EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 11.10.2017
COM(2017) 590 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
om vurderingen af den europæiske standard for elektronisk fakturering i henhold til direktiv 2014/55/EU
EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 11.10.2017
COM(2017) 590 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
om vurderingen af den europæiske standard for elektronisk fakturering i henhold til direktiv 2014/55/EU
1.Baggrund
Direktiv 2014/55/EU om elektronisk fakturering i forbindelse med offentlige udbud 1 ("direktivet") har til formål at fremme anvendelsen af elektronisk fakturering i forbindelse med offentlige udbud ved at sikre interoperabilitet og forbedre retssikkerheden. Det blev vedtaget den 16. april 2014 af Europa-Parlamentet og Rådet efter en grundig forberedelsesproces ledet af Kommissionen og med deltagelse af et stort antal aktører.
Direktivet pålægger de ordregivende myndigheder at modtage og behandle elektroniske fakturaer, som opfylder en europæisk standard (EN) for elektronisk fakturering. Direktivet fastsætter også, at de relevante standardiseringsorganisationer skal indlede en proces for at fastlægge denne standard. Forpligtelsen vedrører kun fakturaer i forbindelse med offentlige kontrakter, der falder ind under anvendelsesområdet for EU's direktiver om offentlige udbud.
Da EN ikke var til rådighed på tidspunktet for direktivets vedtagelse, tillægger det (i artikel 3) Kommissionen ansvaret for at foretage en evaluering af standarden, for så vidt angår dens anvendelighed, brugervenlighed og gennemførelsesomkostninger for en slutbruger, før standarden træder i kraft. EN er for nylig blevet vedtaget af CEN, og i denne rapport fremlægges resultaterne af den gennemførte evaluering.
2. Udviklingen af den europæiske standard for e-fakturering
I henhold til direktivet gav Kommissionen den 10. december 2014 Den Europæiske Standardiseringsorganisation (CEN) mandat 2 til at udvikle EN for elektronisk fakturering og dertil knyttede delleverancer. I mandatet anmodede Kommissionen CEN om specifikt til at påtage sig følgende opgaver:
-at udvikle en europæisk standard (EN) for den semantiske datamodel til kerneelementerne i en elektronisk faktura
-at identificere et begrænset antal fakturasyntakser, der fuldt ud er i overensstemmelse med den europæiske standard
-at udvikle syntaktiske bindinger, dvs. oplysninger, der præciserer, hvordan den semantiske datamodel kan repræsenteres i de opførte syntakser, og deres automatiske valideringsartefakter
-at udarbejde retningslinjer for interoperabilitet mellem elektroniske fakturaer på transmissionsniveauet under hensyntagen til behovet for at sikre ægtheden af deres oprindelse og integriteten af de elektroniske fakturaers indhold
-at udvikle retningslinjer for frivillig anvendelse af udvidelser for en sektor eller et land sammen med den europæiske standard, herunder en metode, der skal anvendes i det virkelige miljø
-at teste den praktiske anvendelse af den europæiske standard for en slutbruger.
Med henblik på at varetage disse opgaver nedsatte CEN et særligt teknisk udvalg (TC434) og seks arbejdsgrupper (en for hvert af ovennævnte emner). Det tekniske udvalg består af tekniske eksperter i e-fakturering fra de nationale standardiseringsorganisationer (NSO) i en række medlemsstater. Der deltog også private eksperter og repræsentanter for offentlige myndigheder. Denne brede inddragelse af mange aktører udgør en stærk garanti for, at EN er tilpasset den seneste udvikling på markedet og brugernes behov.
Som et resultat af denne proces udstedte CEN formelt standarden og listen over syntakser den 28. juni 2017 med henvisningen EN 16931.
Det tekniske udvalgs vigtigste delleverance er selve standarden, som omfatter fakturaens hovedelementer. Den blev i marts 2016 genstand for en offentlig høring med alle de nationale standardiseringsorganer, i forbindelse med hvilken der blev modtaget 600 bemærkninger. Det tekniske udvalg behandlede efterfølgende disse bemærkninger og lagde sidste hånd på udkastet til EN, som blev sat til afstemning. EN blev enstemmigt godkendt af de nationale standardiseringsorganisationer. Alle andre delleverancer blev også sat til afstemning, og den sidste afstemning om de tekniske specifikationer for syntaktiske bindinger fandt sted den 29. juni 2017.
