Det europæiske økonomiske og sociale udvalgs udtalelse om retningslinjer for forsyningspligtydelser og globaliseringen

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 17. januar 2008 i henhold til forretningsordenens artikel 29, stk. 2, at udarbejde en initiativudtalelse om:

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, som udpegede Bernardo Hernández BATALLER til ordfører og Rafael Barbadillo LÓPEZ til medordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 24. september 2008.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 448. plenarforsamling den 21.-23. oktober 2008, mødet den 23. oktober, følgende udtalelse med 50 stemmer for, 2 stemmer imod og 1 hverken for eller imod:

2.1. Det er ubestrideligt, at forsyningspligtydelserne spiller en så væsentlig rolle i de europæiske borgeres daglige liv, at deres bidrag til den sociale, økonomiske og territoriale samhørighed samt til EU's bæredygtige udvikling udgør et kerneelement i den europæiske samfundsmodel (2). Ligeledes supplerer forsyningspligtydelserne det indre marked og går videre end dette og er samtidig en forudsætning for borgernes og virksomhedernes økonomiske og sociale velfærd (3).

2.1.1. Globalisering er det fænomen, hvor økonomierne og grænserne åbnes som følge af den stigende samhandel, kapitalbevægelserne, bevægeligheden for personer og idéer, formidlingen af oplysninger, viden og teknisk kunnen, og som følge af en deregulering. Denne proces, som foregår på tværs af både grænser og sektorer, er ikke et nyt fænomen. De senere år er den imidlertid gået rigtig stærkt.

2.1.2. Globaliseringen giver mange muligheder, selv om den også fortsat er en af EU's største udfordringer. Med henblik på at kunne udnytte vækstpotentialet i dette fænomen fuldt ud og garantere en retfærdig fordeling af goderne, bestræber EU sig på at opstille en model for bæredygtig udvikling gennem multilateral styring for at forene økonomisk vækst, social samhørighed og miljøbeskyttelse.

2.2. Som følge af den økonomiske globalisering er der imidlertid ved at opstå et nyt scenarie, hvor beslutninger, der tages i visse internationale organisationer som f.eks. WTO, får stigende betydning og kan true forsyningspligtydelsernes fortsatte eksistens som kendetegn for denne model.

2.3. Set i lyset heraf er det nødvendigt at udforme passende internationale retlige mekanismer, således at EU og EU's medlemslande kan garantere forsyningspligtydelsernes fortsatte beståen uden at være nødt til at gribe til strategier, som kan hindre anvendelse af principperne for fri international handel eller skade den europæiske økonomis konkurrencedygtighed.

2.3.1. Endvidere bør EU's institutioner lægge særligt mærke til de selvregulerende organers arbejde, idet disse på verdensplan definerer fælles retningslinjer for de offentlige myndigheder på områder, som berører forsyningspligtydelserne (f.eks. Den Internationale Telekommunikationsunion, ITU).

2.3.2. I EU's charter om grundlæggende rettigheder (4) fastslår artikel 36, at EU med det formål at fremme social og territorial samhørighed anerkender og respekter adgangen til forsyningspligtydelser, således som fastsat i medlemsstaternes lovgivning og praksis i overensstemmelse med traktaterne. Således skabes der for første gang en sammenhæng mellem disse ydelser og de grundlæggende rettigheder (5).

2.3.3. Lissabontraktaten styrker EU's rolle betydeligt på det økonomiske og handelsmæssige område. Dette EU-tiltag i international sammenhæng er særlig nødvendigt i den aktuelle kontekst, hvor vi er vidner til en stigende globalisering af økonomien og en styrkelse af det multilaterale handelssystem efter den saltvandsindsprøjtning, som dette fik ved oprettelsen af WTO i 1995.

2.3.4. Samme Lissabontraktat indeholder nogle generelle bestemmelser for alle EU's eksterne aktiviteter i kapitel I i afsnit V i Traktaten om Den Europæiske Union (TEU). Bestemmelserne om fællesskabspolitikken findes i øjeblikket i afsnit IX i tredje del af Traktat om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (TEF), artikel 131 til 134, som omhandler »den fælles handelspolitik«. Traktaten bruger dette udtryk som betegnelse for en samling institutionelle mekanismer til vedtagelse af beslutninger på konkrete materielle områder for at nå bestemte mål, hvorigennem Fællesskabet forbeholder sig muligheden for at handle i samlet flok i forhold til sådanne materielle mål (6).

2.3.5. Ifølge artikel 131 i Traktat om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab er det at bidrage til en harmonisk udvikling af verdenshandlen, en gradvis afvikling af hindringerne for den internationale samhandel og en nedbringelse af toldbarriererne, målsætninger, der hænger uløseligt sammen med fællesskabspolitikken.

