52004PC0328

Forslag til Rådet rammeafgørelse om visse proceduremæssige rettigheder i straffesager i Den Europæiske Union {SEK(2004) 491} /* KOM/2004/0328 endelig udg. - CNS 2004/0113 */


Forslag til RÅDET RAMMEAFGØRELSE om visse proceduremæssige rettigheder i straffesager i Den Europæiske Union {SEK(2004) 491}

(Forelagt af Kommissionen)

BEGRUNDELSE

1. INDLEDNING

1. Dette forslag til Rådets rammeafgørelse tager sigte på at fastsætte fælles mindstestandarder med hensyn til visse proceduremæssige rettigheder i forbindelse med straffesager i hele Den Europæiske Union.

2. Artikel 6 i traktaten om Den Europæiske (TEU) fastsætter, at Unionen skal respektere grundlæggende rettigheder, sådan som de er garanteret i den europæiske konvention om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, og som er et resultat af de forfatningsmæssige traditioner, der er fælles for medlemsstaterne. Desuden undertegnede Europa-Kommissionen, Rådet og Parlamentet i fællesskab og proklamerede højtideligt Den Europæiske Unions Charter om Grundlæggende Rettigheder.

3. Ifølge formandskabets konklusioner på Det Europæiske Rådes møde i Tammerfors [1] bør gensidig anerkendelse blive hjørnestenen i det retlige samarbejde, men det siges, at gensidig anerkendelse "... sammen med den nødvendige indbyrdes tilnærmelse af lovgivningen kunne lette samarbejdet mellem myndighederne og fremme den retlige beskyttelse af den enkeltes rettigheder" [2]. Desuden opfordrede Det Europæiske Råd Rådet og Kommissionen til at presse på med gensidige anerkendelsesforanstaltninger "med respekt for medlemsstaternes retsprincipper" [3].

[1] Den 15. og 16. oktober 1999.

[2] Konklusion 33.

[3] Konklusion 37.

4. Det siges i Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet af 26. juli 2000 om gensidig anerkendelse af endelige afgørelser i straffesager [4], at "man derfor ikke alene må sikre, at behandlingen af mistænkte og retten til forsvar ikke påvirkes negativt af princippets gennemførelse, men endda at sikkerhedsforanstaltningerne forbedres gennem processen".

[4] KOM(2000) 495 endelig, 29.7.2000.

5. Dette blev bekræftet i programmet for foranstaltninger med henblik på gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse af afgørelser i straffesager [5] ("programmet for foranstaltninger"), som blev vedtaget af Rådet og Kommissionen. Det fastslog, at "den gensidige anerkendelse hænger snævert sammen med eksistensen og indholdet af visse parametre, som betinger effektiviteten".

[5] EFT C 12 af 15.1.2001, s. 10.

6. Disse parametre omfatter "mekanismerne for beskyttelse af [...] mistænktes rettigheder" (parameter 3) og "definition af fælles mindstestandarder, der er nødvendige for at lette anvendelsen af princippet om gensidig anerkendelse" (parameter 4). Dette forslag til rammeafgørelse er en konkretisering af den erklærede målsætning om at øge beskyttelsen af individuelle rettigheder.

7. Dette forslag søger at øge alle mistænktes og anklagedes rettigheder generelt. Ved at tilbyde et ensartet beskyttelsesniveau til mistænkte og anklagede i hele EU, skulle det blive lettere at anvende princippet om gensidig anerkendelse på den måde, der er forklaret i afsnit 5, "Princippet om gensidig anerkendelse", nedenfor. Det lå statsoverhovederne på sinde i Tammerfors, at en sådan "nødvendig tilnærmelse" skulle ske.

8. Ved generelt at søge at forbedre rettighederne til en retfærdig rettergang vil denne rammeafgørelse også have den virkning, at der især sikres et rimeligt beskyttelsesniveau for udenlandske mistænkte og anklagede [6], eftersom adskillige af foranstaltningerne er specielt møntet på dem. Antallet af udenlandske anklagede stiger på grund af forskellige faktorer (større jobmobilitet, flere mennesker, der tager på udenlandsrejser, folkevandringsmønstre, vækst i antallet af asylsøgere, flygtninge og fordrevne i EU osv.) og vil fortsætte hermed. I de seneste år har der været en stadig større opmærksomhed omkring alvorlig grænseoverskridende kriminalitet; økonomisk kriminalitet mod EU's finansielle interesser antager i stadig større omfang en transnational karakter. TEF giver borgerne ret til at "færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område" [7]. Ifølge statistikkerne ser det ud til, at omkring 6 millioner statsborgere i EU bor i en anden medlemsstat end deres oprindelsesland [8]. Logisk set vil antallet af migranter, der bliver involveret i straffesager, stige i takt med den øgede brug af retten til at færdes og tage ophold. Det påhviler medlemsstaterne at sikre, at der tages behørigt hensyn til EU-borgere, hvis de skulle komme i en situation, hvor de involveres i straffesager i en anden medlemsstat end deres egen.

[6] "UDENLANDSKE MISTÆNKTE OG ANKLAGEDE" BETYDER DE PERSONER, DER IKKE ER STATSBORGERE I DET LAND, HVORI DE ARRESTERES. DER ER DESUDEN EN YDERLIGERE UNDEROPDELING, DER SKAL BEMÆRKES: NOGLE UDLÆNDINGE ER EU-STATSBORGERE FRA EN ANDEN MEDLEMSSTAT, ANDRE ER STATSBORGERE I TREDJELANDE. MEDMINDRE ANDET ER ANGIVET, BETYDER DET I FORBINDELSE MED DETTE FORSLAG IKKE NOGET, HVILKEN KATEGORI DE FALDER I.

[7] ARTIKEL 18 TEF.

[8] KILDE: EUROSTAT MIGRATIONSSTATISTIKKER FOR 1998,1999 OG 2000 OPGIVER ANTALLET AF EU-STATSBORGERE, DER BOR I EN ANDEN MEDLEMSSTAT END DERES EGEN, TIL 5 900 000.

2. DEN EUROPÆISKE MENNESKERETTIGHEDSKONVENTION (ECHR)

9. Alle medlemsstaterne har strafferetssystemer, der opfylder kravene i ECHR's artikel 5 (ret til frihed og sikkerhed) og 6 (retten til en retfærdig rettergang), og der anvendes en bred vifte af retssikkerhedsgarantier. Hensigten her er ikke at duplikere, hvad der allerede findes i ECHR, men snarere at fremme overholdelsen, så der opnås en konsekvent standard. Dette kan kun gøres ved at skabe enighed mellem medlemsstaterne om en unionsdækkende tilgang til "retfærdig rettergang".

10. Antallet af anmodninger til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (ECtHR) og denne domstols retspraksis viser, at overholdelse af ECHR ikke er universel. Desuden vokser antallet af anmodninger hvert år [9], og ECtHR er "yderst overbebyrdet" [10] - antallet af anmodninger steg med over 500 % i perioden 1993-2000. Hvis retssikkerhedsgarantierne var mere synlige, vil det forbedre kendskabet hos alle aktører i strafferetssystemerne til eksisterende rettigheder og således fremme overholdelsen.

[9] Rapport fra Evalueringsgruppen under Ministerkomitéen om Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EG(2001)1 af 27. september 2001.

[10] Forord til rapporten fra Ministerkomitéen om Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, jf. fodnote 9 ovenfor.

11. Dette forslag til en rammeafgørelse fremhæver nogle af de rettigheder, der betragtes som grundlæggende, og hvoraf mange allerede eksisterer i en eller anden form i medlemsstaterne strafferetssystemer. Disse omfatter retten til juridisk bistand og retten til at forstå anklagens karakter og begrundelsen for den, hvoraf der kan udledes retten til oversættelse af dokumenter og adgang til en tolk, hvis den anklagede ikke forstår det sprog, der anvendes i proceduren. Selv om det er ret og rimeligt for hver medlemsstat at træffe beslutning om sin eget strafferetssystem, bør procedureforskelle, når henses til disse grundlæggede retssikkerhedsgarantier, holdes på et minimum.

3. DEN EUROPÆISKE UNIONS CHARTER OM GRUNDLÆGGENDE RETTIGHEDER

12. I december 2000 undertegnede Europa-Kommissionen, Rådet og Parlamentet i fællesskab og proklamerede højtideligt Den Europæiske Unions Charter om Grundlæggende Rettigheder (CFREU) [11]. CFREU dækker de europæiske borgeres civile, politiske, økonomiske og sociale rettigheder og er en syntese af de forfatningsmæssige og internationale obligationer, der er fælles for medlemsstaterne. Et vigtigt aspekt af charteret er det forhold, at det bekræfter EU som et politisk fællesskab snarere end som udelukkende en økonomisk organisation. Desuden fastslås det, at respekten for grundlæggende rettigheder skal være grundlaget for al europæisk lovgivning.

[11] Teksten til CFREU findes på: http://www.europarl.eu.int/charter/ default_da.htm.

13. Kapitlet "Retfærdighed i retssystemet" (artikel 47-50) fastlægger retten til en retfærdig rettergang (artikel 47) og fastsætter, at respekt for forsvarets rettigheder er sikret enhver [der er anklaget for en lovovertrædelse] (artikel 48). Heri stadfæstes uskylds formodningen, legalitetsprincippet og proportionalitet mellem lov overtrædelse og straf. Det udvider princippet om ne bis in idem til at omfatte hele EU.

14. Dette forslag er udarbejdet i CFREU's ånd. Det bidrager til definitionen af en "retfærdig rettergang" og til at opnå enighed om fælles standarder for "forsvarets rettigheder", så det er lettere at sikre ensartet behandling med hensyn til retssager i hele EU.

4. BAGGRUND FOR RAMMEAFGØRELSEN

15. I overensstemmelse med konklusionerne fra Tammerfors har Kommissionen taget de nødvendige skridt til at gennemføre programmet for foranstaltninger med henblik på gensidig anerkendelse, herunder en overvejelse af de relevante parametre. I indledningen til programmet for foranstaltninger siges det, at "den gensidige anerkendelse hænger snævert sammen med eksistensen og indholdet af visse parametre, som betinger effektiviteten". For at tage hensyn til parameter 3 og 4, som der er henvist til i afsnit 6 ovenfor, var det nødvendigt at overveje, om det var hensigtsmæssigt at skride til handling hvad angår retssikkerhedsgarantier på EU-plan. Kommissionen gennemførte en omfattende høringsrunde kombineret med en udvidet konsekvensanalyse.

16. I februar 2003 forelagde Kommissionen en grønbog om retssikkerhedsgarantier for mistænkte og tiltalte i straffesager i EU [12]. Det siges i grønbogen, at EU-landene alle er medunderskrivere af den hovedtraktat, som fastsætter de grundlæggende standarder, ECHR, og det samme gælder alle tiltrædende lande og alle kandidatlande, så den mekanisme, der skal sikre den gensidige tillid, er allerede på plads. Ikke desto mindre forklares det i grønbogen, at eksisterende former for afvigende praksis hidtil har været til hinder for at skabe gensidig tillid, og at EU for at imødegå denne risiko med rette kan skride til handling hvad angår retssikkerhedsgarantier, jf. artikel 31 i TEU.

[12] KOM(2003) 75 endelig, 19.2.2003.