En anden vigtig del af arbejdet er knyttet til spørgsmålet om syntakser, som udgør de softwaresprog, der kan anvendes til at gennemføre EN i praksis. Det fremgik af direktivet og mandatet fra Kommissionen, at CEN skulle identificere et "begrænset antal syntakser", eftersom der anvendes en række syntakser som format for EN. Det tekniske udvalg nåede til enighed med et stort flertal af medlemmerne om et meget begrænset antal, nemlig to syntakser: UN/CEFACT CII (Cross Industry Invoice) og UBL 2.1.
3. Evaluering af standarden
Forud for indførelsen i medlemsstaterne af den europæiske standard for elektronisk fakturering bør den praktiske anvendelse af standarden testes i tilstrækkelig grad, jf. artikel 3 i direktiv 2014/55/EU. Denne vurdering bør ske i løbet af processen for udarbejdelse af standarden og bør inddrage slutbrugerne. Den bør især omhandle aspekter vedrørende praktisk anvendelighed og brugervenlighed samt godtgøre, at standarden kan gennemføres på en omkostningseffektiv og forholdsmæssigt afpasset måde.
I denne rapport fremlægges resultaterne af denne vurdering, som bygger på to hovedkilder:
·CEN's tekniske rapport fra arbejdsgruppe 6 under TC434, kaldet "Test of the European standard with respect to its practical application for an end user", hovedsagelig med det formål at teste de tekniske aspekter af standarden.
·En supplerende undersøgelse foretaget af en ekstern kontrahent, PWC, for Kommissionen mellem slutningen af marts 2017 og juli 2017. Undersøgelsen fokuserede mere på den praktiske indvirkning på slutbrugerne og er tilgængelig på Kommissionens websted, DG GROW/Public procurement/Studies.
3.1 Resultaterne af CEN's test
Den tekniske rapport beskriver testen af EN på et semantisk og syntaktisk niveau. Den omfatter også metoden for og testen af valideringsartefakterne. Disse valideringsartefakter udgør obligatoriske elementer i og regler for EN i en åben kildekode og sikrer, at en fakturas overensstemmelse med EN automatisk kan checkes.
Rapporten indeholder tre hovedafsnit. Det første vedrører den semantiske test, hvor der gives et overblik over metoden, testen og resultaterne. Det andet afsnit omfatter ligeledes syntaksmetode, -test og -resultater. Det sidste afsnit har to underkapitler, der beskriver de test, som er foretaget for at sikre, at EN er egnet til henholdsvis betalinger og automatisk behandling.
Der blev ikke rejst væsentlige spørgsmål i testfasen. Dette skyldes formentlig, at den CEN-arbejdsgruppe, der er ansvarlig for EN, allerede havde gennemført sin egen kvalitetssikringstest. Testen fandt også sted sideløbende med udviklingen af EN, således at spørgsmål kunne tages op løbende og ikke hobede sig op.
På det semantiske plan forbedrede testfasen EN, da de ajourførte definitioner og noter om sprogbrug vil hjælpe aktører og slutbrugere med lettere at forstå den.
Syntakstesten var primært fokuseret på at sikre, at valideringsartefakterne var egnede til at kontrollere overensstemmelse, og var også baseret på erfaringerne fra CEN WS/BII-projektet (CEN Workshop on Business Interoperability Interfaces for public procurement in Europe). Tilgængeligheden af valideringsartefakter er afgørende for at fremme aktørers praktiske anvendelse af EN.
3.2 Supplerende undersøgelse af den praktiske indvirkning på en slutbruger
For at supplere de tekniske resultater af CEN's test besluttede Kommissionen at foretage en yderligere undersøgelse, der blev udført af PWC. Formålet med PWC's undersøgelse var at vurdere EN med hensyn til de tre hovedkriterier, der er opført i direktiv 2014/55/EU, som følger:
A.Anvendelighed: Dette kriterium henviser til elementer såsom at være effektiv, nyttig og egnet til et bestemt formål eller i en bestemt situation.
