[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 21.6.2006

SEK(2006) 786 endelig

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET

Vurdering af de foranstaltninger, som Portugal har truffet som reaktion på Rådets henstilling af 20. september 2005 med henblik på at bringe situationen med et uforholdsmæssigt stort underskud til ophør

1. Proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud indledt over for portugal

Igennem 1990'erne lykkedes det Portugal at forbedre landets budgetsituation. På baggrund af en kraftig økonomisk vækst fra omkring 1995 blev det offentlige budgetunderskud gradvis nedbragt til under 3 % af BNP, og den offentlige gældskvote blev ligeledes bragt nedad, til den nærmede sig 50 % af BNP hen mod årtusindskiftet.

I 2000 begyndte Portugals økonomiske og finansielle situation imidlertid atter at forringes. Den økonomiske vækstrate faldt betydeligt og afspejlede de negative konjunkturer og en strukturel svaghed i økonomien af mere permanent karakter. Denne opbremsning blev ledsaget af en hastig strukturel forværring af de offentlige finanser, og i 2001 nåede det offentlige budgetunderskud op over 4 % af BNP. Den 5. november 2002 besluttede Rådet, at der forelå et uforholdsmæssigt stort underskud[1], og rettede i henhold til EF-traktatens artikel 104, stk. 7, en henstilling til Portugal med henblik på at bringe situationen til ophør senest inden udgangen af 2003[2]. Det følgende år blev finanspolitikken strammet, og det offentlige budgetunderskud blev nedbragt til lige under 3 % af BNP, om end ved hjælp af store engangsforanstaltninger. I maj 2004 mente Rådet, at Portugal havde fulgt dets henstilling, og besluttede at fravige sin afgørelse fra november 2002 og dermed afslutte proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud[3]. Da Rådet besluttede at fravige sin afgørelse fra 2002, tog det hensyn til de portugisiske myndigheders indsats for at gennemføre de nødvendige foranstaltninger til at fastholde underskuddet under referenceværdien i 2004 og fremover.

Trods denne konsolideringsindsats forblev de offentlige finanser ekstremt sårbare, og planerne for fastholdelse af underskuddet på et niveau under referenceværdien på 3 % af BNP byggede fortsat på store engangsforanstaltninger.

I juni 2005 – efter parlamentsvalget i foråret 2005 med tilhørende regeringsskifte – indsendte Portugal et opdateret stabilitetsprogram, som indeholdt en ændring i finanspolitikken samt planer om at nedbringe det offentlige budgetunderskud til under 3 % af BNP i 2008. Underskuddet ville blive liggende på over 3 % af BNP i perioden 2005-2007, primært fordi man ikke længere ville bruge store engangsforanstaltninger, og fordi væksten i de offentlige udgifter var blevet revurderet. I den periode blev statsgælden vurderet til at stige til over 60 % af BNP og fremdeles være stigende indtil 2007. Den 20. september 2005[4] udtalte Rådet i lighed med Kommissionen i dens tilsvarende henstilling, at Portugal var i en situation med uforholdsmæssigt stort underskud, og i henhold til EF-traktatens artikel 104, stk. 7, rettede Rådet en henstilling til Portugal med henblik på at bringe underskuddet ned under 3 % af BNP på en troværdig og holdbar måde senest inden 2008 ved at træffe foranstaltninger på mellemlang sigt[5].

