EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 9.7.2021

COM(2021) 385 final

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET EMPTY

om status over og ajourføring af anbefalingerne til reformer af reguleringen af liberale erhverv fra 2017

{SWD(2021) 185 final}

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

om status over og ajourføring af anbefalingerne til reformer af reguleringen af liberale erhverv fra 2017

I.    Regulering af liberale erhverv: den bredere sammenhæng

I januar 2017 fremsatte Kommissionen anbefalinger til medlemsstaterne til nationale reformer af reguleringen af liberale erhverv 1 . Formålet med anbefalingerne var at tilskynde medlemsstaterne til og bistå dem med at skabe reguleringsmæssige rammer, der fremmer vækst, innovation og jobskabelse. Fremskridtene med reformerne af reguleringen af liberale erhverv i EU har dog været temmelig skuffende i de seneste år. På trods af de potentielle positive økonomiske virkninger, som reformerne kunne skabe, har kun en håndfuld af medlemsstaterne truffet foranstaltninger til at fjerne uforholdsmæssig regulering. Selv dengang blev reformerne ofte kun foranlediget af overtrædelsesprocedurer. Nogle medlemsstater har endda kun strammet de reguleringsmæssige rammer for visse erhverv. Dette stemmer overens med analysen i den årlige rapport om det indre marked 2021 af et indre marked for tjenesteydelser, som fortsat hæmmes af uberettigede og unødvendige hindringer 2 . Fire år efter vedtagelsen af anbefalingerne og i en tid med en EU-økonomi, der er alvorligt rystet af covid-19-pandemien, er tiden nu inde til at gøre status over foranstaltningerne vedrørende regulering af de liberale erhverv. Dette er i fuld overensstemmelse med den nyligt vedtagne meddelelse "Ajourføring af den nye industristrategi fra 2020" 3 , som understreger, at det haster med at forbedre det indre marked for tjenesteydelser som en vigtig løftestang for konkurrenceevnen og modstandsdygtigheden i EU's økonomi. Den supplerer derfor de tiltag, der indgår i den nævnte meddelelse om et mere velfungerende indre marked for tjenesteydelser. Som bebudet i handlingsplanen for håndhævelse fra marts 2020 indeholder denne meddelelse en opdatering af anbefalingerne fra 2017 om regulering af liberale erhverv 4 .

Økonomisk kontekst

Det hidtil usete chok for EU's økonomi som følge af covid-19-pandemien kræver en indsats på alle fronter for at opnå et vellykket økonomisk opsving. Sammen med andre foranstaltninger kan effektive og virkningsfulde strukturreformer i servicesektoren sætte skub i det økonomiske opsving og bidrage til at gøre det bæredygtigt. Tjenesteydelser spiller en vigtig rolle i EU's økonomi, ikke kun med hensyn til deres direkte bidrag til merværdi og beskæftigelse, men også via forbindelser i hele værdikæden og deres afgørende rolle i industrielle økosystemer. Lovregulerede liberale tjenesteydelser er allestedsnærværende i økonomien og er en del af mange sektorer såsom byggeri, mobilitet, sundhed, turisme, offentlige tjenesteydelser og uddannelse 5 . De indgår i stigende grad i produktionen af varer i forbindelse med den såkaldte "servicificering" af økonomien 6 . Dynamiske, robuste og velfungerende markeder for tjenesteydelser kan således udgøre et solidt grundlag for resultaterne i resten af økonomien.

Især erhvervstjenester 7 , hvoraf mange er lovregulerede liberale tjenesteydelser, bidrager med ca. 13 % til EU's bruttoværditilvækst og næsten 14 % til beskæftigelsen i EU 8 . Ud over dette direkte bidrag giver de vigtige input til resten af økonomien, både nationalt og på tværs af grænserne 9 . Da disse tjenester for det meste defineres som vidensintensive, yder de et væsentligt bidrag til innovation og forskning.

Som det tydeligt er blevet demonstreret under pandemien, spiller digital innovation en afgørende og stadig større rolle i leveringen af tjenesteydelser og fortjener derfor særlig fokus i arbejdet med målrettet regulering. Der er dokumentation for, at selv om digital automatisering i sektoren for erhvervstjenester har potentiale til at ændre hele forretningsmodellen fra adgang til markeder til automatisering af repetitive opgaver, er dette endnu ikke blevet en realitet for de fleste tjenesteudbydere i EU 10 . Fremkomsten af nye digitale tjenester kræver derfor en nytænkning af de nuværende lovgivningsmæssige rammer med henblik på at gøre dem mere befordrende for de innovative tjenesteydelser, der er behov for.

Empiriske beviser bekræfter, at overdreven markedsregulering kan underminere de økonomiske resultater betydeligt. Derimod kan en åbning af markederne for konkurrence øge produktiviteten, innovationen og iværksætterånden og i sidste ende sikre bedre økonomiske resultater. En nylig undersøgelse viser f.eks., at gennemførelsen af Kommissionens reformanbefalinger fra 2017 inden for kun fire sektorer for erhvervstjenester (jura, revision, arkitektur og ingeniørvirksomhed) kunne give en stigning i BNP på over 14 mia. EUR og skabe mere end 50 000 arbejdspladser i 12 EU-medlemsstater over tre år. Dette er en betydelig stigning i betragtning af de næsten ubetydelige offentlige omkostninger ved disse reformer 11 . Reformernes positive virkninger vil opstå ved at forbedre produktiviteten, sænke prisniveauet og øge det endelige forbrug.

Lovgivningsmæssig kontekst

Reguleringen af liberale erhverv er en delt kompetence mellem medlemsstaterne og EU, og der er derfor behov for en fælles indsats for at gøre reguleringen egnet til formålet. Ifølge oplysningerne fra medlemsstaterne i databasen over lovregulerede erhverv findes der i øjeblikket næsten 6 000 lovregulerede erhverv i hele EU, og antallet varierer meget fra land til land 12 . Baseret på en undersøgelse i hele EU er ca. 22 % af den europæiske arbejdsstyrke eller over 47 millioner borgere direkte berørt af reguleringen af erhverv 13 . 

Faktisk er mange af serviceerhvervene traditionelt stærkt regulerede. I markedsøkonomier er regulering berettiget, når formålet er at rette op på markedssvigt, der f.eks. skyldes betydelige eksterne virkninger eller store informationsasymmetrier. Ideelt set bør disse markedskorrektioner ske på den mindst restriktive måde og med færrest mulige omkostninger for markedsdeltagerne. Der kan dog ofte fastsættes reguleringsmæssige begrænsninger ud over det nødvendige minimum, f.eks. hvis de påvirkes af erhvervsgruppernes særinteresser.

En analyse af de reguleringsmæssige begrænsninger for de økonomisk vigtige erhverv, der er genstand for denne meddelelse, viser, at der er betydelige hindringer for markedsadgang og udøvelse af disse erhverv, og at der findes en bred vifte af reguleringsmæssige tilgange i medlemsstaterne. Disse begrænsninger spænder over forskellige aspekter af adgang til og udøvelse af liberale erhverv, lige fra forbeholdte aktiviteter og beskyttede faglige titler til krav til selskabsform, aktiebesiddelse eller forsikring. De kumulative virkninger af kravene med hensyn til at begrænse markederne for liberale tjenesteydelser kan være betydelige. I en nylig rapport, "Business Journey on the Single Market: Practical Obstacles and Barriers", nævnes adgang til og udøvelse af lovregulerede erhverv som nogle af de store og vedvarende hindringer for virksomheder i det indre marked 14 .

Erhverv i fokus

Ligesom i reformanbefalingerne fra 2017 fokuserer denne meddelelse på flere økonomisk vigtige grupper af erhverv: arkitekter, civilingeniører, revisorer, advokater, revisorer, patentrådgivere, ejendomsmæglere og turistguider. Der fokuseres på disse grupper af erhverv på grund af deres økonomiske betydning, deres rolle i innovation og deres bidrag til afgørende økonomiske økosystemer samt på grund af de potentielle gevinster ved at reformere lovgivningen i disse sektorer. De tilhører fire vigtige bredere brancher: erhvervstjenester, byggeri, fast ejendom og turisme.

F.eks. tegner arkitekt- og ingeniørsektorerne sig direkte for 1,4 % af den samlede beskæftigelse og 1 % af bruttoværditilvæksten i EU. De yder et endnu større indirekte bidrag med hensyn til de vigtigste input til andre økonomiske sektorer, f.eks. byggeri. Mere end 50 % af de europæiske virksomheder inden for arkitekt- og ingeniørsektoren betragtes som "innovative virksomheder". Jura og revision bidrager tilsammen med 3 % til den samlede beskæftigelse i EU og den samme procentdel til EU's samlede bruttoværditilvækst og leverer ligeledes vigtige tjenesteydelser til andre økonomiske sektorer.

For så vidt angår turistguider, som er et erhverv, der stadig er reguleret i to tredjedele af medlemsstaterne, er turisme en af de vigtigste økonomiske aktiviteter i EU med vidtrækkende konsekvenser for resten af økonomien og for sociale og kulturelle aspekter. Patentrådgivere blev valgt på grund af deres afgørende rolle inden for innovation og udvikling, da intellektuelle ejendomsrettigheder såsom patenter, varemærker og industrielt design er uundværlige i mange industrier. Ejendomsaktiviteter udgør en vigtig del af økonomien som helhed, spiller en vigtig rolle i de fleste sektorer og påvirker også de enkelte virksomheder og borgere.

Fremskridt med hensyn til lovgivningsmæssige reformer

I sine reformanbefalinger fra 2017 foreslog Kommissionen specifikke reguleringsområder inden for udvalgte liberale erhverv, som kunne drage fordel af reguleringsmæssige forbedringer 15 . Formålet var at hjælpe medlemsstaterne med bedre at målrette deres reguleringsmæssige reformer og opnå de største økonomiske gevinster ved reformerne samt yde den yderligere politiske støtte, der er nødvendig for at gennemføre reformerne. Reformer inden for liberale erhverv er også gentagne gange blevet medtaget i de landespecifikke henstillinger vedrørende det europæiske semester, der er rettet til en række medlemsstater.

Trods de klare økonomiske fordele ved at lempe reguleringsbyrden på markedet for tjenesteydelser er der generelt næsten ikke sket nogen fremskridt i en lang række servicesektorer i de seneste år ( Chart 1 ).

Figur 1. Markedsbarrierer i EU-27, 2006-2017. Reguleringsmæssig restriktivitet måles på en skala fra 0 til 1. Kilde: Mapping and Assessment of Legal and Administrative Barriers in the Services Sector, en undersøgelse for Kommissionen. Se: https://data.europa.eu/doi/10.2873/690757.

Denne situation gør sig også gældende for de undersøgte erhvervssektorer. Siden 2017 har kun en håndfuld EU-lande vedtaget reformer for at liberalisere de liberale erhverv (i mange tilfælde som følge af overtrædelsesprocedurer). Generelt har reformerne kun delvist fulgt Kommissionens anbefalinger, hvilket betyder, at der stadig er betydelig plads til yderligere reguleringsmæssige forbedringer i de fleste medlemsstater.

Derimod har en række medlemsstater for nylig strammet deres regulering af visse erhverv. For eksempel er to medlemsstater begyndt at regulere ejendomsmæglererhvervet (i endnu et land er et lovgivningsinitiativ under behandling), som tidligere ikke var reguleret i disse lande. En række medlemsstater har indført restriktioner for visse aspekter af adgang til og udøvelse af advokat-, arkitekt- og ingeniørvirksomhed (nærmere oplysninger nedenfor).

