og afgørelsen om sagens omkostninger blev udsat.

37

På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse anmodet sagens parter om at besvare en række spørgsmål. Parterne har efterkommet anmodningerne.

38

Parterne har fremsat mundtlige bemærkninger og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 30. juni 2009.

39

Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:

40

Chambre nationale des courtiers maritimes de France har nedlagt følgende påstande:

41

Rådet og Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

42

Kommissionen har endvidere nedlagt påstand om, at Chambre nationale des courtiers maritimes de France tilpligtes at bære sine egne omkostninger, såfremt sagsøgerne får medhold i sagen.

43

Ifølge fast retspraksis er det en forudsætning for, at Fællesskabet kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold, at flere betingelser er opfyldt, nemlig at den handlemåde, som bebrejdes institutionerne, er retsstridig, at der faktisk er lidt et tab, og at der er årsagsforbindelse mellem den påståede handlemåde og det påberåbte tab (Domstolens dom af 9.11.2006, sag C-243/05 P, Agraz m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 10833, præmis 26, af , forenede sager C-120/06 P og C-121/06 P, FIAMM m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 6513, præmis 106, og af , sag C-497/06 P, CAS Succhi di Frutta mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 39).

44

Den omstændighed, at disse betingelser skal være opfyldt samtidig, indebærer, at sagsøgte skal frifindes i erstatningssøgsmålet, når blot én af betingelserne ikke er opfyldt, uden at det er nødvendigt at undersøge de øvrige betingelser (Domstolens dom af 9.9.1999, sag C-257/98 P, Lucaccioni mod Kommissionen, Sml. I, s. 5251, præmis 14 og 63, og af , sag C-122/01 P, T. Port mod Kommissionen, Sml. I, s. 4261, præmis 30, samt dommen i sagen CAS Succhi di Frutta mod Kommissionen, nævnt i præmis 43 ovenfor, præmis 40).

45

Sagsøgerne, som er skibsmæglere, har i deres stævninger nedlagt påstand om, at Fællesskabet, repræsenteret ved Kommissionen og Rådet, dømmes til at erstatte dem det tab, de har lidt på grund af ophævelsen af deres privilegium. De har bilagt stævningerne en vurdering, som principalt opregner tabet for hver af dem og subsidiært det samme tab med fradrag for de erstatninger, der er modtaget i henhold til lov nr. 43-2001. Sagsøgerne har fremsat to alternative påstande, som begge tilsigter erstatning for disse tab.

46

Sagsøgerne har principalt nedlagt påstand om erstatning for den skade, de har lidt på grund af den i henhold til artikel 5 i forordning nr. 2913/92 foretagne ophævelse af det privilegium, som deres status som skibsmæglere medførte. Denne påstand bygger på den forudsætning, at artikel 5 i forordning nr. 2913/92 forbød opretholdelsen af privilegiet. Artikel 5 i forordning nr. 2913/92 er årsagen til, at Den Franske Republik vedtog lov nr. 2001-43, som afskaffede skibsmæglernes monopol. Vedtagelsen af artikel 5 i forordning nr. 2913/92 indebærer imidlertid, at Fællesskabet både ifalder ansvar for forsømmelighed og objektivt ansvar. Sagsøgerne er nemlig af den opfattelse, at vedtagelsen af artikel 5 i forordning nr. 2913/92 er ulovlig, fordi den tilsidesætter artikel 45 EF, retssikkerhedsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling, proportionalitetsprincippet og deres ejendomsret. Det er endvidere deres opfattelse, at den skade, som skibsmæglerne har lidt efter vedtagelsen af artikel 5 i forordning nr. 2913/92 — uafhængigt af spørgsmålet om denne bestemmelses lovlighed — er af en særlig og usædvanlig art.

