Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU) nr. 575/2013 og direktiv 2014/59/EU for så vidt angår den tilsynsmæssige behandling af globale systemisk vigtige institutkoncerner med en multiple point of entry-afviklingsstrategi og en metode til indirekte tegning af instrumenter, der er nedskrivningsrelevante med henblik på at opfylde minimumskravet til kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver«

(COM(2021) 665 final — 2021/0343 (COD))

(2022/C 152/18)

Ordfører:

Antonio GARCÍA DEL RIEGO

Anmodning om udtalelse	Rådet for den Europæiske Union, 26.11.2021 Europa-Parlamentet, 22.11.2021
Retsgrundlag	Artikel 114 i traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde
Kompetence	Sektionen for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed
Formandens henvisning	9.11.2021
Vedtaget på plenarforsamlingen	9.12.2021
Plenarforsamling nr.	565
Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod)	174/2/3

1.   Konklusioner og anbefalinger

1.1.

EØSU anser det for nødvendigt at indarbejde en særlig tilsynsmæssig behandling i forbindelse med indirekte tegning af afskrivningsrelevante instrumenter med henblik på internt minimumskrav til kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver (MREL) direkte i kapitalkravsforordningen (CRR). De foreslåede ændringer af CRR vil løse de konstaterede uoverensstemmelser mellem CRR og direktivet om genopretning og afvikling af banker (BRRD).

1.2.

EØSU anbefaler klarere CRR-bestemmelser om sammenligningen mellem summen af de faktiske samlede tabsabsorberingskapacitetskrav ((TLAC-krav) for alle afviklingskoncerner i globalt systemisk vigtige institutter (G-SII-koncern) med en MPE-afviklingsstrategi (»multiple point of entry«) og det teoretiske SPE-krav (»single point of entry«) for den pågældende G-SII-koncern. De foreslåede ændringer er nødvendige for at præcisere, i hvilket omfang afviklingsmyndighederne kan afhjælpe de potentielle uoverensstemmelser mellem SPE- og MPE-kravene.

1.3.

EØSU understreger, at det er nødvendigt at ændre formlen til beregning af et datterselskabs TLAC/MREL-overskud i forbindelse med den generelle fradragsordning, der finder anvendelse på G-SII'er med en MPE-afviklingsstrategi, for at sikre, at denne formel tager hensyn til både datterselskabets risikobaserede og ikke-risikobaserede TLAC/MREL-krav i overensstemmelse med TLAC-standarden. Derved undgås det, at et givet datterselskabs TLAC/MREL-overskud overvurderes.

1.4.

EØSU henleder opmærksomheden på, at visse bestemmelser i CRR, der finder anvendelse på G-SII'er med en MPE-afviklingsstrategi, bør præciseres for at gøre det muligt at tage hensyn til datterselskaber, der er etableret uden for EU. Dette vil tilpasse CRR til det tilsvarende TLAC-princip, der er vedtaget internationalt, og som gælder for datterselskaber, der er etableret i alle Rådet for Finansiel Stabilitets (FSB) jurisdiktioner.

1.5.

EØSU anbefaler visse målrettede præciseringer i forbindelse med kravet til kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver for institutter, der er væsentlige datterselskaber af tredjelands-G-SII'er, (»intern TLAC«), for at sikre, at gældsinstrumenter udstedt af disse institutter kan opfylde alle kriterierne for nedskrivningsrelevante passivinstrumenter. Årsagen til denne ændring er, at kriterierne for nedskrivningsrelevante passivinstrumenter i øjeblikket er baseret på den antagelse, at disse instrumenter er udstedt af en afviklingsenhed og ikke af datterselskaber, der er underlagt et krav om intern TLAC. Dette vil blive afhjulpet ved at præcisere, at de betingelser, der gælder for afviklingsenheder, også gælder for ikkeafviklingsenheder. Dette vil på sin side gøre det muligt for disse institutter at opfylde deres krav om intern TLAC bl.a. ved hjælp af nedskrivningsrelevante passiver i overensstemmelse med lovgivernes oprindelige hensigt.