Restriktivitetsindikator for regulering af liberale erhverv

Ligesom i 2017 er denne ajourføring af reformanbefalingerne baseret på en grundig vurdering af de nationale lovrammer, der gælder for de syv erhverv, der er i fokus. Ud over en detaljeret kvalitativ analyse anslås den nationale regulerings overordnede restriktive karakter ved hjælp af en sammensat indikator, der blev udviklet i 2017 for at vurdere den samlede byrde som følge af flere regulatoriske krav 16 .

Indikatoren giver et kvantitativt grundlag for benchmarking af medlemsstaternes reguleringsmæssige rammer for de syv erhverv ved at måle deres restriktivitet på en skala fra nul (mindst restriktiv) til seks (mest restriktiv). Den følger en metode, der stort set svarer til 2018-udgaven af OECD's indikatorer for produktmarkedsregulering (PMR). De typer af regulatoriske krav, der er omfattet af indikatoren, har været uændrede siden 2017, herunder:

1) reguleringstilgang: aktiviteter, der er forbeholdt indehavere af specifikke kvalifikationer, titelbeskyttelse

2) kvalifikationskrav: varighed af uddannelse og oplæring, obligatorisk statslig eksamination, krav om løbende faglig udvikling osv.

3) øvrige adgangskrav: obligatorisk medlemskab eller registrering i en faglig organisation, begrænsning af antallet af tildelte licenser, andre krav til autorisation osv.

4) krav til udøvelsen: krav til selskabsform, aktiebesiddelse og stemmerettigheder, restriktioner for fælles udøvelse af erhverv, aktiviteters uforenelighed osv.

I 2017 foretog Kommissionens Fælles Forskningscenter en statistisk revision af den metode, der blev anvendt til at generere restriktivitetsindikatoren, og konkluderede, at indikatoren var statistisk sammenhængende og robust og udgjorde et nyttigt og effektivt redskab til at kondensere forskellige aspekter af den nationale regulering 17 . Indikatoren blev også vurderet i en undersøgelse for Europa-Parlamentet, hvori det konkluderes, at den kan bidrage til at vise, at den restriktive karakter af reguleringen af de liberale erhverv har tendens til at reducere markedernes gode funktion og dermed bremse væksten i EU 18 . Undersøgelsen påpeger også, at selv om den bygger på OECD's PMR-metode, går indikatoren endnu mere i dybden med de overordnede restriktivitetsniveauer i EU-medlemsstaterne, fordi den omfatter nogle yderligere aspekter i analysen.

De medlemsstatsspecifikke resultater vedrørende reguleringsmæssig restriktivitet for hvert af de syv erhverv præsenteres nedenfor. Selv om disse resultater giver et nyttigt fingerpeg om den overordnede restriktive karakter og potentialet for reguleringsmæssige forbedringer, bør de ikke anvendes isoleret fra den kvalitative vurdering af de forskellige medlemsstaters regulering. De bør heller ikke fortolkes som en vurdering af proportionaliteten eller hensigtsmæssigheden af reguleringen. Dette bør snarere være udgangspunktet for en yderligere omfattende analyse, hvor kvalitative og kvantitative tilgange supplerer hinanden.

II.    Analyse pr. faggruppe

I de følgende afsnit beskrives reguleringen af de forskellige liberale tjenesteydelser, der er blevet analyseret. De begreber og (nationale) termer og organiseringen og omfanget af aktiviteter, som udføres af forskellige erhverv, varierer ofte fra medlemsstat til medlemsstat. Analysen tager hensyn til disse forskelle og er baseret på de aktiviteter, der er omfattet af en given sektor, i stedet for at fokusere på en national definition på et bestemt erhverv.

Den følgende vurdering baseres primært på:

·oplysninger, som medlemsstaterne selv har lagt ind i databasen over lovregulerede erhverv

·yderligere forskning i national lovgivning forestået af Kommissionen.

Analysen tager også hensyn til klager eller anden feedback fra interessenter vedrørende restriktioner, som de er berørt af. Disse oplysninger er blevet tjekket og drøftet med medlemsstaterne ved flere lejligheder.

Hver enkelt analyse indeholder en graf, der illustrerer restriktivitetsindikatoren. Denne skal læses i sammenhæng med den deskriptive analyse for hvert enkelt erhverv. Indikatoren sigter mod at gengive den relative intensitet af den gældende regulering for hvert enkelt erhverv i medlemsstaterne. Ikkeregulatoriske barrierer er ikke medtaget i indikatoren, men er nævnt i den kvalitative beskrivelse, hvor det er muligt, og hvor Kommissionen har adgang til oplysninger. Anbefalingerne er hovedsagelig baseret på den bredere kvalitative analyse, og der er derfor ikke nødvendigvis en nøjagtig korrelation mellem de scorer, som indikatoren giver, og reformanbefalingerne.

På grundlag af disse anbefalinger bør medlemsstaterne revurdere og genoverveje de restriktioner, de har pålagt tjenesteyderne, og reguleringen af de udvalgte erhvervssektorer. De bør især overveje den kumulative virkning af forskellige lag af reguleringsordninger.

II.1    Arkitekter

Selv om de fleste EU-medlemsstater regulerer arkitekterhvervet på en sådan måde, at det opfylder betingelserne for automatisk anerkendelse i henhold til direktivet om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer, er der fortsat betydelige forskelle i tilgangen. I flere lande er alle arkitekturaktiviteter lagt ind under ét lovreguleret erhverv (f.eks. Belgien, Bulgarien, Frankrig, Grækenland, Irland, Luxembourg, Malta, Ungarn, Østrig), mens andre anvender en mere fragmenteret tilgang til reguleringen (f.eks. Letland, Litauen, Polen), hvor forskellige aktiviteter er lagt under tæt forbundne erhverv (f.eks. bygningskonstruktør, landskabsarkitekt, byplanlægger, indretningsarkitekt) eller udføres af mere specialiserede/certificerede specialister (f.eks. arkitekter certificeret i specifikke byggetekniske områder). Danmark, Estland, Finland og Sverige regulerer ikke erhvervet i snæver forstand, men regulerer specifikke måder at udøve erhvervet på eller anvender andre former for kontrol af kompetencer inden for byggesektoren.

I 2017 fremsatte Kommissionen en række anbefalinger for arkitekterhvervet, navnlig vedrørende den brede anvendelse af forbeholdte aktiviteter, de konsekvenser, som de gældende krav til ejerskab, selskabsform og tværfaglige aktiviteter har, samt konsekvenserne af fragmenterede reguleringssystemer/flere certificeringskrav.

På grundlag af de foreliggende oplysninger har medlemsstaterne gennemført adskillige reformer siden 2017, men med et ret lavt ambitionsniveau. I nogle få tilfælde resulterede reformerne i strammere regulatoriske krav.

Figur 2. Restriktivitetsindikator: Arkitekter 19  

Kilde: Kommissionen, 2021.

Figur 2 viser medlemsstaternes relative placering med hensyn til restriktivitet, hvad angår adgangen til og udøvelsen af erhvervet som arkitekt, jf. den ajourførte restriktivitetsindikator, som Kommissionen har udviklet. Sammenlignet med 2017 er indikatoren blevet revideret en smule for bedre at tage højde for omfanget af aktiviteter, der er forbeholdt arkitekter, og eksistensen af yderligere certificerings-/attesteringsordninger, som gør adgangen til specifikke aktiviteter betinget af yderligere autorisationskrav. 

Kvalifikationskravene til arkitekter blev for nylig ændret i nogle få medlemsstater for at afspejle de mindstekrav til uddannelse, der blev ajourført ved direktiv 2013/55/EU, f.eks. i Cypern, Litauen og Slovenien. Litauen indførte også titelbeskyttelse, løbende faglig udvikling og obligatorisk medlemskab af en faglig organisation for certificerede arkitekter 20 . Slovenien lempede kravene til uddannelse en smule, men indførte til gengæld obligatoriske krav til faglig udvikling. Letland lempede kravene til erhvervserfaring for arkitekter, der er underlagt yderligere certificeringsprocedurer.

Situationen i lande, der ikke regulerer erhvervet i snæver forstand, men i stedet regulerer specifikke måder at udøve erhvervet på eller anvender andre former for kontrol af kompetence inden for byggesektoren (Danmark, Estland, Finland og Sverige), havde ikke ændret sig meget. Kommissionen har ikke bemærket nogen betydelig ændring af lovgivningen, siden den fremsatte anbefalingen fra 2017 til "ikkeregulerende" medlemsstater om at gennemgå denne model for at undgå, at den blev en barriere, og er ikke bekendt med nogen overvejelser om spørgsmålet. De oplysninger, som Kommissionen råder over, bekræfter de første konklusioner om, at forskellene mellem de to modeller kan være mindre betydningsfulde, end de umiddelbart synes, i de tilfælde, hvor "ikkeregulerende" lande bruger certificering af kompetencer som arkitekter eller evaluering af kompetencer eller erfaring på ad hoc-basis som betingelse for at tillade arkitekter at levere bestemte tjenesteydelser (f.eks. indsendelse af byggeplaner eller ansøgninger om byggetilladelser). I Finland træffer myndighederne f.eks. afgørelse om kvalifikationerne for byggeledere, bygningskonstruktører og specialiserede bygningskonstruktører fra sag til sag i forbindelse med udstedelse af byggetilladelser. Ud over kontrol i forbindelse med byggetilladelser regulerer Sverige visse certificerede specialisters aktiviteter (brandsikring, ventilation, adgang for handicappede, kulturbevarelse), byggepladskoordinatorer og tekniske eksperter. Estland har iværksat en reform for at forenkle de detaljerede certificeringsregler for "chefspecialister" 21 , men reformerne resulterede ikke i nogen væsentlige ændringer af adgangsbetingelserne.

De største forskelle mellem medlemsstaterne ses i de forbeholdte aktiviteter. Design og planlægning af arkitektopgaver, forberedelse, indsendelse og underskrivelse af teknisk kontrol- og overensstemmelsesdokumentation er typisk forbeholdt kvalificerede arkitekter i alle de lande, der regulerer erhvervet. I mange lande er styring af byggeomkostninger og tilsyn med byggeprojekter også forbeholdt arkitekter i byggesektoren. Andre tjenester, såsom landskabsarkitektur, byplanlægning, fysisk planlægning og boligindretning, er i varierende grad forbeholdt arkitekter i EU's medlemsstater. I nogle få lande er det kun bestemte tjenesteydelser, der forbeholdes. I Tyskland drejer det sig f.eks. om indsendelse af dokumenter til ansøgninger om byggetilladelse, og i Østrig udelukkende om udfærdigelse af offentlige dokumenter. Når lande forbeholder visse erhvervsaktiviteter på denne måde, er der en tendens til, at de deles med beslægtede erhverv, navnlig civilingeniører og naboerhvervene, såsom landskabsarkitekter, byplanlæggere, fysiske planlæggere og indretningsarkitekter.

Kommissionen bemærker, at der synes at være foretaget meget få ændringer som reaktion på anbefalingerne fra 2017 vedrørende den brede anvendelse af aktiviteter forbeholdt arkitekter. Portugal har f.eks. åbnet den reserverede tjenesteydelse ansøgning om tilladelse til et byggeprojekt, som nu er åben for ingeniører, og landet har bebudet yderligere reformer. Kroatien har ligeledes dereguleret boligindretning og gjort aktiviteten åben for alle 22 .

En anden væsentlig forskel mellem medlemsstaterne, der blev konstateret i 2017, var forekomsten af "enhedssystemer" og "fragmenterede" systemer. Medlemsstater med et enhedssystem giver arkitekter mulighed for at levere en bred vifte af tjenester, mens kompetencer og/eller ansvarsområder i andre medlemsstater er fordelt på forskellige kategorier af erhvervsudøvere. I denne meddelelse undersøgte Kommissionen nærmere, om erhvervet er fragmenteret, ved at vurdere eventuelle krav om yderligere certificerings- eller attesteringsordninger for arkitekter med henblik på at levere specifikke liberale tjenesteydelser (herunder yderligere krav om erhvervserfaring).