47

Sagsøgerne har subsidiært nedlagt påstand om erstatning for den skade, de har lidt på grund af ophævelsen af det privilegium, som deres status som skibsmæglere medførte, efter at Kommissionen med urette indledte en traktatbrudssag mod Den Franske Republik. Denne påstand bygger på den forudsætning, at artikel 5 i forordning nr. 2913/92, som vedrører repræsentationen over for toldmyndighederne, ikke finder anvendelse på skibsmæglernes virksomhed, som er mægling over for toldmyndighederne. Kommissionen har derfor begået en fejl, idet den den 3. december 1997 sendte en begrundet udtalelse til Den Franske Republik, hvori den i det væsentligste anførte, at opretholdelsen af skibsmæglernes monopol var uforeneligt med artikel 5 i forordning nr. 2913/02. Denne begrundede udtalelse tvang Den Franske Republik til at vedtage lov nr. 2001-43 om ophævelse af skibsmæglernes monopol, således at Fællesskabet er ansvarligt for den skade, der er blevet påført sagsøgerne på grund af ophævelsen af deres privilegium.

48

Kommissionen og Rådet har anfægtet sagens formalitet og realitet, både i den principale og den subsidiære påstand. Endvidere har Kommissionen i sag T-121/04 fremsat en formalitetsindsigelse over for Anne Le Boutilliers stævning med den begrundelse, at det ikke er præciseret, i hvilken egenskab denne person er indtrådt i Martine Le Boutilliers rettigheder.

49

Parterne har under sagens behandling præciseret rækkevidden af den tvist, der er mellem dem.

50

Kommissionen har i sit svarskrift frafaldet formalitetsindsigelsen mod Anne Le Boutilliers søgsmål i sag T-121/04.

51

I øvrigt har sagsøgerne i deres svar på Rettens skriftlige spørgsmål efter at have erindret om, at skibsmæglere foretog mægling og ikke repræsentation, præciseret, at de varetog toldbehandlingen for skibe og ikke toldbehandlingen af varer. Artikel 5 i forordning nr. 2913/92 finder ikke anvendelse på dem, fordi den kun vedrører repræsentationen i tilknytning til toldbehandlingen af varer.

52

Under retsmødet anførte sagsøgerne, at skibsmæglernes virksomhed over for toldmyndighederne var omfattet af artikel 38, 43 og 44 i forordning nr. 2913/92, som regulerer frembydelsen for toldvæsenet af varer, der kommer ind i toldområdet. Ifølge sagsøgerne svarer den summariske angivelse til toldmyndighederne, som artikel 43 i forordning nr. 2913/92 omhandler, til indleveringen af den »Ladningsfortegnelse«, som mæglerne foretog mægling af.

53

Sagsøgerne har endelig under retsmødet erklæret, at årsagen til den lidte skade ikke er artikel 5 i forordning nr. 2913/92, men Kommissionens begrundede udtalelse af 3. december 1997, hvori den foretager en urigtig fortolkning af denne bestemmelse, idet den antager, at artiklen forbyder opretholdelse af skibsmæglernes monopol.

54

Retten fastslår for det første, at der, henset til Kommissionens svarskrift, ikke længere er behov for at udtale sig om Kommissionens formalitetsindsigelse mod Anne Le Boutilliers søgsmål i sag T-121/04.

55

Dernæst finder Retten, at der — henset til sagsøgernes erklæring under retsmødet, der er gengivet ovenfor i præmis 53, og hvorefter det alene er den begrundede udtalelse af 3. december 1997, der er årsag til den lidte skade — ikke længere er behov for at udtale sig om sagsøgernes principale erstatningspåstand i stævningerne, som bygger på den forudsætning, at artikel 5 i forordning nr. 2913/92 er årsagen til den påståede skade, idet den forbyder opretholdelsen af skibsmæglernes monopol (jf. præmis 46 ovenfor). De formelle og materielle spørgsmål i sagsøgernes erstatningspåstand, som bygger på denne sidstnævnte forudsætning, vil derfor ikke blive undersøgt af Retten.

56

Retten skal derfor udelukkende undersøge sagsøgernes subsidiære erstatningspåstand i stævningerne, som bygger på den forudsætning, at den skade, de har lidt, følger af den begrundede udtalelse af 3. december 1997. Retten skal først undersøge den formalitetsindsigelse mod søgsmålet, som Kommissionen har fremført med den begrundelse, at Fællesskabet ikke er forpligtet til at erstatte en skade forvoldt på grund af indledningen af en traktatbrudsprocedure. Denne indsigelse er den eneste af de i denne sag rejste indsigelser, som bygger på denne sidstnævnte forudsætning, og som ikke vedrører spørgsmålet om fastlæggelsen af det ansvarspådragende forhold, som henhører under et erstatningssøgsmåls realitet og ikke dets formalitet (jf. i denne retning Rettens dom af , sag T-113/96, Dubois et Fils mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 125, præmis 34). For så vidt som denne indsigelse skal forkastes, vil Retten undersøge de realitetsspørgsmål, som disse søgsmål rejser.