Rådet fastsatte datoen 19. marts 2006 som frist for, hvornår Portugal skulle have truffet effektive foranstaltninger til at nedbringe det offentlige budgetunderskud. Nærmere bestemt anmodede Rådet Portugal om at "begrænse forværringen af den finanspolitiske stilling i 2005 gennem en stram gennemførelse af de bebudede korrigerende foranstaltninger, foretage en fuldstændig gennemførelse af de foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre en holdbar og væsentlig korrektion af det strukturelle underskud ved at tage et meget stort skridt bestående i en reduktion på ca. 1½ % af BNP fra 2005 til 2006, efterfulgt af en betydelig reduktion på mindst ¾ % af BNP i hvert af de to følgende år" og "hurtigt gennemføre reformer for at begrænse og mindske udgifterne i de kommende år, benytte enhver lejlighed til at fremskynde reduktionen af det offentlige underskud og være klar til at vedtage yderligere foranstaltninger, som måtte være nødvendige for at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud senest i 2008". Samtidig blev Portugal opfordret til at overveje at gennemføre korrigerende foranstaltninger på en mere ambitiøs måde, " hvis det er nødvendigt for at sikre, at de mål, som er fastsat for korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud, kan opfyldes." Herudover blev de portugisiske myndigheder anmodet om at " sikre, at den offentlige bruttogældskvote falder støt og nærmer sig referenceværdien med en tilfredsstillende hastighed ved at sikre, at gældsudviklingen afspejler fremskridt i reduktionen af underskuddet, ved at undgå gældsforøgende finansielle transaktioner og ved nøje at overveje den virkning, som større offentlige investeringsprojekter, herunder dem, der gennemføres i partnerskab med den private sektor, kan få på gælden". Rådet opfordrede endvidere de portugisiske myndigheder til at " forbedre indsamlingen og behandlingen af offentlige data." Endelig opfordrede Rådet de portugisiske myndigheder til at " sikre, at budgetkonsolideringen i retning af en mellemfristet budgetsaldo tæt på balance eller i overskud fastholdes gennem en mindskelse af det konjunkturkorrigerede underskud, eksklusive engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger, med mindst 0,5 % af BNP om året, efter at det uforholdsmæssigt store underskud er blevet korrigeret."

I overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1467/97, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1056/2005[6], hvori det hedder, at når fristen for, at en medlemsstat træffer foranstaltninger i henhold til en henstilling efter artikel 104, stk. 7, er udløbet, " meddeler Kommissionen Rådet, om den finder, at de trufne foranstaltninger — under forudsætning af at de gennemføres fuldt ud, og at den økonomiske udvikling følger prognoserne — forekommer tilstrækkelige til at sikre fyldestgørende fremskridt i retning af korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud inden for de frister, Rådet har sat", foretages der i denne meddelelse en vurdering af de foranstaltninger, som Portugal har truffet som reaktion på Rådets henstilling.

2. FORANSTALTNINGER TRUFFET AF PORTUGAL SOM REAKTION PÅ RÅDETS HENSTILLING

2.1 Den offentlige budget- og udgiftsreform

Budgetsaldo i 2005

Finansloven for 2005, der blev vedtaget i december 2004, sigtede mod et samlet budgetunderskud på 2,8 % af BNP i 2005 på grundlag af en beregnet realvækst i BNP på 2,4 %. For at nå målet var der i 2005-budgettet bl.a. indlagt en række engangsforanstaltninger til en værdi af 1,4 % af BNP. Efter parlamentsvalget i foråret 2005 med tilhørende regeringsskifte blev målet ændret til 6,2 % af BNP. Det blev annonceret i Portugals opdaterede stabilitetsprogram fra juni 2005 og bekræftet i et tillæg til finansloven, som blev vedtaget af parlamentet i juli 2005. Ændringens omfang skyldtes en revurdering af væksten i de offentlige udgifter og vedtagelsen af en ny finanspolitik, som ikke længere omfattede store engangsforanstaltninger. Det ændrede mål for budgetunderskuddet afspejlede allerede en pakke af korrigerende foranstaltninger til i alt 0,6 % af BNP, som blev vedtaget medio 2005, og hvoraf de mest omfattende foranstaltninger var en forøgelse af standardmomssatsen fra 19 til 21 % og et stop for automatisk forfremmelse af offentligt ansatte. I det opdaterede stabilitetsprogram fra december 2005 var målet for budgetunderskuddet fastsat til 6,0 % af BNP[7].

Budgetsaldo i 2006

Finansloven for 2006 blev vedtaget af det portugisiske parlament den 30. november 2005 og sigtede mod et offentligt budgetunderskud på 4,6 % af BNP. Budgettet bygger på finanspolitikken, der blev skitseret i det opdaterede stabilitetsprogram fra juni 2005, og målet for budgetunderskuddet skal nås ved hjælp af en lang række korrigerende foranstaltninger på både indtægts- og udgiftssiden. For så vidt angår den finanspolitiske indsats, rummer 2006-budgettet en nedsættelse af den strukturelle saldo (dvs. den konjunkturkorrigerede saldo, eksklusive engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger) med 1,6 % af BNP.

