EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 1.10.2015
COM(2015) 481 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
om fremskridt med etableringen af beskyttede havområder (som fastsat ved artikel 21 i havstrategirammedirektivet (direktiv 2008/56/EF))
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
om fremskridt med etableringen af beskyttede havområder (som fastsat ved artikel 21 i havstrategirammedirektivet (direktiv 2008/56/EF))
1.Indledning
Mange marine arter i de europæiske have er ramt af nedgang i populationernes størrelse samt en tilbagegang i deres udbredelsesområde og habitater på grund af menneskeskabte belastninger 1 .
De Forenede Nationer har i de seneste to årtier til stadighed givet udtryk for bekymring for havenes sundhed og den marine biodiversitet 2 . EU har under konventionen om biologisk mangfoldighed forpligtet sig til at sikre bevaring af 10 % af sine kyst- og havområder. Dette engagement er også i overensstemmelse med mål nr. 14 for bæredygtig udvikling, som vedrører bevaring og bæredygtig anvendelse af have og havressourcer med henblik på at sikre bæredygtig udvikling 3 .
Den Europæiske Union vedtog i 2011 sin biodiversitetsstrategi, som har til formål at standse tab af biodiversitet og forringelse af økosystemtjenester i Unionen senest i 2020. Habitatdirektivet 4 kræver, at der etableres særlige områder til bevaring, herunder kyst- og havhabitater. Hertil kommer, at EU’s havstrategirammedirektiv 5 (rammedirektivet) fokuserer på navnlig at beskytte biodiversiteten i havene.
I henhold til rammedirektivet skal medlemsstaterne vedtage programmer over foranstaltninger 6 , der skal sikre en god miljøtilstand i deres havområder 7 senest i 2020. Programmerne over foranstaltninger skal indeholde geografiske beskyttelsesforanstaltninger, der bidrager til etablering af sammenhængende og repræsentative netværk af beskyttede havområder 8 (BHO’er). BHO’er er en foranstaltning, der anvendes på de europæiske have med henblik på at beskytte sårbare arter og habitater. Nærmere betegnet er der tale om:
-geografisk definerede havområder,
-hvis primære og tydeligt erklærede mål er naturbevaring,
-og som reguleres og forvaltes ved retlige eller andre effektive midler til at nå dette mål 9 .
Det er dokumenteret, at de velforvaltede BHO’er i Europa har positive økologiske virkninger. I havområder med en høj beskyttelsesgrad blev artstætheden 10 øget med gennemsnitligt 116 %, plante- og dyrebiomassen blev øget med 238 %, dyrenes størrelse blev øget med 13 % og artsrigdommen med 19 % 11 .
Ved at bidrage til at opretholde sunde og bæredygtige have, bidrager effektivt forvaltede BHO’er også til at understøtte de tjenester, som havene skaber. Den rolle, som BHO’erne spiller, går derfor længere end til naturbeskyttelse, i og med at de skaber økonomiske gevinster for samfundet: de udgør det grønne grundlag, som den blå økonomi er baseret på. Den samlede økonomiske gevinst hidrørende fra Natura 2000-havområderne skønnedes f.eks. i 2011 årligt at være på ca. 1,5 mia. EUR. Denne gevinst kunne øges til 3,2 mia. EUR, hvis Natura 2000-dækningen af havområderne blev fordoblet 12 .
BHO’erne skaber socioøkonomiske gevinster på en række måder. Ved at øge arternes biomasse kan BHO’erne medvirke til at genopbygge fiskebestandene 13 . Der er dokumentation for, at de positive virkninger hidrørende fra BHO’erne også har indvirkning på det tilgrænsende fiskeri. F.eks. medførte etableringen af havreservatet ved de spanske Columbretes-øer, at fangsterne inden for det tilgrænsende fiskeri blev øget med ca. 10 % om året 14 .
Rent vand, sunde habitater og righoldig havbiodiversitet er også nogle af grundpillerne for kyst- og havturisme. BHO’er kan blive betydelige turistattraktioner, der skaber vækst i kyst- og havøkonomierne 15 . Turismen omkring Great Barrier Reef Marine Park and World Heritage Area i Australien genererede ca. 6,4 mia. dollars i direkte udgifter, 5,2 mia. dollars i merværdi og mere end 64 000 fuldtidsjob i 2012 16 .
Ved at forbedre havmiljøet kan BHO’erne endelig styrke andre tjenester, som er baseret på havøkosystemer, f.eks. affaldsassimilering, beskyttelse af kysterne og oversvømmelsesstyring 17 . Det skønnes, at etableringen af det britiske BHO-netværk genererede en værdi på 8,2 mia. pund til emissions- og klimaregulering samt 1,3 mia. pund til næringsstofkredsløb 18 .
Der gøres med denne rapport status over de fremskridt, der er gjort i medlemsstaterne med etablering af BHO’er ved udgangen af 2012, således som det er fastsat i rammedirektivets artikel 21. Med udgangspunkt i det arbejde, der er gjort af Det Europæiske Miljøagentur med evaluering af det europæiske BHO-netværk, ses der i denne rapport på de fremskridt, medlemsstaterne har gjort med etablering af BHO’er (afsnit 2), inden der foretages en gennemgang af de nævnte netværks sammenhæng og repræsentativitet, jf. artikel 13, stk. 4 (afsnit 3). I sidste afsnit ses der nærmere på det arbejde, som endnu mangler at blive gjort. Der er to tekniske bilag til denne rapport, som omhandler den terminologi, der benyttes i rapporten, redegør for den europæiske og internationale retlige kontekst for etablering af BHO’er og endelig indeholder tabeller med de tal, der er brugt i rapporten.
