ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om strukturelle foranstaltninger til forbedring af modstandsdygtigheden i kreditinstitutter i EU og forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om indberetning af værdipapirfinansieringstransaktioner og om disses gennemsigtighed /* SWD/2014/031 final */
1. Indledning Over de seneste årtier har EU's finansielle
system undergået en kraftig ekspansion, som væsentligt overstiger væksten i
BNP. EU's finansielle institutioner, og bankerne i særdeleshed, er vokset såvel
med hensyn til volumen som med hensyn til aktivitetsområder og kompleksitet.
Dette har ført til fremkomsten af store finansielle "one-stop shops",
som inden for samme enhed eller koncern tilbyder en bred vifte af
tjenesteydelser. Denne udvikling har gjort det muligt for bankerne på en og
samme tid at tilbyde kunderne et bredere spektrum af tjenester og at imødekomme
globale kunders stadig mere sofistikerede behov. Uanset disse fordele har den
hidtil usete og ekstraordinære statslige støtte til banksektoren i kølvandet på
finanskrisen med tydelighed illustreret den negative virkning på den
finansielle stabilitet af et stadig mere globalt sammenhængende finansielt
system med stadig større tjenesteudbydere. Som en reaktion på finanskrisen har Den
Europæiske Union og dens medlemsstater taget fat på en gennemgribende revision
af reguleringen af og tilsynet med bankerne. På bankområdet har EU iværksat en
række reformer med henblik på at øge bankernes modstandsdygtighed og mindske
virkningen af eventuelle bankkrak. Trods denne bredt anlagte reformdagsorden er
det en stadig kilde til bekymring, at nogle banker i kraft af deres størrelse
og kompleksitet fortsat er for vanskelige at styre, overvåge og føre tilsyn med
i gode tider og at afvikle i dårlige. Flere lande har derfor enten allerede besluttet
at reformere bankernes struktur eller overvejer sådanne reformer.
Europa-Parlamentet og internationale institutioner har sat yderligere fokus på
de strukturelle reformers betydning for løsningen af problemer med banker, som
er "for store til at krakke"[1]. I denne forbindelse har Michel Barnier,
kommissær med ansvar for det indre marked og tjenesteydelser, nedsat en
ekspertgruppe på højt niveau (HLEG) under forsæde af den finske centralbankchef
Erkki Liikanen. Dens mandat bestod i at vurdere behovet for strukturelle
reformer af banksektoren i EU. Gruppen anbefalede en obligatorisk udskillelse
af egenhandel og andre handelsaktiviteter forbundet med høj risiko i en
særskilt juridisk enhed inden for bankkoncernen. I denne konsekvensanalyse vurderes problemerne
i forbindelse med selskabsstrukturen i "TBTF"-banker (kapitel 2), og målene
for en strukturreform indkredses (kapitel 3). Efterfølgende kortlægges rækken
af muligheder, der har været under overvejelse med henblik på at reformere
bankstrukturen (kapitel 4), og disse muligheders samfundsmæssige fordele og
omkostninger vurderes (kapitel 5). Hovedresultaterne sammenfattes i det
følgende. 2. Problemformulering EU har traditionelt haft et diversificeret
banksystem. Dette er en styrke. Over tid har markedsudviklingen imidlertid også
betinget fremkomsten af nogle få store, komplekse og indbyrdes afhængige
bankkoncerner. Disse banker forener typisk detailbankforretning samt
forretnings- og investeringsbankvirksomhed inden for samme selskab eller i tæt
forbundne enheder med kun få begrænsninger med hensyn til samspillet. Som
indlånsbanker er de i sagens natur udsatte for potentielt skadelige stormløb
("bank runs") fra indskydernes side. Med henblik på at sikre
indskydernes tillid er der følgelig blevet etableret et offentligt
sikkerhedsnet i form af en række eksplicitte garantier (f.eks. indskudsgaranti)