I 2006 kommer størstedelen af den budgetterede finanskonsolidering fra ekstra skatteindtægter. Skattekvoten ventes at stige med ca. 1 procentpoint sammenlignet med resultatet af 2005. Denne indtægtsstigning kommer fra den højere moms, der blev indført i juli 2005, og fra stigninger i afgifterne på olie- og tobaksvarer. Med finansloven for 2006 blev der desuden indført et ekstra beskatningsniveau for personlig indkomst med en højere marginalskat på årsindkomster over 60 000 EUR, og skattefradragene for pensionister blev nedsat. Begrænsninger på skattefordele, hvoraf nogle blev indført med 2005-budgettet, og bedre skatteopkrævning ventes ligeledes at forøge statens indtægter. Minimumsbeskatningsgrundlaget for selvstændiges betaling af socialsikringsbidrag blev også sat op i 2005 fra 1 til 1,5 gange mindstelønnen.

På udgiftssiden er budgetmålet at stabilisere de nuværende udgifter i faste priser med begrænsningen fordelt på forskellige sektorer og undersektorer af den offentlige sektor. Eksempler på vigtige foranstaltninger, der er indført med finansloven, er et stop for nominelle overførsler fra centralforvaltningen til regionale og lokale forvaltninger, som heller ikke kan øge deres gældsætning i forhold til niveauet ultimo 2005, og en forpligtelse, der pålægges lokalforvaltningerne til at fastholde personaleudgifterne på det nominelle 2005-niveau. Samtidig er der indført strengere ansættelsesregler i form af kun delvis erstatning (i gennemsnit kun 50 %) af de medarbejdere, der forlader centralforvaltningen[8], og en pligt til at søge om godkendelse hos finansministeren ved nyansættelse af offentligt ansatte. Samtidig blev det midlertidige stop for automatiske forfremmelser fra medio 2005 forlænget. Ifølge budgettet er forholdet mellem de primære udgifter og BNP alt i alt reduceret med 0,5 procentpoint sammenlignet med resultatet fra 2005. Med henblik på at følge budgetgennemførelsen så nøje, at afvigelser fra målene kan undgås, har der i hvert ministerium siden februar været placeret et antal finansinspektører, og 2006-budgettet omfatter udgiftsrapporteringsmekanismer for undersektorer af den offentlige sektor, som det er strafbart ikke at overholde.

Ud over de korrigerende foranstaltninger, der blev indført med selve finansloven for 2006, er der siden medio 2005 (se tabel 1) igangsat strukturforanstaltninger med sigte på at begrænse og formindske udgifterne mere permanent. De får dermed en begrænsende virkning på underskuddet i de efterfølgende år og understøtter finanskonsolideringen på mellemlang sigt. Nogle af dem blev indført før udstedelsen af Rådets henstilling i september 2005 i henhold til EF-traktatens artikel 104, stk. 7. Det mest bemærkelsesværdige indgreb er ændringerne af pensionsordningerne. Således er udfasningen af embedsmandspensionen og overflytningen heraf til det almindelige (mindre givtige) pensionssystem blevet fremskyndet med trinvis forhøjelse fra 2006 til 2015 af den lovbestemte pensionsalder og forøgelse af optjeningsperioden samt en ændring af ydelsesberegningsmetoden. Hertil kommer, at pensionsreglerne for bestemte kategorier af offentligt ansatte er blevet strammet, navnlig med hensyn til pensionsberettigelse for kortere arbejdskarrierer, og endelig er betingelserne for tidlig tilbagetrækning blevet mindre gunstige i det almindelige pensionssystem. På sundhedsområdet er der også indført udgiftsbegrænsende foranstaltninger. Navnlig er refusionssatserne på medicin blevet nedsat i august 2005. Reglerne for specifikke sundhedsbistandsordninger for visse grupper af offentligt ansatte er blevet strammet. Der er igangsat en revision af det offentlige sundhedsvæsens indkøbsaftaler med private leverandører, og mod udgangen af 2005 blev flere statsejede hospitaler omdannet til offentligtejede selskaber med en øget grad af innovativt selvstyre. Der er en omorganisering af sundhedsydelserne på vej med bl.a. fjernelse af en række ydelser.

Med henblik på at vurdere overensstemmelsen af større offentlige investeringsprojekter med målsætningerne for finanskonsolideringen blev der i 2005 vedtaget en ramme for tværministeriel overvågning af de finansielle virkninger af investeringsprojekter, der overskrider en grænse på 250 mio. EUR (ca. 0,2 % af BNP).