17. Kommissionen modtog 78 skriftlige svar på grønbogen [13], hvortil kommer en række e-breve, telefonopkald og andre former for kommunikation. Langt de fleste af svarpersonerne sluttede op bag Kommissionens forslag om at fastsætte mindstestandarder for retssikkerhedsgarantier. Mange svarpersoner roste Kommissionen for indsatsen, men fandt, at disse forslag ikke er vidtgående nok [14]. Af medlemsstaterne svarede Irland, Luxembourg, Østrig, Storbritannien, Nederlandene Finland, Danmark, Tyskland, Sverige og Frankrig enten gennem deres justitsministerium eller gennem et andet regeringsorgan. De synspunkter, som disse organer gav udtryk for, gik lige fra støtte [15] til modstand [16]. De nye medlemsstater var også involveret i høringen, idet Slovakiet og Tjekkiet sendte deres reaktioner på grønbogen, mens repræsentanter fra alle de nye lande deltog i bilaterale og andre møder.

[13] De skriftlige svar kan konsulteres på DG RIA's webside på:

[14] Som eksempler på positive reaktioner, se Amnesty Internationals reaktion: "AI hilser enhver foranstaltning velkommen, som tager sigte på at sikre implementering af medlemsstaternes eksisterende forpligtelser i henhold til internationale menneskerettighedstraktater og på at sikre de højest mulige standarder for beskyttelse af menneskerettigheder, herunder retten til en retfærdig rettergang, og som ikke indebærer risiko for en svækkelse af eksisterende standarder eller praksis til den laveste fællesnævner". Law Society of England and Wales: "Law Society hilser offentliggørelsen af grønbogen velkommen, som vi betragter som et vigtigt skridt i retning af at skabe gensidig tillid mellem medlemsstaterne med hensyn til individets beskyttelse." Den franske Cour de Cassation: "Denne form for initiativ synes at være særdeles hensigtsmæssig, for så vidt den er et led i skabelsen af et virkeligt europæisk retsområde. Det er så meget mere interessant, fordi det er i stand til at give folk en større tillid til forskellige europæiske retssystemer ved at harmonisere retssikkerhedsgarantierne". Kritikken fra Liberty (hvis svar generelt var positivt) er typisk for mange af de bemærkninger, der kom fra kritisk hold: "Det er en svaghed i grønbogen, at den ikke kommer ind på visse kritiske rettigheder, nemlig retten til kaution, retten til en retfærdig bevisførelse, symmetri i domsafsigelse, dobbelt strafforfølgning og domsafsigelser in absentia".

[15] Som eksempel på støtte kan der henvises til følgende fra det finske justitsministerium: "Med hensyn til de områder, der foreslås i grønbogen, støtter Finland mindstestandarder på unionsplan, når det drejer sig om retten til juridisk bistand, ret til bistand til oversættelse og tolkning samt meddelelsen om rettigheder. Det er især vigtigt, at disse rettigheder tilgodeses på en tilstrækkeligt tidligt tidspunkt, dvs. lige fra det øjeblik den mistænkte arresteres eller senest på det tidspunkt, hvor forhøret af vedkommende begyndes".

[16] Som eksempel på en negativ vurdering henvises til svaret fra den irske minister for retsvæsen, lighed og retsreform: "Grønbogen [...] søger at indføre forpligtelser, som vil skulle gælde internt i hver medlemsstat. Dette ligger uden for rammerne af artikel 31 og bryder med subsidiaritetsprincippet".

18. I juni 2003 afholdt Kommissionen en offentlig høring om retssikkerhedsgarantier. Alle de, der havde svaret på grønbogen eller ytret interesse for den, blev indbudt til at møde op og gik lejlighed til at give udtryk for deres meninger mundtligt. Desuden blev alle medlemsstaterne indbudt til at sende en repræsentant. Hvad der kom ud af høringen, var en ret omfattende støtte fra jurister og ikke-statslige organisationer til Kommissionens forslag. Medlemsstaternes repræsentanter var splittet i deres støtte. Slovakiet og Tjekkiet sendte repræsentanter som observatører. Medlemsstater, der er imod ideen, anfører 1) subsidiaritetsprincippet, 2) betænkeligheder med hensyn til retsgrundlaget og 3) frygt for, at "fælles mindstestandarder" kunne føre til en generel sænkning af standarderne, som begrundelse for deres modstand, 4) argumentet om, at der allerede med ECHR er fastsat fælles mindstestandarder, og at der ikke er behov for at foretage sig yderligere, og endelig 5) blev der givet udtryk for frygt for, at en gennemførelse af disse forslag, vil være teknisk vanskeligt.

19. Kommissionen finder for det første, at kun handling på EU-plan på dette område er effektivt, hvis der skal sikres fælles standarder. Til dato har medlemsstaterne på nationalt grundlag efterkommet deres forpligtelser til at sikre en retfærdig rettergang, som hovedsagelig udspringer af ECHR, og dette har ført til diskrepanser med hensyn til sikkerhedsgarantierne på det praktiske plan i de forskellige medlemsstater. Det har også ført til spekulation omkring standarderne i de andre medlemsstater, og der har ved visse lejligheder i en medlemsstats presse og medier været anklager om mangler i en anden medlemsstats strafferetssystem. Dette kunne afhjælpes i kraft af en indførelse af fælles mindstestandarder. Pr. definition kan standarder kun være fælles, hvis de fastsættes af medlemsstaterne i fællesskab, så det er ikke muligt at nå frem til fælles standarder og udelukkende forlade sig på handling på det nationale plan.

20. Med hensyn til retsgrundlaget henholder Kommissionen sig til artikel 31, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union. Det er forudset i artikel 31, stk. 1, at EU kan arbejde for "fælles handling" for at sikre forenelighed mellem medlemsstaternes gældende regler, i det omfang det er nødvendigt for at forbedre samarbejdet. Retligt samarbejde, især gensidig anerkendelse, udgør en situation, hvor forenelighed er nødvendig for at fremme samarbejdet. Det er derfor, at parametrene i programmet for gensidig anerkendelse indeholder "mekanismer for beskyttelse af [...] mistænktes rettigheder" (parameter 3) og "fælles mindstestandarder, der er nødvendige for at lette anvendelsen af princippet om gensidig anerkendelse" (parameter 4).

21. Det er ikke nogen grund til at frygte, at fælles standarder vil føre til en sænkning af standarderne. Det står medlemsstaterne frit for at gennemføre sikringsniveau, som de finder hensigtsmæssigt, så længe de overholder det aftalte minimum. Desuden siges det udtrykkeligt i klausulen om at forhindre forringelser i artikel 17, at intet i denne rammeafgørelse kan fortolkes som en "begrænsning af eller fravigelse fra" nogen af de eksisterende rettigheder. Forslaget drejer sig om fælles mindstestandarder. Det er utænkeligt, at medlemsstater, der er bundet af artikel 6, stk. 2, i TEU, til at respektere grundlæggende rettigheder, ville benytte denne artikel som et grundlag for at "sænke ambitionsniveauet", hvis de eksisterende bestemmelser går videre ende EU-kravene.

22. Med hensyn til det fjerde punkt viser Kommissionens efterforskning og høring sammen med ECtHR's retspraksis, at ECHR gennemføres med forskellige standarder i medlemsstaterne, og at der er mange overtrædelser af ECHR. Disse afvigelser virker til skade for en fælles beskyttelse af proceduremæssige rettigheder i EU, udgør en fare for den gensidige tillid og påvirker den smidige gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse. Desuden er det Kommissionen mål med dette forslag at gøre den praktiske gennemførelse af ECHR-rettigheder mere effektiv og synlig, så enhver inden for strafferetssystemet er mere bevidste om dem, ikke blot de anklagede, men også politibetjente, sagførere, oversættere og tolke og alle andre aktører i det strafferetlige system. Dette skulle føre til bedre overholdelse af ECHR.

23. Hvad endelig angår de tekniske vanskeligheder og omkostningerne, er det Kommissionens påstand, at det endelige resultat af dette forslag ikke skulle føre til en utålelig byrde for medlemsstaterne, eftersom substansen i bestemmelserne i alt væsentligt bekræfter eksisterende rettigheder i henhold til ECHR og eksisterende retspraksis.

24. Kommissionen har konkluderet, at der kan opnås den mest smidige anvendelse af foranstaltningerne i programmet for foranstaltninger, hvis de ledsages af aftalte fælles mindstestandarder på relevante områder. De områder, hvor der foreslås fælles mindstestandard i denne første fase, er:

- adgang til juridisk bistand, både før og under retssagen,

- adgang til gratis tolkning og oversættelse,

- garanti for, at der tages de fornødne hensyn til personer, der ikke er i stand til at forstå eller følge med i retsforhandlingerne,

- ret til at tage kontakt med bl.a. konsulære myndigheder, når der er tale om udenlandske mistænkte, og

- underretning af mistænkte personer om deres rettigheder (ved at give dem en "meddelelse om rettigheder").

Beslutningen om at fremsætte forslag i relation til disse fem rettigheder i denne første fase blev truffet, fordi disse rettigheder er af særlig betydning i forbindelse med gensidig anerkendelse, eftersom de har et transnationalt element, som ikke er et træk ved andre rettigheder med hensyn til en retfærdig rettergang, bortset fra retten til kaution, som vil blive dækket separat i en kommende grønbog. Den udenlandske anklagede vil normalt have behov for en tolk og kan også have behov for konsulær bistand. Det er også sandsynligt, at han er mindre bekendt med sine rettigheder i det land, hvor han er blevet arresteret, og det er derfor så meget mere sandsynligt, at han vil blive hjulpet af en meddelelse om rettigheder på sit eget sprog. Alle mistænkte personer står i en bedre situation, hvis de har en advokat, og det er rigtigt, at en person, der har en advokat, vil have større chancer for at få sine andre rettigheder respekteret, da han vil have en, der er bekendt med rettighederne og kan kontrollere, at de overholdes. Af disse grunde var det vigtigt at inkludere retten til juridisk bistand. Personer, der ikke er i stand til at forstå eller følge retsforhandlingerne, og som har behov for passende opmærksomhed, befinder sig i en særlig kategori af anklagede, som har behov for et højere beskyttelsesniveau. Dette er et praktisk udslag af princippet om ligebehandling ("equality of arms"), som kræver en rimelig balance mellem parterne under domsforhandlingen.

25. Kommissionen gentager, at dette udkast til rammeafgørelse er et første skridt, og at der er forudset andre foranstaltninger i løbet af de kommende år. Det er ikke hensigten at give det indtryk, at disse fem rettigheder er vigtigere end andre, kun at de er mere umiddelbart relevante for gensidig anerkendelse og de problemer, der er opstået til dato i drøftelserne om gensidige anerkendelsesforanstaltninger. Kommissionen er allerede begyndt at undersøge behovet for sikkerhedsgarantier med hensyn til at indhente, behandle og anvende bevismateriale i hele EU. De rettigheder, der følger af uskyldsformodningen (herunder retten til at tie, retten til at undgå selvinkriminering og reglerne om bevisbyrde) vil også blive undersøgt. Kommissionens første vurdering af dette arbejde, som allerede er begyndt, vil blive offentliggjort i 2004.

5. PRINCIPPET OM GENSIDIG ANERKENDELSE

26. På Det Europæiske Råds møde i oktober 1999 i Tammerfors blev det aftalt, at princippet om gensidig anerkendelse skulle være hjørnestenen i det retlige samarbejde inde for både civile og strafferetlige spørgsmål. Gensidig anerkendelse indebærer, at mens en anden stat ikke skulle behandle et bestemt spørgsmål på samme eller tilsvarende måde som ens egen stat, accepteres resultaterne som svarende til afgørelser truffet i ens egen stat [17].