og implicitte tilskud (bankpakker). Set i relation til dette sikkerhedsnet
bidrager det uhindrede samspil mellem flere former for bankaktiviteter
imidlertid til en række problemer, herunder i) hindringer for velordnet
afvikling og genopretning, ii) moralsk hasard, umådeholden balancevækst og
overdreven handel, iii) interessekonflikter og en transaktionsorienteret
bankkultur samt iv) konkurrenceforvridning. EU har allerede iværksat en række reformer for
at øge bankernes modstandsdygtighed og reducere sandsynligheden for og
virkningen af bankkrak. Disse reformer omfatter en forøgelse af solvenskravet
(forordningen og direktivet om kapitalkrav (CRR/CRDIV)), en styrkelse af mulighederne
for afvikling af banker (direktivet om et regelsæt for genopretning og
afvikling af banker (BRRD)), en forbedring af indskudsgarantien (det reviderede
direktiv om indskudsgarantiordninger (DGSD)), en afhjælpning af risiciene
forbundet med derivater og forbedring af markedsinfrastrukturen (forordningen
om europæisk markedsinfrastruktur (EMIR) og de hermed sammenhængende revisioner
af direktivet om markeder for finansielle instrumenter MiFID)). Med henblik på
at bryde den negative vekselvirkning mellem stats- og bankrisici og genoprette
tilliden til euroen og banksystemet har Europa-Kommissionen endvidere opfordret
til den videre udvikling af en bankunion, herunder et fælles regelsæt for alle
banker i EU, en fælles tilsynsmekanisme (SSM) og en fælles afviklingsmekanisme
(SRM), som vil være obligatorisk for eurolandene, men åben for frivillig
deltagelse for alle andre medlemsstater. Trods denne bredt anlagte reformdagsorden
vækker det hos mange lovgivere, tilsynsmyndigheder og universitetsfolk stadig
bekymring, at de største bankkoncerner på grund af deres størrelse og
kompleksitet fortsat er for vanskelige at styre, kontrollere og overvåge i gode
tider og måske også vanskelige at afvikle i dårlige. Strukturreformer er derfor
blevet fremført som et supplerende forslag til løsning af de ovenfor beskrevne
problemer. Eksempelvis kunne strukturelle reformer supplere den igangværende
lovgivningsmæssige reformdagsorden. Forordningen og direktivet om kapitalkrav (CRR/CRDIV)
samt direktivet om et regelsæt for genopretning og afvikling af banker (BRRD) giver
allerede tilsyn/kompetente afviklingsmyndigheder beføjelser til at gribe ind og
forebygge en bankkrise gennem omstrukturering og/eller afvikling af en
finansiel institution, hvis denne giver anledning til begrundede
betænkeligheder hos myndighederne. Strukturelle reformer kunne udgøre et
supplement til disse lovmæssige reformer og øge deres effektivitet i forhold
til for store og komplekse banker. Eksempelvis vil strukturreformer kunne øge
den vifte af muligheder, som står til myndighedernes rådighed i forbindelse med
håndteringen af store bankkoncerner. De vil også give direkte adgang til at
løse problemer vedrørende kompleksitet inden for en koncern, koncernintern
støtte og incitamenter til overdreven risikotagning. Strukturreformer sigter
derudover mod et bredere sæt af mål såsom at sikre, at en indlånsbank ikke
påvirkes uhensigtsmæssigt af en kortsigtet handelspraksis og bliver part i
interessekonflikter til skade for dens kunder. De ændringer, som strukturreformer
ville medføre i forhold til det pågældende, begrænsede segment af TBTF-banker,
kunne derfor udgøre et supplement til gældende beføjelser. 3. Analyse af nærhedsprincippet Et stigende antal medlemsstater gennemfører
for tiden forskellige former for bankstrukturreformer i deres nationale
lovgivning. Set i lyset af de grundlæggende friheder, der er fastlagt i
traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), kan forskelle i den
nationale lovgivning påvirke kapitalbevægelserne og markedsdeltagernes etableringsbeslutninger