Analysen viste på grundlag af de foreliggende oplysninger, at arkitekterhvervet var fragmenteret i forskellig grad i flere lande (f.eks. Letland, Litauen og Polen). For at opnå en selvstændig ret til at udøve erhvervet i Letland skal ansøgeren indhente en attest for selvstændig erhvervsvirksomhed ud over de almindelige obligatoriske uddannelseskrav. Selv om Letland har reduceret antallet af specialister i bygge- og anlægssektoren en smule som reaktion på anbefalingerne fra 2017, har landet stadig et stort antal certificeringskrav 23 . Kommissionen konstaterede, at Litauen fra 2017 øgede fragmenteringsniveauet ved at øge antallet af aktiviteter, der var underlagt yderligere certificeringskrav for arkitekter for "strukturer af ikkeekstraordinær betydning". Polen rapporterer om fire typer arkitekter 24 og tillader yderligere byggetekniske specialiseringer. Baseret på de foreliggende oplysninger er der også fragmentering, dog i mindre grad, i Cypern, Kroatien, Nederlandene, Portugal, Rumænien, Slovakiet og Slovenien.

Selv om en åbning af visse erhvervsaktiviteter for et eller flere lovregulerede erhverv med mindre strenge regulatoriske krav også kan have positive virkninger, er en fragmentering af betingelserne for adgang til forskellige aktiviteter som rapporteret i 2017 fortsat en vigtig faktor, der skal tages i betragtning i forbindelse med reguleringen af erhvervet, da det kan skabe unødvendig forvirring og behov for at søge tilladelse på flere niveauer. Kommissionen beklager navnlig de begrænsede foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet for at mindske fragmenteringen af de aktiviteter, der er underlagt yderligere krav. Kommissionen opfordrer også disse medlemsstater til at genoverveje proportionaliteten af reguleringen i fragmenterede systemer. De bør navnlig vurdere systemernes effektivitet med hensyn til at sprede ansvaret på forskellige kategorier af erhvervsudøvere inden for det samme aktivitetsområde og den byrde, der følger af behovet for at opnå flere certificeringer for aktiviteter, der er tæt forbundet.

Kommissionen konstaterede, at der er gjort flere fremskridt med hensyn til reformer af ejerskabskravet. Mindst to lande, Cypern og Østrig, lempede deres krav vedrørende aktiebesiddelse og selskabsform efter Domstolens domme.

Den 29. juli 2019 afsagde Domstolen dom i sag C-209/18, Kommissionen mod Østrig, bl.a. vedrørende kravene til ingeniører/arkitekter, der er specialiseret som civilingeniører. Domstolen konstaterede, at (den tidligere) lov om ingeniører/arkitekter var i strid med EU-retten, bl.a. fordi den fastsætter restriktive betingelser for aktionærer 25 og begrænser udøvelsen af aktiviteter på flere områder for ingeniører/arkitekter, der er civilingeniører. I juni 2019 trådte en ny lov i kraft i Østrig om ændring af reglerne om selskabsform og ejerskab. Tidligere havde kun visse selskabsformer fået tilladelse til at oprette professionelle juridiske enheder, men den nye lov tillader alle selskabsformer. Den åbnede også reglerne om aktiebesiddelse, som ikke kun er for arkitekt- og ingeniørfirmaer eller fysiske personer, men også arkitekt- og ingeniørfirmaer, der er etableret i en anden EU/EØS-medlemsstat eller i Schweiz.

Desuden blev Østrig i 2017 opfordret til at ændre kravet om, at den eneste aktivitet i ingeniørfirmaer er levering af tjenesteydelser relateret til arkitektur, hvilket i betydeligt omfang begrænser muligheden for at udøve dette erhverv sammen med andre erhverv. Selv om denne anbefaling ikke blev imødekommet i forbindelse med reformerne i 2019, forventes den nye lov at blive vedtaget i første halvdel af 2021 for at tage hensyn til Domstolens dom om dette spørgsmål 26 . 

Kommissionen noterer sig også de fremskridt, Cypern har gjort med hensyn til at reducere ejerskabskravene. Selv om aktiebesiddelse i arkitektselskaber tidligere var fuldt ud forbeholdt medlemmer af Cyperns videnskabelige og tekniske kammer (ETEK), reducerede de ændringer, der blev vedtaget i 2017 som reaktion på overtrædelsesproceduren, kravene til mindst 51 %. Kommissionen beklager derimod, at Malta stadig har et ejerskabskrav på 100 % på trods af anbefalingerne fra 2017 om at reducere dette krav.

På trods af udmeldingerne i den nationale handlingsplan for 2016 har Tyskland ikke gjort fremskridt med hensyn til at harmonisere sine krav til ejerskab/stemmerettigheder i hele landet.

Situationen med hensyn til obligatoriske erhvervsforsikringskrav har været uændret siden 2017.

Der findes regler om priser i syv lande, hovedsagelig i form af vejledende priser for alle eller nogle tjenester (Italien, Kroatien, Luxembourg, Malta, Polen, Slovenien og Tyskland). 

I denne forbindelse bemærker Kommissionen de fremskridt, Tyskland har gjort med at gennemføre Domstolens dom i sag C-377/17, Kommissionen mod Tyskland, idet Tyskland har ændret sine prisrestriktioner for arkitekter og ingeniører. De nye regler, der trådte i kraft den 1. januar 2021, bibeholdt en liste med prisintervaller, men præciserede, at disse kan anvendes som grundlag for priser aftalt mellem kontraktens parter, og parterne kan vælge ikke at følge listen ved skriftlig aftale. Bulgarien forbyder priser for levering af designtjenester, der er lavere end omkostningerne.

Ni lande opretholder visse reklamerestriktioner, der er begrænset til et forbud mod reklame, som er komparativ eller ikke er i overensstemmelse med erhvervsetiske standarder.

II.2    Civilingeniører

Den generelle situation i reguleringen af erhvervet som civilingeniør er stort set den samme i 2021 som i 2017. Som rapporteret i 2017 er der mange ligheder mellem medlemsstaterne, navnlig med hensyn til den måde, hvorpå de forfølger de samme overordnede interesser i forbindelse med reguleringen af erhvervet. Den reguleringsmæssige tilgang varierer dog stadig fra medlemsstat til medlemsstat.

Selv om de fleste medlemsstater mener, at regulering af erhvervet er nødvendig for at sikre kvaliteten og sikkerheden i forbindelse med ingeniørvirksomhed, har medlemsstater som Nederlandene eller Sverige fundet andre måder at regulere erhvervet på i snæver forstand for at sikre kvaliteten eller opfylde målene om at beskytte den almene interesse.

Forskellene mellem de to tilgange kan dog være mindre betydningsfulde, end de umiddelbart synes, hvis lande, der ikke regulerer erhvervet i sædvanlig forstand, f.eks. Finland og Sverige, bruger certificering af kompetencer som civilingeniør eller ad hoc-evaluering af kompetencer eller erfaring fra sag til sag som betingelse for at tillade ingeniører at levere bestemte tjenesteydelser (f.eks. indsendelse af byggeplaner eller ansøgninger om byggetilladelser). Derfor anbefalede Kommissionen i 2017 "ikkeregulerende" medlemsstater at revidere denne model for at undgå, at den bliver en barriere for udøvelsen af disse aktiviteter. Kommissionen har ikke noteret sig nogen ændringer i lovgivningen i "ikkeregulerende" lande som reaktion på denne anbefaling og er ikke bekendt med, at der er foretaget høringer om spørgsmålet.

Figur 3. Restriktivitetsindikator: civilingeniører 27  

Kilde: Kommissionen, 2021.

Figur 3 viser medlemsstaternes relative placering med hensyn til niveauet af restriktivitet, hvad angår adgangen til og udøvelsen af erhvervet som ingeniør, jf. den nye restriktivitetsindikator. Siden 2017 er indikatoren blevet revideret en smule for bedre at tage højde for yderligere certificerings-/attesteringsordninger, som gør adgangen til specifikke aktiviteter betinget af yderligere autorisationskrav.

En anden væsentlig forskel mellem medlemsstaterne, der blev konstateret i 2017, var forekomsten af "enhedssystemer" og "fragmenterede" systemer. Medlemsstater med et enhedssystem giver civilingeniører mulighed for at levere en bred vifte af tjenester, mens kompetencer og/eller ansvarsområder i andre medlemsstater er fordelt på forskellige kategorier af ingeniører.

Sidstnævnte "fragmenterede" tilgang bliver anvendt i varierende grad i Grækenland, Irland, Italien, Kroatien, Letland, Litauen, Luxembourg, Polen, Portugal, Rumænien, Slovakiet, Slovenien, Spanien, Tjekkiet og Ungarn. I Rumænien er der f.eks. fire lovregulerede erhverv i kategorien civilingeniør, og der er seks i Polen.

I 2017 anbefalede Kommissionen medlemsstater med fragmenterede systemer for erhvervet eller med flere lag af krav, der afhænger af de specifikke aktiviteter, såsom Letland, at se nærmere på, hvilken indvirkning deres system har på den frie bevægelighed for erhvervsudøvere, og overveje, om potentielle forhindringer er berettigede.

Letland havde et særligt fragmenteret system med mange forskellige specialer og ca. 80 typer certificeringer for civilingeniører inden for en række tjenesteydelser. I 2017 gennemførte Letland en reform, som førte til fjernelse af en række civilingeniørspecialer (civilingeniør i byggeri, civilingeniør inden for transport, civilingeniør inden for varme- og gasteknologi, civilingeniør inden for vandteknologi). Disse aktiviteter er nu omfattet af listen over tjenesteydelser, der er forbeholdt civilingeniører. Samtidig ophævede Letland de regulatoriske krav for byggeteknikere, bygningsinspektører og hydrografer. På trods af disse reformer er der imidlertid stadig flere certificeringskrav i denne sektor i Letland (76 optalt).

Efter en reform i 2017 reducerede Slovenien antallet af civilingeniørspecialer fra fem til to (autoriseret ingeniør og byggepladskoordinator), men indførte andre krav (f.eks. titelbeskyttelse for begge erhverv og obligatorisk efteruddannelse for autoriserede ingeniører).

Litauen har strammet lovgivningen ved at kræve en særlig attest for "strukturer af ikkeekstraordinær betydning". Litauen hævder, at dette på grundlag af tidligere erfaringer er nødvendigt for at beskytte mål af almen interesse. Litauen har forpligtet sig til at give yderligere oplysninger om de specifikke grunde til, at sådanne krav er nødvendige og forholdsmæssige.

I lyset af ovenstående beklager Kommissionen de begrænsede foranstaltninger, der er truffet på dette område. Selv om en åbning af visse erhvervsaktiviteter for et eller flere lovregulerede erhverv med mindre strenge regulatoriske krav også kan have positive virkninger, som rapporteret i 2017, kan kombinationen af enhedssystemer og fragmenterede systemer gøre adgangen til disse aktiviteter vanskelig og kompleks og kan skabe hindringer for civilingeniørers frie bevægelighed. Der opstår også spørgsmål med hensyn til proportionaliteten af reguleringen i fragmenterede systemer, navnlig når en række aktiviteter er underlagt yderligere krav. Medlemsstaterne bør navnlig vurdere effektiviteten af systemer, der fordeler ansvaret på forskellige kategorier af erhvervsudøvere inden for det samme aktivitetsområde (f.eks. dem, der er ansvarlige for konstruktion, andre, der er ansvarlige for bygge- og anlægsarbejdet, og andre, der er ansvarlige for tilsynet eller for små byggerier i forhold til store byggerier), og den byrde, der opstår som følge af behovet for at skulle have flere certificeringer for tjenesteydelser, der er tæt forbundet.