2.Vurdering af de fremskridt, der er gjort
Det Europæiske Miljøagentur offentliggør i 2015 en rapport om BHO’er i Europa 19 . Det fremgår heraf, at Europa har gjort betydelige fremskridt med at udpege BHO’er og etablere BHO-netværk, siden konventionen om den biologiske mangfoldighed trådte i kraft i 1993 20 . Ved udgangen af 2012 var 5,9 % af de europæiske have 21 udpeget som BHO’er, men der er store regionale forskelle for så vidt angår dækningen med disse områder i Europa. I tre ud af ti havsubregioner udgjorde BHO-dækningen mere end 10 %, mens deres andel var på under 2 % i to regionale have i 2012 22 (tabel 1). Ud over de regionale forskelle blev der observeret store forskelle med hensyn til dækningen af beskyttede havområder i kystfarvande og det åbne hav (tabel 2). Det skal bemærkes, at BHO-dækningen er øget yderligere siden 2012, eftersom visse medlemsstater har udpeget et betydeligt antal BHO'er.
Det Europæiske Miljøagentur skelner mellem tre forskellige BHO'er i Europa: Natura 2000-havområder, BHO'er, der er udpeget under regionale havkonventioner, og individuelle BHO'er. Det skal bemærkes, at de tre typer BHO'er kan være overlappende (dvs. at et givet område kan udpeges under mere end én ordning), være omfattet af forskellige procedurer for udpegning og underlagt forskellige lovgivningskrav.
2.1 Natura 2000-havområder
Netværket af Natura 2000-havområder er en stor succes, eftersom det tegner sig for den største dækning inden for de europæiske BHO’er. Ved udgangen af 2012 dækkede det mere end 228 000 km², hvilket svarede til mere end 4 % af Europas have. Natura 2000-dækningen varierede således fra den ene havregion til den anden. I Nordsøen og Østersøen dækkede Natura 2000-havområderne henholdsvis næsten 18 % og 12 % af farvandene. I andre regioner, f.eks. Det Joniske Hav, Adriaterhavet og Makaronesien, nåede Natura 2000-dækningen ikke op på 2 % 23 (tabel 3).
På tilsvarende vis var Natura 2000-dækningen betydeligt højere i kystområder 24 . Natura 2000-områderne dækkede 33,3 % af farvandene tæt på kysterne, 11,3 % af kystfarvandene og kun 1,7 % af det åbne hav 25 . Der var derfor store åbne havområder, som endnu ikke var dækket af Natura 2000-områderne. Samtidigt udgør Natura 2000-områderne, som er omhandlet i habitatdirektivet, en stærk retlig ramme til beskyttelse af områderne og bæredygtig forvaltning af de menneskelige aktiviteter i disse, og kystmedlemsstaterne har øget indsatsen for at afhjælpe eksisterende mangler.
2.2 BHO-netværk, der er etableret under regionale havkonventioner
BHO-netværk, der er udpeget under regionale havkonventioner, overlapper i betydeligt omfang i forhold til Natura 2000-områder og nationale BHO-områder. Regionale havkonventioner udgør imidlertid en vigtig platform for medlemsstaternes samarbejde om udvikling og gennemførelse af en økosystembaseret tilgang til BHO-udpegning og forvaltning. Dette betyder, at de regionale havkonventioner er en af drivkræfterne bag udbygningen af det europæiske BHO-netværk 26 .
Østersøen var det første regionale hav i Europa, hvor dækningen oversteg 10 %. Da HELCOM evaluerede sit BHO-netværk i 2010, lå dækningen på 10,3 %. I 2012 dækkede BHO-netværket i Østersøen 12,4 % af det evaluerede område 27 .
Der kan også konstateres betydelige fremskridt i visse områder i den nordøstlige del af Atlanterhavet. Et af eksemplerne herpå er Nordsøen, hvis BHO-dækning er den højeste i Europa (næsten 18 %). Gennemsnitligt dækkede BHO'erne 3,2 % af det evaluerede område i den nordøstlige del af Atlanterhavet i 2012 28 .
I 2012 dækkede BHO'erne gennemsnitligt 9,7 % i Det Europæiske Miljøagenturs evalueringsområde i Middelhavet. Det Europæiske Miljøagentur var ikke i stand til at bestemme BHO-dækningen i Sortehavet, fordi der ikke forelå tilstrækkeligt med oplysninger (tabel 4).
2.3 Nationale BHO'er
Medlemsstaterne har også udpeget BHO’er for at værne om nationale interesser. Disse områder kan indgå i Natura 2000-netværket og BHO-netværk under regionale havkonventioner, eller de kan stå alene. Graden af konvergens mellem BHO-netværk, der er udpeget under forskellige ordninger, varierer fra den ene medlemsstat til den anden, og var på gennemsnitligt 68,2 % i Europa, hvad angår nationale områder og områder under regionale havkonventioner (dvs. mere end to tredjedele af det samlede område, der er omfattet af nationale og regionale BHO'er, er udpeget under begge ordninger), og lå gennemsnitligt på 54,5 % for så vidt angår nationale områder og Natura 2000-BHO’er 29 . Det var ikke muligt at påvise, at multiple udpegninger af havområder øger beskyttelsesniveauet for BHO-områderne.