57

Kommissionen gør formalitetsindsigelsen gældende med den begrundelse, at den ikke er forpligtet til at erstatte en skade forvoldt på grund af indledningen af en traktatbrudsprocedure.

58

Kommissionen har anført, at Kommissionen ikke kan holdes ansvarlig for ikke at have indledt en traktatbrudsprocedure (jf. Rettens kendelse af 14.1.2004, sag T-202/02, Makedoniko Metro og Michaniki mod Kommissionen, Sml. II, s. 181, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis). Når en person ikke kan anfægte den omstændighed, at Kommissionen ikke har indledt en traktatbrudsprocedure, er det ifølge Kommissionen helt logisk, at en person ikke kan anfægte den omstændighed, at Kommissionen indleder en sådan procedure. I sammenhæng med artikel 226 EF er det alene den berørte medlemsstat, der kan anfægte indledningen af en traktatbrudsprocedure.

59

Kommissionen er af den opfattelse, at de følger, en medlemsstat kan udlede af den traktatbrudsprocedure, der er indledt mod den, ikke kan tilregnes Kommissionen. Den berørte medlemsstats handling eller undladelse kan heller ikke tilregnes Kommissionen på grund af, at den har eller ikke har indledt proceduren.

60

Sagsøgerne, som støttes af intervenienten, har bestridt, at deres søgsmål skal afvises, fordi Kommissionen ikke kan holdes ansvarlig for den skade, der er forvoldt på grund af indledningen af en traktatbrudsprocedure.

61

Kommissionen er af den opfattelse, at en erstatningssag, der bygger på den omstændighed, at den har indledt en traktatbrudsprocedure, skal afvises med den begrundelse, at når Kommissionen ikke kan holdes ansvarlig for ikke at have indledt en traktatbrudsprocedure, er det helt logisk, at den heller ikke kan holdes ansvarlig for at have indledt en sådan procedure.

62

Det bemærkes, således som det er udtalt i fast retspraksis, at en erstatningssag, der bygger på Kommissionens undladelse af at indlede en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 226 EF [nu artikel 258 TEUF], skal afvises. Det fremgår af denne retspraksis, at for så vidt som Kommissionen ikke er forpligtet til at indlede en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 226 EF, kan dens beslutning om ikke at indlede en sådan procedure under ingen omstændigheder være ulovlig, og kan således ikke medføre, at Fællesskabet ifalder ansvar uden for kontraktforhold (Domstolens kendelse af 23.5.1990, sag C-72/90, Asia Motor France mod Kommissionen, Sml. I, s. 2181, præmis 13-15, og Rettens kendelse af , sag T-201/96, Smanor m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1081, præmis 30 og 31, samt kendelsen i sagen Makedoniko Metro og Michaniki mod Kommissionen, nævnt i præmis 58 ovenfor, præmis 43 og 44). Da der således ikke foreligger en forpligtelse for Kommissionen til at indlede en traktatbrudsprocedure, kan dens undladelse ikke pådrage Fællesskabet et ansvar.

63

Det kan imidlertid ikke udledes af dette manglende ansvar for at undlade at indlede en traktatbrudsprocedure, at Kommissionens indledning af en sådan procedure ligeledes fuldstændig udelukker, at Fællesskabet ifalder ansvar.

64

Det bemærkes, at erstatningssøgsmålet er et selvstændigt retsmiddel, der har sin særlige funktion blandt de forskellige søgsmålstyper (Domstolens dom af 28.4.1971, sag 4/69, Lütticke mod Kommissionen, Sml. 1971, s. 73, org.ref.: Rec. s. 325, præmis 6, og Rettens dom af , forenede sager T-3/00 og T-337/04, Pitsiorlas mod Rådet og ECB, Sml. II, s. 4779, præmis 283). Genstanden for et erstatningssøgsmål er den erstatning for en skade, der er en følge af en retsakt eller en ulovlig adfærd, som kan tilregnes en institution (jf. Domstolens dom af , sag C-234/02 P, Den Europæiske Ombudsmand mod Lamberts, Sml. I, s. 2803, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).