2.3.6. Desuden bør man tage hensyn til, hvilken indvirkning målsætningerne for de forskellige horisontale EU-politikker, herunder kultur- og sundhedspolitik (7), forbrugerbeskyttelse og industripolitik, kan have på udformningen af EU's handelspolitik. Særligt industripolitikken kan sammen med tjenesteydelserne sandsynligvis udøve en større og mere problematisk indflydelse på gennemførelsen af EU's fælles handelspolitik.

2.3.7. EØSU har allerede tidligere påpeget, at ændringen af traktaterne er et skridt fremad, særligt for så vidt angår forsyningspligtydelserne, eftersom der i bestemmelserne om EU's funktionsmåde i artikel 14 er blevet indført en generel klausul for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, som finder anvendelse for alle EU's politikker, herunder det indre marked og konkurrence. Desuden er der blevet indført en protokol tilknyttet de to traktater, som berører alle forsyningspligtydelser, herunder de ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse (8).

2.4. Underskrivelsen af Lissabontraktaten åbner i denne forbindelse nye horisonter for de europæiske integrationsplaner med nye bestemmelser, som giver mulighed for at skabe et nyt sæt af overnationale juridiske rammer, der er bedre egnede til at definere og regulere adgangen til sådanne ydelser i alle EU's medlemslande, og hvordan de skal fungere. Dette omfatter især:

2.4.1. Visse tiltag med henblik på styring af globaliseringen, som internationale multilaterale organisationer som eksempelvis WTO arbejder for at fremme, kan styrke denne position, navnlig gennem voldgiftspaneler, som kan udfylde en særlig vigtig funktion.

2.5. I dette overstatslige perspektiv vil det være lettere at gøre sig gældende i forhold til det internationale samfund og dermed tage de nødvendige skridt til at udrydde truslerne mod vores samfundsmodel, som bør stå for en idé om et demokratisk, grønt, konkurrencedygtigt, solidarisk og socialt rummeligt velfærdsområde for alle Europas borgere (9).

2.6. Følgelig kan der i den aktuelle internationale kontekst identificeres forskellige niveauer eller lag, som kræver, at EU følger en differentieret strategi. Det drejer sig eksempelvis om følgende:

2.6.1. Forvaltning af de globale offentlige goder (luft, vand, skove osv.), der på grundlag af vage erklæringer om solidaritet, som de der findes i »Resolution om etablering af en ny økonomisk verdensorden« (FN's generalforsamlings resolution 3201 af 2.5.1974), giver anledning til, at EU etablerer nogle overstatslige rammer, som er i overensstemmelse med de internationale aftaler og beslutninger, der måtte blive truffet i denne sammenhæng.

2.6.1.1. De globale offentlige goder er goder eller tjenester, som er uundværlige for menneskers velfærd såvel som for samfundsbalancen både på den nordlige og den sydlige halvkugle. Tilvejebringelsen af disse globale offentlige goder kan ikke overlades udelukkende til de enkelte stater eller til markedet. Det kræver et internationalt samarbejde at bevare og producere dem.

2.6.2. Opretholdelse og udbygning af forskellige tjenester, som udbydes i fællesskab til fælles bedste for EU's borgere, f.eks. Galileo-projektet, og som kræver store offentlige investeringer.

2.6.3. Kompetencedeling mellem EU og EU's medlemslande i forbindelse med reguleringen af adgangen til visse universelle elektroniske kommunikationsmidler som eksempelvis internettet.

2.6.4. Definition af opgaverne i de subnationale enheder (føderale, regionale og lokale), som i øjeblikket varetager, forvalter og regulerer de sociale ydelser, i en fremtidig situation med gennemførelse af internationale aftaler, som liberaliserer handlen med tjenester i sektorer, som ikke i øjeblikket er liberaliseret, eller hvor en sådan liberalisering i første omgang var udelukket.

2.6.5. Ligeledes definition af en differentieret politisk og juridisk strategi for den fremtidige situation for netværksbaserede forsyningspligtydelser og de øvrige ydelser.

2.6.6. Desværre findes der ikke i de eksisterende internationale fora en måde at håndtere forsyningspligtydelserne med henblik på at bevare og udbrede deres principper og værdier.