3.Sammenhængende og repræsentative BHO-netværk
Der findes på nuværende tidspunkt ikke nogen metode til at evaluere de europæiske BHO-netværks sammenhæng og repræsentativitet i hele EU. De regionale havkonventioner har imidlertid spillet en vigtig rolle i forbindelse med fastlæggelsen af kriterier til evaluering af BHO-netværkenes sammenhæng. OSPAR, HELCOM og det regionale aktivitetscenter for særligt beskyttede områder (RAC/SPA), som er oprettet under Barcelona-konventionen sammen med MedPAN i Middelhavet, har alle evalueret sammenhængen i BHO-netværkene i Middelhavet.
OSPAR definerer den økologiske sammenhæng for BHO-netværkene ud fra seks kriterier: kendetegn, repræsentativitet, replikation, konnektivitet, modstandsdygtighed og tilstrækkelighed/gennemførlighed 30 . Den første evaluering af BHO-netværket under OSPAR blev gennemført i 2010, og den viste, at det ikke kunne anses for at være økologisk sammenhængende ud fra den geografiske fordeling af BHO'erne. I 2012 forsøgte OSPAR igen at vurdere den økologiske sammenhæng i sit BHO-netværk, men kunne ikke nå frem til sammenfattende konklusioner på grund af manglen på relevante distributionsdata om arter og habitater. I 2012 kunne der kun gennemføres overfladiske evalueringer af BHO’ernes geografiske fordeling, og heraf fremgik det, at der kun var ringe sandsynlighed for, at BHO-netværket under OSPAR var økologisk sammenhængende. Netværket udviste imidlertid de første tegn på sammenhæng i visse subregioner, f.eks. i Nordsøen, og i et vist omfang også i Det Keltiske Hav 31 .
HELCOM har opstillet fire kriterier for økologisk sammenhæng: tilstrækkelighed, repræsentativitet, replikation af træk og konnektivitet. På trods af det stigende antal BHO'er under sit område konkluderede HELCOM i 2010, at BPO-netværkene i Østersøen endnu ikke var økologisk sammenhængende 32 .
MedPAN-RAC/SPA evaluerede BHO-netværkssammenhængen i Middelhavet ud fra to kriterier: repræsentativitet og konnektivitet i 2012. Det blev konkluderet, at BHO-netværket i Middelhavet hverken kunne anses for at være sammenhængende eller repræsentativt 33 . Man fandt, at den vestlige del af Middelhavet var den region, der havde den største konnektivitet i Middelhavet.
Som et første forsøg på at fastlægge et fælles sæt kriterier og en metode til vurdering af de europæiske BHO-netværks sammenhæng og repræsentativitet gennemførte eksterne konsulenter i 2014 en undersøgelse for Europa-Kommissionen 34 . Det blev i undersøgelsen fundet, at BHO-netværket i et testområde i Østersøen ikke var sammenhængende. Kommissionen vil fortsætte sit arbejde med at forbedre metoden til gennemførelse af EU-dækkende evalueringer af BHO-netværkene.
4.Konklusioner og fremtidsudsigter
BHO’erne udgør vigtige værktøjer til fysisk planlægning, som kan anvendes i naturbevaringsindsatsen. De kan fungere som reservater for den truede biodiversitet i vores have. Ved at styrke økosystemernes modstandsdygtighed kan effektive BHO-netværk skabe store gevinster for vores samfund. De socioøkonomiske gevinster omfatter jobskabelse, fødevareforsyninger eller klimaregulering. BHO'erne er derfor et tydeligt eksempel på konvergensen mellem den blå og den grønne økonomi.
Siden konventionen om den biologiske mangfoldighed trådte i kraft i 1993, er det europæiske BHO-netværk udbygget betydeligt, således at det i 2012 dækkede næsten 6 % af de europæiske havområder. Denne rapport viser, at der er gjort meget store fremskridt med etableringen af BHO'er i Europa. Der er siden 2012 udpeget endnu flere BHO'er 35 , men indsatsen standser ikke her. Der vil blive gjort en yderligere indsats for at sikre, at mindst 10 % af Europas have beskyttes gennem sammenhængende BHO-netværk 36 .
Målene i EU's biodiversitetsstrategi frem mod 2020 nås i stigende grad gennem EU's politikrammer, som frembyder en enestående mulighed for udpegning og samlet forvaltning af BHO'er. Havstrategirammedirektivet, habitat- og fugledirektiverne, direktivet om maritim fysisk planlægning og den reviderede fælles fiskeripolitik indeholder alle bestemmelser, som kan fremme udbygningen af europæiske BHO-netværk i de kommende år.
For at kunne udnytte BHO'ernes fulde potentiale skal de være omfattet af forvaltningsforanstaltninger 37 og være genstand for effektiv overvågning og håndhævelse. Forvaltningsforanstaltningerne kan omfatte forvaltningsplaner for selve BHO'erne og fysiske beskyttelsesforanstaltninger i tilgrænsende områder som et supplerende redskab til at øge BHO'ernes virkninger. BHO'erne bør være en integreret del af den maritime fysiske planlægning, der understøtter den grønne og blå infrastrukturtilgang 38 for at sikre og forbedre tilvejebringelsen af flere forskellige økosystemtjenester fra det samme område. Denne samlede tilgang er også vigtig for at sikre, at presset på havene reduceres, og økosystemets modstandsdygtighed styrkes derfor.