65

Uafhængigt af spørgsmålet, om den udgør en anfægtelig retsakt, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål (jf. præmis 69 nedenfor), kan en institutions akter, selv om de vedtages i forbindelse med udøvelsen af en skønsbeføjelse, i princippet være genstand for et erstatningssøgsmål (jf. i denne retning Rettens dom af 15.6.1999, sag T-277/97, Ismeri Europa mod Revisionsretten, Sml. II, s. 1825, præmis 109 og 110, som efter appel blev stadfæstet ved Domstolens dom af , sag C-315/99 P, Ismeri Europa mod Revisionsretten, Sml. I, s. 5281, præmis 41).

66

Den skønsbeføjelse, som en institution har, har nemlig ikke som følge at frigøre institutionen for dens pligt til at handle i overensstemmelse med både højere retsnormer, såsom traktaten og fællesskabsrettens almindelige principper, og den relevante afledte ret. Når denne akts lovlighed anfægtes i en erstatningssag, skal den således vurderes som en del af de forpligter, der påhviler institutionen.

67

Den modsatte fremgangsmåde strider mod et retligt Fællesskab og fratager erstatningssagen sin effektive virkning, idet den forhindrer retten i at vurdere lovligheden af en akt fra en institution under en sådan sag (dommen i sagen Den Europæiske Ombudsmand mod Lamberts, nævnt i præmis 64 ovenfor, præmis 61).

68

Når Kommissionen derfor i forbindelse med sine kompetencer i henhold til artikel 226 EF frit vurderer, om der skal anlægges traktatbrudssag eller ej mod en medlemsstat, uden at den skal begrunde sit valg (Domstolens dom af 26.6.2001, sag C-70/99, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 4845, præmis 17), og når den således under samme betingelser kan tilstille en begrundet udtalelse til medlemsstaten i forbindelse med udøvelsen af sine kompetencer, kan det ikke udelukkes, at en person under ganske særlige omstændigheder vil kunne godtgøre, at en sådan begrundet udtalelse er ulovlig, hvilket udgør en tilstrækkelig kvalificeret overtrædelse af en retsregel, der kan medføre en skade for den pågældende (jf. i denne retning dommen i sagen Den Europæiske Ombudsmand mod Lamberts, nævnt i præmis 64 ovenfor, præmis 52, og Rettens dom af , sag T-209/00, Den Europæiske Ombudsmand mod Médiateur, Sml. II, s. 2203, præmis 57).

69

Den omstændighed, at en begrundet udtalelse, som Kommissionen har fremsat i henhold til artikel 226, stk. 1, EF, ikke udgør en akt, der har til formål at have retsvirkninger i forhold til tredjemand, og dermed, at udtalelsen ikke er en akt, der kan være genstand for et annullationssøgsmål (jf. i denne retning Domstolens dom af 1.3.1966, sag 48/65, Lütticke m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 169, org.ref.: Rec. s. 27, på s. 39, samt Rettens kendelse af , sag T-182/97, Smanor m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 271, præmis 28, og af , sag T-242/05, AEPI mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 30), påvirker ikke ovenstående bedømmelse. En begrundet udtalelse kan nemlig i princippet på grund af sit ulovlige indhold skade tredjemand. Det kan således f.eks. ikke udelukkes, at Kommissionen skader personer, som har betroet den fortrolige oplysninger, ved at afsløre disse oplysninger i en begrundet udtalelse. Det kan heller ikke udelukkes, at en begrundet udtalelse indeholder unøjagtige oplysninger om visse personer og derfor kan skade dem.

70

Spørgsmålet, om Fællesskabet kan ifalde ansvar for en begrundet udtalelse, er imidlertid omfattet af undersøgelsen af sagens realitet og ikke af formaliteten.

71

Kommissionens formalitetsindsigelse skal derfor forkastes.