Forskelle i organiseringen af erhvervet afspejles også i de forbeholdte aktiviteter, der varierer mellem landene. Generelt forbeholder medlemsstaterne hovedsagelig konstruktions- og bygge- og anlægstjenesteydelser. I 2017 anbefalede Kommissionen de medlemsstater, der har en særlig bred anvendelse af forbeholdte aktiviteter, at revurdere denne. Det gælder f.eks. Italien, Malta, Polen, Portugal, Rumænien, Spanien, Tjekkiet og Østrig. Malta blev opfordret til at definere nærmere, hvilke aktiviteter der er forbeholdt Periti. Spanien blev også opfordret til at revurdere kravet om opnåelse af autorisation fra den faglige organisation for visse projekter/ingeniørarbejder.

Ingen af disse medlemsstater har imidlertid revideret deres regulering. Portugal har begrænset adgangen til forbeholdte aktiviteter endnu mere, selv om den portugisiske konkurrencemyndighed havde foreslået at reducere antallet af forbeholdte aktiviteter, samtidig med at kvalitets- og sikkerhedsstandarderne skulle opretholdes. Portugal har næsten fuldstændig fjernet de erhvervede rettigheder for ingeniører, hvis uddannelsesbeviser er opført i bilag VI til direktiv 2005/36/EF, til at udføre arkitekturprojekter. Dette fik Kommissionen til at iværksætte håndhævelsesforanstaltninger, som endnu ikke er afsluttet.

Der er gjort yderligere fremskridt med hensyn til ejerskabskrav i ingeniørerhvervet. I 2017 anbefalede Kommissionen Cypern og Malta at revidere kravet om, at 100 % af selskabskapitalen skal være ejet af erhvervsudøvere. Kommissionen opfordrede også Slovakiet, Tyskland og Østrig til at vurdere proportionaliteten af ejerskabskravet og, for Østrigs vedkommende, restriktionerne for virksomhed på flere områder.

Begrænsninger i aktiebesiddelsen, der går ud over kravet om, at et simpelt flertal af aktierne i et selskab skal indehaves af medlemmer af erhvervet, blev af EU-Domstolen anset for at være i strid med EU-retten i sag C-209/18 om bl.a. aktiebesiddelse og begrænsninger af tværfaglige aktiviteter for civilingeniører i Østrig. I forlængelse af denne dom ændrede Østrig sin lovgivning for at gøre det muligt at anvende enhver selskabsform. Den procentdel af aktierne, som erhvervsudøvere skal besidde, er begrænset til et simpelt flertal, mens de resterende aktier nu kan ejes af enhver anden fysisk person eller af civilingeniørselskaber, der er etableret enten i Østrig eller i en anden medlemsstat. Der forventes en yderligere lempelse af disse regler samt fjernelse af restriktioner for tværfaglige aktiviteter i en ny lov, der skal vedtages i første halvdel af 2021.

Selv om dommen var rettet til Østrig, opstillede Domstolen generelle principper, som også gælder for andre medlemsstater. Alle medlemsstater bør derfor gennemgå deres lovgivning i lyset af denne sag.

Cypern har også gjort fremskridt med hensyn til at reducere procentdelen af aktier, der skal besiddes af erhvervsudøvere, som er medlemmer af det cypriotiske ingeniørkammer, fra 100 % til 51 %.

I Malta er situationen dog uændret. 100 % af aktierne i et selskab skal stadig ejes af erhvervsudøvere. Også i Italien skal antallet af professionelle medlemmer og deres andel af selskabskapitalen udgøre et flertal på to tredjedele i forbindelse med aktionærernes beslutninger (66,66 %).

I 2017 krævede omkring 14 medlemsstater medlemskab af en faglig organisation, og 16 medlemsstater gjorde det obligatorisk at have en erhvervsansvarsforsikring. Dette er det samme i 2021.

Siden reformerne i Tyskland vedrørende faste priser for arkitekter og ingeniører ("HOAI") efter håndhævelsesforanstaltninger og en dom fra EU-Domstolen, er der ikke længere obligatoriske priser. Bulgarien forbyder priser for konstruktionstjenester, der er lavere end omkostningerne. Sammenlignende reklame er forbudt i Cypern, Grækenland, Italien og Portugal. I 2021 ophævede Kroatien det totale forbud mod reklame for ingeniører.

II.3    Revisorer og skatterådgivere

Revision/skatterådgivning ydes af en særlig forskelligartet gruppe af erhverv, herunder revisorer, statsautoriserede revisorer og skatterådgivere, med markante forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til, hvordan disse erhverv er organiseret og reguleret. Et eller flere erhverv i denne sektor er reguleret i 19 medlemsstater, enten:

·gennem reserverede aktiviteter og titelbeskyttelse (Belgien, Frankrig, Grækenland, Italien, Kroatien, Luxembourg, Malta, Polen, Portugal, Rumænien, Slovakiet, Tyskland, Østrig),

·gennem reserverede aktiviteter (Bulgarien, Irland, Tjekkiet, Ungarn) eller

·udelukkende ved titelbeskyttelse (Nederlandene).

I ni medlemsstater (Cypern, Danmark, Estland, Finland, Letland, Litauen, Slovenien, Spanien og Sverige) er ingen af erhvervene på dette område direkte lovreguleret. Andre medlemsstater begrunder generelt reguleringen af erhvervet med den rolle, som revisorer og skatterådgivere spiller i alle skattesystemer med hensyn til at vejlede forbrugere, virksomheder og skatteborgere i at opfylde deres skatteforpligtelser.

I 2017 fremsatte Kommissionen en række anbefalinger vedrørende revisor- og skatterådgivererhvervet. De fokuserede på fremgangsmåden med at forbeholde mindre komplekse eller rutinemæssige opgaver udelukkende til højt kvalificerede erhvervsudøvere, f.eks. lønningsaktiviteter eller udarbejdelse af standardiserede skatteangivelser, samt på bred vifte af eneretsaktiviteter. Kommissionen opfordrede også indtrængende de enkelte medlemsstater til at fjerne bopælskrav og revurdere proportionaliteten i forbindelse med fastsættelsen af ejerskabskrav og regler om uforenelighed.

De foreliggende oplysninger viser, at der kun er vedtaget få reformer siden 2017. Kommissionen beklager den begrænsede anvendelse af anbefalingerne for revisorer og skatterådgivere, selv om reformerne potentielt kan have en positiv indvirkning på konkurrenceevnen og på åbenheden over for innovation.

Digitaliseringen i sektoren for liberale erhverv har skabt muligheder for nye innovative forretningsmodeller. Revisions- og skatterådgivningstjenesteydelser har et betydeligt potentiale til at udnytte denne udvikling. IT-værktøjer og algoritmer til støtte for liberale erhverv reducerer ikke blot omkostningerne, men mindsker også kompleksiteten af en række opgaver. Det bør derfor revurderes, om sådanne opgaver og generelt mindre komplekse eller mekaniske opgaver skal forbeholdes højt kvalificerede erhvervsudøvere. Det reguleringsmæssige landskab i hele EU bør tilpasses for at give mulighed for let udbredelse, udvikling af digitale løsninger og skabelse af innovative og brugercentrerede forretningsmodeller, så forbrugere og virksomheder kan drage fordel af den nuværende og fremtidige udvikling.

Generelt har de reformer, der har fundet sted siden 2017, haft et begrænset ambitionsniveau og har til dels været udløst af forpligtelsen til at gennemføre domme afsagt af EU-Domstolen.

Tyskland har ændret sine regler for skatterådgivere med henblik på at gennemføre dommen i sag C-342/14, men har ikke fulgt op på anbefalingerne om forbeholdte aktiviteter og restriktioner for ejerskab.

En anden positiv nyhed er, at Belgien har erstattet de fire tidligere regnskabsmæssige erhverv med to nye erhverv. Det har i høj grad nedbragt niveauet af restriktivitet ved at fjerne eventuelle resterende krav til selskabsform og ejerskab for begge erhverv. Belgien har også ændret sine regler om uforenelige aktiviteter og om fælles udøvelse af revisionserhvervet for at gennemføre dommen i sag C-384/18. De nye erhverv kan nu levere tværfaglige tjenesteydelser, for så vidt som de ikke bringer uafhængigheden, uvildigheden og tavshedspligten i fare.

En reform i 2017 i Østrig gav erhvervsudøvere større mulighed for at samarbejde med andre selvstændige erhvervsdrivende om specifikke opgaver og kontrakter, men indførte også en ny forpligtelse til løbende faglig udvikling.

Der blev vedtaget en mere vidtrækkende reform i Kroatien, som ophævede bopælskravet og restriktionerne for selskabsform, som havde forhindret skatterådgivere i at oprette et aktieselskab. Kroatien besluttede ikke at udvide anvendelsen af forbeholdte aktiviteter som oprindeligt planlagt og fortsat ikke regulere regnskabserhvervet. Skatterådgivere kan nu også deltage i en tværfaglig virksomhed, der også leverer andre tjenesteydelser end skatterådgivning, forudsat at kravene vedrørende ejerskab, stemmerettigheder og bestyrelse er opfyldt. Endelig forbyder Kroatien ikke længere skatterådgivere at udøve andre former for erhvervsaktiviteter.

I 2019 udvidede og præciserede Frankrig de aktiviteter, der kan udføres af revisorer. Erhvervsudøvere kan nu forvalte gældsafvikling og gældsinddrivelse på vegne af deres klient og kan nu repræsentere deres kunder over for skattemyndigheder og socialsikringsorganer. Mindre komplekse opgaver, såsom elektronisk regnskabsføring, kan udføres af andre personer end revisorer (f.eks. ansatte i en virksomhed), forudsat at de valideres af en revisor til sidst. Frankrig ophævede også forbuddet mod at udføre kommercielle handlinger for regnskabsførere, der også er revisorer.

Figur 4. Restriktivitetsindikator: Revisorer/skatterådgivere 28  

Kilde: Kommissionen, 2021.

Figur 4 viser medlemsstaternes relative placering med hensyn til restriktivitet hvad angår adgangen til og udøvelsen af erhvervet som revisor/skatterådgiver, jf. den ajourførte restriktivitetsindikator. Indikatoren tager ikke højde for reguleringen af erhvervet som statsautoriseret revisor, der er reguleret i alle medlemsstater på grundlag af direktiv 2006/43/EF om lovpligtig revision af årsregnskaber og konsoliderede regnskaber. I forhold til 2017 blev indikatoren revideret en smule for bedre at tage højde for omfanget af aktiviteter, der er forbeholdt revisorer/skatterådgivere, og den restriktive karakter af andre typer krav.

Nogle medlemsstater giver eneret til erhvervsudøvere inden for både skatterådgivning og revision (ofte delt med andre erhvervsudøvere, f.eks. i Frankrig 29 , Rumænien, Tjekkiet, Ungarn og Østrig). Belgien, Bulgarien, Grækenland, Italien, Irland, Luxembourg, Malta og Portugal forbeholder kun regnskabsaktiviteter, dvs. bogføring/udarbejdelse af årsregnskaber, til et revisionserhverv. Kroatien, Polen, Slovakiet og Tyskland forbeholder kun skatterådgivning til et lovreguleret erhverv.

Belgien har ét og Rumænien har to regnskabsmæssige erhverv ud over erhvervet som skatterådgiver. Grækenland, Italien og Luxembourg har to regnskabsmæssige erhverv, og Østrig har tre forskellige regnskabsmæssige erhverv ud over erhvervet som skatterådgiver. For nogle af disse medlemsstater er sondringen mellem de enkelte erhvervs forbeholdte aktiviteter og deres overordnede anvendelsesområde ikke særlig klar eller sammenhængende.