Kommissionen vil blive ved med at støtte national og international indsats med hensyn til udpegning og effektiv forvaltning af BHO’er og gennemførelse af andre fysiske planlægningsforanstaltninger til beskyttelse af havenes biodiversitet. Mere specifikt vil Kommissionen:
støtte medlemsstaterne med effektiv og integreret gennemførelse af lovgivning, der er på plads, gennem øget kommunikation eller vejledning, f.eks. i relation til artikel 11 under den fælles fiskeripolitik
fremme fælles forståelse af artikel 13, stk. 4, i rammedirektivet
videreudvikle en EU-metode til evaluering af BHO-netværkenes sammenhæng og repræsentativitet
støtte medlemsstaterne gennem eksisterende EU-finansieringsmekanismer, navnlig Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og LIFE-programmet eller gennem igangværende processer som den biogeografiske proces under Natura 2000, med henblik på at øge BHO-udpegningerne, navnlig på det åbne hav, og på at forvalte 39 BHO'erne effektivt
fremme inklusive regeringsstrukturer for BHO'er, som muliggør bred inddragelse af berørte parter (f.eks. lokale myndigheder, lokalsamfund, økonomiske aktører m.m.) i BHO-forvaltningen
om nødvendigt fortsætte arbejdet med EU-støttemekanismer til effektiv håndhævelse og kontrol af BHO-forvaltningsforanstaltninger
fremme forskning på EU-plan og støtte medlemsstaternes indsats for at afhjælpe eksisterende datamangler, som står i vejen for effektiv forvaltning og evaluering af BHO'er 40
bidrage til fastlæggelse af de økonomiske fordele ved BHO'er 41 ved at udarbejde undersøgelser og samarbejde med internationale organisationer som f.eks. OECD
sikre EU-repræsentation i forhandlinger om en gennemførelsesaftale under UNCLOS til bevaring og bæredygtig anvendelse af biodiversitet i områder, der ligger uden for national jurisdiktion 42 for at gøre UNCLOS-artikel 192 og artikel 194, stk. 5, mere operationel i disse områder.
Kommissionen vil forberede den næste rapport om fremskridt med etablering af BHO’er i forbindelse med gennemførelsen af rammedirektivet, dvs. Kommissionens rapport om medlemsstaternes programmer over foranstaltninger 43 . Denne rapport kommer til at udgøre grundlaget for denne evaluering. De fremskridt, der er gjort med at etablere BHO'er i Europa, vil også blive evalueret i 2019, når Kommissionen evaluerer den første etape af gennemførelsen af rammedirektivet 44 . Hvis der gøres en målrettet indsats på alle niveauer, burde det være muligt at nå de mål, der er opstillet i lovgivning og politikker i EU-regi og på internationalt plan, og nå frem til en BHO-dækning, der ligger over 10 % 45 senest i 2020 i Europa.
Det europæiske miljøagenturs rapport over miljøsituationen (2015): http://www.eea.europa.eu/soer-2015/europe/marine-and-coastal
Se f.eks. Agenda 21, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf og FN’s generalforsamlings resolution A/RES/66/288 - The Future We Want af 27. juli 2012 http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/476/10/PDF/N1147610.pdf?OpenElement
FN’s generalforsamlings resolution A/69/L.85 af 12. august 2015, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/69/L.85&Lang=E
Direktiv 92/43/EØF.
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/56/EF af 17. juni 2008 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets havmiljøpolitiske foranstaltninger (havstrategirammedirektivet), (EUT L 164 af 25.6.2008).
Rammedirektivets artikel 13.
Havområder er defineret i rammedirektivets artikel 3, stk. 1.
Rammedirektivets artikel 13, stk. 4.
Der findes en mere detaljeret definition på side 8 i bilaget.
Antallet af planter og dyr i et givet område.
Fenberg P. B. m.fl. (2012): ”The science of European marine reserves: Status, efficacy, and future needs”, Marine Policy 36(5), s. 1012–1021.
European Commission (2013): "The Economic Benefits of the Natura 2000 Network". http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/financing/docs/ENV-12-018_LR_Final1.pdf .
Velforvaltede BHO’er har vist sig at indeholde over 5 gange mere af den samlede fiskebiomasse af store fisk og 14 gange mere af hajbiomassen end de befiskede områder. Edgar G. J. m.fl. (2014): "Global conservation outcomes depend on marine protected areas with five key features", Nature 506, s. 216–220.
Sala E. (2012): "Here is one great way to save fish – and the fishing industry" i Tackling Science Challenges, Harvard Business Review 85.
Australian Government, Department of Environment and Heritage (2003): "The benefits of marine protected areas". http://www.environment.gov.au/system/files/resources/5eaad4f9-e8e0-45d1-b889-83648c7b2ceb/files/benefits-mpas.pdf .
Great Barrier Reef Marine Park Authority (2014): "Great Barrier Reef Region Strategic Assessment – Strategic Assessment Report". http://elibrary.gbrmpa.gov.au/jspui/handle/11017/2861 .
Potts m.fl. (2014): "Do marine protected areas deliver flows of ecosystem services to support human welfare?", Marine Policy 44.
Hussain m.fl. (2010): "An ex-ante ecological economic assessment of the benefits arising from marine
protected areas designation in the UK", Ecological Economics 69(4), s. 828-838.
Det Europæiske Miljøagentur (2015): "Marine Protected Areas in Europe's Seas – An overview and reflections on the way forward".