72

Sagsøgerne er i det væsentlige af den opfattelse, at den begrundede udtalelse af 3. december 1997, som opfordrede Den Franske Republik til at ændre artikel L-131-2 i code de commerce, idet den tildeler skibsmæglerne et privilegium, der er uforeneligt med artikel 5 i forordning nr. 2913/92, er fejlagtig, for så vidt som denne artikel ikke finder anvendelse på skibsmæglernes virksomhed.

73

Kommissionen og Rådet har anfægtet denne argumentation.

74

Det skal for det første erindres, at når en retsakts ulovlighed er omtvistet, er en af betingelserne for, at Fællesskabet kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold, en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder (jf. Rettens dom af 12.9.2007, sag T-259/03, Nikolaou mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis). Hvad angår denne betingelse er det afgørende kriterium for at antage, at tilsidesættelsen af fællesskabsretten er tilstrækkelig kvalificeret, at den pågældende fællesskabsinstitution åbenbart og groft har overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse (Domstolens dom af , sag C-352/98 P, Bergaderm og Goupil mod Kommissionen, Sml. I, s. 5291, præmis 43 og 44, og af , sag C-282/05 P, Holcim (Deutschland) mod Kommissionen, Sml. I, s. 2941, præmis 47).

75

Det skal dernæst erindres, at den i artikel 226 EF omhandlede traktatbrudsprocedure er en særlig procedure, som tilsigter at gøre det muligt for Kommissionen som traktatens vogter (jf. artikel 211 EF) at påse medlemsstaternes overholdelse af fællesskabsretten (jf. i denne retning Domstolens dom af 11.8.1995, sag C-431/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2189, præmis 21). Den gør det muligt for Kommissionen efter vedtagelsen af en begrundet udtalelse, for så vidt som denne ikke efterkommes af den medlemsstat, den er tilstillet, at opnå en retslig anerkendelse af det traktatbrud, som medlemsstaten kritiseres for. Det er alene Domstolen, der har kompetence til at fastslå, at en medlemsstat har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af fællesskabsretten (kendelsen af i sagen Smanor m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 60 ovenfor, præmis 28).

76

Selv om Kommissionen således frit vurderer muligheden for at indlede en traktatbrudsprocedure (dommen i sagen Kommissionen mod Portugal, nævnt i præmis 68 ovenfor, præmis 17), kan den ikke på bindende vis fastslå et sådant traktatbrud. Kommissionen kan nemlig under en traktatbrudssag kun udtale sig om en medlemsstats tilsidesættelse af fællesskabsretten. For så vidt som Kommissionen i denne udtalelse begrænser sig til at tage stilling til en medlemsstats tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler den i medfør af fællesskabsretten, kan vedtagelsen heraf ikke indebære en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder.

77

Derfor kan selv ikke Kommissionens fejlagtige stillingtagen i en begrundet udtalelse vedrørende fællesskabsrettens rækkevidde udgøre en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse, som indebærer, at Fællesskabet ifalder ansvar. Sagsøgernes erstatningspåstande er derfor ugrundede.

78

Hvis derimod vurderingerne i en begrundet udtalelse går ud over afgørelsen af, om en medlemsstat har begået traktatbrud, eller hvis andre af Kommissionens handlinger under en traktatbrudsprocedure går ud over de kompetencer, den er tildelt, f.eks. fejlagtig afsløring af forretningshemmeligheder eller oplysninger vedrørende en persons omdømme, kan disse vurderinger eller handlinger udgøre en tilsidesættelse, som indebærer, at Fællesskabet ifalder ansvar. Det skal fastslås, at der imidlertid ikke er påstået en sådan tilsidesættelse i denne sag.

79

Uafhængigt af spørgsmålet, om der består en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse, finder Retten, at det ligeledes skal efterprøves, om der er årsagsforbindelse mellem Kommissionens vedtagelse af den begrundede udtalelse af 3. december 1997 og den af sagsøgerne påståede skade.

80

Ifølge sagsøgerne anerkender Rådet, at det er på grundlag af Kommissionens begrundede udtalelse af 3. december 1997, at lov nr. 2001-43, som knæsatte, at skibsmæglerne fortabte deres privilegium og dermed led skade, blev vedtaget.

