RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET Midtvejsrapport om gennemførelsen af handlingsplanen vedrørende uledsagede mindreårige /* COM/2012/0554 final */
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG
EUROPA-PARLAMENTET Midtvejsrapport om gennemførelsen af
handlingsplanen vedrørende uledsagede mindreårige I. Indledning I maj 2010 vedtog Kommissionen handlingsplanen
om uledsagede mindreårige (2010-2014)[1]. I
juni 2010 fulgte vedtagelsen af Rådets konklusioner om uledsagede mindreårige[2]. Med handlingsplanen og Rådets konklusioner
blev der fremlagt en fælles strategi for hele EU baseret på princippet om, hvad
der er i barnets interesse. Heri blev de vigtigste aktionsområder fastsat,
bl.a. forebyggende aktiviteter, modtagelse og varige løsninger på problemet,
som skal gennemføres gennem en række praktiske foranstaltninger, som
EU-institutionerne og ‑organerne, EU-medlemsstaterne og de berørte parter skal
iværksætte. I handlingsplanen og Rådets konklusioner blev
Kommissionen opfordret til at rapportere om gennemførelsen heraf i midten af
2012. I midtvejsrapporten redegøres der for udviklingen fra maj 2010 til juni
2012, og de områder, der kræver mere opmærksomhed og en målrettet indsats de
kommende to år, indkredses. Rapporten ledsages af et arbejdsdokument fra
Kommissionens tjenestegrene[3],
som indeholder en detaljeret beskrivelse af EU-institutionernes og ‑organernes
samt EU-medlemsstaternes nationale forvaltningers foranstaltninger. Der
henvises også til andre aktørers aktiviteter, når det er relevant. Rapporten og
arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene er baseret på forskning,
konsultationer med medlemsstaterne og en løbende dialog med organisationer i
civilsamfundet. II. Den nuværende situation Udviklingen de sidste to år viser, at det ikke
er et midlertidigt fænomen, at mindreårige ankommer uledsaget[4], men en langsigtet del af migrationen til
EU, og at der er behov for en fælles EU-strategi i forbindelse med denne gruppe
migranter. Der er fortsat forskellige og indbyrdes
forbundne årsager til, at børn ankommer uledsaget. Nogle af dem flygter fra
væbnede konflikter, naturkatastrofer, diskrimination eller forfølgelse. I den
forbindelse kan internationale begivenheder såsom konflikten i Afghanistan og
Irak eller den politiske uro i forbindelse med det arabiske forår betragtes som
vigtige faktorer, der bidrager hertil. Det største antal uledsagede
mindreårige, der ankom til EU i 2009, stammede fra Afghanistan og Irak[5], og i de fleste medlemsstater var det
fortsat disse lande sammen med landene på Afrikas Horn, der i 2010 udgjorde de
vigtigste oprindelseslande[6].
Nogle børn rejser ikke ud af egen fri vilje, men sendes bort af deres familie
for at undgå politisk forfølgelse, få adgang til de uddannelsesmuligheder og
den velfærd, de ikke kan få i oprindelseslandet, eller slippe væk fra fattigdom
og finde et arbejde i EU[7],
mens andre forsøger at slutte sig til familiemedlemmer, der allerede befinder
sig på EU's område. Endelig er der nogle uledsagede mindreårige, der er ofre
for menneskehandel med henblik på udnyttelse. Som det bemærkes i handlingsplanen findes der
kun begrænsede statistiske oplysninger om denne gruppe migranter, og selv om
indsamlingen af oplysninger er blevet lidt bedre, er det fortsat tilfældet. De
mest pålidelige oplysninger, der foreligger, vedrører uledsagede mindreårige,
der har ansøgt om asyl. I 2011 var der 12 225 asylansøgninger i alle
27 EU-lande – omtrent samme antal som tidligere år[8] – hvilket tyder på, at denne type migration
stadig er meget omfattende. Der foreligger færre oplysninger om andre typer
tilstrømning af mindreårige. I 2011 var det rapporterede antal
opholdstilladelser, som medlemsstaterne udstedte til uledsagede mindreårige, på
i alt 4 406[9].
Generelt tyder det på, at der ikke har været noget væsentligt fald i antallet
af børn, der ankommer til EU, og dette vil næppe ændre sig de kommende år. Omfanget og arten af tilstrømningen varierer
fra medlemsstat til medlemsstat. I nogle medlemsstater ankommer uledsagede
mindreårige hovedsageligt som asylansøgere. Sverige, hvor antallet af
asylansøgninger fra uledsagede mindreårige hele tiden er steget år efter år fra
1 510 i 2008 til 2 655 i 2011, er et eksempel herpå. I Tyskland blev
antallet af asylansøgninger fra denne gruppe migranter i samme tidsrum
tredoblet fra 765 til 2 125[10]. I andre medlemsstater er asylstrømmen relativt
mindre i forhold til antallet af børn, der ankommer som ulovlige indvandrere.