Biodiversitetskonventionen kræver, at dens parter opretter systemer med beskyttede områder. Se s. 10 i bilaget.
Det Europæiske Miljøagentur afgrænsede vurderingsområdet ved anvendelse af en grænse på 200 sømil fra kysten eller en tilsvarende afstand fra tredjelande bortset fra Grækenland, hvor der blev anvendt en grænse på 6 sømil. Der findes BHO’er uden for disse grænser, men de indgår ikke i analysen. På tilsvarende måde har man i analysen heller ikke medtaget BHO’er, der beskytter den righoldige biodiversitet i de mest perifere regioner på grund af BHO’ernes begrænsede geografiske rækkevidde. Der findes yderligere oplysninger i Det Europæiske Miljøagenturs "Spatial analysis of Marine Protected Area Networks in Europe's Seas" (2015), s. 1-2.
Data hidrørende fra Natura 2000-databasen og den fælles database over udpegede områder.
Visse medlemsstater har siden 2012 etableret betydeligt flere Natura 2000-havområder, hvilket yderligere har øget dækningen med beskyttede havområder visse steder.
Dette skyldes delvist, at der i habitatdirektivet oprindeligt var fokus på landjorden, og at man manglede viden om habitater på store havdybder.
Farvandene tæt på kysterne dækker zoner fra 0 til 1 sømil, kystfarvandene dækker zoner fra 1 til 12 sømil, og det åbne have udgøres af zoner fra 12 sømil og ud efter. Det Europæiske Miljøagentur (2015): "Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas".
Se rammedirektivets artikel 5 og 6 om regionalt samarbejde.
Det Europæiske Miljøagentur (2015): "Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas".
Det Europæiske Miljøagentur (2015): "Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas".
Det Europæiske Miljøagentur (2015): "Marine Protected Areas in Europe's Seas – An overview and reflections on the way forward".
OSPAR (2006): "Guidance on developing an ecologically coherent network of OSPAR marine protected areas", referencenummer 2006-3.
For yderligere oplysninger om kriterierne for økologisk sammenhæng og resultaterne se Johnson D. m.fl. (2013): "An assessment of the ecological coherence of the OSPAR Network of Marine Protected Areas in 2012".
Boedeker D. m.fl. (2010): "Towards an ecologically coherent network of well-managed Marine Protected Areas – Implementation report on the status and ecological coherence of the HELCOM BSPA network", Baltic Sea Environment Proceedings No. 124A.
Gabrié C. m.fl. (2012): “The Status of the Marine Protected Areas in the Mediterranean Sea", MedPAN & RAC/SPA. Ed: MedPAN Collection.
Wolters H. A. m.fl. (2014): "Proposal for an assessment method of the ecological coherence of networks of marine protected areas in Europe". https://circabc.europa.eu/sd/a/b993ca97-579c-4aee-8e0e-22794682ac16/MPA%20coherence%20report-final.pdf
Ved udgangen af 2014 udpeget var de Natura 2000-områder, der var udpeget under habitat- og fugledirektiverne, f.eks. øget til næsten 320 000 km² sammenlignet med ca. 228 000 km² i 2012 – se http://ec.europa.eu/environment/nature/info/pubs/docs/nat2000newsl/nat37_en.pdf
Se Aichimål 11 i punkt 2 i bilaget til denne rapport.
Oceana (2014): "Management matters: Ridding the Baltic Sea of paper parks". http://eu.oceana.org/sites/default/files/oceana_ridding_the_baltic_sea_of_paper_parks.pdf
Yderligere oplysninger findes på http://ec.europa.eu/environment/nature/ecosystems/index_en.htm
Kommissionen har finansieret flere forskningsprojekter på dette område (se f.eks. MESMA, http://www.mesma.org/ ).
Se f.eks. holdningen hos European Marine Board (position paper no. 18: "Achieving Ecologically Coherent
MPA Networks in Europe: Science Needs and Priorities", april 2013.
http://www.esf.org/fileadmin/Public_documents/Publications/EMB_PP18_Marine_Protected_Areas.pdf
Gennem en særlig undersøgelse.
FN's generalforsamling har for nyligt besluttet at indlede mellemstatslige forhandlinger i 2016 om en gennemførelsesaftale under UNCLOS med henblik på bevaring og bæredygtig brug af biodiversitet i områder uden for national jurisdiktion (resolution A/69L.65 af 19. juni 2015).
Medlemsstaternes skal indgive deres programmer over foranstaltninger til Kommissionen senest den 31. marts 2016.
Rammedirektivets artikel 20.
Se Aichimål 11 i punkt 2 i bilaget til denne rapport.
EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 1.10.2015
COM(2015) 481 final
BILAG
til
Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet
om fremskridt med etableringen af beskyttede havområder (som fastsat ved artikel 21 i havstrategirammedirektivet (direktiv 2008/56))
Bilag I
1. Terminologi
Havstrategirammedirektivet definerer ikke termerne "beskyttet havområde" og "fysisk beskyttelsesforanstaltning". Dette afsnit indeholder definitioner, som er blevet anvendt ved udarbejdelsen af denne rapport, og som vil blive anvendt i forbindelse med gennemførelsen af havstrategirammedirektivet og anden lovgivning.