81

Den Franske Republik, som er adressat for den begrundede udtalelse, havde ingen skønsfrihed ved vedtagelsen af den nationale foranstaltning til gennemførelse af fællesskabsretten. Navngivningen af lov nr. 2001-43 viser, at de franske myndigheder kun rettede sig efter Kommissionens påbud i den begrundede udtalelse af 3. december 1997.

82

Lov nr. 2001-43 kan dermed ikke fungere som skærm mellem den fællesskabsakt, der forvolder skaden, og skaden. Den skade, sagsøgerne har lidt, kan dermed fuldstændigt tilregnes Kommissionen, uanset Den Franske Republiks vedtagelse af lov nr. 2001-43, og det er alene Fællesskabets retsinstanser, der har kompetence til at påkende en påstand om erstatning for en sådan skade.

83

Sagsøgerne har understreget, at eneansvaret for Fællesskabet som repræsenteret ved Kommissionen, henset til dens rolle i forbindelse med udarbejdelsen af den omtvistede akt, er modstykket til medlemsstaternes begrænsninger og opgivelse af suverænitet ved skabelsen af toldunionen.

84

Rådet og Kommissionen har bestridt denne argumentation.

85

I sammenhæng med en erstatningssag antages der at foreligge årsagsforbindelse, når der er en direkte forbindelse mellem institutionens adfærd og den påberåbte skade, hvilken forbindelse sagsøgeren skal bevise. Den kritiserede adfærd skal således være den afgørende årsag til skaden (jf. i denne retning dommen i sagen CAS Succhi di Frutta mod Kommissionen, nævnt i præmis 43 ovenfor, præmis 59, Rettens dom af 30.9.1998, sag T-149/96, Coldiretti m.fl. mod Rådet, Sml. II, s. 3841, præmis 101, Rettens kendelse af , sag T-201/99, Royal Olympic Cruises m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 4005, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis, som stadfæstet efter appel ved Domstolens kendelse af , sag C-49/01 P, Royal Olympic Cruises m.fl. mod Rådet og Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, samt dommen i sagen Pitsiorlas mod Rådet og ECB, nævnt i præmis 64 ovenfor, præmis 292).

86

Hvad imidlertid angår årsagsforbindelsen mellem den begrundede udtalelse af 3. december 1997 og den af sagsøgerne påståede skade skal det først bemærkes, at Kommissionen i forbindelse med en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 226 EF kun kan udstede akter, der er rettet til medlemsstaterne (jf. Rettens kendelse af , sag T-334/02, Viomichania Syskevasias Typopoiisis Kai Syntirisis Agrotikon Proïonton mod Kommissionen, Sml. II, s. 5121, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis). En sådan procedure vedrører dermed kun forholdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne.

87

Det skal dernæst bemærkes, at den i artikel 226 EF omhandlede traktatbrudsprocedure sondrer mellem den administrative del af sagen og den retslige del af sagen. Hvis Kommissionen således er af den opfattelse, at en medlemsstat har tilsidesat en af de forpligtelser, der påhviler den, indleder den først den administrative del, hvor den giver medlemsstaten mulighed for tage stilling til det traktatbrud, den kritiseres for at have begået. Kommissionen afslutter denne administrative del ved at tilstille medlemsstaten en begrundet udtalelse. Den i artikel 226 EF omhandlede administrative procedure har til formål at give den berørte medlemsstat lejlighed til at opfylde sine fællesskabsretlige forpligtelser eller til virkningsfuldt at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter (Domstolens dom af 18.7.2007, sag C-490/04, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6095, præmis 25). Medlemsstaten er således ikke forpligtet til at følge den begrundede udtalelse, men kan undlade at efterleve den, hvis det er dens opfattelse, at Kommissionen med urette kritiserer den for et traktatbrud.

88

Det er kun i det tilfælde, at medlemsstaten ikke efterlever den begrundede udtalelse, den er blevet tilstillet, inden for den fastsatte frist, at Kommissionen i henhold til artikel 226, stk. 2, EF kan indlede den retslige del ved for Domstolen at anlægge et traktatbrudssøgsmål (jf. Domstolens dom af 18.5.2006, sag C-221/04, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 4515, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).