Det er tilfældet i Italien og Spanien, som i 2010 udstedte
førstegangsopholdstilladelser til henholdsvis 2 278 og 819 uledsagede
mindreårige, der ikke ansøgte om asyl[11].
En stigende andel af denne ulovlige tilstrømning skyldes den politiske uro i
landene i Nordafrika og andre steder. Italien har f.eks. de senere år oplevet,
at tilstrømningen af uledsagede mindreårige fra traditionelle oprindelseslande
såsom Albanien er faldet, mens der har været en stigning i tilstrømningen fra
lande i Afrika og Mellemøsten, som er sociopolitisk ustabile. Endelig er der en gruppe af medlemsstater, der
er transitlande, og som kun modtager meget få asylansøgninger fra uledsagede
mindreårige – typisk færre end 60 om året[12]
– men som visse børn rejser igennem for at nå frem til deres bestemmelsesland.
De fleste lande i Central‑ og Østeuropa falder ind under denne kategori. III. Indsamling af oplysninger Et af hovedproblemerne er fortsat indsamlingen
af oplysninger. Det forhold, at uledsagede mindreårige ikke udgør en homogen
gruppe og sorterer under forskellige myndigheder, betyder, at ikke alle
uledsagede mindreårige indgår i medlemsstaternes regelmæssige indsamling af
oplysninger. Der findes pålidelige statistiske oplysninger om uledsagede
mindreårige, der har ansøgt om asyl, men færre statistiske oplysninger om dem,
der indvandrede ulovligt eller var ofre for menneskehandel. Der er dog sket væsentlige forbedringer af
både indsamlingen og udvekslingen af kvantitative og kvalitative oplysninger de
seneste to år. Ændringen af retningslinjerne for indsamling af oplysninger i
henhold til artikel 6 i forordningen om EF-statistikker[13] i 2011 gjorde det muligt for Eurostat at
indsamle oplysninger om yderligere en kategori af tilladelser, nemlig
opholdstilladelser til uledsagede mindreårige, som ikke ansøger om asyl, eller
som ikke har fået opholdstilladelse som ofre for menneskehandel, hvilket giver
en idé om omfanget og udviklingen i den ikke-asylrelaterede migration[14]. I september 2010 offentliggjorde Frontex
en målrettet risikovurdering, der indeholdt en vurdering af antallet af
uledsagede mindreårige, deres nationalitet samt de ruter og metoder, der
anvendes i forbindelse med disse uledsagede mindreårige asylansøgeres migration[15]. Det Europæiske Migrationsnetværk (EMN) har
fortsat spillet en vigtig rolle i forbindelse med udvekslingen af oplysninger
om uledsagede mindreårige. En ad hoc-undersøgelse, der blev gennemført i første
kvartal af 2012, gav en række ajourførte statistiske oplysninger om praksis
vedrørende dem, der ansøger om asyl[16]. Det nyligt oprettede Europæiske Asylstøttekontor
(EASO)[17] er
også involveret i udvekslingen og overvågningen af oplysninger. I
arbejdsprogrammet for 2012 fastsættes det, at der skal oprettes et
EASO-informationsdelings‑ og overvågningssystem vedrørende uledsagede
mindreårige, at der skal indsamles oplysninger, og at oplysningerne om
oprindelsesland skal udvikles[18]. Næste fase Det er nødvendigt, at medlemsstaterne,
EU-institutionerne og ‑organerne samt ikke statslige organisationer og
internationale organisationer gør en større indsats for at indsamle og udveksle
kvantitative og kvalitative oplysninger, herunder kønsopdelte statistiske
oplysninger. Det er nødvendigt i højere grad at sikre, at de oplysninger, der
indsamles i EU, er sammenlignelige. Medlemsstaterne opfordres til at fortsætte
med at indsamle oplysninger om uledsagede mindreårige, der ansøger om asyl, men
også om dem, der er ulovlige indvandrere eller ofre for menneskehandel.