2.6.7. Siden januar 2003 har seks internationale organisationer (Verdensbanken, FN's Konference om Handel og Udvikling (UNCTAD), FAO, IMF, OECD og FN) imidlertid haft observatørstatus i WTO i overensstemmelse med princippet om en spirende global styring — der skal udbygges i fremtiden — hvor de internationale retsregler udformes (multilaterale miljøaftaler, internationale arbejdskonventioner, menneskerettigheder, det økonomiske og sociale område). Ikke desto mindre er to organisationer fraværende, nemlig ILO og WHO, hvilket gør, at arbejdsløsheds- og sundhedsproblemer ikke er en del af denne spirende globale styring, hvilket EU bør argumentere for, at de bliver.

3. Lovgivningen vedrørende forsyningspligtydelserne, som EU i forbindelse med GATS-WTO-aftalen skal opretholde

3.1. I løbet af de seneste ti år har EU's institutioner lidt efter lidt udarbejdet en definition af og et retsgrundlag for forsyningspligtydelserne, uden dog at være nået frem til et komplet fælles retsgrundlag på området (10).

3.2. Ikke desto mindre bør det her fremhæves, at Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg i flere på hinanden følgende udtalelser (11) har fastholdt en enstemmig og fast holdning til de grundlæggende juridiske aspekter vedrørende forsyningspligtydelserne med hensyn til at (12):

3.3. EØSU fremhæver i den sammenhæng atter, hvor svært det er at definere forsyningspligtydelserne udtømmende. I stedet bør der fokuseres på disse tjenesteydelsers særlige formål. Tjenesteydelser af almen interesse er kendetegnet ved, at der tilstræbes en balance mellem:

3.3.1. For så vidt angår de sociale forsyningspligtydelser (14), tilsigter disse at imødegå alle sociale krisesituationer, som skyldes sygdom, aldring, uarbejdsdygtighed, handicap, social usikkerhed, fattigdom, social udstødelse, stofmisbrug, familie- eller boligproblemer og problemer med integration af udlændinge.

3.3.2. EØSU mener, at uden at dette skal berøre de nationale myndigheders frie valg, bør disse tjenester af national, regional eller lokal interesse bl.a. omfatte tjenesteydelser, der knytter sig til det obligatoriske uddannelsessystem, sundheds- og socialvæsenet, kulturelle, velgørende, sociale, solidaritets- og donationsbaserede tjenesteydelser, audiovisuelle tjenester samt vandforsyning og -rensning (15), uden at dette dog er en udtømmende liste.

3.4. Efter EØSU's opfattelse er det, der er vigtigt her, at koncentrere sig om forsyningspligtydelsernes særlige funktioner og de krav (offentlig forsyningspligt), der stilles til dem i den forbindelse, og som skal fastlægges klart.

3.5. Protokollen om forsyningspligtydelser, der optræder som bilag til Lissabontraktaten, indeholder en definition af disse, som har karakter af fortolkning, og som er forenelig med EØSU's holdning. Det er første gang, at EU-primærret beskæftiger sig specifikt med dette spørgsmål, og dens bindende karakter taget i betragtning vil det betyde faste retningslinjer for EU's institutionelle aktiviteter, både inden for og uden for medlemslandene grænser.

3.6. Helt konkret hedder det i protokollens artikel 2 »Traktaternes bestemmelser berører på ingen måde medlemsstaternes beføjelse til at levere, udlægge og tilrettelægge ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse«.

3.6.1. Selv om protokollen implicit skelner mellem økonomiske og ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse, i mangel af en institutionel retsakt, der inddeler ydelserne i disse kategorier, og set i lyset af bestemmelserne i Erklæringen om kompetencefordeling — vedlagt som bilag til slutakten til RK 200 — og protokollen om udøvelse af delte kompetencer — vedlagt som bilag til TEU og TEUF — er medlemslandenes holdning til dette fortsat den mest relevante juridiske rettesnor at tage hensyn til.

I denne henseende vil det være ganske nyttigt at følge Kommissionens vurderinger af medlemslandenes gennemførelse af servicedirektivet på grund af dets senere indflydelse på EU's forhandling og indgåelse af aftaler om liberalisering af handelen med tjenesteydelser, som reguleres af EU.

3.6.2. EU's aktiviteter på dette område er derfor i øjeblikket underlagt to betingelser:

4.1. Verdenshandelsorganisationen (WTO) er den internationale organisation, som beskæftiger sig med de globale regler, som regulerer handlen mellem landene på grundlag af et multilateralt system. De bærende søjler for systemet er WTO-aftalerne, som er forhandlet og underskrevet af størstedelen af de lande, som deltager i verdenshandlen (16).