1.5.1.

EØSU fremhæver, at MPE-banker bør være i stand til at gøre brug af de justeringer, der er aftalt i TLAC-standarden. Disse justeringer skal sikre ensartet behandling af SPE- og MPE-afviklingsmodeller. Disse justeringer er omfattet af artikel 12a og artikel 72e, stk. 4, i CRR II, men disse to artikler omfatter ikke tredjelande. Især anføres det i artikel 12a, som den er affattet, at justeringer hidrørende fra forskelle i risikovægtede aktiver er begrænset til enheder med hjemsted i EU, da begrebet afviklingsenhed kun refererer til datterselskaber med hovedsæde i EU. Det er vigtigt at udvide anvendelsesområdet til koncernens eventuelle øvrige datterselskaber i andre lande.

1.6.

EØSU mener ikke, at dette mål nås med Kommissionens nye forslag, fordi sammenligningen mellem den hypotetiske SPE og summen af risikovægtede aktiver for hver afviklingsenhed holder datterselskaber i tredjelande ude, fordi sammenligningen vedrører artikel 45d og 45h i BRRD, og BRRD omfatter hverken datterselskaber i tredjelande eller forskelle mellem risikovægtede aktiver, der opstår ved forskellige beregningskriterier mellem tredjelande og medlemsstater. Det omfatter kun forskelle mellem medlemsstaterne.

2.   Generelle bemærkninger

2.1.

Kapitalkravsforordningen (CRR) danner sammen med kapitalkravsdirektivet (CRD) den tilsynsmæssige retlige ramme for kreditinstitutioner, der opererer i EU. CRR og CRD blev vedtaget i kølvandet på finanskrisen i 2008-2009 for at øge modstandsdygtigheden hos institutter, der udøver virksomhed i EU's finansielle sektor, og er hovedsageligt baseret på globale standarder, der er aftalt med EU's internationale partnere, navnlig Baselkomitéen for Banktilsyn (BCBS).

2.2.

CRR er siden blevet ændret for at afhjælpe de resterende svagheder i den retlige ramme og for at gennemføre nogle udestående elementer af den generelle reform af finansielle tjenesteydelser, som er afgørende for at sikre institutternes modstandsdygtighed. Der blev foretaget en større revision med pakken om risikobegrænsende foranstaltninger, som blev vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet den 20. maj 2019 og offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 7. juni 2019.

2.3.

Med denne reform blev den internationale standard for samlet tabsabsorberingskapacitet (TLAC) for globale systemisk vigtige institutter (G-SII'er), som Rådet for Finansiel Stabilitet (FSB) vedtog i november 2015, gennemført i Unionen, og anvendelsen af minimumskravet til kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver (MREL) for alle institutter, der er etableret i Unionen, blev styrket.

2.4.

I henhold til TLAC-standarden skal G-SII'er besidde et tilstrækkeligt beløb i meget tabsabsorberende passiver (der er omfattet af bail-in) for at sikre en smidig og hurtig tabsabsorbering og rekapitalisering i tilfælde af afvikling. Ved gennemførelsen af TLAC-standarden i EU-retten, navnlig gennem ændringer af CRR, blev der taget hensyn til det eksisterende institutspecifikke minimumskrav til kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver (MREL), der er fastsat i BRRD. TLAC og MREL er derfor afgørende for effektivt at kunne håndtere bankkriser og mindske deres negative indvirkning på den finansielle stabilitet og de offentlige finanser. TLAC og de reviderede regler om MREL trådte i kraft i Unionen henholdsvis den 27. juni 2019 og den 28. december 2020.

2.5.

I overensstemmelse med internationale standarder anerkendes både SPE-afviklingsstrategien (single point of entry) og MPE-afviklingsstrategien (multiple point of entry) i EU-retten. Ifølge SPE-afviklingsstrategien afvikles blot én koncernenhed, normalt moderselskabet (»afviklingsenhed«), hvorimod andre koncernenheder, normalt driftsdatterselskaber, ikke er omfattet af afviklingsforanstaltninger. I stedet overføres disse datterselskabers tab til afviklingsenheden, og kapitalen overføres til datterselskabet. Dette sikrer, at datterselskaberne fortsat kan fungere gnidningsløst, selv efter det tidspunkt, hvor de ikke længere er levedygtige.