1.1 Beskyttede havområder
Hvad angår international ret, fastsætter artikel 8 i konventionen om den biologiske mangfoldighed (KBM) en grundlæggende forpligtelse for parterne til at etablere beskyttede områder 1 . Definitionen af beskyttede områder 2 i konventionens artikel 2 udgør grundlaget for definitioner af beskyttede områder og beskyttede havområder (BHO’er), som anvendes af andre internationale organisationer, f.eks. Den Internationale Naturværnsunion (IUCN) 3 eller under de regionale havkonventioner (RH’er) 4 .
I Den Europæiske Union er der oprettet beskyttede områder under naturdirektiverne (se de særlige bevaringsområder under habitatdirektivet og særligt beskyttede områder under fugledirektivet). Definitionen af disse områder 5 er i tråd med KBM-definitionen af beskyttede områder, dvs. de er afgrænset geografisk, de har et klart bevaringsmål, og der skal træffes forvaltningsforanstaltninger for områderne for at nå disse mål.
På grundlag af de fælles elementer i disse definitioner foreslås der følgende kriterier med henblik på at definere BHO’er under havstrategirammedirektivet og alle tilhørende EU-politikker 6 :
-de er geografisk definerede havområder,
-hvis primære og tydeligt erklærede mål er naturbevaring
-og som reguleres og forvaltes ved retlige eller andre effektive midler til at nå dette mål.
1.2 Geografiske beskyttelsesforanstaltninger
I forbindelse med mål nr. 11 i den strategiske plan for biodiversitet 2011-2020 7 kræves det, at "[...] 10 % af havarealet og kystområderne, især områder, som er særlig vigtige for biologisk mangfoldighed og økosystemtjenester, [er] beskyttet gennem effektivt og ligeligt forvaltede, økologisk repræsentative og velforbundne systemer af beskyttede områder og andre effektive områdebaserede foranstaltninger [...]". Der findes imidlertid ingen internationalt godkendt definition af, hvad der menes med "andre effektive områdebaserede foranstaltninger".
Havstrategirammedirektivet, fugledirektivet og habitatdirektivet fastsætter alle bevaringsforanstaltninger uden for beskyttede områder for at sikre tilstrækkelig beskyttelse af arter og levesteder og for at øge gevinsterne hidrørende fra beskyttede områder. Havstrategirammedirektivet omhandler udtrykkeligt geografiske beskyttelsesforanstaltninger 8 . I henhold til habitatdirektivet skal der indføres en streng beskyttelsesordning for arter og underarter, der er opført i direktivets bilag IV, og beskyttelsesforanstaltninger for arter og underarter, der er opført i bilag V 9 . Nogle af disse foranstaltninger er områdebaserede (f.eks. midlertidigt eller lokalt forbud mod at fiske efter vilde arter og udnytte visse populationer, indførelse af et system med fiskelicenser eller kvoter 10 m.m.). Med fugledirektivet indføres der en tilsvarende struktur 11 .
De geografiske beskyttelsesforanstaltninger er derfor fastlagt i overensstemmelse med tankegangen i havstrategirammedirektivet og naturdirektiverne, dvs. de geografiske beskyttelsesforanstaltninger udgør en bredere kategori end BHO’erne, og de spiller en understøttende rolle for naturbevaringen. Betegnelsen "geografiske beskyttelsesforanstaltninger" benyttes derfor for 12 :
-områdebaserede bevaringsforanstaltninger,
-som ikke opfylder BHO-kriterierne, enten fordi bevaringen ikke er deres primære mål, eller fordi deres mål vedrører en særlig aktivitet eller sektor med henblik på at beskytte økosystemet.
Visse fiskeriforvaltningsforanstaltninger med bevaringsaspekter falder i den forbindelse ind under definitionen for geografiske beskyttelsesforanstaltninger. Sådanne fiskeriforvaltningsforanstaltninger kan omfatte fiskerilicenser eller forbud mod at anvende bestemte former for fangstredskaber 13 i særlige områder for f.eks. at beskytte sårbare havøkosystemer eller havgræsenge eller visse bevaringsforanstaltninger, der er vedtaget under artikel 7 i forordningen om den fælles fiskeripolitik 14 .
Visse foranstaltninger, der skal træffes under direktivet om maritim fysisk planlægning, kan også anses for at være geografiske beskyttelsesforanstaltninger, idet et af målene med maritim fysisk planlægning er beskyttelse og forbedring af miljøet.
2. Relevant EU-ret og international ret
Havstrategirammedirektivet 15 tager sigte på at integrere hensynet til miljøet i forskellige politikker, aftaler og lovgivningsforanstaltninger, som har indvirkning på havmiljøet 16 . I dette afsnit vil der derfor blive gjort status over EU-lovgivning og international lovgivning med betydning for etablering af BHO’er under havstrategirammedirektivet.
EU-lovgivning
1.Habitatdirektivet 17 og fugledirektivet 18 : omhandler udpegning af beskyttede områder, som udgør et sammenhængende europæisk økologisk netværk (Natura 2000-netværket) 19 og er underlagt skrappe beskyttelses- og forvaltningskrav for at opnå en gunstig bevaringsstatus for EU's mest sårbare habitater og arter.
2.Den fælles fiskeripolitik: den nyligt reviderede grundforordning om denne politik fastsætter, at der skal vedtages bevaringsforanstaltninger, som er i overensstemmelse med målene i havstrategirammedirektivet, habitatdirektivet og fugledirektivet 20 . Den omhandler også etablering af beskyttede områder, som er biologisk sårbare 21 . Hertil kommer, at der kan etableres områder beskyttet mod fiskeri under forordningen vedrørende foranstaltninger til bæredygtig forvaltning af fiskeressourcer i Middelhavet 22 .