Nogle medlemsstater, f.eks. Frankrig, Italien, Portugal, Tyskland og Østrig har forbud mod fælles udøvelse af aktiviteter og tillader kun samarbejde med en begrænset række erhverv, f.eks. inden for jura eller regnskab.

I Østrig findes der kun et begrænset antal selskabsformer for skatterådgivere. I Tyskland kan skatterådgivere vælge at etablere sig under en hvilken som helst selskabsform, men medlemmerne af bestyrelsen eller de administrerende direktører skal være skatterådgivere, advokater, revisorer, statsautoriserede revisorer eller skatteeksperter. Mindst én skatterådgiver, som er medlem af bestyrelsen, den administrerende direktør eller en partner med personlig hæftelse, skal have sit forretningssted i virksomhedens hovedsæde eller i nærheden heraf. I Kroatien og Luxembourg skal flertallet af direktørerne eller bestyrelsen være erhvervsudøvere. I Frankrig skal mindst én erhvervsudøver, der udøver virksomhed i en tværfaglig virksomhed, som partner eller ansat, være medlem af bestyrelsen eller tilsynsorganet. I Polen skal flertallet af bestyrelsesmedlemmerne være skatterådgivere, og hvis bestyrelsen består af højst to personer, skal den ene være skatterådgiver.

Belgien, Frankrig, Italien, Kroatien, Luxembourg, Malta, Polen, Portugal, Rumænien, Slovakiet og Tyskland kræver, at mindst 50 % af aktierne og/eller stemmerettighederne skal besiddes af erhvervsudøvere. I Østrig må erhvervsudøvere fra andre medlemsstater for så vidt angår erhvervet som skatterådgiver ikke besidde mere end 25 % af aktierne og stemmerettighederne.

II.4    Advokater

De nationale tilgange til regulering af advokaterhvervet er ret ensartede på tværs af medlemsstaterne i den forstand, at alle medlemsstater regulerer erhvervet ved at have forbeholdte aktiviteter og beskyttede titler 30 . På EU-plan fremmer direktiv 98/5/EF og direktiv 77/249/EØF advokaters mobilitet i hele EU.

Figur 5. Restriktivitetsindikator: Advokater 31  

Kilde: Kommissionen, 2021.

Figur 5 viser medlemsstaternes relative placering med hensyn til restriktivitet, hvad angår adgangen til og udøvelsen af erhvervet som advokat, jf. den ajourførte restriktivitetsindikator. I forhold til 2017 blev indikatoren revideret en smule for bedre at tage højde for omfanget af aktiviteter, der er forbeholdt advokater samt den restriktive karakter af andre typer krav.

I 2017 fremsatte Kommissionen en række anbefalinger vedrørende advokaterhvervet. De opfordrede medlemsstaterne til at revidere omfanget af de aktiviteter, der er forbeholdt advokater, og vurdere de kumulative virkninger af kravene til selskabsform, ejerskab og partnerskaber for advokater. Desuden opfordrede Kommissionen indtrængende medlemsstaterne til at fjerne de resterende nationalitets- eller bopælskrav.

På grundlag af de foreliggende oplysninger er der kun blevet vedtaget få reformer siden reformanbefalingerne fra 2017. Der er endnu ikke vedtaget nogen reform vedrørende omfanget af de aktiviteter, der er forbeholdt advokater, i forbindelse med udviklingen af den digitale økonomi og fremkomsten af nye udbydere med fremkomsten af juridisk teknologi. For så vidt angår de selskabsformer, som advokater og advokatfirmaer har adgang til, har nogle medlemsstater imidlertid udvidet de eksisterende muligheder. Østrig vedtog i 2020 en reform med henblik på at tillade alle selskabsformer for advokater og advokatfirmaer med undtagelse af aktieselskaber. Siden 2017 har Italien givet advokater tilladelse til at danne tværfaglige partnerskaber og tillader ikke-advokaters ejerskab af advokatfirmaer, forudsat at 66 % af aktierne besiddes af advokater. Irland har udskilt reguleringsmyndigheden for advokater fra det repræsentative organ og givet partnerskaber af advokater mulighed for at fungere som kommanditselskaber.

Andre medlemsstater har vedtaget eller er i færd med at vedtage reformer efter håndhævelsesforanstaltninger:

ØSlovenien har ophævet sit nationalitetskrav for EU-advokater, der er kvalificeret i Slovenien.

ØCypern har ophævet sit bopælskrav for EU-advokater.

ØItalien er i færd med at afskaffe kravet om, at advokater skal føre mindst fem sager om året.

ØGrækenland har ændret sin lovgivning for at anerkende praktikforløb og erfaring fra en anden medlemsstat, når der gives adgang til juridiske praktikophold for advokater.

ØFrankrig vedtog i 2021 et dekret, der giver højesteretsadvokater fra andre medlemsstater, som udøver virksomhed under deres hjemlands titel, adgang til disse aktiviteter i Frankrig.

ØKroatien er i færd med at vedtage en reform af betingelserne for udenlandske advokater og advokatfirmaer.

ØSpanien er i færd med at vedtage en reform vedrørende procuradores, som vil ophæve faste priser, tillade tværfaglige partnerskaber mellem advokater og procuradores og skabe et fælles uddannelsesforløb for advokater og procuradores.

Reglerne om adgang til og udøvelse af det juridiske erhverv er blandt de strengeste inden for erhvervstjenestesektoren. Med hensyn til kvalifikationer kræves der en videregående uddannelse med en juraeksamen i alle medlemsstater efterfulgt af et obligatorisk praktikophold eller yderligere erhvervsmæssige kvalifikationer og retssagsprøvning. Den samlede varighed af uddannelse og oplæring for at få adgang til erhvervet varierer mellem mindst 5,5 år (f.eks. Frankrig, Grækenland, Portugal, Spanien) og ni år (f.eks. Finland, Slovenien). Løbende faglig udvikling er påkrævet i de fleste medlemsstater, bortset fra Grækenland, Malta, Slovakiet, Spanien og Tjekkiet, hvor det er frivilligt.

Alle medlemsstaterne giver advokater eneret til repræsentation af klienter over for retsmyndigheder, men nogle giver mulighed for, at aktiviteten deles med andre juridiske erhverv. I Malta kan både advokater og advokatfuldmægtige repræsentere klienter ved lavere retsinstanser. Spanien deler repræsentationen ved domstolene mellem abogados (forsvar af klienten) og procuradores (teknisk repræsentation og forkyndelse af dokumenter for domstolene). I Polen kan både jurister (juridiske rådgivere) og advokater repræsentere klienter ved domstolene 32 . I Irland repræsenterer solicitors klienten ved de lavere retsinstanser, mens barristers rådgiver solicitors og kan føre sager for alle domstole 33 .

Visse medlemsstater har indført yderligere krav til erhvervsmæssige kvalifikationer for at føre sager for de højeste domstole (Belgien, Bulgarien, Frankrig, Grækenland, Italien, Nederlandene og Tyskland). Desuden har nogle af disse lande (f.eks. Belgien, Frankrig og Tyskland) indført kvantitative begrænsninger med hensyn til antallet af kontorer, der kan føre sager for de øverste domstole. Siden 2017 har Frankrig gradvist øget antallet af kontorer og vedtog i 2021 et dekret, der giver advokater fra andre medlemsstater, som udøver virksomhed under deres hjemlands titel, adgang til disse aktiviteter på visse betingelser.

I mange medlemsstater har nye udbydere etableret sig og yder juridiske tjenesteydelser ved hjælp af algoritmer og maskinlæringsløsninger. Denne udvikling er genstand for intense drøftelser og har givet anledning til retssager om vanskelighederne med at afgøre, hvad der udgør juridisk rådgivning på områder som f.eks. juridisk rådgivning online, inddrivelse af fordringer og automatisk udarbejdelse af juridiske dokumenter. Samtidig har denne udvikling udløst et krav fra advokaterhvervet om at tilpasse de reguleringsmæssige rammer for at lette vedtagelsen af sådanne juridiske teknologiløsninger. I Tyskland har regeringsforslag til formål at fremme forbrugervenlige juridiske tjenesteydelser på markedet ved at åbne visse juridiske tjenesteydelser for udbydere af juridisk teknologi, samtidig med at der sikres lige vilkår for advokater og udbydere af tjenester til inddrivelse af fordringer.

De fleste medlemsstater indfører strenge regler om uforenelighed og tværfaglige restriktioner 34 . Alle medlemsstater har enten en generel regel om undgåelse af interessekonflikter eller detaljerede regler om uforenelighed, der forbyder udøvelsen af visse aktiviteter såsom handel eller lønnet ansættelse, bortset fra dem, der er eksplicit tilladt (f.eks. undervisning eller forskning). Tværfaglige restriktioner spænder fra totalt forbud (f.eks. i Letland, Litauen og Tjekkiet) til tilladelse af visse tværfaglige aktiviteter sammen med et begrænset antal erhverv (Frankrig, Nederlandene og Tyskland). I Estland kan advokater deltage i ledelsen af en virksomhed, hvis en sådan deltagelse er forenelig med de professionelle aktiviteter, som en advokaat udfører, og ikke kompromitterer advokatens uafhængighed. I Frankrig kan erhvervsudøvere oprette et société pluriprofessionnelle d'exercice, der samler forskellige juridiske og regnskabsmæssige erhverv. I Belgien har advokater lov til at organisere visse former for samarbejde med en begrænset række andre erhverv, men har ikke lov til at gøre det i form af et aktieselskab. 

Med hensyn til tilladte selskabsformer for advokater tillader mange medlemsstater en lang række forskellige selskabsformer, men udelukker visse former (såsom aktieselskaber i Østrig, handelsselskaber i Frankrig eller med den begrænsning, at aktier ikke kan handles på børsen i Belgien). Ordinære partnerskaber er generelt tilladt, og i mange medlemsstater er det også muligt at udøve liberale tjenesteydelser som erhvervsvirksomhed. En række lande tillader advokater at drive virksomhed som et aktieselskab, f.eks. Belgien, Cypern, Finland, Frankrig, Tyskland og Østrig. Irland indførte i november 2019 regler for at gøre det muligt for interessentskaber at oprette kommanditselskaber. Efter en reform i 2020 udvidede Østrig de selskabsformer, som kan anvendes af advokatfirmaer, med undtagelse af aktieselskaber. I de fleste medlemsstater er det imidlertid ikke muligt at oprette aktieselskaber for advokater.

Muligheden for at oprette et advokatfirma under en bestemt selskabsform hænger tæt sammen med krav til ejerskab og stemmerettigheder. Langt de fleste medlemsstater kræver, at alle aktier indehaves af advokater. I nogle medlemsstater er der også begrænsninger med hensyn til antallet af advokatfirmaer, hvor en advokat kan være aktionær, dvs. i Estland eller Ungarn kan en advokat kun være aktionær i ét advokatfirma. Et begrænset antal medlemsstater tillader deltagelse af ikke-advokater i advokatfirmaer. I Spanien er ikke-advokaters ejerskab af virksomheder (op til 49 % 35 ) muligt, ligesom det også er i Frankrig, men kun for juridiske og regnskabsmæssige erhverv, i Italien (op til 34 %), i Polen (men kun for juridiske erhverv) og i Nederlandene (men kun for notarer/patentrådgivere og skatterådgivere). I Tyskland skal mere end 50 % af selskabskapitalen ejes af advokater (kun andre jurister eller revisorer må være ejere). I Danmark og Sverige må højst 10 % af aktierne ejes af ikke-advokater. Ingen medlemsstater tillader ren økonomisk deltagelse. I Tyskland foreslås det i et reformforslag fra januar 2021 at fravige flertalskravene for juridiske selskabers bestyrelser 36 , at tillade enkeltmandsselskaber og tillade alle liberale erhverv at oprette et selskab sammen med advokater og at være aktionærer.