Oplysningerne om menneskehandel med mindreårige skal opdeles yderligere,
således at der opnås oplysninger om uledsagede mindreårige, der er ofre for
menneskehandel. Indsamlingen af oplysninger bør ikke begrænses
til den indsamling, der sker, når uledsagede mindreårige indrejser i en
medlemsstat. Det er også nødvendigt at få en bedre forståelse af, hvad der sker
med dem, når de befinder sig på EU's område. Medlemsstaterne bør så vidt muligt
indsamle kvantitative og kvalitative oplysninger om antallet af uledsagede
mindreårige, der forsvinder fra institutioner, de typer tjenesteydelser og den
støtte, uledsagede mindreårige får i de forskellige faser af de procedurer, der
finder anvendelse (såsom hasteprocedurer, grænseprocedurer, aldersvurderinger,
opsporing af familien, udnævnelse af værger m.m.). Der bør desuden indsamles
statistiske oplysninger om antallet af uledsagede mindreårige, der sendes
tilbage[19]. I 2013-2014 vil Kommissionen gennemføre en
undersøgelse af indsamlingen af oplysninger på EU-plan om børn i straffe‑ og
civilretlige sager samt administrative procedurer som en del af et
pilotprojekt, der støttes af Europa-Parlamentet. Den vil i den forbindelse
indsamle statistiske oplysninger på grundlag af relevante indikatorer og give
en beskrivelse af, hvordan børn behandles i forbindelse med administrative
procedurer i EU. EASO vil også fremme yderligere informationsudveksling
og videndeling via ekspertmøder vedrørende uledsagede mindreårige. EASO vil ved
udgangen af 2012 udarbejde rapporten vedrørende oprindelsesland for
Afghanistan, som vil indeholde relevante specifikke aspekter vedrørende udsatte
grupper, herunder uledsagede mindreårige. IV. Forebyggelse af usikker
migration og menneskehandel I handlingsplanen erkendes det, at
forebyggelse af usikker migration og menneskehandel med børn udgør første
skridt, når det drejer sig om effektivt at tage fat på problemet med uledsagede
mindreåriges migration. EU og dets medlemsstater er med henblik herpå fortsat
med at integrere migrationsspørgsmålet, navnlig børns migration, i
udviklingssamarbejdet. De har også iværksat oplysningskampagner og
uddannelsesaktiviteter for i højere grad at sikre en tidlig identifikation af
ofre for menneskehandel og informere børn og deres familier om risiciene ved
ulovlig migration. Endelig er der blevet udviklet integrerede
børnebeskyttelsessystemer. Inden for rammerne af det tematiske program
vedrørende migration og asyl, det tematiske program "Investering i
mennesker", det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder
og udviklingsssamarbejdsinstrumentet[20]
har EU finansieret en række projekter med henblik på at forebygge usikker
migration og menneskehandel, oplyse om børn, der er i fare, og gennemføre
uddannelse af personale, så de bliver opmærksomme på, hvad der udgør
risikosituationer. EU har også fortsat støttet tredjelandes bestræbelser for at
forbedre deres retlige og administrative kapacitet til at identificere børn,
der søger om asyl, eller som er ofre for menneskehandel[21]. National finansiering og EU-finansiering af
centre i oprindelseslande såsom Senegal, Marokko, Moldova, Egypten, Kenya,
Guatemala og Bolivia, hvor mindreårige huses og undervises, har givet
opmuntrende resultater[22].
Der er også ved at blive iværksat oplysningskampagner og gennemført
kapacitetsopbyggende aktiviteter rettet mod myndigheder og grænsevagter[23]. En vigtig del af indsatsen for at forebygge
usikker migration og menneskehandel er sket gennem løbende kontakter med
tredjelande. Inden for rammerne af menneskerettighedsdialogerne blev der talt
om uledsagede mindreårige[24].
EU er fortsat med at gennemføre EU's retningslinjer for fremme og beskyttelse
af børns rettigheder[25].
Det forventes, at der i forbindelse med gennemgangen i 2012 af retningslinjerne
vil blive lagt yderligere vægt på de mest udsatte såsom uledsagede mindreårige. Dette emne tages også op inden for rammerne af
dialogerne om migration og mobilitet såsom partnerskabet mellem EU og Afrika
vedrørende migration, mobilitet og beskæftigelse og Rabatprocessen om migration
og udvikling. Det blev drøftet i marts 2011 på et møde mellem arbejdsgruppen
vedrørende sociale og migrationsmæssige anliggender og Marokko samt inden for
rammerne af dialogen med Tunesien og Marokko om migration, mobilitet og
sikkerhed, der blev iværksat i oktober 2011. Handlingsplanen under
Pragprocessen 2012-2016 indeholder også særlige foranstaltninger vedrørende
uledsagede mindreårige[26]. I forbindelse med G8-mødet og platformen
mellem EU og USA om samarbejde om migrations‑ og flygtningespørgsmål udvekslede
deltagerne praksis og erfaringer om behandlingen af denne gruppe migranter. I
2011 var Spanien vært for et seminar om uledsagede mindreårige som en del af
platformen mellem EU og USA, hvilket gjorde det muligt for EU-medlemsstaterne
og USA at udveksle synspunkter og praksis[27]. For at forbedre informationen af eventuelle
migranter har Kommissionen medtaget en særlig henvisning til uledsagede
mindreårige på EU's indvandringsportal, der blev lanceret i november 2011[28]. Næste fase Det er nødvendigt, at EU og medlemsstaterne
fortsat tager fat på spørgsmålet om uledsagede mindreåriges migration i
forbindelse med udviklingssamarbejdet. En større informationsudveksling om de
initiativer, der er taget, og de foranstaltninger, der er planlagt, er
afgørende for at maksimere anvendelsen af de disponible ressourcer.