[17] KOM(2000) 495 endelig, 26.7.2000, s.4.

27. Det Europæiske Råd anmodede også Rådet og Kommissionen om senest i december 2000 at vedtage programmet for foranstaltninger med henblik på gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse af afgørelser i straffesager [18].

[18] EFT C 12, af 15.1.2001, s. 10.

28. Programmet for foranstaltninger består af 24 områder, der skønnes egnede til gensidig anerkendelse, og hvor nogle vil blive lagt sammen, så der i sidste instans vil blive forelagt mellem femten og tyve forslag som led i programmet. Det første instrument, der blev vedtaget om gensidig anerkendelse af afgørelser i straffesager, er Rådets rammeafgørelse af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne [19]. Herefter fulgte en rammeafgørelse om kendelser om indefrysning af formuegoder eller bevismateriale [20], og denne vil blive efterfulgt af foranstaltninger med hensyn til afgørelser om konfiskation, finansielle bøder og fremsendelse af bevismateriale og straffeattester. Hvis disse foranstaltninger og for den sags skyld resten af forslagene, der er et resultat af programmet for foranstaltninger, skal gennemføres med held, bør gensidig anerkendelse hilses velkommen i medlemsstaterne, ikke blot på statsligt og politisk plan, men også af dem, der vil være ansvarlige for den praktiske anvendelse af foranstaltningerne. Gensidig anerkendelse kan kun fungere effektivt, når der hersker gensidig tillid, således at ikke blot retsmyndighederne, men alle aktører i strafferetsprocessen opfatter retsmyndighedernes afgørelser som svarende til deres egne og ikke rejser tvivl om deres retslige kapacitet og deres respekt for retten til en retfærdig rettergang. Dette er vigtigt, så man kan styrke den generelle opfattelse af gensidig anerkendelse, som er positiv, og dette indebærer "ikke blot tillid til tilstrækkeligheden af en partners regler, men også tillid til, at disse regler anvendes korrekt" [21].

[19] EFT L 190 af 18.7.2002, s. 1.

[20] Rådets rammeafgørelse 2003/577/RIA af 22. juli 2003 om fuldbyrdelse i Den Europæiske Union af kendelser om indefrysning af formuegoder eller bevismateriale, EFT L 196 af 2.8.2003, s. 45.

[21] KOM (2000) 495 endelig, 26.7.2000, s. 4.

29. Alle medlemsstaterne er parter i ECHR, og dette anføres ofte som en fyldestgørende begrundelse for gensidig tillid. Imidlertid har erfaringerne vist, at trods behovet for en sådan tillid, er der ikke altid tilstrækkelig tillid til strafferetssystemerne i andre medlemsstater, og dette til trods for, at de alle er medunderskrivere af ECHR [22]. Dette forslag til rammeafgørelse er en indirekte erkendelse af denne utilstrækkelige tillid, i og med at det skaber en mekanisme til at styrke og øge den gensidige tillid. Det vil være så meget mere vigtigt, når der skal være tillid mellem 25 stater eller mere.

[22] For eksempel den britiske sag R v. Secretary of State ex parte Ramda, 27. juni 2002, hvor High Court udtalte, at Frankrigs status som medunderskriver af ECHR ikke kunne anføres som et fuldgyldigt svar på klager om manglende retfærdighed i rettergangen. På lignende måde nægtede Cour d'Appel de Pau (Frankrig), i sin dom af 16. maj 2003 i sagen Irastorza Dorronsoro, at imødekomme en udleveringsanmodning fra Spanien, med den begrundelse at der var mistanke om, at en medsagsøgt var blevet "torteret" af spanske politikfolk.

30. De foreslåede rettigheder vil fungere på en sådan måde, at den gensidige tillid styrkes, hvorved den gensidige anerkendelse vil øges i alle sine former hvad angår straffesager. Fortløbende evaluering og overvågning vil styrke denne tillid, hvis det viser sig, at standarderne overholdes, og hvis der er tegn på forbedring på områder, der i dag giver anledning til betænkeligheder,.

6. SPECIFIKKE BESTEMMELSER

6.1. Retten til juridisk bistand

31. I høringsperioden undersøgte Kommissionen medlemsstaternes forskellige ordninger. Reglerne om adgang til juridisk bistand og tilrettelæggelsen heraf varierer fra medlemsstat til medlemsstat.

32. Denne rammeafgørelse foreslår en EU-dækkende aftale om, at mistænkte kan få juridisk bistand af en advokat hurtigst muligt efter anholdelsen. I dag sætter nogle medlemsstater grænser for denne adgang, eller de har en indledende periode, hvor den mistænkte ikke har adgang til en advokat ("garde à vue"), eller også udelukker de muligheden for advokatens tilstedeværelse under politiforhøret. Nogle medlemsstater har ikke en formel ordning, der tilbyder 24 timers adgang til en advokat, så de, der arresteres om natten eller i weekender, også nægtes adgang, i det mindste på midlertidig basis. Rammeafgørelsen foreslår, at juridisk bistand skal være en ret under alle straffesager, der defineres som alle sager, der finder sted i Den Europæiske Union, og som tager sigte på at fastslå, om en person, der er mistænkt for at have begået en strafbar handling, er skyldig eller uskyldig, eller at pådømme sagen efter en tilståelse i en straffesag.

33. Hvis den mistænkte falder ind under en af de nærmere definerede kategorier af personer, som ikke er i stand til af forstå eller følge med i retsforhandlingerne, eller er mindreårig eller genstand for en europæisk arrestordre eller udleveringsanmodning eller anden udleveringsprocedure, skal der kunne stilles juridisk bistand til rådighed. Medlemsstaterne bør bære omkostningerne ved den juridiske bistand, hvis disse omkostninger udgør en urimelig byrde for den mistænkte eller hans pårørende.

34. Rammeafgørelsen foreslår, at det kræves af medlemsstaterne, at de gennemfører et system, hvor der stilles en anden advokat til rådighed, hvis den oprindelige advokat viser sig ikke at være effektiv.

6.2. Retten til gratis tolkning og oversættelse

35. Det fastsættes i artikel 6, stk. 3, i ECHR, at den anklagede har ret til at få gratis bistand fra en tolk, hvis vedkommende ikke forstår eller taler det sprog, der benyttes i retten. Det gøres også klart i ECtHR's retspraksis [23], at forpligtelsen over for den anklagede også gælder oversættelse af alle relevante dokumenter i sagen.

[23] Kamasinski mod Østrig (dom af 19. december 1989 A Series N° 168), præmis 74.

36. Kommissionens undersøgelser viste, at selv om medlemsstaterne er opmærksomme på denne forpligtelse i teorien, blev den ikke overholdt 100 % i praksis. Under politiforhøret har der ikke altid været en kvalificeret tolk til stede, mens man i stedet i nogle tilfælde har benyttet personer med noget kendskab til den anklagedes sprog. Der har været begrænsninger med hensyn til de dokumenter, der er blevet oversat for de anklagede. Selv om det klart siges i artikel 6, stk.3, litra e), at forpligtelsen går ud på at stille gratis tolkebistand til rådighed for en anklaget, som ikke forstår eller taler det sprog, der benyttes i retten, har det af og til set ud til, at tolke er stillet til rådighed af hensyn til dommer og/eller anklager snarere end for den anklagede. I nogle tilfælde blev dommerens eller anklagerens udsagn ikke tolket for den anklagede, og tolkens rolle var begrænset til at tolke dommerens direkte spørgsmål til den anklagede og dennes svar på spørgsmålene, snarere end at sikre, at den anklagede kunne forstå retsforhandlingerne.

37. Kommissionen bemærkede også, at nogle medlemsstater har vanskeligheder med at rekruttere tilstrækkeligt mange retstolke og translatører. I nogle medlemsstater har translatører og tolke officielt anerkendt status med undervisning tilrettelagt på nationalt plan, registrering, beskikkelse og fortsat videreuddannelse. Dette er ikke tilfældet i alle medlemsstater. Her mangler professionen status, og translatører og tolke betales ofte ringe, ligesom de ikke har sociale goder (så som betalt sygeorlov og pensionsrettigheder). Desuden klager de over, at de ikke rådspørges i tilstrækkeligt stort omfang af deres modparter i retssystemet.

38. Dette er noget, Kommissionen vil fortsætte med at undersøge i håbet om at finde en løsning. Det er afgørende, at der er tilstrækkeligt med translatører og tolke i hver medlemsstat til at dække udenlandske anklagedes behov [24].

[24] Se fodnote 6 om udenlandske anklagede.

6.3. Personer, der ikke kan forstå eller følge retsforhandlingerne

39. Nogle mistænkte er i en svagere position end gennemsnitspersoner på grund af deres alder eller deres fysiske, mentale eller emotionelle tilstand, når det drejer sig om at forstå eller følge retsforhandlingerne. Disse personer har behov for særlig opmærksomhed for at sikre, at deres særlige rettigheder respekteres, og for at undgå enhver form for justitsmord.

40. De retshåndhævende myndigheder og retsembedsmænd bør have en øget opmærksomhed over for de problemer, som personer har, der ikke forstår eller kan følge retsforhandlingerne. Det bør kræves af dem, at de overvejer, om den mistænkte behøver særlig opmærksomhed, og i bekræftende fald bør de tage de nødvendige skridt for at tilbyde denne person den opmærksomhed, vedkommende har behov for.

41. Hvilken form for opmærksomhed der skal tilbydes, afhænger af situationen. Børn bør f.eks. være ledsaget af en forælder eller en ansvarlig voksen person under forhør. Hvis der er personer, der har behov for lægehjælp, skal der kunne tilkaldes en læge osv. Selv om der ikke kan tages højde for enhver situation i en afgørelse af denne type, må det være medlemsstaternes ansvar at sikre, at deres strafferetssystem er indrettet til at tage særlige hensyn til de mistænkte og anklagede, der har behov for det.

6.4. Ret til kontakt

42. En tilbageholdt person bør have ret til, at familiemedlemmer, personer, der kan sidestilles med familiemedlemmer, og en eventuel arbejdsgiver underrettes om tilbageholdelsen. Dette kan gøres ved at lade de relevante oplysninger tilgå de pågældende på den tilbageholdtes vegne, hvis der er betænkeligheder med hensyn til at bevare bevisets stilling.

43. Hvis den tilbageholdte person ikke er statsborger i landet, kan det være hensigtsmæssigt, at personens hjemlands konsulære myndigheder underrettes. Udenlandske mistænkte og anklagede er en let identificerbar gruppe, som af og til har brug for supplerende beskyttelse, sådan som denne tilbydes i Wienerkonventionen fra 1963 om konsulære forbindelser (VCCR), som fastsætter, at en udenlandsk person ved arrestation eller tilbageholdelse har ret til at anmode om, at vedkommendes konsulat underrettes om tilbageholdelsen, og til at modtage besøg af konsulære embedsmænd.

44. Udenlandske statsborgere kan nægte at se en konsulær embedsmand, som er repræsentant for deres regering, hvis f.eks. de er asylsøgere eller flygtninge, der flygter fra forfølgelse i deres hjemstat. De, der falder i denne kategori, kan kontakte repræsentanter fra en anerkendt international humanitær organisation.