4.2. WTO's vigtigste funktion er at garantere, at handelsrelationerne fungerer så glat, forudsigeligt og frit som muligt. Næsten alle beslutninger vedtages ved enstemmighed mellem alle medlemslandene for derefter at blive ratificeret i de respektive parlamenter. Handelsmæssige gnidninger kanaliseres gennem WTO's ordning til bilæggelse af tvister.

4.3. Den almindelige overenskomst om handel med tjenesteydelser er det første samlede sæt af principper og regler, som er blevet aftalt multilateralt med henblik på at regulere den internationale handel med tjenester. I overenskomsten angives de sektorer, som WTO's medlemmer er parate til at åbne for konkurrence udefra, og det specificeres, hvor meget disse markeder skal åbnes. Heriblandt findes også nogle tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, herunder bl.a. finansielle ydelser, elektronisk kommunikation, postvæsen, transportydelser og energi.

4.4. EØSU har allerede tidligere på det kraftigste opfordret de andre EU-institutioner (17) til at lade de vejledende principper for forsyningspligtydelserne spille afgørende ind i forbindelse med EU's holdning i handelsforhandlingerne, navnlig inden for rammerne af WTO og GATS. Udvalget finder, at det ville være uacceptabelt, at EU i de internationale handelsforhandlinger giver tilsagn om liberalisering af sektorer eller aktiviteter, der ikke er truffet beslutning om inden for rammerne af de særlige traktatbestemmelser, der specifikt gælder for forsyningspligtydelser. Behovet for at opretholde medlemsstaternes evne til at regulere tjenesteydelser af almen interesse, med det formål at realisere de sociale og udviklingsmæssige mål, som EU har sat sig, indebærer, at uregulerede forsyningspligtydelser må udelukkes fra forhandlingerne.

4.5. GATS’ artikel 1.3, litra b), udelukker i princippet »tjenester forbundet med udøvelse af offentlig virksomhed« fra sit anvendelsesområde og forstår ved sådanne tjenester ifølge samme artikels litra c) »alle tjenesteydelser (i alle sektorer), der ikke leveres på et kommercielt grundlag eller i konkurrence med en eller flere leverandører af tjenesteydelser«.

4.5.1. Eftersom GATS strengt taget ikke refererer til »forsyningspligtydelser«, undtagen i terminologisk betydning i artikel XXVIII's litra c), ii) (18), er der basis for stor usikkerhed i forbindelse med fastlæggelse af en fælles definition og internationale rammer for regulering af forsyningspligtydelserne funktion inden for WTO, hvilket kan medføre, at der sættes spørgsmålstegn ved nogle af fællesskabsrettens bestemmelser.

4.5.2. Som følge af den store mængde regeringsforanstaltninger (eller offentlige foranstaltninger), for hvilke GATS ifølge artikel 1.1 (19) finder anvendelse, samt appelinstansens holdning, som klart går ud på at lade aftalen finde anvendelse på enhver foranstaltning, der ikke er tilstrækkelig berettiget, og som virker konkurrenceforvridende på handelen med tjenesteydelser (20), er det endvidere nødvendigt, at EU indtager en fælles fast holdning i WTO og beskytter de fælles principper og værdier, som er en del af fællesskabsretten.

4.5.3. Den eneste undtagelse hertil udgøres af GATS-bilagets artikel 2 litra a) og b) vedrørende lufttransportydelser, som udelukker »trafikrettigheder, uanset hvordan disse måtte være blevet tildelt, eller rettigheder der er direkte forbundet med udøvelse af trafikrettigheder« fra traktatens anvendelsesområde og dens procedure for bilæggelse af tvister.

4.6. I denne situation åbnes der for forskellige muligheder, som WTO må tage stilling til:

4.6.1. Under alle omstændigheder ville det være en god idé at arbejde for en aftale med de øvrige aftaleparter med henblik på at skitsere en definition af de i GATS’ artikel I: 3 omhandlede »tjenester forbundet med udøvelse af offentlig virksomhed«, således at bestemmelsen i litra b) i denne artikel, som generelt dækker liberalisering af en hvilken som helst tjenesteydelse i en hvilken som helst sektor, ikke forhindrer, at nogle lande vedtager undtagelsesbestemmelser, som udelukker liberalisering af sociale ydelser og forsyningspligtydelser, uden at dette går imod forpligtelserne i GATS om ikke at hindre handel med tjenesteydelser.

4.6.2. De forskellige måder, hvorpå man kan vurdere en tjenesteydelse og i givet fald kategorisere den som en forsyningspligtydelse, som falder ind under GATS, alt efter om man fokuserer på forbrugerne af ydelsen eller den enhed, som leverer den. Kun med baggrund i beskyttelsen af den almene interesse på fællesskabsplan eller i medlemslandene og beskyttelsen af forbrugerne af ydelserne kan forsyningspligtydelserne udelukkes fra GATS, eftersom det i sådanne tilfælde er irrelevant, om ydelsen leveres af en offentlig eller privat, national eller udenlandsk organisation.