B.Brugervenlighed: Dette kriterium indebærer bl.a. en vurdering af, hvor let det er at anvende og gennemføre standarden, navnlig under hensyntagen til eksisterende systemer som f.eks. Enterprise Ressource Planning (ERP).
C.Gennemførelsesomkostninger: Dette kriterium vedrører de gennemførelsesomkostninger, der påhviler slutbrugerne (ordregivende myndigheder og deres leverandører) med henblik på at understøtte standarden, og omfatter hele sættet af identificerede scenarier.
Den metode, der blev anvendt til undersøgelsen, definerede indledningsvis en række forskellige gennemførelsesscenarier. Det endelige sæt af scenarier omfattede seks lande: Frankrig, Irland, Italien, Nederlandene, Norge og Polen. Disse lande blev udvalgt til at deltage i en indgående analyse med henblik på at afspejle de forskellige situationer i EU ud fra følgende områder:
·Område 1: (de)centraliseringsniveau for e-fakturering på nationalt plan
·Område 2: e-faktureringsmodenhedsniveau
·Område 3: anvendelse af e-faktureringsstandarder.
Den anden fase af dette projekt fokuserede på indsamling og konsolidering af data, som var nødvendige for at vurdere EN og analysere disse data. Undersøgelsen byggede på testresultaterne i CEN-rapporten, som så på den praktiske anvendelse (egnethed til formålet) af EN ud fra et teknisk perspektiv. Der blev desuden indsamlet data ved hjælp af dokumentationsundersøgelser. Disse undersøgelser blev foretaget for at præcisere de e-faktureringsmodeller, der anvendes, hvilke muligheder de tilbyder, og prissætningsmodeller.
Endelig blev der gennemført målrettede interview med medlemsstater, regionale myndigheder og repræsentanter for industrien, tjenesteudbydere og softwareleverandører. Under disse interview blev repræsentanterne forelagt en række forud fastlagte spørgsmål. Disse møder blev optaget, dokumenteret i mødereferater og godkendt af de pågældende repræsentanter.
4. Resultater af evalueringen
De tre kriterier, der er nævnt i direktivet, behandles ét for ét nedenfor.
A.Anvendelighed
Anvendeligheden af den europæiske standard for e-fakturering, for så vidt angår dens egnethed til formålet, er blevet bekræftet af de interviewede medlemsstaters myndigheder og aktører. Der blev ikke identificeret noget større teknisk problem. Desuden er EN blevet enstemmigt godkendt af alle de nationale standardiseringsorganer.
EN for e-fakturering er baseret på eksisterende internationale standarder, der er udbredt i Europa. Afgørelsen om at begrænse antallet af formater til gennemførelse af den semantiske datamodel til kernefakturaen til UBL 2.1 3 og UNCEFACT/CII vil føre til yderligere forenkling, da der er tale om to meget almindelige syntakser, der allerede anvendes på markedet. De fleste af de ordregivende myndigheder, som blev interviewet til denne undersøgelse, vil prioritere kun at støtte én syntaks, UBL 2.1.
B.Brugervenlighed
Ved at identificere et fælles sæt oplysningselementer på en faktura, der omfatter de fleste forretningsmæssige og juridiske krav, er kernefakturaens semantiske datamodel af stor værdi for etableringen af brugervenlige og omkostningseffektive e-faktureringssystemer.
ERP's og softwareleverandørers rolle anses af centrale, regionale og lokale myndigheder for at være af afgørende betydning. Navnlig mindsker gennemførelsen af EN direkte i deres løsninger behovet for formatkonvertering, hvilket nedsætter kompleksiteten og omkostningerne for slutbrugerne.