Tabel 1: Budgetmæssige konsekvenser af de primære politiske ændringer

ifølge stabilitetsprogrammet fra december 2005

Akkumulerede værdier, % af BNP, 2005-priser | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Foranstaltninger til forøgelse af indtægterne |

Indkomst- og formueskat | 0,1 | 0,4 | 0,5 | 0,6 | 0,6 |

Moms | 0,4 | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 0,8 |

Afgifter på olieprodukter | - | 0,1 | 0,3 | 0,4 | 0,4 |

Afgifter på tobak | - | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,4 |

Socialsikringsbidrag | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,3 | 0,3 |

Indtægter i alt | 0,6 | 1,6 | 2,1 | 2,3 | 2,4 |

Foranstaltninger til nedbringelse af udgifterne |

Reform af den offentlige forvaltning (herunder personale) | 0,1 | 0,3 | 0,7 | 1,1 | 1,4 |

Socialsikring og sundhed |

Arbejdstagere i den private sektor | - | 0,1 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |

Offentligt ansatte | - | 0,2 | 0,3 | 0,5 | 0,6 |

Medicintilskud | - | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 |

Udgifter i alt | 0,1 | 0,6 | 1,3 | 1,8 | 2,3 |

Samlet virkning på den offentlige saldo | 0,6 | 2,3 | 3,3 | 4,1 | 4,7 |

Anm.: På grund af afrunding stemmer de samlede værdier muligvis ikke. Kilde: Stabilitetsprogrammet fra december 2005 (SP); beregninger fra Kommissionens tjenestegrene |

Budgetsaldo i 2007 og senere

Ifølge det opdaterede stabilitetsprogram fra december 2005 sigter Portugal mod et underskud i 2007 på det offentlige budget på 3,7 % af BNP og en reduktion af underskuddet til under 3 % af BNP i 2008. Landet forventer endvidere at fortsætte finanskonsolideringen i de følgende år hen imod et mellemlangsigtet mål for et afbalanceret budget i strukturel henseende, som det specificeres i stabilitets- og vækstpagten.

For årene 2007-2009 skal finanskonsolideringen i stigende grad bygge på tilbageholdenhed i de primære udgifter sammen med en gradvis nedsættelse af det dog fortsat positive bidrag fra skatteindtægterne (se tabel 1). Sidstnævnte skal nås gennem yderligere årlige forøgelser af afgifterne på olie- og tobaksprodukter. Udgiftsbegrænsningen over disse år vil komme fra førnævnte korrigerende foranstaltninger på sundheds- og pensionsområdet. Endvidere skal besparelserne realiseres inden for den offentlige forvaltning som et kombineret resultat af reformen af den offentlige forvaltning, indførelsen af nye karriere- og lønskalaer fra januar 2007 og en forøgelse af det offentliges omplacering af personale efter behov med henblik på bedre personaleforvaltning. Ifølge de portugisiske myndigheders meddelelser vil disse foranstaltninger blive vedtaget i løbet af 2006 og gennemført snarest derefter[9].

2.2 Statsgæld

Statsgælden beløb sig til 63,9 % af BNP ved udgangen af 2005, og ifølge Portugals opdaterede stabilitetsprogram fra december 2005 ventes det, at gældskvoten vil stige yderligere i 2006 og 2007. Samlet set indikerer dette, at den opadgående tendens, der er iagttaget siden 2001, vil fortsætte, og at den har sin forklaring i høje primære underskud, lav nominel BNP-vækst og store gældsforøgende stock-flow-tilpasninger. Gældskvoten ventes at toppe en anelse over 69 % af BNP i 2007 og derefter falde i kraft af landets tilbagevenden til primære budgetoverskud, stigningen i den nominelle BNP-vækst og ophøret af de gældsforøgende stock-flow-tilpasninger. Sidstnævnte udvikling vil navnlig blive understøttet af privatiseringsindtægterne på 1,1 % af BNP i 2006 og ca. ½ % af BNP i både 2007 og 2008. Virkningen af de gældsforøgende finansielle transaktioner (eksklusive privatiseringsindtægter) var 1,2 % af BNP i 2005 og forventes i 2006 ifølge Portugals opdaterede stabilitetsprogram fra december 2005 at ligge på ca. ½ % af BNP og falde yderligere til ca. ¼ % af BNP i 2007-2008, formodentlig i forbindelse med en nedbringelse af kapitalindsprøjtningen i offentligtejede selskaber. Hertil kommer, at virkningen på gælden af forskellen mellem kontante og periodiserede underskud forventes at svinde ind fra ca. 1 % af BNP i 2006 (efter 0,7 % af BNP i 2005) til under ¼ % af BNP i 2007-2009.