Drøftelserne af EU's budgetramme for 2014-2020 forventes at sikre en bedre
koordination af de eksterne midler[29]. Der er også brug for løbende kontakt med
oprindelses‑ og transitlandene. Et stabilt samarbejde med tredjelande vil være
med til at give EU og medlemsstaterne en bedre forståelse af deres behov, som
til gengæld vil være til gavn for udformningen og gennemførelsen af fremtidige
projekter. Det er vigtigt, at et sådant samarbejde ikke begrænses til
forebyggende foranstaltninger, men også vedrører andre relevante spørgsmål
såsom at genskabe familiemæssige forbindelser, at sikre en sikker
tilbagesendelse af børn og at forhindre, at de igen bliver ofre for
menneskehandel. Disse spørgsmål skal også tages op i forbindelse med
mobilitetspartnerskaber og i dialogerne med de vigtigste oprindelseslande. Udvekslingerne med lande uden for EU, der
udgør bestemmelseslande for uledsagede mindreårige, bør fremmes yderligere,
ikke kun for at udveksle erfaringer og god praksis, men også for at finde
konkrete løsninger, hvad angår forebyggende foranstaltninger, opsporing af
familien og sikker tilbagesendelse. V. Modtagelse og processuelle
garantier i EU I handlingsplanen anerkendes betydningen af
modtagelsesfaciliteter for at sikre, at uledsagede mindreårige, der opholder
sig på EU's område, får den nødvendige pleje og bistand. EU er derfor fortsat
med at forbedre modtagelsesfaciliteterne og adgangen til relevante processuelle
garantier for disse børn. Der er blevet fremsat forslag til ændring af
Schengengrænsekodeksen og konventionen om gennemførelsen af Schengenaftalen for
at forbedre behandlingen af uledsagede mindreårige ved grænserne. Disse
ændringer omfatter uddannelsesmoduler for grænsevagter om uledsagede
mindreårige og formel oprettelse af en liste over nationale kontaktpunkter, der
kan rådgive om mindreårige, som det vil blive obligatorisk at benytte. Den af
Frontex ledede fælles operation Hammer har ført til udarbejdelsen af
operationelle retningslinjer for, hvordan børn, herunder uledsagede børn, skal
behandles ved de ydre grænser. Et seminar vedrørende uledsagede mindreårige – børn,
der passerer EU's ydre grænse med henblik på beskyttelse, som det belgiske
formandskab arrangerede, mundede ud i et sæt henstillinger til de nationale
myndigheder og tværnationale aktører[30]. Hvad angår uledsagede mindreårige, der ansøger
om asyl, er EU ved at afslutte forhandlingerne om ændringen af asylreglerne,
som forventes at styrke beskyttelsen af denne gruppe af migranter. I december
2011 blev kvalifikationsdirektivet[31]
vedtaget. Direktivet styrker bestemmelsen om opsporing af familiemedlemmer og
indeholder for første gang en vejledende liste over, hvad der må tages hensyn
til, når det besluttes, hvad der er i barnets interesse. I april 2011 vedtog Europa-Parlamentet og
Rådet direktivet om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse
af ofrene herfor (direktivet om menneskehandel)[32]. Direktivet indeholder nye bestemmelser om
bistand og støtte til samt beskyttelse af uledsagede mindreårige, der er ofre
for menneskehandel. Det kræves bl.a., at medlemsstaterne træffer de nødvendige
foranstaltninger for at sikre, at de særlige foranstaltninger for at bistå og
støtte børn, der har været ofre for menneskehandel, iværksættes efter en
konkret vurdering af de særlige forhold, der gør sig gældende for det enkelte
barneoffer, og under hensyntagen til barnets ønsker, behov og problemer, for at
finde en varig løsning for barnet. Medlemsstaterne skal desuden udpege en værge
eller en repræsentant for et barn, der har været offer for menneskehandel, så
snart barnet er identificeret af myndighederne. Kommissionen har nedsat en ekspertgruppe om
uledsagede mindreårige i migrationsprocessen for at udveksle synspunkter og
praksis i forbindelse med de forskellige spørgsmål på området[33]. Det første tematiske møde, der blev
afholdt den 21. juni 2011, vedrørte spørgsmålet om værge. På mødet blev
det bekræftet, at spørgsmålet om værge udgør et af de vigtige elementer i
beskyttelsen af børn, og at selv om der ikke findes en enkelt model, hvad angår
spørgsmålet om værge, står medlemsstaterne på tværs af EU over for de samme
udfordringer, f.eks. behovet for at uddanne værger. For at støtte værgenetværk
har Kommissionen finansieret projektet vedrørende europæiske netværk af
institutioner med ansvar for værgemål – værgemål i praksis, som er ved at blive
gennemført af NIDOS Foundation[34].