EN anses for at være fleksibel på grund af den mulige anvendelse af inkluderede fakultative elementer, fritekstfelter og kodelister. Denne fordel kan imidlertid medføre en overdreven anvendelse af Core Invoice Usage Specifications (CIUS) og udvidelser. CIUS er specifikationer, der har til formål at hjælpe aktører med at løse praktiske aspekter af fastlæggelsen af IT-systemer baseret på EN. Brugen af CIUS og udvidelser bør overvåges og begrænses, eventuelt gennem et koordineret europæisk initiativ for at sikre interoperabilitet på tværs af grænserne.
C.Mulige gennemførelsesomkostninger
Omkostningerne til gennemførelsen af e-fakturering er i høj grad afhængige af de to vigtigste variabler i hvert land: modenhedsniveauet og den struktur, der er valgt af den offentlige sektor til e-fakturering.
E-faktureringsmodenheden på nationalt plan bestemmes af, hvor udbredt anvendelsen er i den offentlige sektor og den private sektor, tilstedeværelsen af et konkurrencedygtigt marked for e-faktureringstjenester og -løsninger og niveauet af organisatorisk parathed og IT-parathed. Indvirkningen af EN, for så vidt angår omkostninger og kompleksitet, vil være mindre i medlemsstater med høje modenhedsniveauer. Den vil være større i medlemsstater, hvor anvendelsen af e-fakturering er mindre udbredt, hvor antallet af løsnings- og tjenesteudbydere er begrænset, og hvor den nationale IT-infrastruktur ikke er særlig veludviklet.
Indvirkningen af EN vil også afhænge af den nationale lovgivning, politik og dertil knyttede krav. Det vil være en fordel for regeringerne at fastlægge en strategi for gennemførelse af direktiv 2014/55/EU (fra minimal efterlevelse af direktivet til fuldstændig fakturaprocesautomatisering) og planlægge en national indførelse. I en række lande har man haft positive erfaringer med sådanne strategier. Det kan pålægges leverandører til den offentlige sektor at anvende e-fakturering, herunder at anvende særlige formater.
Der kan identificeres to forskellige strukturer til e-fakturering i forbindelse med offentlige udbud, som allerede er indført i de fleste af medlemsstaterne, nemlig:
·et centralt knudepunkt (eller en kombination af flere knudepunkter), som modtager alle e-fakturaer fra leverandører og sender dem til den relevante ordregivende enhed/myndighed (centraliseret system), eller
·et distribueret system, hvor e-fakturaer skal sendes direkte af leverandørerne til den relevante ordregivende enhed/myndighed (distribueret system).
Medlemsstater med et højt niveau af e-faktureringsmodenhed er kendetegnet ved stor udbredelse, et konkurrencepræget miljø for e-faktureringstjeneste- og løsningsudbydere og en avanceret organisatorisk parathed og IT-parathed.
Medlemsstater med en moden og decentraliseret e-faktureringsstruktur vil benytte e-faktureringstjeneste- og -løsningsudbydere til at opgradere deres systemer til at støtte EN, som tilbyder konkurrencedygtige løsninger til offentlige og private enheder i alle størrelser. I dette scenarie forventes indvirkningen af gennemførelsen af EN at være lille eller forholdsvis lille afhængigt af situationen. Omkostningerne til opgradering af systemerne afholdes af tjenesteyderne og følgelig af slutbrugerne (ordregivende myndigheder og deres leverandører). De bliver marginale, hvis tjenesteudbyderne støtter standarder, som allerede er tilpasset EN, mens de i modsat fald bliver relativt højere. Alle de ERP-sælgere og e-faktureringstjenesteudbydere, der blev interviewet i forbindelse med undersøgelsen, gav udtryk for, at de vil tilbyde løsninger i overensstemmelse med EN ud fra markedsefterspørgslen. Omkostningerne til gennemførelse af EN stiger imidlertid, hvis der anvendes et stort antal udvidelser på nationalt plan og på sektorplan, hvilket i høj grad mindsker fordelene ved en fælles standard.