2.3 Indsamling og behandling af offentlige data

Portugal har for nylig truffet foranstaltninger vedrørende indsamling og behandling af generelle offentlige data. Der blev underskrevet en protokol i januar 2006 mellem det nationale statistikinstitut (INE), finansministeriet og Banco de Portugal med henblik på at klarlægge fordelingen af de forskellige institutioners ansvar for at føre statistik over offentlige finansielle data og på at uddybe samordningen mellem dem. Som en måde at støtte indsamlingen af offentlige data på er der i 2006-budgettet fastlagt sanktioner for forsinkelser i rapporteringen af data for udgifterne til undersektorer af den offentlige sektor og for den offentlige forvaltnings personaledatabase. Samtidig er finansinspektørerne, der nu placeres i hvert ministerium, ansvarlige for at konsolidere informationen og forbedre kvaliteten af den finansielle information og den regnskabsmæssige gennemsigtighed.

3. VURDERING AF DE FORANSTALTNINGER, PORTUGAL HAR TRUFFET SOM REAKTION PÅ RÅDETS HENSTILLING

Vurderingen af ovennævnte foranstaltningers overensstemmelse med Rådets henstilling i henhold til artikel 104, stk. 7, er foretaget på grundlag af den økonomiske prognose fra Kommissionens tjenestegrene fra foråret 2006, finansloven for 2006 og det opdaterede portugisiske stabilitetsprogram fra december 2005.

Efter realvæksten i BNP på 0,3 % i 2005 forventes væksten i BNP at stige til 1,1 % i 2006, 1,8 % i 2007, 2,4 % i 2008 og endelig 3 % i 2009 ifølge det makroøkonomiske scenario, der danner baggrund for opdateringen af stabilitetsprogrammet. Dette scenario er mere forsigtigt end det, der dannede grundlag for Rådets henstilling i henhold til artikel 104, stk. 7, fra september 2005. I lyset af en yderligere svækkelse af de økonomiske udsigter forventes væksten i BNP ifølge Kommissionens prognose fra foråret 2006 at blive på 0,9 % i 2006 og 1,1 % i 2007.

3.1 Den offentlige budget- og udgiftsreform

Budgetsaldo i 2005

Rådets henstilling i henhold til artikel 104, stk. 7, indeholdt et krav om at begrænse forværringen af den finanspolitiske stilling i 2005 gennem en stram gennemførelse af de bebudede korrigerende foranstaltninger. Og den 1. april kunne de portugisiske myndigheder da også rapportere om et budgetunderskud på 6,0 % af BNP for 2005, dvs. mindre end budgetmålet på 6,2 % af BNP, som de havde givet tilsagn om i det opdaterede portugisiske stabilitetsprogram fra juni 2005, og som implicit indgik i Rådets henstilling i henhold til artikel 104, stk. 7, såvel som i overensstemmelse med målet på 6,0 % af BNP, der blev fremlagt i det opdaterede stabilitetsprogram fra december 2005[10]. Underskudsmålet blev nået trods det højere end forventede udgiftsniveau, fordi dette blev fuldt ud opvejet af højere indtægter[11].

Budgetsaldo i 2006

En fuld gennemførelse af 2006-budgettet ville være i overensstemmelse med de 1,5 % BNP-forbedring på den strukturelle saldo (dvs. den konjunkturkorrigerede saldo, eksklusive engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger), som Rådet kræver for 2006 under antagelse af, at realvæksten i BNP i store træk forløber som planlagt.