og desuden underminere bestræbelserne på at skabe et fælles regelsæt for hele
det indre marked. Sådanne forskelle kan derudover afstedkomme særlige problemer
vedrørende tilsynet, navnlig i forhold til grænseoverskridende banker. Det er derfor påkrævet med en indsats på
EU-plan. 4. Mål Strukturreformernes overordnede mål er for det
første at nedbringe risikoen for systemisk ustabilitet ved at formindske
risikoen for, at banker bliver eller stræber efter at blive "TBTF",
"TCTF" og TITF". Det er et centralt formål med
strukturreformerne at gøre banker, som forsyner realøkonomien med væsentlige
tjenesteydelser, mere modstandsdygtige i tilfælde af endogene og eksogene chok,
men også lettere at afvikle i tilfælde af krak for på denne måde at reducere
omfanget af en fremtidig finanskrise. Et andet overordnet mål er at mindske
fragmenteringen af det indre finansielle marked. Mange af de banker, der vil
blive berørt af reformlovgivningen, opererer på tværs af grænser og søger at
drage fordel af de muligheder, som det indre finansielle marked tilbyder. En
fælles lovgivningsmæssig ramme for strukturreformerne ville forhindre
fragmenteringen af det indre marked og øge effektiviteten af de fremtidige
tilsyns- og afviklingsmekanismer (SSM og SRM). Inden for rammerne af disse hovedmålsætninger
sigter strukturreformerne mod følgende specifikke mål: 1) at lette afvikling og
genopretning af banker, 2) at lette styring, overvågning og tilsyn, 3) at
nedbringe moralsk hasard, 4) at mindske interessekonflikter og forbedre
bankkulturen, 5) at minimere fejlallokeringen af kapital og ressourcer samt 6)
at forbedre konkurrencen. Følgende kvantificerbare og operationelle mål
vil danne grundlag for kommende evalueringer: 1) nedbringelse af størrelsen af
de implicitte offentlige tilskud (som kommer til udtryk gennem en reduktion af
"TBTF"-bankernes låneomkostninger), 2) nedbringelse af
"TBTF"-bankernes overdrevne handel (og forøgelse af de
ikke-finansielle kunders andel af kreditforsyningen). 5. Politiske løsningsmuligheder Reformer af bankstrukturen kræver en
beslutning om, hvilke aktiviteter der skal udskilles, og om, hvor vidtrækkende
en sådan udskillelse skal være. Rapportens kapitel 4 indeholder derfor en række
muligheder for hvert område. Kombinationen af disse muligheder resulterer i et
antal reformscenarier, som skal vurderes såvel i forhold til grundforløbet,
hvor der ikke tages yderligere initiativer på EU-niveau, som i forhold til
hinanden. Aktiviteter Den virksomhed, som drives af store
bankkoncerner i EU i dag, omfatter såvel detailbankforretning som forretnings-
og investeringsbankvirksomhed. Eksempler på detailbankforretning er bl.a.
modtagelse af garanterede indlån, udlån til husholdninger og små og mellemstore
virksomheder samt udbud af betalingsservice. Forretnings- og
investeringsbankvirksomhed omfatter for eksempel afsætningsgarantistillelse,
market making, formidlingstjenester og egenhandel. Rapporten undersøger tre
stiliserede muligheder for at udskille aktiviteterne: 1) "Snæver"
handelsvirksomhed og "bred" indlånsvirksomhed: Det første
ydertilfælde beskriver en situation, hvor kun forholdsvis få handelsaktiviteter
udskilles fra en bred indlånsvirksomhed. Det drejer sig om de typer af handel,
hvor tradere spekulerer på markederne for bankens og for lånte midler
udelukkende med fortjeneste for øje, og uden at det vedrører handel på vegne af
kunderne (dvs. egenhandel). 2) Handels- og indlånsvirksomhed i
"middelstort" omfang: En anden mulighed består i, at market
making-aktiviteter, komplekse derivater og komplekse securitisationsoperationer
føjes til de ovennævnte typer af handel. 3) "Bred"
handelsvirksomhed og "snæver" indlånsvirksomhed: Dette
ydertilfælde indebærer en udskillelse af al forretnings- og