2.6.

Ifølge MPE-afviklingsstrategien kan mere end én enhed i bankkoncernen afvikles. Der kan derfor være mere end én afviklingsenhed og dermed mere end én afviklingskoncern inden for bankkoncernen. Det underliggende princip i MPE-afviklingsmetoden er at muliggøre afvikling af en given afviklingskoncern på en gennemførlig og troværdig måde uden at undergrave afviklingsmulighederne for andre afviklingsenheder og afviklingskoncerner i samme konsoliderede bankkoncern. Den reviderede bankafviklingsramme foreskriver, at MREL for afviklingsenheder bør fastsættes på konsolideret niveau for en afviklingskoncern (»eksternt MREL«).

2.7.

Desuden fastsættes det i rammen, hvordan tabsabsorberings- og rekapitaliseringskapaciteten fordeles inden for afviklingskoncerner (»internt MREL«). Ifølge BRRD skal finansielle instrumenter, der er nedskrivningsrelevante med henblik på internt MREL, som hovedregel besiddes af afviklingsenheden, dvs. normalt moderselskabet.

2.8.

Siden begyndelsen af 2020 har Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) arbejdet på dette udkast til reguleringsmæssige tekniske standarder på grundlag af en fradragsordning i overensstemmelse med mandatet i BRRD og henstillingerne i de relevante internationale standarder (1). I henhold til den af EBA udviklede fradragsordning skal nedskrivningsrelevante instrumenter med henblik på internt MREL udstedt af datterselskaber til afviklingsenheden via et mellemliggende moderselskab fuldt ud fratrækkes værdien af det mellemliggende moderselskabs egen kapacitet med hensyn til internt MREL.

2.9.

EBA konkluderede, at BRRD-kravene ikke kan opfyldes uden yderligere bestemmelser, som skal baseres på niveau 1-teksten med henblik på præcisering heraf. Ud over behovet for at operationalisere den indirekte tegning af instrumenter, der er nedskrivningsrelevante med henblik på internt MREL, er der blevet identificeret en række andre afviklingsrelaterede spørgsmål, siden den reviderede TLAC/MREL-ramme trådte i kraft i 2019. Disse spørgsmål vedrører hovedsagelig den lovgivningsmæssige behandling af G-SII-koncerner ved anvendelse af en MPE-afviklingsstrategi, herunder de MPE-koncerner, der har datterselskaber i tredjelande. For eksempel præciserer CRR på nuværende tidspunkt ikke, om de forskellige justeringer af TLAC for G-SII'er ved anvendelse af en MPE-afviklingsstrategi også omfatter datterselskaber af et G-SII, der er beliggende i et tredjeland.

2.10.

Der er behov for visse målrettede ændringer af specifikke afviklingsrelaterede aspekter af CRR for at løse ovennævnte problemer. Navnlig skal den lovgivningsmæssige behandling af G-SII-koncerner med en MPE-afviklingsstrategi, herunder de MPE-koncerner, der har datterselskaber i tredjelande, tilpasses bedre til den behandling, der er beskrevet i TLAC-standarden. Dette vil bidrage til at sikre, at hver afviklingsenhed og -koncern, der tilhører disse G-SII'er, i tilfælde af afvikling fortsat kan udføre kritiske funktioner uden risiko for afsmitning.

2.11.

De foreslåede ændringer vil ikke ændre rammens overordnede struktur, men vil sikre en korrekt anvendelse af TLAC og MREL.

2.12.