4.6.3. Behovet for at bringe fællesskabets definition af offentlige kreditinstitutter og finansielle ydelser af almen interesse (f.eks. pensionsordninger og offentlige pensioner) i overensstemmelse med artikel 1, litra b), nr. 3 i GATS’ bilag om finansielle ydelser, som ved »tjenester forbundet med udøvelse af offentlig virksomhed« forstår »andre aktiviteter, der udøves for en offentlig myndighed eller med statens garanti eller under anvendelse af økonomiske ressourcer fra denne«.

4.6.4. Den finansielle G-20-gruppe (21) kunne eventuelt påtage sig en rolle som »katalysator« med hensyn til de beslutninger, som skal vedtages af de internationale specialorganisationer (som f.eks. WHO, FAO, Verdensbanken, IMF osv.) på området for finansielle ydelser og bevarelsen af forsyningspligtydelsernes principper og værdier.

Bruxelles, den 23. oktober 2008.

Mario SEPI

Formand

for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EØSU's udtalelse om »Fremme af bred adgang for alle borgere til et europæisk digitalt bibliotek«, punkt 1.3, EUT C 162 af 25.6.2008, s. 46.

(4) EUT C 303 af 14.12.2007 (ifølge højtidelig proklamation fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen i 2007).

(6) Jf. »Los objetivos de la Política Comercial Común a la luz del Tratado de Lisboa« (Målene med den fælles handelspolitik i lyset af Lissabontraktaten). Miguel Angel Cepillo Galvín i antologien: El Tratado de Lisboa: salida de la crisis constitucional (Lissabontraktaten: en vej ud af den forfatningsmæssige krise). Koordinator, José Martín y Pérez Nanclares, Ed. Iustel, 2008.

(9) EØSU's udtalelse om »Social samhørighed: en europæisk social model med et reelt indhold«, EUT C 309 af 16.12.2006.

(10) Jf. Europa-Parlamentets beslutning nr. A.6-0275/2006 af 26.9.2006. Kommissionens hvidbog KOM(2004) 374 af 12.5.2004; Meddelelse fra Kommissionen KOM(2007) 725 af 20.11.2007 osv.

(12) Udtalelse om »En uafhængig evaluering af tjenesteydelser af almen interesse«, EUT 162 af 25.6.2008, punkt 3.2.

(13) Udtalelse om »En uafhængig evaluering af tjenesteydelser af almen interesse«, EUT 162 af 25.6.2008, punkt 3.7.

(14) Jf. EØSU's udtalelse »Meddelelse fra Kommissionen - Iværksættelse af Fællesskabets Lissabon-program - Socialydelser af almen interesse i Den Europæiske Union«, EUT C 161 af 13.7.2007, s. 80.

(16) Gennem Rådets afgørelse 94/800/CE af 22. december 1994 (EFT L 336 af 23.12.1994) vedtog Rådet retsakterne fra de multilaterale forhandlinger under Urugayrunden, som blev gjort endelige med underskrivelsen af Marrakesh-slutakten og oprettelsen af Verdenshandelsorganisationen.

(18) Denne bestemmelse, som omhandler »definitioner«, angiver, at »foranstaltninger truffet af medlemmerne, som berører handlen med tjenesteydelser«, indbefatter »adgangen til og brugen af tjenesteydelser ved leveringen af en tjenesteydelse, som de pågældende medlemmer kræver skal tilbydes offentligheden i almindelighed«.

(19) Som siger: »Denne overenskomst finder anvendelse på foranstaltninger truffet af medlemmerne, som påvirker handelen med tjenesteydelser«.

(20) Jf. sag vedr. USA (foranstaltninger som berører levering af tjenesteydelser vedrørende hasardspil og væddemål på tværs af grænserne), WT/DS/AB/R(AB-2005-1). En analyse af Moreira González, C. J. »Las cláusulas de Seguridad Nacional« (Betingelser for national sikkerhed), Madrid 2007, s. 229 ff. Jf. også EF-sag (Ordning vedrørende import, salg og distribution af bananer), WT/DS27/AB/R/197.

(21) Den finansielle G20-gruppe omfatter udover G8-landene 11 finansministre og centralbankchefer, som samlet set repræsenterer 85 % af verdens bruttonationalprodukt, samt EU (repræsenteret ved det land, som har formandskabet i Rådet, og formanden for Den Europæiske Centralbank).