Den har også finansieret et projekt, der blev ledet af Defence for Children-the
Netherlands, som mundede ud i fastsættelsen af mindstestandarder for værgemål
for uledsagede børn[35]
samt et projekt, der har til formål at forbedre kvaliteten af værgemål og
omsorg for uledsagede mindreårige, der søger om asyl i Centraleuropa[36]. I 2012 prioriterede EASO nedsættelsen af en
arbejdsgruppe vedrørende aldersvurdering, som har fremlagt teknisk
dokumentation og en håndbog vedrørende aldersvurdering[37]. I foråret 2012 sendte EASO et spørgeskema
til medlemsstaterne og organisationer i civilsamfundet med henblik på at
vurdere den nuværende politik og praksis i EU. Resultaterne heraf skal indgå i
EASO-arbejdsgruppens fremtidige arbejde og bidrage til udarbejdelsen af
retningslinjer. Ekspertgruppen vedrørende uledsagede
mindreårige har set meget nøje på spørgsmålet om opsporing af familien[38]. Dens konklusioner var, at det ikke er
muligt at finde familier, værger eller passende organer, der kan tage sig af
mindreårige, at genskabe de familiemæssige forbindelser og sikkert at sende
mindreårige tilbage, uden at oprindelseslandene inddrages. Spanien og Frankrig
har demonstreret, hvordan de samarbejder med oprindelseslandene, og Italien har
forklaret, hvordan IOM tager sig af opsporingen af familier. Trods forskellene
i de fremgangsmåder, medlemsstaterne har valgt at anvende for at opspore
familierne, kan det være nyttigt for medlemsstaterne at udveksle oplysninger om
visse regler og praksisser på nationalt plan. Det blev derfor foreslået, at der
udarbejdes et spørgeskema for at kategorisere oplysningerne og udveksle bedste
praksis, hvad angår opsporing af familien. I den sammenlignende rapport fra Agenturet for
Grundlæggende Rettigheder fra 2010 med titlen "Separated, asylum-seeking
children in EU Member States" (Børn, der er adskilt fra deres familie, og
som søger asyl i EU's medlemsstater) blev der set nærmere på udsigterne for og
erfaringerne med uledsagede mindreårige i 12 EU-medlemsstater, bl.a. god
praksis og mangler i forbindelse med de eksisterende systemer i relation til
aspekter såsom bolig, adgang til sundhedsvæsenet, uddannelse, værgemål,
socialrådgiveres rolle, aldersvurdering samt opsporing af og sammenføring med
familien[39]. I februar 2011 vedtog Kommissionen EU's
dagsorden for børns rettigheder, hvor der tages fat på beskyttelsen af børn i
udsatte situationer, herunder uledsagede mindreårige. Blandt de
foranstaltninger, der er under overvejelse, er fremme af brugen af Europarådets
retningslinjer fra 2010 om en børnevenlig retspleje, som indeholder
bestemmelser om uledsagede mindreårige. Dagsordenen omfatter også støtte og
tilskyndelse til bedre efteruddannelse på EU-plan af dommere og andre fagfolk
med hensyn til, hvordan det er bedst at behandle børn i retssystemet. I
løbet af 2011 ajourførte EASO det europæiske asylcurriculums modul vedrørende udspørgning
af børn. I dette modul tages der fat på behovene for uddannelse hos embedsmænd
på asylområder, hvad angår køn, trauma og alder. Det sikrer også, at samtaler
med mindreårige foregår på en børnevenlig måde[40].
Finansieringsaspektet udgør forsat en vigtig
del af udviklingen i praksis af den fælles EU-strategi vedrørende uledsagede
mindreårige. I 2011 godkendte Europa-Parlamentet et pilotprojekt, i forbindelse
med hvilket der er afsat 1 mio. EUR til finansieringen af projekter
vedrørende forebyggelses‑, modtagelses‑, beskyttelses‑ og
integrationsforanstaltninger for uledsagede mindreårige[41]. I erkendelse af sektorstrategiens
begrænsninger medfører forslaget fra 2011 til forordning om en asyl‑ og
migrationsfond[42],
at den finansielle støtte til integration, migration, asyl og forvaltning af
tilbagesendelser samles, og at der tages fat på behovene hos forskellige
målgrupper af tredjelandsstatsborgere, herunder uledsagede mindreårige, på en
mere overordnet og koordineret måde. Næste fase EU skal revidere asylreglerne ved udgangen af
2012. Kommissionen har fremsat forslag om højere standarder for beskyttelsen af
uledsagede mindreårige. Der skal lægges vægt på gennemførelsen i national ret
af de relevante bestemmelser om denne gruppe af migranter. De seminarer, der
arrangeres for at drøfte gennemførelsen i national ret af direktivet om
menneskehandel og kvalifikationsdirektivet samt andre fremtidige direktiver på
asylområdet, skal så vidt mulig omfatte drøftelser af problemet med uledsagede
børn. Kommissionen vil fortsat sikre, at EU-retten
vedrørende uledsagede mindreårige, implementeres på korrekt vis, og at
potentielle huller i beskyttelsen lukkes. EASO vil i samarbejde med Frontex overveje de
yderligere muligheder for at tilbyde uddannelse i, hvordan sager vedrørende
børn ved EU's ydre grænser skal behandles, herunder procedurer for
aldersvurdering og bevisskøn. Det vil også fremme en yderligere udveksling af
oplysninger og viden gennem en række forskellige ekspertmøder vedrørende
uledsagede børn. Kommissionen vil med støtte fra EASO og
medlemsstaterne i EU og tredjelande arbejde videre med spørgsmålet om sporing
af familierne med henblik på at indkredse og fremme bedste praksis. EU og
medlemsstaterne skal også fremme samarbejdet med de uledsagede mindreåriges
oprindelseslande yderligere. Kommissionen vil fortsat stille finansielle
midler til rådighed for projekter vedrørende uledsagede børn. Der er dog behov
for at styrke bestræbelserne for at udnytte midlerne. Medlemsstaterne og
organisationer i civilsamfundet opfordres til at indsende målrettede forslag
til fremme af gennemførelsen af den fælles EU-strategi vedrørende uledsagede