I medlemsstater, hvor der findes en moden og centraliseret e-faktureringsstruktur, bliver indvirkningen af EN på slutbrugerne generelt lille. Enhver ændring, der er nødvendig for at støtte EN, og de dermed forbundne omkostninger vil primært blive foretaget og afholdt af de enheder, der forvalter det centrale e-faktureringssystem. I Frankrig bygger det system, der blev indført i januar 2017, Chorus Pro, på gennemførelsen af en fælles løsning for alle (både private og offentlige) leverandører til den offentlige sektor. EN får ingen indvirkning på (små) offentlige myndigheder, da Chorus Pro leveres gratis til myndigheder og leverandører. EN griber heller ikke forstyrrende ind i SMV'er, idet de fortsat frit kan sende fakturaer i PDF-format til offentlige myndigheder.
Små ordregivende myndigheder beslutter, hvilket niveau af investering og procesautomatisering af e-faktureringstjenester og -løsninger de vil anvende, ud fra de nationale krav og deres forretningsscenarie. Omkostningerne ved at erhverve EN fra CEN er ikke er et stort problem, men gratis adgang til oplysninger fra CEF og CEN om EN og dens supplerende delleverancer anses for at være vigtig.
Medlemsstater med et lavt niveau af e-faktureringsmodenhed, som indfører en decentraliseret struktur, vil stå over for udfordringer med at sikre udbredelse og gennemførelse af EN. Dette kan imidlertid afbødes, hvis regeringen giver klare retningslinjer og regler, f.eks. om anvendelsen af standarder. Herudover spiller kendskab, formidling, sponsorering, uddannelse, kompetencecentre og fælles tjenester en vigtig rolle i støtten til anvendelsen af EN. I dette scenarie forventes indvirkningen af EN og de dermed forbundne omkostninger at være betydelige. Medmindre de ordregivende myndigheder vælger at anvende fælles tjenester, hvilket i høj grad ville mindske og sprede omkostningerne, eller at anvende en politik om at dele og genanvende, bliver der en indvirkning på deres budget. I medlemsstater med et lavt niveau af e-faktureringsmodenhed, der vælger at gennemføre et centraliseret e-faktureringssystem, afhænger indvirkningen af EN af de nationale krav og parathedsniveauet i den offentlige og den private sektor. Lande, som har obligatorisk anvendelse af standarder, der allerede er tilpasset EN, får ikke større tekniske udfordringer. Hvis parathedsniveauet er højt, øges anvendelsen af e-fakturering tilsvarende. De ordregivende myndigheder støttes gennem det centraliserede system, mens leverandører vil skulle benytte kommercielle operatører, og der i visse tilfælde vil blive tilbudt gratis tjenester til et begrænset antal fakturaer. For at opnå disse fordele er der imidlertid behov for en vis investering fra de centrale myndigheders side med henblik på at indføre et sådant centralt system.
5. Indvirkning på bestemte aktører
Indvirkning på små ordregivende myndigheder
Interviewene med de regionale og lokale myndigheder viser, at:
·det er afgørende for lokale myndigheder at anvende standarden for at nedbringe omkostningerne.
·den mest almindelige måde at gennemføre EN på forventes at være gennem opgradering af ERP-systemer (Entreprise Resource Planning), som direkte understøtter standarden.
·så længe udvidelser kan undgås, forventes gennemførelsen af EN at være prismæssigt overkommelig for alle offentlige myndigheder.
Fordelene med henblik på at forenkle betalingsprocedurerne anses derfor for at opveje de begrænsede omkostninger til gennemførelsen.
Som tidligere nævnt finder direktiv 2014/55/EU kun anvendelse på kontrakter til en værdi, der ligger over EU's tærskler, hvilket begrænser antallet af små ordregivende myndigheder, som er omfattet af denne forpligtelse. Generelt bliver det op til de enkelte ordregivende myndigheder at afgøre, hvilket automatiseringsniveau og hvilken IT-kompleksitet deres systemer skal have, og hvilken investering de er villige til at foretage. Dette beror på deres forretningssenarie og på nationale krav. Finansieringen fra CEF Telecom anses for at være et nyttigt instrument til støtte for gennemførelsen af EN.