Disse foreslåede ændringer af CRR kan spille en afgørende rolle med hensyn til at forbedre et instituts afviklingsmuligheder. Da de tilsvarende bestemmelser allerede finder anvendelse i Unionen, vil de foreslåede ændringer skulle foretages rettidigt. Behovet for en fremskyndet vedtagelse forstærkes yderligere af, at bankkoncerner har brug for klarhed over mekanismen for at kunne beslutte, hvordan de bedst kan foregribe deres kapacitet med hensyn til internt MREL i betragtning af den generelle frist for opfyldelse af MREL, der er fastsat til den 1. januar 2024, idet bindende mellemliggende mål skal opfyldes senest den 1. januar 2022.

2.13.

Dette forslag ledsages ikke af en særskilt konsekvensanalyse, da forslaget ikke ændrer de grundlæggende aspekter af CRR, men primært har til formål at præcisere retsforholdet mellem to eksisterende EU-retsakter, nemlig CRR og BRRD, ved direkte i CRR at indarbejde en særlig behandling af indirekte tegning af instrumenter, der er nedskrivningsrelevante med henblik på internt MREL. Sådanne præciseringer vil sikre, at de to stærkt indbyrdes forbundne rammer fortsat stort set er tilpasset hinanden.

2.14.

Dette vil igen gøre det muligt for institutterne fortsat at beregne, indberette og offentliggøre ét sæt samlet risikoeksponeringsbeløb og samlet eksponeringsmål med henblik på både CRR og BRRD og dermed undgå en unødig forøgelse af kompleksiteten. Dette omfatter det eventuelle behov for at udstede yderligere MREL-nedskrivningsrelevante instrumenter for at opfylde det interne MREL som indført af medlovgiverne gennem det reviderede BRRD.

3.   Særlige bemærkninger

3.1.

De afviklingsstrategier, der udvikles af krisestyringsgrupper, er i vidt omfang baseret på to stiliserede tilgange: »single point of entry«-afvikling (SPE), hvor afviklingsbeføjelser anvendes på en koncerns øverste niveau af én enkelt national afviklingsmyndighed, og »multiple point of entry«-afvikling (MPE), hvor afviklingsværktøjer anvendes på forskellige dele af koncernen af to eller flere afviklingsmyndigheder på en koordineret måde.

3.1.1.

Single point of entry (SPE) indebærer anvendelse af afviklingsbeføjelser, f.eks. bail-in og/eller overførselsværktøjer, på det øverste niveau i moderselskabet eller holdingselskabet af én enkelt afviklingsmyndighed — sandsynligvis i den jurisdiktion, der er ansvarlig for det globale konsolidere tilsyn med en koncern. En SPE-strategi fungerer via dækning af tab, der er opstået inden for koncernen, af moderselskabet eller holdingselskabet gennem f.eks. nedskrivning og/eller obligatorisk konvertering af udstedt usikret gæld.

3.1.2.

Multiple point of entry (MPE) omfatter anvendelse af afviklingsbeføjelser af to eller flere afviklingsmyndigheder på forskellige dele af koncernen og fører sandsynligvis til en opsplitning af koncernen i to eller flere separate dele. Koncernen kan splittes op på et nationalt eller regionalt grundlag efter aktivitetsområder eller en kombination af begge. De afviklingsbeføjelser, der anvendes på separate dele, behøver ikke at være de samme og kan omfatte afviklingsmodeller såsom bail-in inden for afvikling, brug af en broenhed, virksomhedsoverdragelse eller afvikling. Ikke desto mindre kræver MPE-strategier, at indsatsen koordineres på tværs af jurisdiktioner for at forhindre konflikter eller uoverensstemmelser, der undergraver effektiviteten af de enkelte afviklingshandlinger, et stort run på aktiver og afsmitning i hele firmaet.

3.1.3.

Der er ikke noget binært valg mellem de to tilgange. I virkeligheden kan en kombination være nødvendig for at tilgodese strukturen i et firma og de lokale myndigheder i de centrale jurisdiktioner, som det har aktiviteter i. Nogle MPE-strategier kan f.eks. medføre anvendelse af flere SPE-afviklinger i forskellige dele af firmaet såsom regionale blokke, der kan adskilles fra hinanden.

3.2.