6.5. Skriftlig underretning om rettigheder ("meddelelse om rettigheder")

45. Det forholder ikke altid sådan, at mistænkte, og somme tider også de retshåndhævende myndigheder, der udspørger dem, har fuldt kendskab til deres relevante rettigheder. Hvis mistænkte var fuldt ud bekendt med deres rettigheder ved en arrestation, ville der være færre påstande om justitsmord og overtrædelser af ECHR. En enkel og billig måde at sikre en passende viden er at kræve af medlemsstaterne, at de udarbejder en kort, skriftlig standarderklæring om grundlæggende rettigheder ("meddelelse om rettigheder") og gør det obligatorisk, at alle mistænkte får en skriftlig underretning på et sprog, de forstår, ved førstkommende lejlighed, og under alle omstændigheder før der finder nogen udspørgning sted.

6.6. Evaluering og overvågning

46. Eftersom princippet om gensidig anerkendelse kun kan gennemføres effektivt, hvis der er gensidig tillid, og eftersom fælles mindstestandarder vil øge tilliden, er det vigtigt, at eventuelt aftalte fælles standarder respekteres. Overholdelsesgraden skal være stor og påviselig. For at hver medlemsstat kan have tillid til de andre medlemsstaters overholdelsesgrad, skal der ske en form for evaluering.

47. Gensidig tillid er ikke kun et spørgsmål om forholdet mellem medlemsstaterne - der skal også skabes en stemning af gensidig tillid hos advokater, retshåndhævende myndigheder og retsembedsmænd samt alle dem, der i det daglige skal administrere afgørelser truffet på grundlag af gensidig anerkendelse. Dette kan ikke realiseres fra denne ene dag til den anden og kan overhovedet ikke realiseres, medmindre der findes troværdige midler til at vurdere overholdelsen af de fælles mindstestandarder i hele Den Europæisk Union. Evaluering og overvågning bør gennemføres på regelmæssigt, løbende grundlag, og resultaterne bør gøres tilgængelige. Hermed vil man kunne skabe et system, der sikrer, at standarderne overholdes, og man vil kunne gøre medlemsstaterne og de europæiske institutioner opmærksom på eventuelle forbedringer og/eller forværringer.

48. Det er hensigtsmæssigt, at Kommissionen som det organ, der har til opgave at fremsætte forslag [25], og i forbindelse med kontrol med, at rammeafgørelser gennemføres korrekt i medlemsstaterne [26], koordinerer evaluering og overvågning. De nødvendige oplysninger og data bør stilles til rådighed af medlemsstaterne, hvorefter Kommissionen samler dem i et hele. Kommissionen vil om nødvendigt uddelegere analysen af oplysninger til et eksternt organ, som f.eks. en uafhængig gruppe af eksperter.

[25] ARTIKEL 34, STK. 2 I TEU.

[26] DEN NORMALE PRAKSIS EFTER VEDTAGELSEN AF EN RAMMEAFGØRELSE ER, AT MEDLEMSSTATERNE SENDER NÆRMERE OPLYSNINGER TIL KOMMISSIONEN OM DERES GENNEMFØRELSESLOVGIVNING, OG AT KOMMISSIONEN UDARBEJDER EN RAPPORT OM GENNEMFØRELSEN, SOM DEN SENDER TIL RÅDET.

7. RETSGRUNDLAG

49. Dette forslag har hjemmel i artikel 31 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU), som ændret ved Nice-traktaten, som dækker fælles handling vedrørende retligt samarbejde i kriminalsager.

50. Det fastsættes i artikel 31 stk. 1, litra c), i TEU, at der skal "sikres forenelighed mellem medlemsstaternes gældende regler, i det omfang det er nødvendigt for at forbedre [det retlige] samarbejde [i kriminalsager]". Sikring af foreneligheden kan bl.a. opnås ved at sørge for en vis tilnærmelse af de minimale procedureregler i medlemsstaterne, så man øger den gensidige tillid.

51. Det er Kommissionens opfattelse, at dette forslag udgør det nødvendige modstykke til de foranstaltninger til gensidig anerkendelse, der er udformet for at sikre effektivitet i retsforfølgelsen. Et sæt aftalte procedurerettigheder, der skal sikre ensartet behandling af mistænkte i hel EU, skulle gøre det muligt at anvende foranstaltninger vedrørende retligt samarbejde så effektivt som muligt, især dem, der vedrører udlevering af personer eller bevismateriale til en anden medlemsstat. Enhver modvilje fra en medlemsstats myndigheders side mod at udlevere en statsborger til en andens retsmyndigheder kan begrænses på denne måde.

8. FORKLARING TIL ARTIKLERNE

52. Kønsneutralitet: I det omfang ordene "han" og "hans" er brugt i denne afgørelse, henvises der til den mistænkte person eller dennes advokat. De er brugt i kønsneutral betydning og dækker både mandlige og kvindelige mistænkte og mandlige og kvindelige advokater.

Artikel 1 - Anvendelsesområde for procedurerettigheder

53. Med denne artikel fastlægges anvendelsesområdet for rammeafgørelsen. Omfattet er alle personer, der er mistænkt for at have begået en strafbar handling i enhver retssag, der tager sigte på at fastslå, om den person, der er anklaget for at have begået en strafbar handling, er skyldig eller uskyldig, eller på at pådømme sagen efter en tilståelse i en straffesag. Omfattet er også enhver anke over domme i disse retssager. Der skelnes ikke mellem statsborgere fra EU og fra tredjelande, eftersom tilbud om bedre beskyttelse af en gruppe kunne føre til anklager om diskrimination, hvilket ville ødelægge målet om at styrke tilliden mellem medlemsstaterne til hinandens retssystemer.

54. Eftersom ECtHR's retspraksis har gjort det klart, at personer, der forhøres om strafbare handlinger, men endnu ikke formelt er anklaget, bør være omfattet af ECHR's artikel 6, falder personer, der er arresteret eller tilbageholdt i forbindelse med en strafferetlig anklage, også ind under denne bestemmelse. Disse rettigheder finder anvendelse fra det øjeblik, hvor personen underrettes om, at vedkommende er mistænkt for at have begået en strafbar handling (f.eks. ved arrestation eller når den mistænkte person ikke længere frit kan forlade politiets varetægt).

Artikel 2 - Retten til juridisk bistand

55. Denne artikel fastlægger den grundlæggende rettighed til juridisk bistand til en mistænkt, hvis vedkommende ønsker dette. Det fastsættes i artiklen, at den juridiske bistand skal stilles til rådighed så hurtigt som muligt. Det er vigtigt, at en mistænkt kan få den juridiske bistand, før vedkommende besvarer nogen spørgsmål under et forhør, hvor han måtte sige noget, som han senere fortryder uden at have forstået de retlige virkninger.

Artikel 3 - Forpligtelsen til at yde juridisk bistand

56. Artikel 6, stk. 3, litra c), i ECHR gør det klart, at en mistænkt har ret til at forsvare sig selv, hvilket indebærer, at vedkommende har ret til at nægte at lade sig repræsentere ved en advokat. Uanset denne ret er det i visse tilfælde særdeles ønskeligt, at den mistænkte får juridisk bistand. Disse tilfælde er opregnet i artikel 3 og omfatter tilfælde, hvor den mistænkte varetægtsfængsles forud for retssagen eller formelt anklages for at have begået en strafbar handling, som indebærer en kompleks faktuel eller retlig situation, eller som kan føre til en streng dom, især hvor der i en medlemsstat kan idømmes en straf på mere end et års fængsel, eller hvor den mistænkte er genstand for en europæisk arrestordre eller udleveringsanmodning eller anden udleveringsprocedure, eller er mindreårig eller forekommer ikke at være i stand til at forstå eller følge med i indholdet eller betydningen af retsforhandlingerne på grund af sin alder, mentale, fysiske eller følelsesmæssige tilstand. Denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne at sikre, at der sættes alt ind på at sørge for, at disse personer især modtager juridisk bistand.

Artikel 4 - Forpligtelse til at sikre en effektiv juridisk bistand

57. Det fastsættes i denne artikel, at medlemsstaterne skal sikre, at der er kontrol med, at der gives effektiv juridisk bistand.

58. Kommissionen har valgt at specificere, at kun advokater som defineret i artikel 1, stk. 2, litra a) i direktiv 98/5/EF [27] benyttes i denne sammenhæng, så man bevarer effektiviteten. Hvis den tilbudte juridiske bistand ikke er effektiv, er medlemsstaterne forpligtede til at stille et alternativ til rådighed [28]. Denne ret, som udspringer af artikel 6, stk. 3, litra c), i ECHR, er blevet forklaret i ECtHR's retspraksis (f.eks. i Artico mod Italien).

[27] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/5/EF af 16. februar 1998.

[28] Artico mod Italien, 13. maj, 1980, Series A, nr. 37.

59. Eftersom den mistænkte ikke altid er i stand til at vurdere effektiviteten af sin juridiske bistand, må det pålægges medlemsstaterne at opstille et system, der kan kontrollere dette.

Artikel 5 - Retten til gratis juridisk bistand

60. Det fastsættes i denne artikel, at når artikel 3 finder anvendelse, bør der ydes juridisk bistand uden beregning for den mistænkte, hvis omkostningerne medfører urimelige økonomiske byrder for denne eller dennes pårørende. Medlemsstaterne skal sikre, at de har en mekanisme, der kan foretage en konstatering af, om den mistænkte har midlerne til at betale for sin juridiske bistand. I henhold til ECHR skal den anklagede ikke kunne bevise uden for enhver tvivl, at han ikke har de fornødne midler til at betale for sit forsvar (Pakelli mod Tyskland [29]). Medlemsstaterne bør respektere denne vejledning fra ECtHR i forbindelse med en vurdering af personens midler.

[29] Pakelli mod Tyskland, dom af 25. april 1983, Series A, nr. 64, præmis. 34.

61. Det fastsættes i denne artikel, at den juridiske bistand skal være gratis, hvis personens midler ligger under et fastsat minimum. Nogle medlemsstater opererer med en trangsundersøgelse for at få fastslået, om den anklagede har de fornødne midler til at betale for sit forsvar eller ej. I andre gives der gratis juridisk bistand til alle på det grundlag, at en trangsundersøgelse er dyr at iværksætte, og at nogle af omkostningerne kan inddrives hos den anklagede i visse tilfælde. Medlemsstaterne kan frit operere med et system, der forekommer dem at være det mest omkostningseffektive, så længe den gratis juridiske bistand stilles til rådighed, når det sker i retssikkerhedens interesse.

Artikel 6 - Retten til gratis tolkning

62. Bistand fra en tolk eller en translatør skal være gratis for den anklagede. Denne ret er fastslået i ECtHR's retspraksis. I sagen Luedicke, Belkacem og Koç mod Tyskland fandt ECtHR, at det følger af artikel 6, stk. 3), litra b), at en person, der ikke taler eller kan forstå det sprog, der anvendes i retten, skal have sin ret respekteret til at modtage gratis bistand fra en tolk eller en translatør, uden at vedkommende senere forelægges et krav om tilbagebetaling af omkostningerne i den forbindelse [30]. I Kamasinski mod Østrig [31] fandt ECtHR, at dette princip også gælder i forbindelse med oversættelse af "dokumentmateriale".

[30] Luedicke, Belkacem og Koç mod Tyskland - dom af 28. november 1978, Series A, nr.°29, præmis.46.

[31] Kamasinski mod Østrig (citeret ovenfor).