Ud fra en forsigtig vurdering af de foranstaltninger, som blev bebudet i 2006-budgettet og i det opdaterede stabilitetsprogram fra december 2005 med angivelse af tilstrækkelig mange detaljer til at tillade en korrekt vurdering heraf, forventede Kommissionen i sin økonomiske prognose fra foråret 2006 et underskud på 5 % af BNP for 2006, hvilket var højere end det officielle mål på 4,6 % af BNP. Ifølge Kommissionens beregninger ville den korrektion af det strukturelle underskud fra 2005 til 2006 på lidt over 1 % af BNP, som Kommissionens økonomiske prognose fra foråret 2006 indebar, stadig ikke nå mindstemålet i Rådets henstilling.

Forskellen mellem Kommissionens prognose og det officielle mål afspejler en række usikkerheder ved resultatet af 2006-budgettet, både hidrørende fra de forskellige foranstaltninger til begrænsning af udgifterne og som følge af, at effektiviteten af de mekanismer, der er beregnet til at håndhæve udgiftskontrollen, endnu ikke er afprøvet[12]. Ganske vist antyder de foreløbige data for budgetgennemførelsen på kontantbasis for den første del af 2006, at budgetplanerne overordnet set er blevet overholdt over en bred kam i de første få måneder af 2006, navnlig den statslige undersektor. Men usikkerhederne består, navnlig med hensyn til, om det bliver muligt at nå alle de planlagte begrænsninger på udgifterne, især for så vidt angår udgifter til andre sociale overførsler end naturalieydelser, hvoraf resultatet i 2005 lå over den prognose, der dannede grundlag for 2006-budgettet[13], såvel som udgifter til sundhed og regional og lokal forvaltning. Desuden kan andre foranstaltninger til udgiftsbegrænsning være længere end forventet om at give resultat. Forskydninger af udgifterne på ovennævnte områder kunne i eventuel kombination med nogle andre mindre forskydninger medføre et underskud, der er tættere på 5 % af BNP end det officielle mål på 4,6 %. Selv om der kan opstå en risiko for en vis nedadgående tendens i den økonomiske aktivitet, er det samtidig på indtægtssiden muligt, at forbedringen af skatteopkrævningen i 2004 og 2005 kan fastholdes i indeværende år. Foreløbige data antyder, at dette faktisk er tilfældet, f.eks. for socialbidragenes vedkommende.

Tabel 2: Budgetsaldi og gæld

I % af BNP | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Budgetsaldo i 2007 og senere

Hvis det antages, at alle planer i Portugals opdaterede stabilitetsprogram fra december 2005 virkeliggøres, ville opfyldelsen af målsætningen for 2007 om et budgetunderskud på 3,7 % af BNP betyde en nedsættelse af det konjunkturkorrigerede underskud, eksklusive engangsforanstaltninger og midlertidige foranstaltninger, med ca. ¾ % af BNP (se tabel 2). Med en yderligere finanspolitisk stramning på ca. ¾ % af BNP ville et underskud på under 3 % af BNP kunne nås i 2008, hvilket ville være i overensstemmelse med Rådets henstilling. Efter 2008 stemmer tempoet i tilpasningen hen imod det mellemlangsigtede mål, som ligger i programmet, overens med den minimale årlige forbedring af den strukturelle saldo på 0,5 % af BNP, som Rådet krævede, om end det mellemlangsigtede mål ikke nås førend i 2009.

I henhold til den sædvanlige antagelse om, at politikken ikke ændres, forventer Kommissionen i sin økonomiske prognose fra foråret 2006 et budgetunderskud på 4,9 % af BNP i 2007 baseret på en BNP-vækstrate på 1,1 %. Dermed antydes det, at finanskonsolideringen næsten går i stå på grund af et usvækket stigende pres på udgifterne. I denne prognose er imidlertid indregnet (i) den mulighed, at den økonomiske vækst er ringere end forventet, og (ii) det forhold, at Kommissionen stadig afventer vedtagelse af ny lovgivning i løbet af indeværende år[14], selv om der er bebudet en række ekstra foranstaltninger til kontrol af udgifterne, navnlig til den offentlige forvaltning. F.eks. skulle ændringerne i forvaltningen ifølge det opdaterede stabilitetsprogram fra december 2005 give besparelser på ca. ½ % af BNP i 2007 i forhold til 2006[15]. Alt i alt afhænger opfyldelsen af underskudsmålene af en fuldstændig gennemførelse af de foranstaltninger, der er skitseret i stabilitetsprogrammet, og som i passende grad skal forstærkes eller suppleres af yderligere foranstaltninger, hvis de viser sig utilstrækkelige.