investeringsbankvirksomhed. Udskillelsens rækkevidde Fastlæggelsen af udskillelsens rækkevidde kan
som udgangspunkt ske efter følgende tre hovedprincipper: i) regnskabsmæssig
udskillelse, ii) funktionel udskillelse gennem etablering af datterselskaber
samt iii) udskillelse efter ejendomsretlige principper eller forbud mod
bestemte forretningsområder. Disse tre principper adskiller sig med hensyn til
graden af indblanding i bankers forretningsstruktur. Det er ikke sandsynligt, at en regnskabsmæssig
udskillelse (som pålægger bankerne at offentliggøre flere oplysninger om deres
forretningsområder) fører til opnåelse af de ovenfor skitserede mål, hvorfor
dette princip forkastes. En funktionel udskillelse gennem etablering af
datterselskaber indebærer, at bankkoncernerne skal udskille de forskellige
forretningsenheders aktiviteter i adskilte datterselskaber (juridiske enheder),
men fortsat vil kunne tilbyde deres kunder en bred vifte af banktjenester
(struktureret universel bankvirksomhed). Med hensyn til etableringen af
datterselskaber behandler rapporten to forskellige muligheder baseret på
forskellige lovmæssige, økonomiske og ledelsesmæssige regelsæt (udskillelse
efter gældende henholdsvis strengere regler). Udskillelse efter ejendomsretlige
principper kræver, at nogle forretningsområder varetages af virksomheder, som
ikke er henhørende under bankkoncernen. Konkret behandler rapporten følgende
tre muligheder: 1) Udskillelse med begrænsning af de
koncerninterne forbindelser efter gældende regler: I retlig henseende
kræver denne mulighed etableringen af en separat juridisk enhed. I økonomisk
henseende begrænses kravene til opfyldelse af de økonomiske og ledelsesmæssige
krav, som følger af gældende regler for denne juridiske konstruktion. 2) Udskillelse med begrænsning af de
koncerninterne forbindelser efter strengereregler: For mere effektivt at
kunne håndtere den koncerninterne støtte fordrer denne mulighed en mere
udstrakt grad af udskillelse i retlig, økonomisk og/eller ledelsesmæssig
henseende (i form af regler vedrørende eksempelvis ejerskabsforhold og grænser
for koncerninterne engagementer) 3) Udskillelse efter ejendomsretlige
principper: Denne mulighed afskærer bankkoncerner fra at udøve bestemte
former for aktivitet. De vil følgelig være nødsagede til at afhænde eller
afvikle sådanne aktiviteter. Reformscenarier Kombinationen af de tre muligheder for
udskillelse differentieret efter omfanget af den udskilte aktivitet og de tre
muligheder for udskillelse differentieret efter udskillelsens rækkevidde
resulterer i ni stiliserede reformscenarier som vist i tabel 1. Kommissionens
tjenestegrene har - i det omfang, det har været muligt, og udelukkende til
illustration - indføjet de forskellige strukturreformforslag og/eller
lovgivningsmæssige initiativer i matricen. Tabel 1:
Overblik over scenarier Aktiviteterrækkevidde || Funktionel udskillelse 1 (DATSEL) Gældende regler || Funktionel udskillelse 2 (DATSEL+) Strengere regler || Udskillelse efter ejendomsretlige principper Udskillelse efter ejendomsretlige principper "Snæver" handelsvirksomhed/ "bred" indlånsvirksomhed F.eks. egenhandel + eksponering over for hedgefonde (egenhandel) || Scenarie A || Scenarie B [≈ FR, DE grundforløb] || Scenarie C [≈ US Volcker-regel] Handels- og indlånsvirksomhed i "middelstort" omfang F.eks. egenhandel + market making || Scenarie D || Scenarie E [≈ HLEG; ≈ FR, DE såfremt støre grad af udskillelse gennemførtes] || Scenarie F "Bred" handelsvirksomhed/ "snæver" indlånsvirksomhed F.eks. al investeringsbank-virksomhed || Scenarie G || Scenarie H [≈ US Bank Holding Company Act; ≈ UK] || Scenarie I [≈ Glass-Steagall; ≈ UK med pålagt udskillelse] Spørgsmål vedrørende gennemførelsen I konsekvensanalysen sammenlignes de