3.Vandrammedirektivet 23 : anvendes på indre overgangsvande, men dets bestemmelser er yderst relevante for BHO’er tæt på kysterne, som er rige på gyde- og opvækstområder og derfor vigtige i bevaringsmæssig henseende.
4.Direktivet om maritim fysisk planlægning 24 : BHO’erne kommer til at indgå i den maritime fysisk planlægning under direktivet.
International dimension
1.De Forenede Nationers havretskonvention: kræver, at parterne træffer foranstaltninger til at beskytte og bevare havmiljøet i almindelighed og navnlig sjældne eller skrøbelige økosystemer, levestederne for udtømte eller truede arter og andre former for liv i havene 25 .
2.Konventionen om den biologiske mangfoldighed: har til formål at standse tabet af biodiversitet og sikre bevarelse og bæredygtig anvendelse af havets biodiversitet. Aichibiodiversitetsmål nr. 11 26 er at bevare 10 % af kyst- og havområderne gennem effektivt og ligeligt forvaltede, økologisk repræsentative og velforbundne systemer af beskyttede områder og andre effektive områdebaserede bevaringsforanstaltninger. Dette mål er blevet en global forpligtelse, fordi det nu indgår i Rio+20-slutdokumentet "The Future We Want" 27 og i de opstillede mål for havene 28 i udviklingsdagsordenen for perioden efter 2015, som forhandles i FN. Denne konvention omfatter også en beskrivelse af økologisk eller biologisk betydningsfulde havområder på grund af deres vigtige bidrag til at støtte velfungerende have og anerkendelsen af deres potentielle behov for en vis form for beskyttelse. Man har beskrevet ca. 200 biologisk betydningsfulde havområder i forbindelse med regionale workshopper rundt omkring i verden, og de er blevet godkendt på partskonferencen til opførelse i konventionens register over biologisk betydningsfulde havområder. Det er op til staterne og kompetente mellemstatslige organisationer at træffe beslutninger om enhver form for forvaltnings- og beskyttelsesforanstaltninger for disse områder eller dele heraf, herunder ved at udpege dem som BHO’er.
3. Regionale havkonventioner: har til formål at forbedre den regionale forvaltning af beskyttelsen af havmiljøet. Der er fire regionale havkonventioner, der dækker havområder inden for rammerne af havstrategirammedirektivet: OSPAR for den nordøstlige del af Atlanterhavet, HELCOM for Østersøen, Barcelona-konventionen for Middelhavet og Bukarest-konventionen for Sortehavet. Der har under alle fire regionale havkonventioner været gjort en aktiv indsats for at etablere BHO’er og evaluere BHO-netværkenes sammenhæng 29 .
Bilag II
Tabeller
|
BHO-evalueringsområde i regioner og delregioner |
Område dækket af BHO’er, km2 |
% dækket af BHO’er |
Samlet antal områder |
% overlappende områder I netværk |
|
Østersøen |
50105 |
13,5 |
3050 |
82,6 |
|
Nordøstlige del af Atlanterhavet |
171174 |
4,2 |
3203 |
81,2 |
|
Det Keltiske Hav |
40457 |
4,4 |
1194 |
82,0 |
|
Nordsøen, inkl. Kattegat og Den Engelske Kanal |
90257 |
17,9 |
1534 |
90,9 |
|
Biscaya-bugten og den iberiske kyst |
25930 |
3,2 |
334 |
68,6 |
|
Makaronesien |
14530 |
0,8 |
163 |
41,6 |
|
Middelhavet |
114461 |
9,5 |
1410 |
33,3 |
|
Vestlige del af Middelhavet |
103196 |
15,6 |
724 |
33,9 |
|
Det Joniske Hav og det centrale Middelhav |
3875 |
1,6 |
274 |
24,4 |
|
Adriaterhavet |
2441 |
2,0 |
199 |
7,0 |
|
Det Ægæisk-Levantinske Hav |
4949 |
2,6 |
221 |
42,3 |
|
Sortehavet |
2883 |
4,5 |
62 |
49,6 |
|
I alt |
338623 |
5,9 |
7725 |
65,0 |
Tabel 1 – BHO-dækning i de europæiske have (2012) 30
|
BHO-evalueringsområde i regioner og delregioner |
% af 0-1- sømilzone, der er dækket af BHO’er |
% af 1-12-sømilzone, der er dækket af BHO’er |
% af zoner fra 12 sømil til zoneophør, der er dækket af BHO’er |
|
Østersøen |
36,1 |
16,4 |
3,9 |
|
Nordøstlige del af Atlanterhavet (inden for 200 sømil) |
52,1 |
16,4 |
2,3 |
|
Det Keltiske Hav |
47,5 |
8,9 |
2,3 |
|
Nordsøen, inkl. Kattegat og Den Engelske Kanal |
63,4 |
32,4 |
11,2 |
|
Biscaya-bugten og den iberiske kyst |
48,9 |
15,8 |
1,7 |
|
Makaronesien |
28,0 |
4,0 |
0,6 |
|
Middelhavet |
30,6 |
14,2 |
6,1 |
|
Vestlige del af Middelhavet |
60,4 |
29,6 |
10,1 |
|
Det Joniske Hav og det centrale Middelhav |
30,5 |
2,7 |
--- |
|
Adriaterhavet |
17,0 |
1,4 |
--- |
|
Det Ægæisk-Levantinske Hav |
14,2 |
2,4 |
--- |
|
Sortehavet |
77,9 |
19,3 |
--- |
|
Gennemsnit |
40,2 |
15,6 |
3,0 |
Tabel 2 – Procentvis BHO-dækning i europæiske have i følgende evalueringszoner: fra 0 til 1 sømil, fra 1 til 12 sømil og fra 12 sømil til zoneophør (2012) 31
Tabel 3 - Dækning med Natura 2000 (N2K)-netværk i Europas regionale have 32
|
Regional havkonvention (RH) |
Regionalt hav |
RH-netværks-område i BHO-evalueringsom-rådet |
Procentvis dækning med RH-netværk i BHO-evalueringsområdet |
Procentvis overlapning af RH-netværk i forhold til N2K i BHO-området |
|
HELCOM |
Østersøen |
45826 |
12,4 |
94,3 |
|
OSPAR |
Nordøstlige del af Atlanterhavet |
132204 |
3,2 |
93,9 |
|
BARCELONA |
Middelhavet |
88602 |
7,3% |
9,9 |
Tabel 4: Samlet område, procentvis dækning med områder under regionale havkonventioner i BHO-evalueringsområdet og overlapning i forhold til EU Natura (N2K)-netværket (2012) 33 .