63. Medlemsstaterne er forpligtede til at stille en tolk til rådighed, så snart det opdages, at den mistænkte ikke forstår det sprog, der bruges under retsforhandlingerne. Denne ret gælder alle politiforhør, møder mellem den mistænkte og hans advokat og, efter sigtelsen, de tilfælde, hvor personens tilstedeværelse er påkrævet i retten. Det fremgår klart af ECtHR's retspraksis, at forpligtelsen til at stille en tolk til rådighed, hvilket er fastlagt i ECHR, ikke altid respekteres [32]. Artikel 6 i rammeafgørelsen fastlægger denne ret og understreger, at den gælder "under hele straffesagen".

[32] Cuscani mod UK - dom af 24. september 2002 - er et godt eksempel, hvor domstolen valgte at lade den anklagedes bror tolke, hvilket fandtes at være en overtrædelse af artikel 6.

64. Denne artikel dækker personer med hørelidelser eller taleproblemer. Det fastsættes i artikel 6, stk. 3, i ECHR, at enhver, der er anklaget for en strafbar handling, har ret til at blive informeret om, hvad vedkommende er anklaget for, så han forstår anklagens art og begrundelsen for denne. Han har også ret til at få bistand fra en tolk, hvis han ikke kan forstå det sprog, der benyttes i retten. Dette gælder også døve mistænkte eller personer med hørelidelser eller taleproblener. Mangelfuld kommunikation kan påvirke en døv mistænkts chancer for at få en retfærdig behandling under de retshåndhævende myndigheders forhør. Det påvirker også vedkommendes chancer for en retfærdig rettergang. Medlemsstaterne skal derfor sikre sig, at politistationer og domstole kan stille passende specialiseret tegnsprogstolkning til rådighed for døve mistænkte. Da konsekvenserne af dårlig eller inkompetent tolkning kan være så alvorlige, er det vigtigt, at det kun er kvalificerede og erfarne tegnsprogstolke, der udpeges til at tolke under retsforhandlinger eller under politiforhør.

65. Nogle døve har også brug for assistance fra en særlig mundaflæsningstolk (lipspeaker). Sådanne mundaflæsningstolke kommunikerer med døve, der ikke kender eller benytter tegnsprog, men som normalt er gode mundaflæsere. Dette er omfattet af artiklen som et alternativ.

Artikel 7 - Retten til gratis oversættelse af relevante dokumenter

66. Der er ret til oversættelse af relevant materiale, men denne ret er ikke ubegrænset. ECtHR har udtalt, at artikel 6, stk. 3, litra e), i ECHR ikke kræver en skriftlig oversættelse af alle skriftlige bevisstykker eller officielle dokumenter i proceduren, men den har også udtalt, at dokumenter, som den anklagede har brug for at forstå for at få en retfærdig rettergang, skal oversættes [33]. Reglerne om, hvor meget materiale der oversættes, er forskellige i medlemsstaterne og afhænger af sagens karakter. Disse forskelle er acceptable, så længe retsforhandlingerne er "retfærdige". Det må være forsvarsadvokatens opgave at bede om oversættelse af ethvert dokument, som han finder nødvendigt ud over, hvad anklagemyndigheden stiller til rådighed. Eftersom forsvarets førelse er et anliggende mellem den anklagede og hans advokat, er det forsvarsadvokaten, der bedst kan vurdere, hvilke dokumenter der er nødvendige. Følgelig pålægger denne artikel de kompetente myndigheder at beslutte, af hvilke dokumenter der skal stilles en oversættelse til rådighed, men den mistænktes advokat har ret til at anmode om oversættelse af yderligere dokumenter.

[33] Kamasinski mod Østrig (citeret ovenfor), præmis 74.

Artikel 8 - Oversættelsen og tolkningens nøjagtighed

67. Tolkning og oversættelse skal være af en tilstrækkelig høj standard, så den mistænkte er i stand til at forstå anklagens art og begrundelsen for den.

68. Medlemsstaterne skal sikre, at der i deres jurisdiktion findes et system, så advokater, dommere eller enhver, der er involveret i en kriminalsag, og som bliver opmærksomme på, at den krævede standard for tolkning ikke er opfyldt af en bestemt tolk eller i en bestemt sag, kan afgive rapport om det, så der kan sættes en anden tolk eller translatør ind i stedet.

Artikel 9 - Optagelse af retsforhandlingerne

69. Den standard, der kræves af ECHR, er, at tolkningen skal være af en sådan art, at den anklagede kan deltage effektivt i retsforhandlingerne. Hvis vedkommende derefter retter en henvendelse til ECtHR med den begrundelse, at tolkningen var ufuldstændig og virkede til skade for hans effektive deltagelse i retsforhandlingerne, er det vigtigt at have en metode til at kontrollere tolkningens kvalitet. Det påhviler derfor medlemsstaterne at sikre, at der findes en optagelse, hvis der opstår stridsspørgsmål.

70. Formålet med denne bestemmelse er at have metode til at kontrollere, at tolkningen var nøjagtig, og ikke på nogen måde at rejse tvivl om retsforhandlingerne, eftersom dette ellers ville føre til en privilegeret behandling af mistænkte personer, der har brug for tolkning. Derfor må optagelser kun benyttes til dette ene formål.

Artikel 10 - Retten til særlig opmærksomhed

71. Det fastsættes i denne artikel, at medlemsstaterne skal sikre, at en person, der ikke kan forstå eller følge med i retsforhandlingerne på grund af sin alder eller mentale, fysiske eller følelsesmæssige tilstand, tilbydes enhver form for særlig relevant opmærksomhed, så som lægehjælp eller tilstedeværelsen af en forælder, når det drejer sig om børn. Pligten til at udvise denne særlige opmærksomhed gælder under hele straffesagsforløbet. Denne udvidede diligenspligt skal virke fremmende for en retfærdig rettergang og undgå eventuelle justitsmord baseret på sårbarhed. Høringen og svarene i forbindelse med grønbogen har gjort det klart, at det er vanskeligt at udpege sådanne mistænkte. Mindsteforventningen er, at de retshåndhævende myndigheder stiller sig selv det spørgsmål, om den mistænkte er i stand til at forstå eller følge med i retsforhandlingerne som følge af sin alder eller mentale, fysiske eller følelsesmæssige tilstand. Ethvert skridt, der tages som følge af denne ret, bør registreres skriftligt i de skriftlige notater vedrørende den mistænkte.

Artikel 11 - Mistænktes personers ret til særlig opmærksomhed

72. Det specificeres i denne artikel, hvilke skridt der skal tages i overensstemmelse med artikel 10. For at verificere, at man har fulgt de korrekte procedurer, når det drejer sig om de retshåndhævende myndigheders forhør af personer, der ikke kan forstå eller følge med i retsforhandlingerne, skal medlemsstaterne sikre, at der foretages en lyd- eller videooptagelse af alle forhør forud for retssagen. Enhver part, der anmoder om en kopi af optagelsen, hvis der opstår stridsspørgsmål, skal have udleveret en sådan kopi.

73. Der skal ydes lægehjælp, hvis den mistænkte person har behov for det.

74. En mistænkt, der har ret til særlig opmærksomhed, bør efter forholdene gives ret til at have en passende tredje person til sted under politiforhøret for at skabe en yderligere garanti for, at sagen behandles retfærdigt.

Artikel 12 - Retten til at tage kontakt

75. I denne artikel fastlægges en varetægtsfængslet persons ret til, at der tages kontakt med hans familie, personer, der kan sidestilles med familiemedlemmer, eller hans arbejdsgiver så hurtigt som muligt.

76. Det foreslå her, at hvis det ikke er hensigtsmæssigt med direkte kontakt, kan der etableres kontakt ad andre kanaler, herunder konsulære myndigheder eller en international humanitær organisation.

Artikel 13 - Retten til at tage kontakt med konsulære myndigheder

77. Denne artikel fastsætter endnu en gang retten til at tage kontakt med de konsulære myndigheder. Den forpligter medlemsstaterne til at sikre, at alle udenlandske tilbageholdte har mulighed for at få underrettet de konsulære myndigheder i deres hjemland om tilbageholdelsen, hvis de ønsker dette.

78. Hvis en tilbageholdt mistænkt ikke ønsker assistance fra sti hjemlands konsulære myndigheder, bør han have ret til assistance fra en international humanitær organisation. Medmindre de enkelte medlemsstater beslutter andet, er den mest egnede internationale humanitære organisation, der tilbyder denne form for assistance, Den Internationale Røde Kors Komité (ICRC), hvis officielle funktioner omfatter besøg hos tilbageholdte [34]. Medlemsstaterne opfordres til at beslutte, hvilke internationale humanitære organisationer de anerkender, så begrebet "anerkendt international humanitær organisation" kan anvendes på korrekt vis og til at forhindre, at der benyttes organisationer, som ikke har den pågældende medlemsstats godkendelse.

[34] Uddrag fra ICRC's årsrapport fra 2002: "[I 2002] besøgte ICRC-delegerede 448 063 tilbageholdte på 2 007 tilbageholdelsessteder i mere end 75 lande. Af dette tal blev 26 727 tilbageholdte registreret og besøgt i 2002 for første gang. Der blev udstedt i alt 47 205 tilbageholdelsescertifikater. Tilbageholdte, der ikke blev fulgt individuelt, men ikke desto mindre nød godt af ICRC-assistance, er medregnet i det samlede antal besøgte."

79. Medlemsstaterne har en pligt over for de personer, der ikke er statsborgere, men har et længerevarende ophold i landet, især hvis disse er flygtninge. En flygtning fra det siddende regime i sit hjemland vil normalt ikke ønske assistance fra dette lands konsulære myndigheder. Flygtninge skal have mulighed for at tage kontakt med repræsentanter fra et andet land, der er gået med til at varetage deres interesser [35], eller en international humanitær organisation med henblik på denne form for assistance [36]. Denne artikel foreslår, at retten til konsulær assistance udvides til at omfatte borgere, der ikke er statsborgere, men har opnået længerevarende ophold i den stat, de konsulære myndigheder repræsenterer, især hvis de har flygtningestatus. Medlemsstaterne bør sikre, at denne form for assistance er en valgmulighed for den mistænkte.

[35] Regel 38 i De Forenede Nationer anbefalede minimumsregler for behandling af fængslede, vedtaget i 1955 af FN's kongres om forebyggelse af kriminalitet og behandling af lovovertrædere: (1) [...]. (2) Fængslede, der er statsborgere i stater uden diplomatisk eller konsulær repræsentation i landet, samt flygtninge eller statsløse personer skal have tilbudt tilsvarende faciliteter med hensyn til at tage kontakt med repræsentanten for den stat, der varetager deres interesser, eller enhver national eller international myndighed, hvis opgave det er at beskytte sådanne personer.

[36] Princip 16 i det af FN's Generalforsamling vedtagne sæt af principper om beskyttelse af alle personer under enhver form for tilbageholdelse eller fængsling, 1988: 1.[...] 2. Hvis en tilbageholdt eller fængslet person er udlænding, skal han også straks informeres om sine ret til med passende midler at tage kontakt med [...] repræsentanten for den kompetente internationale organisation, hvis han er flygtning eller på anden måde er under en mellemstatslig organisations beskyttelse.