3.2 Statsgæld

Den planlagte reduktion af gældskvoten efter 2007 ville også, hvis den realiseres, være i overensstemmelse med Rådets henstillinger i den forstand, at gældsudviklingen forventes at afspejle en fremgang i nedbringelsen af underskuddet og et fald i de gældsforøgende finansielle aktiviteter. Ifølge Kommissionens økonomiske prognose fra foråret 2006 forventes statsgælden at nå 68,4 % af BNP i 2006 og 70,6 % af BNP i 2007. Der er betydelig usikkerhed med hensyn til gældsnedbringelsen, da den afhænger af, om de ambitiøse mål for nedbringelsen af underskuddet nås, de storstilede privatiseringsplaner realiseres, og nedtrapningen af de gældsforøgende finansielle aktiviteter virker, især kapitalindsprøjtningen i de offentligtejede, ikke-finansielle selskaber, hvilket ville være et brud med den seneste tids tendenser. Det øger usikkerheden, at der er en nedadgående risiko for BNP's vækstprofil.

3.3 Indsamling og behandling af offentlige data

Kvaliteten af de offentlige data er blevet bedre. Navnlig er årsregnskaberne på kontantbasis for de forskellige undersektorer af den offentlige forvaltning blevet mere tilgængelige og dækkende. Den 24. april 2006 efter indberetningen den 1. april af nationale underskuds- og gældsniveauer trak Eurostat sine forbehold over for de portugisiske data tilbage[16] Ikke desto mindre har der været tale om relativt omfattende[17] revisioner af budgetunderskuddet siden medio 2005, hvilket til dels skyldes indsatsen for at forbedre statistikkvaliteten; desuden indikerer arten af disse revisioner stadig, at der er mangler i indsamlingen af data for ikke-afholdte udgifter.

4. KONKLUSIONER

På baggrund af aktuelle oplysninger ser det ud til, at Portugal har truffet foranstaltninger med tilstrækkeligt potentiale til at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud inden Rådets tidsfrist. Navnlig har Portugal:

- nået et resultat for det offentlige budgetunderskud i 2005, der er i overensstemmelse med planerne

- vedtaget en omfattende pakke af korrigerende foranstaltninger siden medio 2005, herunder finansloven for 2006, som fuldt gennemført og med fyldestgørende virkning vil kunne resultere i en nedbringelse i 2006 af det konjunkturkorrigerede underskud, eksklusive engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger, som er i overensstemmelse med Rådets henstilling

- fastsat et mål for det nominelle budgetunderskud på under 3 % for 2008 og agter at nedsætte det konjunkturkorrigerede underskud for årene 2007-2008, eksklusive engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger, i overensstemmelse med Rådets henstilling

- gennemført eller igangsat en række foranstaltninger af permanent karakter med sigte på at begrænse og formindske udgifterne og har fastholdt de bebudede finansielle mål trods en mere forsigtig revurdering af vækstprognosen for BNP

- til hensigt at få den offentlige bruttogældskvote til at falde fra 2008 ved hjælp af den forventede tilbagevenden til primære overskud, store provenuer fra privatiseringer og nedtrapning af de gældsforøgende finansielle aktiviteter

- forbedret kvaliteten af de offentlige data.

Imidlertid er der stor risiko og usikkerhed forbundet med korrektionen af det uforholdsmæssigt store overskud inden tidsfristen i 2008 og nedbringelsen af gældskvoten. Som det understreges af Kommissionen i dens økonomiske prognose fra foråret 2006 er navnlig begrænsningen af udgifterne i 2006 og opfyldelsen af målene for underskuddene i 2007 og fremad på afgørende vis afhængige af en hurtig gennemførelse af lovgivningen og en effektiv gennemførelse i praksis af alle de bebudede korrigerende foranstaltninger. Hvis foranstaltningerne ikke gennemføres fuldt ud eller viser sig virkningsløse, eller de nedadgående risici for det forventede økonomiske scenario bliver til virkelighed, er der behov for yderligere korrigerende foranstaltninger, hvis de finansielle mål skal nås i overensstemmelse med Rådets henstilling.

En nøje gennemførelse af 2006-budgettet og et stramt 2007-budget, som er i fuld overensstemmelse med Rådets henstilling, vil være afgørende for at fastholde korrektionen af det uforholdsmæssigt store underskud på rette spor.