samfundsmæssige fordele og omkostninger ved mulighederne angivet i tabel 1 med
hinanden og med grundforløbet. Desuden vurderes tre spørgsmål vedrørende
gennemførelsen, som er fælles for alle mulighederne: ·
Institutionelt anvendelsesområde: I princippet bør et strukturreforminitiativ være rettet udelukkende
mod "TBTF"-banker og ville dermed kun gælde for et lille udsnit af
EU's mere end 8 000 banker. Reformen berører derfor ikke små andels- og
sparekasser, som spiller en vigtig rolle i relation til opfyldelsen af
finansieringsbehovene i lokalsamfund og mindre virksomheder. I rapporten
vurderes forskellige metoder til fastsættelse af tærskelværdier med henblik på
at udvælge relevante banker. Det konkluderes, at sådanne tærskelværdier bør baseres
på såvel en måling af systemisk risiko som en regnskabsbaseret tilgang. En
strukturreform ville foruden alle systemisk vigtige banker i EU omfatte banker
med en handelsaktivitet, som overstiger en absolut tærskelværdi på 70 mia. EUR
og en relativ tærskelværdi på 10 % af samtlige aktiver. Små banker med samlede
aktiver på mindre end 30 mia. EUR ville i princippet ikke være omfattet. I
praksis og på baggrund af historiske data skønner Kommissionen, at 29 af de
største og mest komplekse banker i EU dermed ville blive genstand for en
strukturel udskillelse af aktiviteter. ·
Tilsynsmyndighedernes rolle: Et andet spørgsmål vedrører tilsynsmyndighedernes rolle i forbindelse
med fastlæggelsen af, hvilke banker der bør omfattes, og hvilke aktiviteter der
bør være genstand for en eventuel strukturel udskillelse. Med hensyn til det
institutionelle anvendelsesområde fanger tærskelværdierne muligvis ikke altid
de rette banker. For at sikre, at alle relevante banker omfattes, bør der
derfor i forbindelse med en fastlæggelse af det institutionelle
anvendelsesområde være mulighed for et vist skøn fra tilsynsmyndighedernes side
med udgangspunkt i de tærskelværdier, som er opstillet ovenfor. På samme måde
bør der, hvis omstændighederne taler herfor, være mulighed for skøn fra tilsynsmyndighedernes
side ved fastsættelsen af, hvilke aktiviteter der bør være genstand for en
strukturel udskillelse. Imidlertid vil det af politiske, praktiske og retlige
grunde være nødvendigt at sætte snævre rammer for sådanne skøn. I modsat fald vil
der være risiko for uoverensstemmende resultater inden for det indre marked.
Med henblik på at undgå forvridninger af det indre marked opstilles i rapporten
en række principper, som kan fungere som en rettesnor for tilsynsmyndighederne
i forbindelse med de skøn, de forudsættes at udøve i de to situationer. ·
Tidsramme for gennemførelsen: Uanset de samfundsmæssige fordele vil en strukturel udskillelse af
aktiviteter have private omkostninger. Desuden vil overførslen af eksisterende
aktiver og passiver til en mulig ny, separat juridisk enhed tage tid. Endelig
har EU vedtaget eller vil snart vedtage flere initiativer inden for tilknyttede
områder, herunder anbefalingen fra Basel-komitéen for Banktilsyn (Basel III),
direktivet om et regelsæt for genopretning og afvikling af banker (BRRD) samt
den fælles afviklingsmekanisme (SRM). Disse initiativer vil først være fuldt ud
gennemført i 2018 eller 2019. Rapporten konkluderer, at en tilsvarende
overgangsperiode bør lægges til grund ved gennemførelsen af et kommende strukturreforminitiativ. 6. Virkning og sammenligning af
reformscenarier Rapportens kapitel 5 indeholder en kvalitativ
vurdering og sammenligning af de ovenfor behandlede reformscenarier. Der
anvendes to kriterier i forbindelse med sammenligningen. Det første –
effektivitet – måler, i hvilket omfang de specifikke mål med reformen opfyldes,
f.eks. lettelse af afviklingsmulighederne. Det andet kriterium – efficiens –