Artikel 14 - Pligt til at informere en mistænkt person skriftligt om hans rettigheder - meddelelse om rettigheder

80. Artikel 14 fastsætter en pligt for medlemsstaterne til at sikre, at alle tilbageholdte eller arresterede mistænkte er bekendt med deres grundlæggende rettigheder ved at give dem en skriftlig meddelelse om disse rettigheder. Meddelelsen om rettigheder bør findes på de officielle EU-sprog, enten i papirform eller på computer, så den printes ud, når det er nødvendigt. Medlemsstaterne kan vurdere behovet for at have oversættelser til rådighed på sprog, der normalt tales det pågældende sted, og de relevante myndigheder er i det enkelte tilfælde nærmest til at afgøre, hvilke sprog det drejer sig om. Kommissionen foreslår, at mistænkte får udleveret en "meddelelse om rettigheder" hurtigst muligt efter arrestationen. De retshåndhævende myndigheder og den mistænkte bør ideelt set begge underskrive meddelelsen om rettigheder som bevis på, at den er blevet tilbudt, udleveret og accepteret. Imidlertid er Kommissionen opmærksom på den mulige modvillighed fra mistænkte personers side mod at underskrive nogen papirer på politistationen. Meddelelsen om rettigheder bør udfærdiges i to eksemplarer, med en (underskrevet) kopi, der beholdes af den retshåndhævende myndighed, og en (underskrevet) kopi, der beholdes af den mistænkte. Der bør indføjes en note i protokollen om, at meddelelsen om rettigheder blev tilbudt, og om den mistænkte gik med til at underskrive den.

81. Bilag A indeholder et forslag til en formular til meddelelsen om rettigheder. Den nævner sprogversionen, så den mistænkte kan få udleveret meddelelsen om rettigheder på et sprog, han forstår. Herefter fastslås de grundlæggende rettigheder til efter de nærmere forhold at få juridisk bistand, tolkning, særlig opmærksomhed og konsulær assistance i overskrifter, der udfyldes af medlemsstaterne.

Artikel 15- Evaluering og overvågning af rammeafgørelsens effektivitet

82. Det er væsentligt, at denne rammeafgørelse evalueres og overvåges 100 %. Bortset fra rapportering om den rigtige gennemførelse af dens bestemmelser i national lovgivning foreslår Kommissionen, at der foretages en periodisk overvågning. Dette er særlig vigtigt i forbindelse med lovgivning, der hjemler rettigheder, da disse rettigheder er meningsløse, medmindre de overholdes. Kun periodisk overvågning vil vise, at der har været fuld overholdelse. Og hvis rammeafgørelsen desuden skal nå sin erklærede målsætning om at styrke den gensidige tillid, skal der findes offentlige, verificerbare statistikker og rapporter, der viser, at rettighederne overholdes, så observatører i andre medlemsstater (ikke kun i regeringen, men også advokater, akademikere og ngo'er) kan have tillid til, at princippet om retfærdig rettergang overholdes i hvert nationalt system. Evalueringen og overvågningen bør gennemføres under Kommissionens tilsyn. Der kan benyttes en uafhængig gruppe til at foretage den nødvendige forskning og analyse.

83. I sin beslutning af 5. juli 2001 om respekten for de grundlæggende rettigheder i Den Europæiske Union henstillede Europa-Parlamentet, at "der for at sikre en høj grad af ekspertise oprettes et netværk af fremtrædende sagkyndige på menneskerettighedsområdet og jurister fra hver enkelt medlemsstat, således at der kan forelægges Parlamentet en vurdering af gennemførelsen af hver eneste af de rettigheder, der er fastsat, navnlig i charteret, under hensyntagen til udviklingen i de nationale lovgivninger, retspraksis ved domstolene i Luxembourg og Strasbourg og vigtige afgørelser ved medlemsstaternes nationale domstole og forfatningsdomstole" [37]. Der er oprettet et netværk af uafhængige eksperter i grundlæggende rettigheder ("Netværket"), som forelagde sin første rapport den 31. marts 2003. Dets opgaver omfatter udarbejdelse af en årsrapport om situationen med hensyn til grundlæggende rettigheder i Den Europæiske Union. I denne forbindelse foretager det en undersøgelse af overholdelsen af artikel 47 og 48 i CFREU [38]. Det fastsættes i artikel 47 i CFREU: " Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov. Enhver skal have mulighed for at blive rådgivet, forsvaret og repræsenteret. Der ydes retshjælp til dem, der ikke har tilstrækkelige midler, hvis en sådan hjælp er nødvendig for at sikre effektiv adgang til domstolsprøvelse." Det fastsættes i artikel 48 i CFREU": [...] Respekt for forsvarets rettigheder er sikret enhver, der er anklaget for en lovovertrædelse".

[37] Europa-Parlamentets beslutning om respekten for de grundlæggende rettigheder i Den Europæiske Union (2000) (2000/2231(INI).

[38] EFT C 364 af 18.12.2000.

84. Det kunne være hensigtsmæssigt at gøre brug af den evaluering, der blev foretaget af Netværket, for så vidt angår CFREU's artikel 47 og 48 og at foretage en vurdering af, om dette kunne være en passende løsning på lang sigt. Kommissionen kan på et senere tidspunkt træffe beslutning om et helt andet system for evaluering og overvågning. Hvis Netværket skulle ophøre med at udføre sine funktioner, eller hvis Kommissionen skulle træffe beslutning om et helt andet system for evaluering og overvågning, kunne der udpeges et andet passende organ til at analysere de data og informationer, der kommer fra medlemsstaterne i overensstemmelse med rammeafgørelsens bestemmelser.

85. Evaluering og overvågning vil komme alle medlemsstaterne til gode. Det vil sætte dem i stand til at vise andre lande, at de respekterer alle rettigheder til en retfærdig rettergang, og det vil sætte dem i stand til at forsikre dem, der gennemfører foranstaltningerne i programmet for gensidig anerkendelse - skulle en sådan forsikring vise sig nødvendig - om, at der i de andre medlemsstater findes ordninger, der sikrer tilsvarende standarder for en retfærdig rettergang. Evalueringen skal tage sigte på en generel vurdering, og domstolens afgørelser vil ikke blive undersøgt.

Artikel 16 - Pligt til at indsamle data

86. For at kunne overvåge rammeafgørelsen og for at kunne foretage den nødvendige evaluering af overholdelsen, forpligter artikel 16 medlemsstaterne til at indsamle relevante data, og disse data skal også analyseres, hvis de skal have nogen værdi. Medlemsstaterne skal stille relevante statistikker til rådighed, bl.a. med hensyn til følgende:

a) Det samlede antal personer, der er blevet forhørt om en kriminel handling, antallet af personer, der er blevet anklaget for en kriminel handling, om der er blevet givet juridisk bistand, og i hvor mange procent af sagerne denne er blevet givet gratis eller næsten gratis.

b) Det antal personer, der er blevet forhørt i forbindelse med en kriminel handling, og hvis forståelse af sproget i retsforhandlingerne, var så begrænset, at der har måttet anvendes tolk under politiforhøret. Der bør også udarbejdes en oversigt over de forskellige nationaliteter og over antallet af personer, der har haft behov for tegnsprogstolkning.

c) Antallet af personer, der er blevet forhørt i forbindelse med en kriminel handling, og som havde udenlandsk statsborgerskab, og for hvem der er blevet anmodet om konsulær bistand. Der bør udarbejde en oversigt over antallet af udenlandske mistænkte, der har afslået tilbuddet om konsulær bistand. Der bør også udarbejdes en oversigt over de mistænktes nationalitet.

d) Antallet af personer, der er blevet anklaget for en kriminel handling, og til hvem der er blevet anmodet om tolkebistand før retssagen, under retssagen og/eller i forbindelse med en eventuel ankesag. Der bør også udarbejde en oversigt over nationaliteter og anvendte sprog.

e) Antallet af personer, der er blevet anklaget i forbindelse med en strafbar handling, og til hvem der blevet anmodet om oversætterbistand til at oversætte dokumenter før retssagen, under retssagen og/eller i forbindelse med en eventuel ankesag. Der bør også udarbejde en oversigt over nationaliteter og anvendte sprog. Der bør udarbejdes en oversigt over det antal personer, der har haft behov for en tegnsprogstolk.

f) Antallet af personer, der er blevet forhørt og/eller anklaget i forbindelse med en strafbar handling, og som man har skønnet ikke var i stand til at forstå eller følge indholdet eller betydningen af retsforhandlingerne på grund af alder, mental, fysisk eller emotionel tilstand sammen med statistikker om typen af den eventuelle særlige opmærksomhed, der er tilbudt.

g) Antallet af meddelelse om rettigheder, der udleveres til mistænkte og en oversigt over de sprog, der har været benyttet i disse.

Artikel 17 - Klausul om at forhindre forringelse

87. Formålet med denne artikel er at sikre, at rammeafgørelsen ikke har til følge, at standarderne forringes i medlemsstaterne. Under konsultationsfasen udtrykte repræsentanter for visse medlemsstater bekymring for, at dette ville være et resultat at fastsætte mindstestandarder. Det står medlemsstaterne frit for at fastsætte standarder, der er højere end dem, der er aftalt i denne rammeafgørelse.

Artikel 18 - Gennemførelse

88. Denne artikel kræver, at medlemsstaterne gennemfører rammeafgørelsen senest den 1. januar 2006 og senest samme dato sender teksten med de bestemmelser, der gennemfører afgørelsen i national lovgivning til Rådets Generalsekretariat og Kommissionen. Seks måneder efter gennemførelsen skal Kommissionen forelægge en beretning for Europa-Parlamentet og Rådet med en vurdering af, i hvilket omfang medlemsstaterne har truffet de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme rammeafgørelsen, eventuelt ledsaget af lovgivningsmæssige forslag.

Artikel 19 - Ikrafttrædelse

89. Det fastsættes i denne artikel, at rammeafgørelsen træder i kraft tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.

Bilag A - Model for fælles ordlyd, der skal anvendes i "meddelelsen om rettigheder"

90. Bilag indeholder en model for den fælles ordlyd, der skal anvendes i "meddelelsen om rettigheder". Den indeholder i overskriftsform de rettigheder, der følger af rammeafgørelsen og fastslår, hvad der efter Kommissionens opfattelse er de grundlæggende rettigheder, som en mistænkt bør gives i forbindelse med en arrestation (ret til advokatbistand, ret til en tolk, beslutning om særlig opmærksomhed, ret til at tage kontakt med konsulære myndigheder for udlændinge).

2004/0113 (CNS)

Forslag til RÅDET RAMMEAFGØRELSE om visse proceduremæssige rettigheder i straffesager i Den Europæiske Union

RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Union, særlig artikel 31, stk. 1, litra c),

under henvisning til forslag fra Kommissionen [39],

[39] EUT C [...] af [...], s. [...].

under henvisning til udtalelse fra Europa-Parlamentet [40] og

[40] EUT C [...] af [...], s. [...].

ud fra følgende betragtninger:

(1) Den Europæiske Union har sat sig som målsætning at opretholde og udvikle et område for frihed, sikkerhed og retfærdighed. Ifølge konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors den 15. og den 16. oktober 1999, særlig punkt 33, bør princippet om gensidig anerkendelse blive hjørnestenen i det retlige samarbejde i både civile og strafferetlige spørgsmål i EU.

(2) Den 29. november 2000 vedtog Rådet i overensstemmelse med konklusionerne fra Tammerfors et program for foranstaltninger til at gennemføre princippet om gensidig anerkendelse i straffesager [41]. Det fastslå i indledningen til programmet for foranstaltninger, at gensidig anerkendelse "ikke kun skal gøre det muligt at styrke samarbejdet mellem medlemsstaterne, men også beskyttelsen af personers rettigheder" [42].