mindreårige. Nye projekter, der fokuserer på bedste praksis med hensyn til at
forhindre, at børn forsvinder fra dem, der tager sig af dem, forbedre
boligstandarderne og håndtere situationen, indtil de fylder 18 år, kan
udgøre vigtige bidrag. Endelig er det nødvendigt, at der er finansielle midler
til rådighed efter 2013. Den fremtidige asyl‑ og migrationsfond skal gøre det
lettere at finansiere projekter vedrørende uledsagede mindreårige. VI. Holdbare løsninger De fleste EU-medlemsstater har gennemført
tilbagesendelsesdirektivet[43] i
deres nationale ret. Det har ført til betydelige forbedringer i beskyttelsen af
uledsagede mindreårige i adskillige medlemsstater. Under gennemførelsen af
direktivet var disse børn genstand for særlig fokus på møder i kontaktudvalget
vedrørende tilbagesendelsesdirektivet. Kommissionen har inden for rammerne af
Tilbagesendelsesfonden finansieret den europæiske platform for tilbagesendelse
af uledsagede mindreårige og projektet vedrørende det europæiske
reintegrationsinstrument, som de nederlandske repatrierings‑ og tilbagesendelsesmyndigheder
ledede, og hvis målgruppe var uledsagede mindreårige. Undersøgelsen om praksis
på området tilbagesendelse af mindreårige, som Kommissionen har finansieret,
giver medlemsstaterne en tjekliste med henblik på at indføre god praksis, når
det overvejes at sende børn tilbage til tredjelande[44]. Tilbagesendelsesfondens arbejdsprogram for
2011 omfatter projekter med henblik på at spore familier og holde øje med
tilbagesendte mindreårige og modtagelsescentrene for tilbagesendte uledsagede
mindreårige. Den Europæiske Flygtningefond og Den
Europæiske Fond for Integration af Tredjelandsstatsborgere prioriterer denne
gruppe af migranter, så længe de relevante aktiviteter opfylder betingelserne
for en højere samfinansiering[45]. Ændringen i marts 2012 af Den Europæiske
Flygtningefond[46],
som førte til indførelsen af det fælles EU-genbosættelsesprogram, øger EU's
rolle, når det drejer sig om at yde international beskyttelse til uledsagede
mindreårige. Da det nye program skaber et finansielt incitament for
medlemsstaterne, fremmer det deres deltagelse i genbosættelsen i EU af
uledsagede mindreårige, som har opnået flygtningestatus i et ikke-EU-land. Næste fase I rapporten om anvendelsen af
tilbagesendelsesdirektivet, som Kommissionen skal udarbejde inden december
2013, vil der bl.a. blive set nærmere på implementeringen af bestemmelserne om
uledsagede mindreårige. Tilbagesendelsesfonden vil fortsat stille
midler til rådighed til aktiviteter vedrørende denne gruppe af migranter.
Medlemsstaterne og organisationerne i civilsamfundet opfordres til fuldt ud at
udnytte de finansielle ressourcer, der er til rådighed under fonden. Kommissionen vil fortsat være fortaler for, at
uledsagede mindreårige medtages under genbosættelsesprioriteterne i EU's
genbosættelsesprogram, således som det er planlagt af Asyl‑ og Migrationsfonden
for 2014-2020. VII. Konklusioner EU's handlingsplan vedrørende uledsagede
mindreårige og Rådets konklusioner har udgjort vigtige skridt hen imod
udformningen af en fælles rettighedsbaseret EU-strategi for denne gruppe af
migranter. Den fælles EU-strategi har banet vejen for
mere effektive overvejelser på tværs af politikker om, hvordan man skal
håndtere børnenes situation uanset deres migrationsstatus og har fremmet
drøftelserne mellem EU-institutionerne, de nationale myndigheder samt
tværstatslige og ikke-statslige organisationer på forskellige politiske
arenaer, hvilket har muliggjort flere udvekslinger af viden og praksis
vedrørende uledsagede mindreårige. Den fælles EU-strategi har sikret, at der er
blevet lagt større vægt på at finansiere foranstaltninger med henblik på at
tage fat på disse børns situation. Den eksplicitte anerkendelse af betydningen
af at tage hensyn til, hvad der er i barnets interesse, som har været det
ledende princip, har bidraget til udformningen af bestemmelser, der sikrer øget
beskyttelse i de nye instrumenter i EU-retten af denne særligt udsatte gruppe
af migranter. At der ankommer uledsagede mindreårige til
EU's område er ikke et midlertidigt fænomen, men et langsigtet kendetegn ved
migrationen til EU. Der er og vil fortsat være behov for en fælles EU-strategi
vedrørende uledsagede mindreårige for fortsat at kunne reagere effektivt og
under fuld respekt for børns rettigheder på denne komplekse og tværnationale udfordring
på både nationalt plan og EU-plan. De seneste to år har Kommissionen lagt særlig
stor vægt på at sikre en bedre koordinering af og ensartethed mellem de
forskellige lovgivningsmæssige, finansielle og politiske instrumenter
vedrørende uledsagede mindreårige. De gennemførte foranstaltninger har bidraget
til at forbedre indsamlingen af oplysninger, forhindre usikker migration og
menneskehandel, beskytte børnene, når de er kommet ind i EU, og finde frem til
holdbare løsninger. Udviklingen af en fælles EU-strategi for
uledsagede mindreårige er en løbende og gradvis proces. Det kræver en
yderligere indsats, hvad angår udveksling af viden om fænomenet og udformning
og gennemførelse af foranstaltninger af lovgivningsmæssig og anden art for at
sikre en hensigtsmæssig beskyttelse af børn og navnlig forbedre metoderne til
at finde holdbare løsninger. I den forbindelse gav konferencen vedrørende
uledsagede mindreårige, som det danske EU-formandskab og Save the Children
arrangerede i juni 2012 et meget nyttigt input til gennemførelsen af anden
halvdel af handlingsplanen. Kommissionen vil fortsat prioritere
finansieringen af projekter, der involverer uledsagede mindreårige.