I langt de fleste medlemsstater kan advokater reklamere for deres tjenesteydelser, forudsat at markedsføringen er i overensstemmelse med erhvervsetiske standarder. I Bulgarien, Kroatien, Malta, Polen og Slovenien er advokater dog stadig underlagt et totalt forbud, hvilket er i strid med artikel 24 i direktiv 2006/123/EF.

Frihed til at aftale salærets størrelse mellem advokaten og klienten synes at være normen i langt de fleste medlemsstater. I Bulgarien, Cypern, Grækenland, Kroatien og Polen skal advokater dog følge faste priser eller minimumspriser. Kroatien er ved at indføre muligheden for at fravige disse faste mindstesalærer ved skriftlig aftale mellem klienten og advokaten. En igangværende lovændring i Spanien vil fjerne minimumspriser for procuradores.

II.5    Patent-/varemærkerådgivere

Erhvervet som patent-/varemærkerådgiver 37 er reguleret i alle undtagen to medlemsstater, dvs. kun Danmark og Malta regulerer ikke denne erhvervstjeneste 38 .

Figur 6. Restriktivitetsindikator: Patent-/varemærkerådgivere 39  

Kilde: Kommissionen, 2021.

Figur 6 viser medlemsstaternes relative placering med hensyn til restriktivitet, hvad angår adgangen til og udøvelsen af erhvervet som patent-/varemærkerådgiver, jf. den ajourførte restriktivitetsindikator. I forhold til 2017 blev indikatoren revideret en smule for bedre at tage højde for omfanget af aktiviteter, der er forbeholdt patentrådgivere samt den restriktive karakter af andre typer krav.

Selv om behovet for at have den nødvendige ekspertise til ofte meget komplekse lovgivninger vedrørende intellektuelle ejendomsrettigheder og tekniske aspekter af innovation samt ønsket om at beskytte klienter (f.eks. rettighedshavere) mod ukorrekt håndtering af procedurer kan være gyldige grunde til at regulere erhvervet, skal reglerne om adgang til og udøvelse af erhvervet være forholdsmæssige. Derfor fremsatte Kommissionen i 2017 en række anbefalinger vedrørende erhvervet som patent-/varemærkerådgiver, som fokuserede på omfanget af de forbeholdte aktiviteter, flere lag af reguleringsordninger, f.eks. krav om flere års erhvervserfaring eller -praktik i tillæg til grundlæggende uddannelse, ejerskabskrav og restriktioner for fælles udøvelse samt begrænsninger, der finder anvendelse på grænseoverskridende situationer.

Desuden fastslog EU-Domstolen i en sag om regler for patentrådgivere i Østrig, at et krav om forretningssted samt regler om ejerskab og tværfaglige restriktioner var i strid med artikel 14, 15 og 25 i tjenesteydelsesdirektivet 40 .

På grundlag af de foreliggende oplysninger er der siden anbefalingerne fra 2017 gennemført reformer i forskellig grad i Belgien, Estland, Grækenland, Letland, Litauen, Polen, Tyskland, Ungarn og Østrig.

Blandt de positive tiltag ses det, at Østrig i 2019 gennemførte en reform, hvor der blev taget hensyn til nogle af anbefalingerne, såsom at åbne uddannelseskravene og afkorte varigheden af den krævede tidligere erhvervserfaring. Landet lempede også reglerne om ejerskab, ophævede reglerne om stemmerettigheder og ophævede visse restriktioner for fælles udøvelse. I maj 2021 vedtog Østrig yderligere ændringer for at efterkomme ovennævnte dom fra Domstolen.

Ungarn har også for nylig liberaliseret reglerne vedrørende de restriktioner, for hvilke Kommissionen havde anbefalet at foretage en proportionalitetsvurdering. Selv om 75 % af aktierne i erhvervsvirksomheder skulle besiddes af patentrådgivere, reducerede Ungarn dette krav til at besidde "mere end 50 %". For patentrådgivningskontorer reducerede landet ejerskabskravet på 100 % til et krav om, at kun en af de fysiske personer, der kan være medlemmer, skal være patentrådgiver og lede kontoret. I begge tilfælde skal to tredjedele af stemmerne stadig indehaves af patentrådgivere. Ungarn har ændret reglerne for muligheden for at levere tværfaglige tjenesteydelser ved at lempe forbuddet mod at levere andre tjenesteydelser.

Polen ændrede prisreglerne efter en traktatbrudssag indledt af Kommissionen og afskaffede minimumspriser.

Endelig har Tyskland efter Kommissionens håndhævelsesforanstaltninger gennemført direktiv 2013/55/EU for at sikre, at erhvervet som patentrådgiver er i overensstemmelse med EU-retten.

En række lande har besluttet at indføre nye regler, herunder Letland og Grækenland, som har indført erhvervet som patentrådgiver. Selv om erhvervet tidligere ikke var reguleret i Letland, var indgivelsen af patenter og varemærker i Grækenland før reformen forbeholdt advokater, som også havde eneret til at yde juridisk rådgivning, herunder om spørgsmål vedrørende patenter og varemærkeret. De forbeholdte aktiviteter deles således nu mellem advokater og det nyoprettede erhverv som patentrådgiver.

En ny lov i Belgien indførte yderligere krav, såsom titelbeskyttelse, obligatorisk medlemskab knyttet til medlemskontingent, obligatorisk forsikring og krav om løbende faglig udvikling. Selv om dele af denne nye lov trådte i kraft den 2. december 2020, er bestemmelserne om de supplerende krav endnu ikke trådt i kraft, da de kræver vedtagelse af en kongelig anordning.

Estland har også tilføjet nye krav med øgede uddannelseskrav, et nyt obligatorisk medlemskab af kamrene med krav om løbende faglig udvikling og titelbeskyttelse for medlemmer af kammeret. Kravene om at have en forholdsvis lang erhvervserfaring på fire år er uændret.

Selv om Litauen reviderede sine kvalifikationskrav for patentrådgivere ("patentinis patiketinis") og reducerede kravet om tidligere erhvervserfaring, indførte landet samtidig titelbeskyttelse, obligatorisk medlemskab af en faglig organisation, krav om løbende faglig udvikling og obligatorisk erhvervsansvarsforsikring.

Anvendelsen af forbeholdte aktiviteter varierer fra medlemsstat til medlemsstat, og nogle medlemsstater har en temmelig bred anvendelse. Dette er navnlig tilfældet for Estland, Ungarn og Østrig. Forbehold omfatter rådgivning og repræsentation ved patentkontoret og andre administrative myndigheder, udarbejdelse af juridiske dokumenter i sager om intellektuelle ejendomsrettigheder og repræsentation af klienter ved domstolene i sager om intellektuelle ejendomsrettigheder (selv om disse tjenesteydelser kan leveres af både advokater og notarer i Østrig). I Estland har patentrådgivere også kompetence til at bekræfte oversættelser og kopier af dokumenter vedrørende industriel ejendomsret, som skal forelægges myndighederne (deles med notarer og autoriserede oversættere).

I Cypern, som ikke har et selvstændigt erhverv som patentrådgiver, er disse tjenesteydelser udelukkende forbeholdt advokater.

Tidligere erhvervserfaring er krævet i mange medlemsstater, men varigheden svinger mellem to år (Bulgarien) til 6,5 år (Østrig). Praktikophold under tilsyn af en patentrådgiver kræves i visse medlemsstater (Belgien, Irland, Italien, Luxembourg, Nederlandene, Polen, Tyskland og Ungarn). Den samlede længde af den krævede uddannelse kan svinge mellem tre år i Portugal (hvor der heller ikke kræves praktikophold eller tidligere erfaring) og syv år i Tyskland (hvor der også kræves tre års praktikophold). Flere års erhvervserfaring og -praktik skal evalueres i lyset af, at tjenesteydelserne eksempelvis også kan udføres af jurister uden behov for at specialisere sig i lovgivningen vedrørende intellektuelle ejendomsrettigheder.

Flere medlemsstater stiller krav til ejerskab. Cypern kræver, at 100 % af partnerne i et advokatfirma er advokater, og dette påvirker derfor også patentagenttjenester. Tyskland og Polen kræver, at mindst 50 % af kapitalen skal være ejet af erhvervsudøvere.

Ungarn fastholder (selv om det har revideret det lidt) forbuddet mod at udøve erhvervet som patentagent sammen med andre erhverv, mens Estland og Tyskland begrænser den fælles udøvelse til kun at omfatte juridiske eller regnskabsmæssige erhverv.

Slovakiet kræver stadig en akademisk anerkendelsesprocedure for indehavere af eksamensbeviser fra andre medlemsstater i stedet for anerkendelse af deres erhvervsmæssige kvalifikationer, inden de kan udøve dette erhverv i Slovakiet. Den slovakiske lovgivning foreskriver en procedure for akademisk anerkendelse af udenlandske indehavere af uddannelsesbeviser for adgang til ikkeregulerede erhverv.

II.6    Ejendomsmæglere

Med undtagelse af de nordiske lande 41 er arten og kompleksiteten af de opgaver, der typisk udføres af ejendomsmæglere i EU-landene, meget ens. De fokuserer på formidling mellem købere og sælgere af fast ejendom, herunder (juridisk) rådgivning om visse aspekter af transaktionen. På trods af disse ligheder har EU-landene valgt meget forskellige tilgange til, hvorvidt og hvordan ejendomsmæglererhvervet skal reguleres.

I 2017 fandt kun 14 medlemsstater det nødvendigt at regulere adgangen til erhvervet 42 . Ikkeregulerende lande anvender andre midler til at beskytte forbrugernes interesser, f.eks. generel lovgivning om forbrugerbeskyttelse, civilret og strafferet. Selvregulering og frivillige certificeringssystemer fungerer desuden som alternativer til regulering i nogle lande (Estland, Litauen, Nederlandene, Polen og Tyskland).

Figur 7. Restriktivitetsindikator: Ejendomsmæglere 43  

Kilde: Kommissionen, 2021.

Figur 7 viser medlemsstaternes relative placering med hensyn til restriktivitet, hvad angår adgangen til og udøvelsen af erhvervet som ejendomsmægler, jf. den ajourførte restriktivitetsindikator. I forhold til 2017 blev indikatoren revideret en smule for bedre at tage højde for omfanget af aktiviteter, der er forbeholdt ejendomsmæglere samt den restriktive karakter af andre typer krav.

Den store variation i niveauet af restriktivitet i medlemsstaterne fik Kommissionen til at sætte spørgsmålstegn ved berettigelsen og proportionaliteten af nogle af de mest restriktive tilgange. I 2017 fremsatte Kommissionen en række henstillinger vedrørende ejendomsmæglererhvervet, der navnlig fokuserede på aktiviteter, der udelukkende var forbeholdt dem, længden af obligatoriske kvalifikationskrav, manglen på alternative måder at give adgang til erhvervet på, krav til ejerskab og stemmerettigheder, regler om uforenelighed, regional regulering og kravet om akademisk anerkendelse af uddannelsesbeviser.

Desværre har opfølgningen på disse anbefalinger været meget begrænset, og de fleste medlemsstater har ikke gjort nogen reel indsats for at revurdere proportionaliteten af kravene. Tværtimod har visse medlemsstater valgt at stramme lovgivningen.

To medlemsstater, Malta og Tjekkiet, begyndte for nylig at regulere adgangen til erhvervet. Hidtil er disse nye lovregulerede erhverv ikke blevet indberettet til databasen over lovregulerede erhverv, og de berørte medlemsstater har ikke meddelt resultaterne af en forudgående proportionalitetsvurdering ud fra de rammer, der er fastsat i direktivet om proportionalitetstest. Beslutningen om at indføre ny lovgivning synes så meget desto mere overraskende i Malta, som ifølge resultattavlen for forbrugermarkedet fra 2016 viste sig at have det ejendomsmarked, der klarer sig bedst i hele EU 44 .