Denne forpligtelse gælder for områder under staters suverænitet og jurisdiktion.
Et "beskyttet område" er et geografisk afgrænset område, som er udpeget eller reguleret, og som forvaltes med henblik på bestemte bevaringsmål". Artikel 2 i Konventionen om den biologiske mangfoldighed (1992)
Se definitionen på side 8 i IUCN's "Guidelines for Applying Protected Area Management Categories" fra (2008).
For definitioner se OSPAR (2003): "Recommendation on a Network of Marine Protected Areas 2003/3", artikel 1.
HELCOM (2013): "Overview of the status of the network of Baltic Sea marine protected areas", s. 7.
Artikel 4, 6 og 7 i protokollen til Barcelona-konventionen om særligt beskyttede områder og biodiversitet i Middelhavet (1999).
Artikel 1, stk. 1, i habitatdirektivet og artikel 4 i fugledirektivet
Se punkt 2 i bilaget.
Konventionen om den biologiske mangfoldighed (2010), COP 10, bilag til afgørelse X/2.
Se artikel 13, stk. 4, i havstrategirammedirektivet.
Artikel 12-16 i habitatdirektivet.
Artikel 14 i habitatdirektivet.
Artikel 5 i fugledirektivet.
Se dokumentet "Programmes of measures under the Marine Strategy Framework Directive – Recommendations for implementation and reporting" (25. november 2014). https://circabc.europa.eu/w/browse/0ee797dd-d92c-4d7c-a9f9-5dffb36d2065
Se f.eks. Rådets forordning (EF) nr. 734/2008 af 15. juli 2008 om beskyttelse af sårbare marine økosystemer i det åbne hav mod bundfiskeredskabers skadelige virkninger.
Se artikel 7, stk. 1, litra a), b), h) og, i), og stk. 2, litra c), d) og e), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1380/2013 af 11. december 2013 om den fælles fiskeripolitik.
Artikel 1 i havstrategirammedirektivet.
Hvad angår det generelle samspil mellem havstrategirammedirektivet, EU-politikker og internationale aftaler, se rapporten fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om bidraget fra havstrategirammedirektivet (2008/56/EF) til gennemførelsen af medlemsstaternes eller EU's eksisterende forpligtelser, tilsagn og initiativer på EU-plan eller på internationalt plan vedrørende miljøbeskyttelse af havområder (COM(2012) 662 af 16. november 2012).
Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206 af 22.7.1992).
Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103 af 25.4.1979).
Artikel 3 i habitatdirektivet.
Artikel 11 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1380/2013 om den fælles fiskeripolitik.
Artikel 8 om områder til genopretning af fiskebestande i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1380/2013.
Rådets forordning (EF) nr. 1967/2006 af 21. december 2006.
Direktiv 2000/60/EC fastsætter rammer for EU's indsats på vandpolitikområdet
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/89/EU af 23. juli 2014 om rammerne for maritim fysisk planlægning. I henhold til 8 i dette direktiv skal medlemsstaterne integrere aktiviteter vedrørende bevaring af natur og arter og beskyttede områder i deres maritime fysiske planlægning.
Artikel 192 og 194, stk. 5, i UNCLOS
En del af den strategiske plan for biodiversitet for perioden 2011-2020, som blev vedtaget af parterne i Konventionen om den biologiske mangfoldighed i 2010 (UNEP/CBD/COP/DEC/X/2).
FN's Generalforsamlings resolution 66/288 af 27. juli 2012 - The Future We Want, punkt 177.
Se mål nr. 14 i FN's Generalforsamlings resolution A/68/970 af 12. august 2014 - Report of the Open Working Group of the General Assembly on Sustainable Development Goals.
Se afsnit 2.2 og 3 i denne rapport.
Det Europæiske Miljøagentur (2015): "Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas".
Tilpasset fra tabel 3.8 i "Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas" fra Det Europæiske Miljøagentur (2015).
Det Europæiske Miljøagentur (2015): "Marine Protected Areas in Europe's Seas – An overview and reflections on the way forward".
Tilpasset fra tabel 3.4 i "Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas" fra Det Europæiske Miljøagentur (2015).