89

Et søgsmål efter artikel 226 EF har til formål at fastslå, at en medlemsstat har tilsidesat sine pligter ifølge fællesskabsretten, og det er fastslåelsen af et sådant retsbrud, der forpligter den pågældende medlemsstat til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde Domstolens dom (Domstolens dom af 14.4.2005, sag C-104/02, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2689, præmis 49).

90

Da den af Kommissionen i medfør af artikel 226 EF indledte traktatbrudsprocedure kun vedrører forholdet mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat, og da en sådan sag i øvrigt i første omgang fører til en begrundet udtalelse, som den pågældende medlemsstat kan følge eller se bort fra, skal det undersøges, om Kommissionens begrundede udtalelse af 3. december 1997 i denne sag på grund af sit indhold kunne være den afgørende årsag til den af sagsøgerne påståede skade.

91

Det skal i denne henseende bemærkes, at Kommissionen i den begrundede udtalelse fastslog, at Den Franske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2913/92 ved i medfør af artikel L-131-2 i den franske code de commerce at have forbeholdt skibsmæglerne repræsentationen ved opfyldelse af akter og formaliteter, der er knyttet til toldbehandlingen. Kommissionen opfordrede ligeledes Den Franske Republik til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder fra meddelelsen heraf.

92

Den omstændighed, at Kommissionen i den begrundede udtalelse af 3. december 1997 antog, at artikel L-131-2 i code de commerce var uforenelig med fællesskabsretten — og at den eventuelt tog fejl i denne henseende — er imidlertid reelt uden betydning i denne sag, eftersom den begrundede udtalelse ikke pålagde medlemsstaten at ændre sin lovgivning. Det er nemlig kun en dom fra Domstolen, der i forbindelse med et traktatbrudssøgsmål kan have en sådan bindende virkning.

93

Da den begrundede udtalelse af 3. december 1997 ikke har bindende virkning, for så vidt som Kommissionen heri påstår, at Den Franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til fællesskabsretten, kan den ikke anses for at være den afgørende årsag til den af sagsøgerne påståede skade. Årsagsforbindelsen mellem den påståede skade og det ansvarspådragende forhold, dvs. den begrundede udtalelse ifølge sagsøgerne, er således ikke godtgjort.

94

De sagsøgte bør derfor frifindes.

95

I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.

96

Sagsøgerne har tabt sagen, og de bør derfor pålægges at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens og Rådets påstande.

97

I øvrigt kan Retten i henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, tredje afsnit, træffe afgørelse om, at intervenienter skal bære deres egne omkostninger.

98

I denne sag er intervenienten indtrådt i sag T-440/03 til støtte for sagsøgerne, som har tabt sagen. Retten finder derfor, at intervenienten bør pålægges at bære sine egne omkostninger.

99

Kommissionen og Rådet bærer deres egne omkostninger i forbindelse med interventionen, eftersom de ikke har nedlagt påstand om, at intervenienten skal betale omkostningerne i tilfælde af, at de sagsøgte frifindes.

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

RETTEN (Tredje Afdeling):

Retsforskrifter

Faktiske omstændigheder

Skibsmæglernes oprindelige status

Baggrunden for og arten af skibsmæglerens status

Følger af skibsmæglernes hybridstatus

— Den almindelige ramme for relevante pligter og rettigheder

— Privilegiets materielle anvendelsesområde

— Privilegiets territoriale og personelle anvendelsesområde

— Pligter, der fulgte af tjenestemandshvervet

— Rettigheder, der fulgte af tjenestemandshvervet

Ophævelse af skibsmæglernes privilegium

Vedtagelse af forordning nr. 2913/92 og traktatbrudsproceduren

Ændring af den franske lovgivning

Retsforhandlinger

Parternes påstande

Indledende bemærkninger

Principperne for ifaldelse af erstatning uden for kontraktforhold

Sagens rækkevidde

Oversigt over parternes argumenter

Parternes præciseringer vedrørende tvistens rækkevidde, således som de er fremkommet under sagens behandling

Rettens bemærkninger

Formaliteten

Parternes argumenter

Rettens bemærkninger

Realiteten

Tilstedeværelsen af en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse

Parternes argumenter

Rettens bemærkninger

Årsagsforbindelsen

Indledning

Parternes argumenter

Rettens bemærkninger

Sagens omkostninger