I 2018 indførte Frankrig lovgivning for at beskytte titlen ejendomsmægler.

Selv om Tyskland har opgivet sine planer om at indføre regler for ejendomsmæglere, synes Rumænien at have til hensigt at regulere adgangen til erhvervet.

Hvad angår uddannelse kræver de fleste lande stadig en uddannelse af ca. 2-3 års varighed, der måske skal suppleres med et praktikforløb og/eller arbejdserfaring og/eller en eksamen. Dette står i kontrast til lande som f.eks. Finland, Italien, Kroatien, Malta og Ungarn, der har relativt lave kvalifikationskrav. Bortset fra Finland, Italien, Kroatien, Sverige og Ungarn har de fleste lande alternative måder at opnå de nødvendige kvalifikationer på.

I marts 2020 vedtog Cypern et cirkulære, der fortolker den nationale lovgivning således, at enhver fysisk person, der er tilknyttet et ejendomsmæglerfirma, skal være registreret ejendomsmægler, hvilket synes at tilføje et ejerskabskrav på 100 %. Ifølge den nye regulering i Malta kan ejendomsmæglere kun udøve deres erhverv i et civilt partnerskab. Det betyder, at ejendomsmæglere ikke må oprette en virksomhed med ikke-erhvervsudøvere eller andre erhvervsudøvere, som ikke er statsautoriserede ejendomsmæglere. Belgien kræver stadig, at 60 % af aktierne og stemmerettighederne i ejendomsmæglervirksomheder skal besiddes af kvalificerede erhvervsudøvere.

I Spanien regulerer visse regioner som Catalonien fortsat erhvervet ved at forbeholde aktiviteter og beskytte titlen.

Da Slovakiet fastholder, at ejendomsmæglererhvervet ikke skal reguleres, er erhvervsudøvere fra andre EU-medlemsstater, der ønsker at arbejde som ejendomsmæglere, fortsat nødt til at følge en procedure for akademisk anerkendelse af deres uddannelsesbeviser.

I mellemtiden fjernede Slovenien sit krav om statsborgerskab.

II.7    Turistguider

Erhvervet som turistguide er stadig reguleret i to tredjedele af medlemsstaterne med et klart geografisk fokus på det sydlige og østlige Europa.

Figur 8. Restriktivitetsindikator: Turistguider 45  

Kilde: Kommissionen, 2021.

Figur 8 viser medlemsstaternes relative placering med hensyn til restriktivitet, hvad angår adgangen til og udøvelsen af erhvervet som turistguide, jf. den ajourførte restriktivitetsindikator. I forhold til 2017 blev indikatoren revideret en smule for bedre at tage højde for omfanget af aktiviteter, der er forbeholdt turistguider og den restriktive karakter af andre typer krav.

Hverken Belgien eller Bulgarien har angivet dette erhverv blandt de lovregulerede erhverv i databasen over lovregulerede erhverv, men det står klart, at begge medlemsstater har reguleret erhvervet i hvert fald siden 2016.

Anbefalingerne fra 2017 fokuserede på begrundelsen for og proportionaliteten af reguleringen af erhvervet og på gennemgang og vurdering af anvendelsen af forbeholdte aktiviteter. Medlemsstater med forskellige regionale reguleringsordninger blev bedt om at se nærmere på fragmenteringen af reglerne og det geografiske anvendelsesområde for tilladelser til turistguider. Endelig opfordrede Kommissionen medlemsstaterne til at gennemgå listen over seværdigheder, der forbeholdes indehaverne af særlige tilladelser.

Kommissionen anbefalede alle medlemsstater, der regulerer erhvervet, at vurdere, om en sådan regulering overhovedet var nødvendig, eller om mindre restriktive regler kunne opfylde målet om at beskytte den kulturelle, historiske, arkæologiske og kunstneriske arv og behørig påskønnelse af denne. Disse overvejelser, som medlemsstaterne har fremført som begrundelse for reguleringen, blev anerkendt af Domstolen som tvingende almene hensyn, der kan begrunde en restriktion. Proportionaliteten af sådanne regler bør imidlertid vurderes grundigt. Medlemsstaterne bør derfor kun indføre regler og forpligtelser vedrørende adgang til og udøvelse af erhvervet som turistguide, hvis dette er klart nødvendigt for at forebygge skade på en medlemsstats kulturelle rigdom.

Ingen af de medlemsstater, der regulerer erhvervet, har underrettet Kommissionen om en gennemgang, og Kommissionen noterer sig, at der kun er vedtaget meget begrænsede reformer.

Selv om erhvervet i Slovenien fortsat er reguleret med et bredt spektrum af forbeholdte aktiviteter, blev adgangskravene lempet ved at afskaffe betingelserne for at tage en statseksamen.

Litauen ændrede reguleringen af turistguider i 2018, men trods anbefalingerne blev kravene til adgang til erhvervet skærpet, navnlig med hensyn til omfanget af forbeholdte aktiviteter. Ikke desto mindre lempede Litauen flere krav, f.eks. ved at afskaffe den teoretiske del af statseksamenen.

Kroatien vedtog en ny lov om turisttjenester i slutningen af 2017. Ændringerne imødekom imidlertid ingen af de punkter, som Kommissionen havde rejst med hensyn til turistguider, og de synes endda at have forværret situationen. Den nye lov fjernede imidlertid kravet om bevis for "forretningsmæssig formåen".

Grækenland har ikke gennemført en reform, men siden 2017 er turismeministeriets turistskoler åbnet igen med en toårig uddannelse, der skal gennemføres for at få et uddannelsesbevis. Optagelse på disse skoler er underlagt betingelser og begrænsninger. Frankrig indførte også en ret lille åbning af restriktionerne og yderligere adgang til erhvervet ved at tilføje en tredje mulighed for at opnå de krævede erhvervsmæssige kvalifikationer.

Endelig kan Kommissionen konstatere, at Tjekkiet i 2021 vedtog en reform af turistguideerhvervet, hvilket førte til regulering af erhvervet ved at beskytte titlen. Erhvervet kan kun udøves med et synligt kort (kategori I eller II), der udstedes af ministeriet for regionaludvikling efter ansøgning. For at opnå et kategori II-kort kræves der en erhvervsmæssig kvalifikation.

Bulgarien, Malta, Slovenien og Østrig forbeholder en meget bred vifte af aktiviteter til indehavere af specifikke erhvervsmæssige kvalifikationer. Dette omfatter arbejde som guide, der viser og forklarer et lands sociale og politiske situation i nationale og internationale sammenhænge, eller undertiden endda som guide ved sportsbegivenheder og sociale arrangementer, eller som eskorterer turister fra lufthavnen til deres hotel. Sådanne restriktioner begrænser adgangen til disse aktiviteter betydeligt og skal begrænses til, hvad der er strengt nødvendigt for at beskytte offentlighedens interesser.

Bulgarien reviderede reguleringen af erhvervet i 2019, men omfanget af forbeholdte aktiviteter forblev uændret. Lovændringer i Slovenien påvirkede ikke reglerne om restriktionernes anvendelsesområde. Der blev ikke vedtaget nogen ændringer i Malta og Østrig.

I Italien, Kroatien og Spanien er erhvervet reguleret på regionalt plan med den konsekvens, at erhvervsudøvere kan blive nødt til at opnå forskellige kvalifikationer og tilladelser i en enkelt medlemsstat, hvis de ønsker at levere tjenesteydelser i mere end én region. Sådanne forskelle gør adgangen til og udøvelsen af erhvervet mere kompliceret 46 og kan rejse spørgsmål om forenelighed med EU-retten, navnlig med artikel 10, stk. 4, i tjenesteydelsesdirektivet (direktiv 2006/123/EF) og artikel 7, stk. 2a, i direktivet om erhvervsmæssige kvalifikationer (2005/36/EF).

Efter en traktatbrudsprocedure indledt af Kommissionen meddelte Kroatien, at det ville erstatte de 21 landespecifikke erhvervsmæssige eksamener med én centraliseret eksamen. Spanien og Italien har ikke underrettet Kommissionen om nogen reformer eller præciseringer af det nuværende system for de forskellige eksisterende reguleringer.

I 2016 indførte Belgien titelbeskyttelse for forskellige typer turistguider i regionen Vallonien. Selv om gyldigheden af disse titler er begrænset til denne region, er der ikke planlagt nogen specifik ordning for gensidig anerkendelse af turistguider fra de to andre regioner, da Bruxelles og regionen Flandern ikke finder det nødvendigt at regulere erhvervet.

I Slovenien kan kommunerne stadig fastsætte betingelser for adgang til erhvervet i et givet turistområde og anvende titelbeskyttelse for dem, der opfylder disse betingelser. Da de aktiviteter, der er forbeholdt turistguider, fastsættes på kommunalt plan, kan de forbeholdte aktiviteter være meget forskellige i landet.

Kroatien og Frankrig fører lister over steder, hvor arbejdet som guide er forbeholdt indehavere af specifikke kvalifikationer. Dette kan føre til fragmentering af markedet og lægge en betydelig byrde på tjenesteydere fra andre medlemsstater, der ledsager turister fra forskellige dele af et land, og som ikke selv begrænser leveringen af tjenesteydelser til et givent sted. Sådanne lister skaber uberettigede restriktioner, navnlig hvis de dækker et betydeligt antal seværdigheder, hvis årsagerne til at medtage en bestemt seværdighed ikke er blevet vurderet korrekt. 

Frankrig tillader kun kvalificerede turistguider at arbejde ved et vist antal historiske monumenter, mens lovgivningen i Kroatien indeholder en lang liste over beskyttede lokaliteter og steder (som omfatter de fleste kroatiske turiststeder), hvor turistguider skal bestå en eller flere særskilte eksamener. Det betyder, at en turistguide, der ønsker at arbejde på beskyttede steder i hele Kroatien, skal bestå op til 21 særskilte landespecifikke eksamener, som for størstedelens vedkommende organiseres separat pr. amt og kræver, at kandidaten betaler et gebyr pr. eksamen. Malta anvender en lignende liste over beskyttede steder.

Efter at Kommissionen havde indledt en traktatbrudsprocedure, meddelte Kroatien, at det ville reducere antallet af steder, der er opført på listen over beskyttede steder, som i øjeblikket dækker de fleste af de vigtigste turiststeder, betydeligt.

I 2017 afskaffede Italien sin liste fra 2015, hvor et betydeligt antal seværdigheder forbeholdes indehavere af særlige tilladelser, ved en afgørelse truffet af en forvaltningsdomstol.

III.    Opfølgningsforanstaltninger

Ovenstående oversigt viser, at medlemsstaterne på trods af de specifikke retningslinjer, som Kommissionen gav i reformanbefalingerne fra 2017, ikke har gjort de store fremskridt med hensyn til at revurdere og fjerne uberettiget eller uforholdsmæssig erhvervsregulering. Denne meddelelse har til formål at støtte og styrke den nationale indsats for målrettet regulering og supplerer andre EU-initiativer, såsom den ajourførte nye industristrategi fra 2020, ved at identificere specifikke områder med relativt høje reguleringsniveauer og ved at udpege konkrete muligheder for at øge konkurrenceevnen på det indre marked for tjenesteydelser.

Kommissionen agter at følge op på disse anbefalinger ved nøje at overvåge medlemsstaternes indsats på dette område og fortsætte en løbende dialog med interessenterne, navnlig via sine ekspertgrupper. Fremskridt eller manglende fremskridt med reformerne vil også være et tilbagevendende fokus i dialogen med medlemsstaterne inden for rammerne af det europæiske semester og genopretnings- og resiliensfaciliteten. Hvis de nationale regler er i klar modstrid med EU-retten, vil Kommissionen gå i dialog med de berørte medlemsstater og om nødvendigt iværksætte håndhævelsesforanstaltninger. Kommissionen har til hensigt at fortsætte med at ajourføre reformanbefalingerne efter behov, og når det er hensigtsmæssigt. Muligheden for at udvikle yderligere indikatorer og udvide anvendelsesområdet til andre økonomisk vigtige erhverv vil også blive undersøgt.