vurderer de samfundsmæssige omkostninger ved gennemførelse af de respektive
reformscenarier (først og fremmest mistede stor- og samdriftsfordele). Et tredje
kriterium – kohærens – måler, i hvilken udstrækning et reformscenarie er i
overensstemmelse med Kommissionens overordnede politiske målsætninger og
specifikt supplerer den aktuelle reformdagsorden. Da alle scenarier overordnet
set er kohærente med disse målsætninger, anvendes dette kriterium ikke ved
scoringen af scenarierne. Vurdering af reformscenarierne baseret på
udskillelse efter gældende regler Scenarierne A, D og G indebærer i et vist omfang
udskillelse af handelsaktiviteterne, men også - hvilket er årsagen til, at de
forkastes - en risiko for ineffektivitet set i relation til opnåelsen af de
specifikke mål: at lette afvikling og overvågning, at nedbringe moralsk hasard,
at mindske interessekonflikter, at minimere fejlallokeringen af kapital og
ressourcer samt at forbedre konkurrencen. Grunden hertil er, udskillelsen i
adskilte datterselskaber ikke i sig selv er tilstrækkelig til at kappe de
økonomiske og driftsmæssige bånd mellem det datterselskab, som bedriver
handelsaktiviteter, og det, som modtager indlån. Vurdering af reformscenarierne baseret på
udskillelse efter strengere regler Scenarierne B, E og H, som indebærer en
udskillelse med begrænsning af de koncerninterne forbindelser efter strengere
regler, svarer omtrent til de reformer, som for tiden søges gennemført i medlemsstaterne
eller anbefales af den højtstående ekspertgruppe vedrørende reformer af
strukturen i EU's banksektor. I disse scenarier brydes de økonomiske og
driftsmæssige bånd mellem det datterselskab, som bedriver handelsaktiviteter,
og det, som modtager indlån, effektivt. Det vil stadig være muligt for
bankkoncerner at gennemføre en bred vifte af aktiviteter, selv om det vil være
nødvendigt at udlægge nogle af aktiviteterne til separate juridiske enheder
inden for koncernen (struktureret universel bankvirksomhed). Scenarie E er i
følge rapporten det blandt de tre, hvis gennemførelse indebærer de bedste
perspektiver set i en EU-kontekst og en væsentlig forbedring set i forhold til
grundforløbet. Scenarie E afkaster større samfundsmæssige fordele end scenarie
B på grund af det snævrere aktivitetsområde i sidstnævnte. Scenarie E må også
foretrækkes frem for scenarie H, da det ikke er sandsynligt, at yderligere
aktiviteter vil øge fordelene væsentligt, men derimod må forventes at indebære
flere omkostninger. Vurdering af reformscenarierne baseret på
udskillelse efter ejendomsretlige principper Scenarierne C, F og I kan være de mest
effektive set i relation til opnåelse af de specifikke mål. Imidlertid må det
også antages, at de er forbundet med de højeste samfundsmæssige omkostninger i
form af mistede stor- og samdriftsfordele. I rapporten konkluderes det, at de
samfundsmæssige fordele forbundet med scenarie C vejer tungere end de
samfundsmæssige omkostninger, eftersom der i scenariet tages højde for de
risici, den kompleksitet og de indbyrdes sammenhænge, som er forbundet med
egenhandel (som pr. definition er risikobetonet, og som er den form for handel,
som indebærer størst sandsynlighed for interessekonflikter), uden at det giver
anledning til væsentlige samfundsmæssige omkostninger (da det ikke bidrager til
finansiering af økonomien). Det er straks sværere at argumentere for en
betydelig positiv samfundsmæssig nettogevinst i forbindelse med scenarierne F
og I. Med den nuværende viden og dokumentation og i betragtning af den
forholdsvis store usikkerhed forekommer en forsigtig linje med hensyn til,
hvilke aktiviteter (bortset fra egenhandel) det vil være hensigtsmæssigt at udskille
efter ejendomsretlige principper, passende. Det konkluderes derfor i rapporten,