Indvirkning på SMV'er
Private aktører er ikke ifølge direktivet forpligtet til at anvende e-fakturering, selv om de nationale regler kan gøre det obligatorisk. Hvis SMV'er beslutter at anvende e-fakturering i forbindelse med offentlige udbud, får EN imidlertid en positiv indvirkning på dem ved at hindre offentlige myndigheder i forskellige lande i at kræve forskellige e-faktureringsspecifikationer. I nogle medlemsstater tilbydes e-faktureringstjenester gratis til SMV'er for et begrænset antal e-fakturaer. Handelskammeret i Italien yder sådan en tjeneste, herunder også e-arkivering.
Endelig er EN uafhængig af anvendelsen af e-signaturer. SMV'er bør tage højde i deres budgetter for omkostninger i forbindelse med anvendelsen af e-signaturer til e-fakturering til den offentlige sektor i medlemsstater, hvor det er obligatorisk at anvende dem.
6. Kommende udfordringer
De kontaktede aktører foreslog en række foranstaltninger for at støtte indførelsen af EN og maksimere fordelene. De er opført på listen nedenfor, efter hvor mange gange de optræder:
·Det nuværende testmiljø, der er frit tilgængeligt (ingen autentificering nødvendig), bør forbedres (f.eks. mere udførlige forklaringer af fejl, der ajourføres, i takt med at valideringsartefakterne udvikler sig) og indeholde eksempler på komplekse og enkle fakturaer.
·Et centralt europæisk register over alle tjeneste- og løsningsudbydere, der støtter EN eller CIUS, er et centralt element i et styringssystem.
·Klar dokumentation om EN og gennemførelsen heraf.
·En teknisk bistandstjeneste til at yde bistand under gennemførelsen af EN.
·EN's valideringsartefakter bør være offentligt tilgængelige og testningstjenesterne til rådighed gennem en programmeringsgrænseflade for applikationer (API), der formidles til et bredere publikum.
·Finansiel støtte til aktører.
·Centrale ISA²-glossarer og relevante semantiske specifikationer kunne overvejes.
Indførelsen af EN kræver vedligeholdelse og styring. For eksempel bør der indføres en forvaltningsordning til evaluering af udvidelser både på det semantiske og det syntaktiske plan og til at finde frem til fællestræk mellem lande og sektorer ud fra en kontrolleret proces.
Desuden er der fordele for offentlige indkøbere ved at anvende en "maksimalstrategi" baseret på en fuldstændig procesautomatisering. Det tekniske udvalgs og Europa-Kommissionens rolle bliver afgørende for at yde den nødvendige støtte til at fremme dette.
7. Konklusion
Denne rapport afslutter arbejdet med at forberede den europæiske standard for e-fakturering. De tre kriterier, der er nævnt i selve direktivet (anvendelighed, brugervenlighed og de mulige gennemførelsesomkostninger) er blevet evalueret. Ifølge de to vigtigste kilder, CEN's tekniske rapport og PWC-undersøgelsen, betragtes EN som egnet til formålet.
Samtidig med fremsendelsen af denne rapport til Europa-Parlamentet og Rådet offentliggøres henvisningen til EN i Den Europæiske Unions Tidende. I henhold til artikel 11 i direktivet er datoen for denne offentliggørelse startdatoen for overholdelsen af fristerne i artikel 11, stk. 2, første afsnit, i direktiv 2014/55/EU.
EUT L 133 af 6.5.2014, s. 1.
M/528 COMMISSION IMPLEMENTING DECISION C(2014) 7912 final of 10.12.2014 on a standardisation request to the European standardisation organisations as regards a European standard on electronic invoicing and a set of ancillary standardisation deliverables pursuant to Regulation (EU) No 1025/2012 of the European Parliament and of the Council.
UBL 2.1 er blevet udpeget af Kommissionen som den specifikation, der kan henvises til i forbindelse med offentlige udbud ved kommissionsafgørelse 2014/771/EU: Kommissionens gennemførelsesafgørelse af 31. oktober 2014 om udpegning af Universal Business Language version 2.1 som den specifikation, der kan henvises til i forbindelse med offentlige udbud (EØS-relevant tekst).