[41] EFT C 12 af 15.1.2001, s. 10.

[42] EFT C 12 af 15.1.2001, s. 10.

(3) Gennemførelsen af princippet om gensidig anerkendelse af afgørelser i straffesager forudsætter, at medlemsstaterne har tillid til hinandens strafferetlige systemer. Omfanget af den gensidige anerkendelse hænger snævert sammen med eksistensen og indholdet af visse parametre, som betinger effektiviteten af øvelsen [43]. Disse parametre omfatter "mekanismerne for beskyttelse af [...] mistænktes rettigheder" (parameter 3) og "fælles mindstestandarder, der er nødvendige for at lette anvendelsen af princippet om gensidig anerkendelse".

[43] EFT C 12 af 15.1.2001, s. 10.

(4) Gensidig anerkendelse kan kun fungere effektivt, hvis der hersker gensidig tillid, hvorved ikke blot de retlige myndigheder, men alle aktører i den strafferetlige proces anser andre medlemsstaters retlige myndigheders afgørelse for sidestillet med deres egne og ikke sætter spørgsmålstegn ved deres retsevne respekt for retten til en retfærdig rettergang. Dette er vigtigt for at styrke den generelle opfattelse af gensidig anerkendelse, som er positiv, og dette indebærer "ikke blot tillid til tilstrækkeligheden af en partners regler, men også tillid til, at disse regler anvendes korrekt" [44].

[44] KOM (2000) 495 endelig, 26.7.2000, s.4.

(5) Alle medlemsstaterne er parter i den europæiske konvention om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (ECHR). Imidlertid har erfaringerne vist, at trods behovet for en sådan tillid, er der ikke altid tilstrækkelig tillid til andre medlemsstaters strafferetssystemer, og dette til trods for, at de alle er medunderskrivere af ECHR. De foreslåede rettigheder vil virke på en sådan måde, at den gensidige tillid styrkes, hvilket vil skabe øget gensidig anerkendelse.

(6) Rådets rammeafgørelse af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne [45] var den første konkrete foranstaltning inden for strafferet, der gennemførte princippet om gensidig anerkendelse. Denne afgørelse er blevet fulgt op af en rammeafgørelse om kendelser om indefrysning af formuegoder eller bevismateriale [46]. De andre planlagte foranstaltninger i programmet vedrører afgørelser om konfiskation, finansielle bøder og fremsendelse af bevismateriale og straffeattester.

[45] EFT L 190 af 18.7.2002, s. 1.

[46] Rådets rammeafgørelse 2003/577/RIA af 22. juli 2003 om fuldbyrdelse i Den Europæiske Union af kendelser om indefrysning af formuegoder eller bevismateriale, EFT L 196 af 2.8.2003, s. 45.

(7) Princippet om gensidig anerkendelse er baseret på en høj grad af tillid mellem medlemsstaterne. For at styrke denne tillid indeholder denne rammeafgørelse visse beskyttelsesforanstaltninger, der skal beskytte de grundlæggende rettigheder. Disse beskyttelsesforanstaltninger afspejler medlemsstaternes traditioner med hensyn til at følge ECHR's bestemmelser.

(8) Det er ikke hensigten, at de foreslåede bestemmelser skal påvirke de specifikke foranstaltninger, der er i kraft i de nationale lovgivninger som led i bekæmpelsen af visse alvorlige og komplekse former for kriminalitet, især terrorisme.

(9) I henhold til artikel 31, stk. 1, litra c), i TEU skal der sikres "forenelighed mellem medlemsstaternes gældende regler, i det omfang det er nødvendigt for at forbedre [det retlige samarbejde i kriminalsager]". Hvis der anvendes fælles mindstestandarder på de proceduremæssige beskyttelsesforanstaltninger i hele EU, vil dette føre til øget tillid til alle medlemsstaternes strafferetssystemer, hvilket igen vil føre til et mere effektivt retligt samarbejde i et klima af gensidig tillid.

(10) Der er udpeget fem velegnede områder, hvor der i første omgang kan anvendes fælles standarder. Det drejer sig om: adgang til juridisk bistand, adgang til tolkning og oversættelse, sikring af, at personer, der har behov for særlig opmærksomhed, fordi de er ude af stand til at følge retsforhandlingerne, får denne, konsulær bistand til udenlandske tilbageholdte og skriftlig underretning af mistænkte og anklagede om deres rettigheder.

(11) Denne pakke af foranstaltninger vil sikre, at den udenlandske mistænktes eller anklagedes rettigheder beskyttes, hvis vedkommende ikke forstår værtslandets sprog eller ikke har noget kendskab til det strafferetlige system. Sikring af, at udenlandske mistænktes eller anklagedes rettigheder respekteres på behørig vis, vil have den dobbelte virkning at forbedre hver medlemsstats opfattelse af de andre medlemsstaters retssystemer og at skabe afsmitningseffekter for alle mistænkte og anklagede.

(12) Retten til juridisk bistand er hjemlet i artikel 6 i ECHR. Bestemmelserne i denne rammeafgørelse pålægger ikke medlemsstaterne forpligtelser til at gå videre end ECHR, men fastsætter udelukkende fælles metoder til at efterkomme artikel 6 i ECHR. Det tydeliggøres, fra hvilket øjeblik retten til juridisk bistand opstår, ligesom det tydeliggøres, under hvilke omstændigheder den juridiske bistand er gratis. I nogle tilfælde dikterer kravet om, at retsforhandlingerne skal være retfærdige, at den anklagede bør modtage gratis juridisk bistand uanset retten til selv at forsvare sig selv. Dette er fastlagt i rammeafgørelsen, hvor det samtidig angives, hvilke anklagede der bør modtage gratis juridisk bistand, ligesom det fastsættes, at den juridiske bistand skal tilbydes af personer med de rette kvalifikationer, og at omkostningerne ved den juridiske bistand ikke bør udgøre en urimelig byrde for disse anklagede eller deres pårørende. Medlemsstaterne skal derfor sikre, at omkostninger ved at stille juridisk bistand til rådighed under disse omstændigheder afholdes helt eller delvist af deres strafferetlige systemer.

(13) Retten til gratis og nøjagtig og dækkende sproglig bistand - tolkning og oversættelse - til udlændinge og, hvor det er nødvendigt, til dem, der har hørelidelser eller taleproblemer, er også hjemlet i artikel 6 i ECHR. Bestemmelserne i denne rammeafgørelse pålægger ikke medlemsstaterne at gå videre end ECHR, men fastsætter udelukkende fælles metoder til at efterkomme artikel 6 i ECHR i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis og til at verificere, at den tilbudte tolkning og oversættelse er nøjagtig og dækkende.

(14) Diligenspligten over for mistænkte personer, der ikke er i stand til at følge retsforhandlingerne, understøtter et retfærdigt retsvæsen. Hvis den mistænkte befinder sig i en potentielt svag stilling på grund af sin alder, mentale, fysiske eller følelsesmæssige tilstand, ligger magtbalancen hos anklagemyndigheden, de retshåndhævende myndigheder og de retlige myndigheder. Det er derfor hensigtsmæssigt, at disse myndigheder er bevidst om enhver potentiel sårbarhed, og at de træffer de initiativer, der er nødvendige, for på denne måde at få tingene i balance. Følgelig er bestemmelserne i denne rammeafgørelse udformet, så de styrker disse personers stilling ved at fastlægge en række specifikke rettigheder.

(15) Tilbageholdte personers ret til straks at få underrettet familie, personer, der kan sidestilles med familiemedlemmer, og arbejdsgivere om tilbageholdelsen er sikret, for så vidt det ikke er til skade for retsforhandlingerne, at der gives sådanne oplysninger. Der er også fastlagt en ret til, at der kan tages kontakt med konsulære myndigheder. Det overordnede hensyn er, at den tilbageholdte har ret til at have kontakt med omverdenen.

(16) Retten til konsulær bistand er hjemlet i artikel 36 i Wienerkonventionen fra 1963 om konsulære forbindelser, hvor det er en ret, der tilkommer stater til at have adgang til deres statsborgere. Bestemmelserne i denne rammeafgørelse giver den europæiske borger snarere end staten denne ret. De øger den synlighed og derfor dens effektivitet. På længere sigt skulle skabelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed dog mindske og i sidste instans overflødiggøre behovet for konsulær bistand.

(17) Skriftlig underretning af mistænkte og anklagede om deres grundlæggende rettigheder er en foranstaltning, som skaber større retfærdighed i retsforhandlingerne og i et vist sikrer, at enhver, der er mistænkt eller anklaget for en kriminel handling, er bekendt med sine rettigheder. Hvis mistænkte og anklagede ikke er bekendt med dem, er det vanskeligere for dem at gøre disse rettigheder gældende. Ved at give mistænkte skriftlig underretning om deres rettigheder i form af en simpel "meddelelse om rettigheder", vil der blive rådet bod på dette problem.

(18) Det er nødvendigt at skabe en ordning til at vurdere effektiviteten af denne rammeafgørelse. Medlemsstaterne bør derfor indsamle og registrere oplysninger med henblik på evaluering og overvågning. De indsamlede oplysninger vil blive anvendt af Kommissionen til at udarbejde rapporter, der blive gjort offentligt tilgængelige. Dette vil styrke den gensidige tillid, eftersom hver medlemsstat vil være bekendt med, at de andre medlemsstater respekterer rettighederne til en retfærdig rettergang.

(19) Eftersom målet om at opnå fælles mindstestandarder ikke kan opnås, ved at medlemsstaterne handler unilateralt, og kun kan nås på EU-plan, kan Rådet vedtage foranstaltninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet som nævnt i artikel 2 i traktaten om Den Europæisk Union og artikel 5 i traktaten om oprettelse af Det Europæisk Fællesskab. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. sidstnævnte artikel, går denne rammeafgørelse ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.

(20) Denne rammeafgørelse sigter mod at styrke de grundlæggende rettigheder og principper, der er anerkendt i artikel 6 i traktaten om Den Europæisk Union, og som kommer til udtryk i Den Europæisk Unions charter om grundlæggende rettigheder, særlig artikel 47-50. Den kan ikke føre til divergerende retlige fortolkninger af de relevante bestemmelser i ECHR, eftersom henvisningen til grundlæggende rettigheder i artikel 6 i TEU nødvendigvis er betinget at fortolkningen af dem i Menneskerettighedsdomstolens retspraksis -

VEDTAGET DENNE RAMMEAFGØRELSE

om visse proceduremæssige rettigheder i straffesager i Den Europæiske Union:

Artikel 1

Anvendelsesområdet for proceduremæssige rettigheder

1. Denne rammeafgørelse fastlægger følgende regler for de proceduremæssige rettigheder, der finder anvendelse i alle retssager, der finder sted i Den Europæiske Union, og som tager sigte på at fastslå, om en person, der er mistænkt for at have begået en strafbar handling, er skyldig eller uskyldig, eller på at pådømme sagen efter en tilståelse i en straffesag. Den omfatter også enhver anke over domme i disse retssager.

Sådanne retssager omtales i det følgende som "straffesager".

2. Rettighederne finder anvendelse på enhver person, der er mistænkt for at have begået en strafbar handling (den "mistænkte") fra det øjeblik, hvor han af de kompetente myndigheder i en medlemsstat underrettes om, at han er mistænkt for at have begået en strafbar handling, til der falder endelig dom.

Artikel 2

Retten til juridisk bistand

1. En mistænkt person har ret til juridisk bistand så hurtigt som muligt og under hele straffesagen, hvis han ønsker at modtage sådan bistand.