Anbefalingerne og opfølgningen supplerer de foranstaltninger, der blev bebudet i den ajourførte nye industristrategi fra 2020 47 . Disse foranstaltninger dækker tilsvarende økonomiske områder og vil styrke det indre markeds funktion, herunder ved at undersøge nye fremgangsmåder, som skal udvikles i dialog med medlemsstaterne og interessenterne, herunder især en vurdering af relevansen af harmoniserede standarder for tjenesteydelser, hvor disse kunne tilføre merværdi 48 .

(1)

 Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om anbefalinger til reformer af reguleringen af liberale erhverv (COM(2016) 820 final, ledsaget af SWD(2016) 436).

(2)

 SWD(2021) 351, Årlig rapport om det indre marked 2021, ledsagedokument til COM(2021) 350, "Ajourføring af den nye industristrategi fra 2020: Opbygning af et stærkere indre marked til fremme af Europas genopretning".

(3)

 Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om Ajourføring af den nye industristrategi fra 2020: Opbygning af et stærkere indre marked til fremme af Europas genopretning (COM(2021) 350).

(4)

Langsigtet handlingsplan for bedre gennemførelse og håndhævelse af reglerne for det indre marked (COM(2020) 94 final).

(5)

 Se: https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/regprof/ .

(6)

 Dvs. tjenesteydelsers stigende indirekte bidrag til produktionen af varer, enten som input og aktiviteter i virksomhederne eller som output kombineret med varer. Copenhagen Economics anslår f.eks., at mellem 25 % og 60 % af beskæftigelsen i fremstillingsvirksomheder vedrører servicefunktioner, og omkring 14 mio. servicejob indgår i EU's vareeksport (Copenhagen Economics, 2018: Making EU trade in services work for all). Se: https://www.copenhageneconomics.com/publications/publication/making-eu-trade-in-services-work-for-all .

(7)

 "Erhvervstjenester" er sektorer, der støtter virksomheder med en række aktiviteter såsom juridiske, regnskabsmæssige eller ingeniørmæssige tjenesteydelser. Selv om der findes lovregulerede liberale tjenesteydelser i mange andre dele af økonomien, tilhører de fleste af de erhverv, der er omfattet af denne meddelelse, sektoren for erhvervstjenester.

(8)

Eurostat, 2017.

(9)

 Til illustration heraf udgør ca. 5 % af det samlede input til bygge- og anlægsvirksomhed i EU arkitekt- og ingeniørtjenester (Eurostat, 2019).

(10)

Konsortium under ledelse af Prometeia SpA (2021): The impact of regulatory environment on digital automation in professional services. Undersøgelse for Kommissionen. Undersøgelsen omfatter arkitekter, ingeniører, advokater samt revisorer i 12 medlemsstater (BE, HR, FR, DE, IE, IT, NL, PL, PT, RO, ES og SE). Se: https://data.europa.eu/doi/10.2873/310173 .

(11)

 Idem.

(12)

Se https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/regprof/ . Databasen omfatter oplysninger om de lovregulerede erhverv, som er omfattet af direktiv 2005/36/EF, og viser, at ca. 600 forskellige "generiske erhverv" er omfattet af regulering. Hvert generisk erhverv omfatter typisk mange mere specifikke erhverv, hvilket bringer antallet af lovregulerede erhverv i EU op på næsten 6 000.

(13)

Koumenta M. og M. Pagliero, 2016: "Measuring Prevalence and Labour Market Impacts of Occupational Regulation in the EU". Se: https://ec.europa.eu/growth/content/measuring-prevalence-and-labour-market-impacts-occupational-regulation-eu_en .

(14)

SWD(2020) 54.

(15)

COM(2016) 820.

(16)

 Nærmere oplysninger om metoderne findes i det tilhørende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene.

(17)

JRC (2018): Statistical Audit of the Restrictiveness Index for Seven Regulated Professions. Se: https://ec.europa.eu/jrc/en/publication/jrc-statistical-audit-restrictiveness-index-seven-regulated-professions . 

(18)

Pelkmans J. (2017): The New Restrictiveness Indicator for Professional Services: an Assessment. Undersøgelse til Europa-Parlamentets IMCO-udvalg. Se: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/607349/IPOL_STU(2017)607349_EN.pdf .

(19)

 Indikatoren viser den samlede grad af reguleringsmæssig restriktivitet på en skala fra 0 (mindst restriktiv) til 6 (mest restriktiv). Scorerne for 2017 er blevet genberegnet for at tage hensyn til metodologiske justeringer og nye oplysninger fra medlemsstaterne.

(20)

 Dvs. arkitekter, der skal gennemføre yderligere certificeringsprocedurer for at kunne udføre specifikke aktiviteter.

(21)

 I Estland skal enhver virksomhed, der ønsker at levere tjenesteydelser inden for byggeri, konstruktion, bygningsinspektion, energisyn, bygherretilsyn, rådgivning om byggeprojekter og bygninger samt udstedelse af energiattester, registrere sig i registret over økonomiske aktiviteter og udpege en "chefspecialist" for det pågældende område.

(22)

 Kroatien har også afskaffet kravene om medlemskab af kamre for byggepladsledere. Ifølge de kroatiske myndigheder er bopælskravet også blevet fjernet.

(23)

 76 certificerede aktivitetsområder inden for bygge- og anlægssektoren, heraf 16 aktiviteter inden for konstruktion.

(24)

Arkitekter med fuld licens, arkitekter med licens inden for konstruktion, arkitekter med licens inden for arkitektur, tekniske arkitekter med licens inden for arkitektur.

(25)

I henhold til den tidligere lov var det udelukkende fysiske personer og civilingeniørselskaber, der kunne være deltagere i et civilingeniørselskab, og udelukkende fysiske personer, som er deltagere i civilingeniørselskaber, og som besidder majoriteten af andelene i dette selskab, der kunne udnævnes som medlemmer af ledelsen og repræsentanter for et sådant selskab.

(26)

Domstolen fastslog, at "[...] Republikken Østrig [har] ikke fremført noget konkret argument med henblik på at godtgøre, at andre og mindre indgribende foranstaltninger, såsom vedtagelse af regler om den interne organisation af et selskab, der driver virksomhed på flere områder, således som Kommissionen har foreslået i sin argumentation, ikke skulle være egnede til at sikre en [arkitekts/ingeniørs] uvildighed, uafhængighed og integritet, når den pågældende udøver sin virksomhed inden for rammerne af et sådant selskab".

(27)

 Indikatoren viser den samlede grad af reguleringsmæssig restriktivitet på en skala fra 0 (mindst restriktiv) til 6 (mest restriktiv). Scorerne for 2017 er blevet genberegnet for at tage hensyn til metodologiske justeringer og nye oplysninger fra medlemsstaterne.

(28)

 Indikatoren viser den samlede grad af reguleringsmæssig restriktivitet på en skala fra 0 (mindst restriktiv) til 6 (mest restriktiv). Scorerne for 2017 er blevet genberegnet for at tage hensyn til metodologiske justeringer og nye oplysninger fra medlemsstaterne.

(29)

 I Frankrig er skatterådgivning forbeholdt advokater, men revisorer kan yde skatterådgivning til deres klienter, hvis der er tale om en accessorisk aktivitet i forhold til deres primære regnskabsaktivitet. Statsautoriserede revisorer og notarer kan også yde skatterådgivning, hvis det er relateret til deres aktiviteter.

(30)

 Som følge af ensartetheden af reguleringen af erhvervet, især gennem titelbeskyttelse, er advokater omfattet af to specifikke direktiver, nemlig ét, der giver mulighed for at levere tjenesteydelser midlertidigt eller lejlighedsvist under anvendelse af deres hjemlands advokattitel (direktiv 77/249/EØS), og ét, der giver mulighed for at etablere sig permanent i en anden medlemsstat under anvendelse af deres hjemlands advokattitel (direktiv 98/5/EF). Selv om disse to direktiver ikke angiver nærmere, hvilke aktiviteter der er forbeholdt erhvervet overordnet set, henviser de til "advokatvirksomhed" som f.eks. repræsentation af en klient i en retssag eller over for offentlige myndigheder samt juridisk rådgivning.

(31)

 Indikatoren viser den samlede grad af reguleringsmæssig restriktivitet på en skala fra 0 (mindst restriktiv) til 6 (mest restriktiv). Scorerne for 2017 er blevet genberegnet for at tage hensyn til metodologiske justeringer og nye oplysninger fra medlemsstaterne.

(32)

 Kun jurister kan arbejde i et ansættelsesforhold. Det kan advokater ikke.

(33)

 En klient kan ikke antage en barrister direkte. Dette skal ske gennem en solicitor.

(34)

 Se sag C-309/99 Wouters.

(35)

 Når erhvervet ikke anses for at være uforeneligt med advokaterhvervet.

(36)

 Med undtagelse af virksomheder, der ønsker at have titlen "Rechtsanwaltsgesellschaft".

(37)

 I en række medlemsstater kaldes patentrådgiver for patentadvokater (f.eks. i Tyskland og Østrig, "Patentanwälte").

(38)

 Eksistensen af kvalifikationen som europæisk patentrådgiver baseret på den europæiske patentkonvention, der er underskrevet af alle medlemsstater, bør også nævnes. Denne kvalifikation gør det muligt for erhvervsudøvere at anvende den nævnte titel, når de fører en sag for det europæiske patentkontor. Kvalifikationen giver imidlertid ikke tilladelse til at udøve erhvervet som patentrådgiver i de medunderskrivende lande, der regulerer erhvervet.

(39)

 Indikatoren viser den samlede grad af reguleringsmæssig restriktivitet på en skala fra 0 (mindst restriktiv) til 6 (mest restriktiv). Scorerne for 2017 er blevet genberegnet for at tage hensyn til metodologiske justeringer og nye oplysninger fra medlemsstaterne.

(40)

 Domstolens dom af 29.7.2019, sag C-209/18, Kommissionen mod Østrig.

(41)

 I disse lande er der typisk ikke krav om, at en notar eller advokat skal være involveret i køb og salg af fast ejendom, og ejendomsmæglere kan arbejde under hele processen, herunder i forbindelse med overdragelse af skødet og betaling.

(42)

 I Spanien er der en vis regional regulering af ejendomsmæglertjenester.

(43)

 Indikatoren viser den samlede grad af reguleringsmæssig restriktivitet på en skala fra 0 (mindst restriktiv) til 6 (mest restriktiv). Scorerne for 2017 er blevet genberegnet for at tage hensyn til metodologiske justeringer og nye oplysninger fra medlemsstaterne.

(44)

 Resultattavlen for forbrugermarkedet 2016 findes på: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/consumer_markets_scoreboard_2016_en.pdf .

(45)

Indikatoren viser den samlede grad af reguleringsmæssig restriktivitet på en skala fra 0 (mindst restriktiv) til 6 (mest restriktiv). Scorerne for 2017 er blevet genberegnet for at tage hensyn til metodologiske justeringer og nye oplysninger fra medlemsstaterne.

(46)

 Se også arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene om resultatet af effektivitetskontrollen af det indre marked for tjenesteydelser (SWD(2012) 147), der ledsagede Kommissionens meddelelse om gennemførelsen af servicedirektivet (COM(2012) 261).

(47)

COM(2021) 350.

(48)

Sådanne initiativer kan omfatte andre servicesektorer end dem, der er omhandlet i denne meddelelse, afhængigt af resultaterne af den undersøgelse, der skal udføres.