Forslaget er i store træk baseret på EBA's forberedende arbejde, navnlig med hensyn til udviklingen af reguleringsmæssige tekniske standarder for indirekte tegning af nedskrivningsrelevante instrumenter med henblik på internt MREL i afviklingskoncerner. Forslaget tager primært sigte på at adressere utilsigtede konsekvenser af den eksisterende TLAC/MREL-ramme som følge af de regler, der i øjeblikket er indeholdt i CRR. De foreslåede ændringer vil have en begrænset indvirkning på den administrative byrde for institutterne og deres omkostninger ved at tilpasse deres interne aktiviteter, idet de fleste af omkostningerne forventes at blive udlignet ved at give mulighed for, at tilgangen med indirekte tegning af nedskrivningsrelevante instrumenter med henblik på internt MREL i afviklingskoncerner kan fungere korrekt, og, for de berørte institutter, ved fordelene i form af en forbedret anerkendelse af tredjelandsdatterselskaber og ved yderligere at præcisere kriterierne for instrumenter, der udstedes i forbindelse med kravet til intern TLAC.

3.3.

Mere specifikt indeholder forlaget bestemmelser om:

3.3.1.

Særlig behandling for indirekte tegning af nedskrivningsrelevante instrumenter med henblik på internt MREL. Den foreslåede forordning indfører således i CRR et krav om, at mellemliggende moderselskaber i hele ejerskabskæden i deres egen kapacitet med hensyn til internt MREL skal fratrække værdien af deres besiddelser af nedskrivningsrelevante instrumenter med henblik på internt MREL, herunder kapitalgrundlag, som udstedes af deres datterselskaber, der tilhører samme afviklingskoncern.

3.3.2.

Sammenligning mellem det teoretiske SPE-krav og summen af de faktiske MPE-krav. I henhold til CRR skal G-SII-koncerner med en MPV-afviklingsstrategi beregne deres TLAC-krav ud fra den teoretiske antagelse, at koncernen vil blive afviklet i henhold til en SPE-afviklingsstrategi (teoretisk SPE-krav). Dette teoretiske SPE-krav skal derefter af afviklingsmyndighederne sammenlignes med summen af de faktiske TLAC-krav for hver afviklingsenhed i koncernen i henhold til en MPE-afviklingsstrategi (MPE-krav). Bestemmelserne i CRR for så vidt angår konsekvenserne af denne sammenligning er imidlertid inkonsekvente.

3.3.3.

Fradrag i nedskrivningsrelevante passivposter. Formålet med denne bestemmelse er at minimere risikoen for afsmitning inden for en G-SII-koncern og sikre, at afviklingsenhederne har tilstrækkelig tilgængelig tabsabsorberingskapacitet i tilfælde af sammenbrud, hvilket ikke bør mindskes af tab som følge af koncerninterne besiddelser af TLAC-instrumenter. Uden disse fradrag ville sammenbruddet af én afviklingsenhed i G-SII-koncernen føre til tab i andre afviklingsenheder i koncernen og dermed til en reduktion af disse afviklingsenheders tabsabsorberings- og rekapitaliseringskapacitet.

3.3.4.

Behandling af datterselskaber etableret uden for Unionen. Artikel 12a og artikel 72e, stk. 4, i CRR omfatter ikke udtrykkeligt datterselskaber, der er beliggende i et tredjeland. Derfor er det måske ikke muligt for EU-bankkoncerner med en global MPE-afviklingsstrategi at tage hensyn til datterselskaber, der er etableret uden for Unionen.

3.3.5.

Præciseringer af kriterierne for gældsinstrumenter, der udstedes i forbindelse med krav til intern TLAC. I artikel 92b i CRR fastsættes kravet til intern TLAC for væsentlige datterselskaber af tredjelands-G-SII'er, der ikke er afviklingsenheder. Dette krav kan opfyldes med kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passivinstrumenter, jf. artikel 92b, stk. 2.

3.4.

Detaljerede ændringer til forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 og direktiv 2014/59/EU for så vidt angår den tilsynsmæssige behandling af G-SII-koncerner med en MPE-afviklingsstrategi.