at det udelukkende er scenarie C, som er forbundet med en positiv nettogevinst
for samfundet, og som det derfor er værd at undersøge nærmere. Sammenligning af udvalgte scenarier I rapporten udvælges derfor scenarie C og E
med henblik på en yderligere sammenligning af samfundsmæssige fordele og
omkostninger. Hvad fordelene angår, må scenarie C antages at være mindre
effektiv end scenarie E på grund af det snævrere aktivitetsområde. Samtidig må
scenarie E formodes at være forbundet med højere omkostninger, fordi stor- og
samdriftsfordelene mistes inden for et bredere aktivitetsområde. Netop på grund
af det betydeligt bredere aktivitetsområde indebærer scenarie E imidlertid
større samfundsmæssige fordele sammenlignet med scenarie C og må derfor anses
for mere effektivt ved begrænsede marginale efficiensomkostninger. På samme måde anses det i rapporten for muligt
at øge den begrænsede effektivitet forbundet med scenarie C, således at den
bringes tættere på scenarie E. Eksempelvis kunne scenarie C suppleres med ex
post-tiltag til udskillelse (inden for visse rammer) af yderligere aktiviteter,
særlig market making, komplekse derivater og komplekse
securitisationsoperationer ("scenarie C+"). Tilsvarende kan
eventuelle efficiensomkostninger i scenarie E nedbringes, såfremt disse måtte
anses som værende for høje (ved for eksempel i tilfælde, hvor der ikke findes
et dybt marked og/eller eksisterende markeder er særligt illikvide, at undtage
visse aktiviteter fra kravet om udskillelse gennem en indrammet
overvågningsprocedure - "scenarie E-"). Der findes følgelig måder – de ovennævnte er
ikke de eneste – hvorpå scenarierne kan gøres sammenlignelige på et overordnet
plan. Før der træffes et valg mellem disse acceptable og begrundede scenarier,
er det imidlertid nødvendigt at medtænke forhold af mere politisk karakter
såsom samspillet med andre politiske målsætninger, den tidsmæssige planlægning
af reformen, vanskeligheder i forbindelse med gennemførelsen, forventede
argumenter og standpunkter hos de medansvarlige i lovgivningsprocessen etc.
Følgelig vil der i denne rapport ikke blive udtrykt præference for nogle af
scenarierne frem for andre. Spørgsmål i forbindelse med
gennemførelsen Der knytter sig en række praktiske
udfordringer til scenarierne. I forbindelse med scenarie C+ består den største
udfordring i at afgrænse og udskille egenhandelsaktiviteterne fra market
making. Dette gør det omkostningskrævende at gennemføre og overvåge processen,
særlig i forbindelse med scenarie C, som kræver en fuldstændig udskillelse. For
scenarie E består hovedudfordringen i at styre og overvåge de i sagens natur
uigennemsigtige koncerninterne forbindelser af retlig, økonomisk,
ledelsesmæssig og driftsmæssig art. Supplement til den kvalitative vurdering Flere væsentlige elementer i udkastet til
konsekvensanalysen har været underkastet en indgående kvantitativ eller
modelbaseret analyse. I første omgang estimeres i den kvantitative analyse
omfanget af de implicitte tilskud. De implicitte tilskud viser sig at være
betydelige og at afhænge af bankens størrelse, graden af sammenknytning med
andre banker, gearingens omfang samt rating'en af den stat, i hvilken banken
har sit hovedsæde. Dernæst har en beregning af tærskelværdier været benyttet
til at identificere relevante bankkoncerner i EU. For det tredje viser en
analyse af de relative økonomiske incitamenter til investerings- og
forretningsbankvirksomhed, at bankerne har et lovgivningsbestemt incitament til
at bedrive handelsaktiviteter frem for at modtage indlån. Med henblik på at understøtte den kvalitative
vurdering af reformscenarierne har Kommissionens tjenestegrene, i det omfang,
det har været muligt, søgt at kvantificere nogle af omkostningerne og fordelene