Medlemsstaterne og internationale og ikke-statslige organisationer opfordres
til fuldt ud at udnytte de disponible finansielle midler bedst muligt. Når det
fremtidige finansielle instrument – Asyl‑ og Migrationsfonden – er blevet
vedtaget, vil det også være med til at sikre en sammenhængende finansiering af
aktiviteter for denne gruppe migranter. EU vil fortsat finansiere initiativer i
tredjelande og –regioner gennem instrumenterne for ekstern bistand i
forbindelse med spørgsmål vedrørende uledsagede mindreårige. Andre institutionelle aktører i EU opfordres
også til at overveje, hvor meget kapacitet de vil afsætte til at sikre en mere
effektiv gennemførelse af strategien. Internationale statslige og
ikke-statslige organisationer opfordres som vigtige berørte parter og aktører
på arenaen til fortsat at bidrage til gennemførelsen af den fælles EU-strategi.
EU og dets medlemsstater er nødt til at øge
deres indsats for at samarbejde med oprindelses‑, transit‑ og bestemmelseslande
uden for EU om at komme videre med den fælles EU-strategi vedrørende uledsagede
børn. Disse børns situation skal fortsat behandles i forbindelse med den
eksterne migrationspolitik som fastsat i den samlede strategi for migration og
mobilitet. Der kan ikke opnås fremskridt, hvad angår genforeningen af familier
eller sikker tilbagesendelse, uden at oprindelseslandene inddrages. Desuden
kræver samarbejdet med tredjelande om at forhindre usikker migration en
koordinering af foranstaltningerne i forbindelse med udviklingssamarbejdet. [1] KOM(2010) 213 endelig. [2] Rådets konklusioner om uledsagede mindreårige, det 3018.
rådsmøde (retlige og indre anliggender), Luxembourg den 3.6.2010. [3] Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene,
SWD(2012) 281. [4] Definitionen af "uledsagede mindreårige"
stammer fra artikel 2, litra f), i Rådets direktiv 2001/55/EF. [5] I 2009 var Afghanistan, Somalia og Irak de tre
oprindelseslande, hvorfra der kom flest uledsagede mindreårige til EU. Frontex
(2010) "Unaccompanied Minors in the Migration Process". [6] "Ad-Hoc query on Unaccompanied Minors – updated
facts and statistics", EMN, http://www.emn.europa.eu, se under
"EMN Ad-Hoc Queries/Protection" (nr. 367). [7] Navnlig i Frankrig. Frontex (2010) "Unaccompanied
Minors in the Migration Process". [8] 10 845 i 2010, 12 245 i 2009 og 11 715 i 2008.