I lyset af ovenstående vurdering finder Kommissionen ikke, at der for nuværende er brug for yderligere skridt i proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, der er indledt over for Portugal. Kommissionen vil fortsat overvåge udviklingen i Portugals budget nøje i overensstemmelse med traktaten og vækst- og stabilitetspagten, navnlig set i lyset af den skrøbelige situation i de offentlige finanser.

[1] EFT L 322 af 27.11.2002, s. 30.

[2] http://register.consilium.eu.int/pdf/en/02/st13/13531-r2en2.pdf#page=2

[3] EUT L 47 af 18.2.2005, s. 24.

[4] EUT L 274 af 20.10.2005, s. 91.

[5] http://register.consilium.eu.int/pdf/en/05/st12/st12401.en05.pdf#page=2

[6] Henholdsvis EFT L 209 af 2.8.1997 og EUT L 174 af 7.7.2005.

[7] Sammenlignet med stabilitetsprogrammet fra juni 2005 blev de nominelle budgetsaldi "mekanisk" nedskrevet med ca. ¼ procentpoint af BNP udelukkende på grund af en markant opskrivning i august 2005 af BNP-tallene med ca. 4½ % i forbindelse med en benchmarkgennemgang, som mange EU-medlemsstater gennemførte af deres nationale regnskaber. I december 2005 blev målene tilrettet herefter. En yderligere revision af BNP-tallene i marts 2006 medførte en opskrivning med ca. 1½ %. Sidstnævnte revision skyldtes en ændret bogføring af FISIM.

[8] Den 3. maj 2006 blev antallet af ansættelser i centralforvaltningen igen halveret for resten af året.

[9] Endvidere sendte de portugisiske myndigheder i april principperne for en reform af det almindelige pensionssystem til parlamentet. Der mangler stadig et detaljeret lovforslag med angivelse af, hvordan ændringerne tænkes gennemført.

[10] Se fodnote 7.

[11] Tallet for de samlede udgifter i det foreløbige nationalregnskab for 2005 indikerer, at de oversteg deres niveau med ca. 2 %, hvilket medførte et samlet udgiftsniveau i forhold til BNP på ca. ½ procentpoint over prognosen i det opdaterede stabilitetsprogram fra december 2005. En del af stigningen skyldtes dog et engangsbidrag til EU på ca. 0,15 % af BNP efter opskrivningen af de portugisiske BNP-tal i august 2005.

[12] Det skal også bemærkes, at øremærkningen af en del af momsprovenuet til embedsmandspensionen (CGA) fra juli 2005 (1 % ud af momssatsen på 21 %) har ført til en reduktion i de sociale bidrag, som staten indbetaler til CGA. Uden denne øremærkning ville både den offentlige udgifts- og indtægtskvote blive forhøjet med næsten 0,1 % af BNP i 2005 og ca. 0,3 % af BNP i 2006 (og ville derfor ikke have nogen virkning på den offentlige budgetsaldo).

[13] Yderligere forstærkes usikkerheden af tilsyneladende ændringer i tilbagetrækningsadfærden efter bebudelsen af de ændrede pensionsregler, især i form af en stigning i pensionsansøgningerne.

[14] Ud fra den sædvanlige antagelse om, at politikken ikke ændres, blev de foranstaltninger, der var skitseret, men ikke medtaget i tilstrækkelig detaljeret grad til at kunne vurderes korrekt, ikke inddraget i Kommissionens prognose.

[15] Stabilitetsprogrammet indeholder ingen angivelser af, hvordan mønstret for væksten i udgifterne ville blive i et scenario uden ændret politik.

[16] Eurostat News release N° 48/2006.

[17] I indberetningen fra september 2005 blev underskudstallene for 2002 og 2004 opskrevet med ca. 0,2 % af BNP om året for at inkludere udgiftsrestancer, der ikke var med i den foregående indberetning. I indberetningen fra april 2006 blev 2004-underskuddet yderligere opskrevet med ca. ¼ % af BNP til 3,2 % af BNP, primært på grund af mere fyldestgørende oplysninger fra lokalforvaltningerne og omklassificeringen af lån til kapitaludgift. Virkningen på gældskvoterne af disse revisioner blev faktisk en anelse mindre end angivet på grund af opskrivningen af BNP-tallene i underskudstallene (se fodnote 7).