3.4.1.   Konsolideret beregning for G-SII'er med flere afviklingsenheder (artikel 12a)

3.4.1.1.

EØSU fremhæver, at MPE-banker bør være i stand til at gøre brug af de justeringer, der er aftalt i TLAC-standarden. Disse justeringer skal sikre ensartet behandling af SPE- og MPE-afviklingsmodeller. Disse justeringer er omfattet af artikel 12a og artikel 72e, stk. 4, i CRR II, men disse to artikler omfatter ikke tredjelande. Især i artikel 12a, som den er affattet, anføres det, at justeringer hidrørende fra forskelle i risikovægtede aktiver er begrænset til enheder med hjemsted i EU, da begrebet afviklingsenhed kun refererer til datterselskaber med hovedsæde i EU. Det er vigtigt at udvide anvendelsesområdet til koncernens eventuelle øvrige datterselskaber i andre lande.

3.4.1.2.

EØSU mener ikke, at dette mål nås med Kommissionens nye forslag, fordi sammenligningen mellem den hypotetiske SPE og summen af risikovægtede aktiver for hver afviklingsenhed holder datterselskaber i tredjelande ude, da sammenligningen vedrører artikel 45d og 45h i BRRD, og BRRD hverken omfatter datterselskaber i tredjelande eller forskelle mellem risikovægtede aktiver, der opstår ved forskellige beregningskriterier mellem tredjelande og medlemsstater. Det omfatter kun forskelle mellem medlemsstaterne.

3.4.1.3.

Med hensyn til behovet for en aftale for at foretage denne justering er EØSU af den opfattelse, at selv om der er en specifik procedure for en aftale om krav til kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver i artikel 45h, stk. 4-6, i BRRD II, er dette en procedure, der kun kan finde anvendelse i tilfælde af forskellige afviklingsmyndigheder i EU og i henhold til en fælles forordning. Én forklaring på, hvorfor proceduren ikke er gyldig for tredjelande, er, at det involverer EBA i tilfælde, hvor der ikke er truffet nogen aftale mellem afviklingsmyndighederne.

3.4.1.4.

EØSU foreslår, at i tilfælde, hvor der opstår justeringer i et datterselskab i et tredjeland, er det den europæiske afviklingsmyndighed for moderinstituttet, under hensyntagen til afviklingsmyndighedens ikkebindende udtalelse i det nævnte tredjeland, der kan foretage justeringen uden at skulle indgå en aftale med tredjelandsmyndigheden.

3.4.2.   Fradrag i nedskrivningsrelevante passivposter (artikel 72e)

3.4.2.1.

EØSU understreger, at artikel 72e bør indeholde en grandfathering-periode indtil den 31. december 2024 (tidsfrist for TLAC-gennemførelse i tredjelande). Under denne overgangsperiode skal MPE-banker være i stand til at justere fradraget på besiddelser for datterselskaber i tredjelande uden et tilsvarende afviklingskrav og beregne overskuddet baseret på det samlede kapitalkrav, der er gældende i tredjelandet. Ellers ville det få en utilsigtet konsekvens, fordi det vil øge behovet for at udstede nedskrivningsrelevante passiver som følge af ikke at være i stand til at justere denne besiddelse på et datterselskab i et tredjeland, og med en afviklingsordning fra 2025 og fremefter nedsættes kravet for moderkreditinstituttet på grund af et lavere justeret fradrag for disse tredjelandsbesiddelser, og der vil ikke længere være behov for disse udstedelser af nedskrivningsrelevante passiver.

---

(1)  Rådet for Finansiel Stabilitet, »Guiding Principles on the Internal Total Loss-absorbing Capacity of G-SIBs (»Internal TLAC«)«, 6.7.2017. I henhold til denne ordning vil instrumenter, der er nedskrivningsrelevante med henblik på internt MREL, og som er udstedt af datterselskabet og tegnet af det mellemliggende moderselskab, blive fuldt ud fratrukket de nedskrivningsrelevante instrumenter, som det mellemliggende moderselskab har udstedt for at opfylde sit eget interne MREL.