forbundet med en strukturel udskillelse af aktiviteter. På grund af
bankaktiviteters i sagens natur komplekse og særlige karakter, og fordi mange
fordele og omkostninger er dynamiske, findes der ingen kvantitativ model, som
fuldt ud er i stand til at estimere strukturreformforslagenes samfundsmæssige
fordele og omkostninger. Hertil kommer knapheden på data. Kommissionens
tjenestegrene har forsøgt at vurdere nogle af omkostningerne (bankernes private
finansieringsomkostninger) og fordelene. Uanset de ovennævnte metode- og
datamæssige begrænsninger bekræfter resultaterne konklusionerne fra den
kvalitative analyse om, at en udskillelse af handelsaktiviteterne er forbundet
med økonomiske fordele i form af eksempelvis en reduktion af det samlede tab,
som opstår i banksystemet. Som led i høringen af interessegrupperne
indbød Kommissionens tjenestegrene endvidere EU-banker til at modellere og
estimere virkningen af de stiliserede strukturreformscenarier på
koncernbalance, -resultatopgørelse og andre udvalgte bankvariabler. Et meget
begrænset antal bankkoncerner svarede. Desuden konstateredes mellem
respondenterne en betydelig forskel i de simulerede virkninger, som heller ikke
var konsistente internt. Interessegruppesynspunkter og virkninger Som led i forberedelsen til denne rapport
afholdt Kommissionens tjenestegrene en høring blandt interessegrupperne i løbet
af foråret 2013. Der indkom mere end 500 besvarelser, herunder et stort antal
fra enkeltpersoner og forbrugerorganisationer. Høringssvarene fremhæver en
tydelig forskel i svarene fra banker henholdsvis forbrugerorganisationer og
enkeltpersoner. Bankerne er i overvældende grad imod en strukturel udskillelse,
mens de førstnævnte parter er for. Disse forskelle går igen i svarene
vedrørende typen og rækkevidden af strukturelle foranstaltninger og i svarene
på, hvilke aktiviteter en udskillelse burde omfatte. Kommissionen afholdt
endvidere en offentlig høring om HLEG's rapport i efteråret 2012. 7. Overvågning og evaluering Overvågning vil finde sted under gennemførelsen.
Efterfølgende evaluering af alle nye lovgivningstiltag prioriteres højt af
Kommissionen. Evalueringen planlægges at skulle finde sted ca. fire år efter
fristen for gennemførelsen. Efter vedtagelsen vil også det kommende forslag
blive gjort til genstand for en fuldstændig evaluering med det formål bl.a. at
vurdere dets effektivitet og efficiens set i relation til opnåelsen af de
målsætninger, der er nævnt i denne rapport, og med henblik på at afgøre, om der
er behov for nye foranstaltninger eller ændringer. Som informationskilder i forbindelse med
evalueringen kan der benyttes oplysninger fra de nationale centralbanker,
nationale reguleringsmyndigheder og europæiske organer såsom ECB, EBA, ESRB
samt fra internationale organisationer som f.eks. BIS, OECD, IMF og FSB. Oplysninger
kan endvidere indhentes hos relevante markedsdeltagere eller formidlere. Blandt
de relevante indikatorer til evaluering af forslaget kan nævnes antallet af
banker, som falder ind under dets regler om strukturel udskillelse af
aktiviteter, disses samlede aktivmasse, mål for handels- og udlånsaktiviteter
samt skøn over de implicitte offentlige tilskud og nedbringelsen af den gennem
disse skabte låneomkostningsfordel. [1] "Too-big-to-fail" ("TBTF") dækker
over banker, som er "for indbyrdes afhængige til at krakke"
("too-interconnected-to-fail" ("TITF")), "for
komplekse til at krakke" ("too-complex-to-fail"
("TCTF")) og "for systemisk vigtige til at krakke" ("too-systemically-important-to-fail"
("TSITF")). Se Europa-Kommissionen (2013), "Structural reform in
the EU banking sector: Motivation, Scope and Consequences”, kapitel 3 i:
European Financial Stability and Integration Report 2012, 24 April, SWD(2013)
156 final.