Eurostat. [9] Eurostat [10] Eurostat. [11] Det tilsvarende antal uledsagede mindreårige, der ansøgte
om asyl i 2010, var 15 i Spanien og 305 i Italien. Eurostat. [12] I 2011 var der f.eks.10 asylansøgninger fra
uledsagede mindreårige i Tjekkiet og Litauen, 20 i Slovakiet, 25 i
Bulgarien, 55 i Rumænien og 60 i Ungarn og Slovenien. Der blev ikke
registreret nogen asylansøgninger i Estland og Letland. Eurostat. [13] Forordning (EF) nr. 862/2007. [14] Eurostat, førstegangsopholdstilladelser, der udstedes af
andre årsager, efter årsag, længden af deres gyldighed og nationalitet http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_resoth. [15] Frontex (2010) "Unaccompanied Minors in the
Migration Process". [16] "Ad-Hoc Query_Unaccompanied Minors - updated facts
and statistics" Ref. nr.. 367. EMN's websted:
http://emn.intrasoft-intl.com/html/index.html. [17] Forordning (EU) nr. 439/2010 af 19. maj 2010 om oprettelse
af et europæisk asylstøttekontor. [18] EASO's arbejdsprogram for 2012:
http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/asylum/docs/easo/EASO_2011_00110000_DA_TRA.pdf [19] Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Indre Anliggender:
"Comparative study on practices in the field of return of minors"
HOME/2009/RFXX/PR/1002; ENDELIG RAPPORT, december 2011, kan ses på http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/immigration/immigration_studies_en.htm,
s. 27. [20] Arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene (fodnote
3) indeholder en fuldstændig liste over projekter. [21] Idem. [22] Oplysninger fra AT, BE, ES, IT, NL og SE. [23] Oplysninger fra BG, EL, ES, FI, IE, HU, IT, LT, PO, SI, SK
og UK. [24] Menneskerettighedsdialoger med Den Afrikanske Union,
Bangladesh, Cambodja, Canada, Egypten, Georgien, Hviderusland, kandidatlandene
(Kroatien, Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, Tyrkiet), Indien,
Israel, Japan, Jordan, Kasakhstan, Kina, Kirgisistan, Laos og Libanon. [25] EU's retningslinjer for fremme og beskyttelse af børns
rettigheder, Rådet for Den Europæiske Union, "EU's retningslinjer om
menneskerettighederne og den humanitære folkeret" fra 2009. [26] Handlingsplanen under Pragprocessen for perioden
2012-2016, bilagets punkt I.3 og II.4. [27] Seminaret "Understanding the situation of
unaccompanied minors in the US and the EU and sharing best practices in both
regions", 31.5.2011, Madrid. [28] Se http://ec.europa.eu/immigration,
afsnittet "Avoiding the risks", under overskriften "Children
travelling alone": http://ec.europa.eu/immigration/tab3.do?subSec=17&language=7$en#anchor3.. [29] "Et budget for Europa 2020", Meddelelse fra
Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og
Sociale Udvalg og Regionsudvalget (KOM(2011) 500 endelig). [30] Det belgiske formandskabs seminar om uledsagede
mindreårige – børn, der passerer EU's ydre grænser med henblik på beskyttelse,
blev afholdt den 9.-10. december 2010 i Bruxelles. Konferencen blev
samfinansieret af Kommissionen (Fonden for De Ydre Grænser) og havde fokus på
beskyttelsen af børn fra den første kontakt. Den mundede ud i et sæt
henstillinger. [31] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af
13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af
tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international
beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er
berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse
(omarbejdet). EUT L 337 af 20.12.2011, s. 9, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:337:0009:0026:DA:PDF. [32] EUT L 101
af 15.4.2011, s. 1, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:101:0001:0011:DA:PDF. [33] Ekspertgruppen
om uledsagede mindreårige i migrationsprocessen (E02402) http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2402. Møderne har deltagelse af eksperter fra medlemsstaterne,
ikke-statslige organisationer, internationale organisationer og
EU-institutionerne og –organerne. [34] Den Europæiske Flygtningefond, fællesskabsforanstaltninger
2011. [35] Projektet "Closing a
protection gap: Core Standards for guardians of separated children in Europe",
der blev ledet af Defence for Children-the Netherlands, finansieret inden for
rammerne af DAPHNE III-programmet og afsluttet i 2011. Kan ses på: http://www.defenceforchildren.nl/images/69/1632.pdf [36] "Improving the Quality of
Unaccompanied Minor Asylum Seekers' Guardianship and Care in Central European
Countries", gennemført af International
Organisation for Migration, http://www.iom.hu/PDF/guardianship_brochure.pdf. [37] EASO's
arbejdsprogram for 2012:
http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/asylum/docs/easo/EASO_2011_00110000_DA_TRA.pdf. [38] Mødet den 26.3.2012. .http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2402 [39] http://fra.europa.eu/fraWebsite/attachments/SEPAC-comparative-report_EN.pdf [40] http://www.asylum-curriculum.eu/eacweb/Specialised-learning/61-interviewing-children.html. [41] Budgetpost 18 03 18: "Pilotprojekt —
analyse af modtagelses-, beskyttelses- og integrationspolitikker for uledsagede
mindreårige". [42] Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om
oprettelse af en asyl- og migrationsfond (KOM(2011) 751 endelig). [43] Direktiv
2008/115/EF, EUT L 348 af 24.12.2012, s. 98,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0098:DA:PDF. [44] Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Indre
Anliggender: "Comparative study on practices in the field of return of
minors" HOME/2009/RFXX/PR/1002; endelig rapport, december 2011, kan ses på
http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/immigration/immigration_studies_en.htm,
s. 160. [45] 75 % i stedet for 50 %. [46] Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse
nr. 281/2012/EU af 29. marts 2012 om ændring af beslutning
nr. 573/2007/EF om oprettelse af Den Europæiske Flygtningefond for
perioden 2008-2013 som en del af det generelle program om solidaritet og
forvaltning af migrationsstrømme.