2. En mistænkt person har ret til at modtage juridisk bistand, før han svarer på spørgsmål i forbindelse med anklagen.

Artikel 3

Forpligtelse til at tilbyde juridisk bistand

Uanset en mistænkt persons ret til at nægte at modtage juridisk bistand eller repræsentere sig selv i enhver retssag, kræves det, at visse mistænkte personer tilbydes juridisk bistand, så de sikres en retfærdig rettergang. Følgelig skal medlemsstaterne sikre, at der kan tilbydes juridisk bistand til enhver mistænkt person, der:

- varetægtsfængsles forud for retssagen, eller

- formelt anklages for at have begået en kriminel handling, der indebærer en kompleks faktuel og retlig situation, eller som sanktioneres med en hård straf, især hvis der i en medlemsstat findes en ved lov fastsat straf på mere end et års fængsel for denne handling, eller, eller

- er genstand for en europæisk arrestordre eller en udleveringsanmodning eller anden udleveringsprocedure, eller

- er mindreårig, eller

- forekommer ikke at være i stand til at forstå eller følge indholdet eller betydningen af retsforhandlingerne på grund af sin alder, mentale, fysiske eller følelsesmæssige tilstand.

Artikel 4

Forpligtelse til at sikre effektiv juridisk bistand

1. Medlemsstaterne skal sikre, at kun advokater som beskrevet i artikel 1, stk. 2, litra a), i direktiv 98/5/EF [47] har ret til at tilbyde juridisk bistand i overensstemmelse med denne rammeafgørelse.

[47] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/5/EF af 16. februar 1998.

2. Medlemsstaterne skal sikre, at der findes en ordning, så der kan stilles en anden advokat til rådighed, hvis den givne juridiske bistand ikke findes at være effektiv.

Artikel 5

Retten til gratis juridisk bistand

1. Ved anvendelse af artikel 3 bæres omkostningerne ved den juridiske bistand helt eller delvis af medlemsstaterne, hvis disse omkostninger vil kunne medføre en urimelig økonomisk byrde for den mistænkte person eller dennes pårørende.

2. Medlemsstaterne kan efterfølgende foretage en undersøgelse af, om den mistænkte persons midler sætter vedkommende i stand til at yde et bidrag til omkostningerne ved den juridiske bistand med henblik på at få alle eller en del af dem dækket.

Artikel 6

Retten til gratis tolkning

1. Medlemsstaterne skal sikre, at en mistænkt person, som ikke forstår det sprog, der benyttes under retsforhandlingerne, tilbydes gratis tolkning for at sikre en retfærdig rettergang.

2. Medlemsstaterne skal sikre, at en mistænkt person om nødvendigt tilbydes gratis tolkning af den juridiske bistand under hele straffesagen.

3. Retten til gratis tolkning gælder for personer med hørelidelser eller taleproblemer.

Artikel 7

Retten til gratis oversættelse af relevante dokumenter

1. Medlemsstaterne skal sikre, at en mistænkt person, som ikke forstår det sprog, der benyttes i retsforhandlingerne, tilbydes gratis oversættelse af relevante dokumenter for at sikre en retfærdig rettergang.

2. Beslutningen om, hvilke dokumenter der behøver oversættelse, træffes af de kompetente myndigheder. Den mistænkte persons advokat kan anmode om oversættelse af yderligere dokumenter.

Artikel 8

Oversættelsens og tolkningens nøjagtighed

1. Medlemsstaterne skal sikre, at de anvendte oversættere og tolke er tilstrækkeligt kvalificerede til at levere en nøjagtig oversættelse og tolkning.

2. Medlemsstaterne skal sikre, at der, hvis oversættelsen eller tolkningen skønnes ikke at være nøjagtig, findes en ordning, så der kan stilles en anden oversætter eller tolk til rådighed.

Artikel 9

Optagelse af retsforhandlingerne

Medlemsstaterne skal sikre, at der hvis retsforhandlingerne foretages gennem en tolk, foretages en lyd- eller videooptagelse for at sikre kvalitetskontrol. En afskrift af optagelsen stilles til rådighed for en hvilken som helst af parterne, hvis der opstår stridsspørgsmål. Afskriften må kun bruges til at kontrollere nøjagtigheden af tolkningen.

Artikel 10

Retten til særlig opmærksomhed

1. Medlemsstaterne skal sikre, at en mistænkt person, der ikke kan forstå eller følge indholdet eller betydningen af retsforhandlingerne på grund af sin alder, mentale, fysiske eller følelsesmæssige tilstand, får særlig opmærksomhed, så der sikres en retfærdig rettergang.

2. Medlemsstaterne skal sikre, at de kompetente myndigheder er forpligtede til at overveje og skriftligt nedfælde behovet for særlig opmærksomhed under retsforhandlingerne, så snart der er noget tegn på, at artikel 10, stk. 1, finder anvendelse

3. Medlemsstaterne skal sikre, at ethvert skridt der tages som en konsekvens af denne ret, nedfældes skriftligt.

Artikel 11

Rettighederne for mistænkte personer, der har ret til særlig opmærksomhed

1. Medlemsstaterne skal sikre, at der foretages en lyd- eller videooptagelse af alle forhør af mistænkte personer, der har ret til særlig opmærksomhed. En afskrift af optagelsen skal tilbydes en hvilken som helst af parterne, hvis der opstår stridsspørgsmål.

2. Medlemsstaterne skal sikre, at der tilbydes lægehjælp, når det er nødvendigt.

3. Efter omstændighederne kan særlig opmærksomhed omfatte retten til en tredjemands tilstedeværelse under ethvert forhør foretaget af politiet eller retslige myndigheder.

Artikel 12

Retten til at tage kontakt

1. En mistænkt person, der er varetægtsfængslet, har ret til at få sin familie, personer, der sidestilles med familiemedlemmer, eller sin arbejdsgiver underrettet om tilbageholdelsen så hurtigt som muligt.

2. De kompetente myndigheder kan tage kontakt med de personer, der er specificeret i artikel 12, stk. 1, under anvendelse af passende mekanismer, herunder konsulære myndigheder, hvis den mistænkte er statsborger i en anden stat og giver udtryk for ønske herom.

Artikel 13

Retten til at tage kontakt med konsulære myndigheder

1. Medlemsstaterne skal sikre, at en tilbageholdt mistænkt person har ret til at få underrettet de konsulære myndigheder i sin hjemstat om tilbageholdelsen så hurtigt som muligt og at tage kontakt med de konsulære myndigheder, hvis han giver udtryk for ønske herom.

2. Medlemsstaterne skal sikre, at der, hvis en tilbageholdt mistænkt person ikke ønsker bistand fra sin hjemstats konsulære myndigheder, som alternativ tilbydes bistand fra en anerkendt international organisation.

3. Medlemsstaterne skal sikre, at en person, der ikke er statsborger, men har et længerevarende ophold i et EU-land, har ret til at få bistand fra denne stats konsulære myndigheder på samme grundlag som dets egne statsborgere, hvis denne person har god grund til ikke at ønske bistand fra de konsulære myndigheder i det land, hvor han er statsborger.

Artikel 14

Pligt til skriftligt at underrette en mistænkt person om dennes rettigheder - meddelelse om rettigheder

1. Medlemsstaterne skal sikre, at alle mistænkte personer bliver gjort bekendt med de proceduremæssige rettigheder, der er umiddelbart relevante for dem, ved skriftlig underretning. Disse oplysninger skal omfatte, men er ikke begrænset til, de rettigheder, der er fastsat i denne rammeafgørelse.

2. Medlemsstaterne skal sikre, at der findes en standardoversættelse af den skriftlige underretning på alle officielle EU-sprog. Oversættelserne bør foretages centralt og udsendes til de kompetente myndigheder, så det sikres, at den samme tekst anvendes i hele medlemsstaten.

3. Medlemsstaterne skal sikre, at politistationerne opbevarer teksten til den skriftlige underretning på alle officielle EU-sprog, så de er i stand til at tilbyde en arresteret person en kopi på et sprog, vedkommende forstår.

4. Medlemsstaterne skal kræve, at både de retshåndhævende myndigheder og den mistænkte, hvis denne er villig dertil, underskriver meddelelsen om rettigheder som bevis på, at den har været tilbudt, udleveret og accepteret. Meddelelsen om rettigheder udarbejdes i to eksemplarer, hvor et eksemplar (underskrevet) beholdes af de retshåndhævende myndigheder og et eksemplar (underskrevet) beholdes af den mistænkte. Der bør indføjes en note i protokollen om, at meddelelsen om rettigheder er blevet tilbudt, og om den mistænkte har været villig til at underskrive den eller ej.

Artikel 15

Evaluering og overvågning af rammeafgørelsens effektivitet

1. Medlemsstaterne skal lette indsamlingen af de oplysninger, der er nødvendige for evalueringen og overvågningen af denne rammeafgørelses effektivitet.

2. Evaluering og overvågning finder sted under tilsyn fra Europa-Kommissionen, som koordinerer beretninger om evalueringen og overvågningen. Sådanne beretninger kan offentliggøres.

Artikel 16

Pligt til at indsamle data

1. For at evalueringen og overvågningen af bestemmelserne i denne rammeafgørelse kan gennemføres, skal medlemsstaterne sikre, at data, såsom relevante statistikker, indsamles og gøres tilgængelige, bl.a. med hensyn til følgende:

a) Det samlede antal personer, der er blevet forhørt om en kriminel handling, antallet af personer, der er blevet anklaget for en kriminel handling, om der er blevet givet juridisk bistand, og i hvor mange procent af sagerne denne er blevet givet gratis eller næsten gratis.

b) Det antal personer, der er blevet forhørt i forbindelse med en kriminel handling, og hvis forståelse af sproget i retsforhandlingerne, var så begrænset, at der har måttet anvendes tolk under politiforhøret. Der bør også udarbejdes en oversigt over de forskellige nationaliteter og over antallet af personer, der har haft behov for tegnsprogstolkning.

c) Antallet af personer, der er blevet forhørt i forbindelse med en kriminel handling, og som havde udenlandsk statsborgerskab, og for hvem der er blevet anmodet om konsulær bistand. Der bør udarbejde en oversigt over antallet af udenlandske mistænkte, der har afslået tilbuddet om konsulær bistand. Der bør også udarbejdes en oversigt over de mistænktes nationalitet.

d) Antallet af personer, der er blevet anklaget for en kriminel handling, og til hvem der er blevet anmodet om tolkebistand før retssagen, under retssagen og/eller i forbindelse med en eventuel ankesag. Der bør også udarbejde en oversigt over nationaliteter og anvendte sprog.

e) Antallet af personer, der er blevet anklaget i forbindelse med en strafbar handling, og til hvem der blevet anmodet om oversætterbistand til at oversætte dokumenter før retssagen, under retssagen og/eller i forbindelse med en eventuel ankesag. Der bør også udarbejde en oversigt over nationaliteter og anvendte sprog. Der bør udarbejdes en oversigt over det antal personer, der har haft behov for en tegnsprogstolk.

f) Antallet af personer, der er blevet forhørt og/eller anklaget i forbindelse med en strafbar handling, og som man har skønnet ikke var i stand til at forstå eller følge indholdet eller betydningen af retsforhandlingerne på grund af alder, mental, fysisk eller emotionel tilstand sammen med statistikker om typen af den eventuelle særlige opmærksomhed, der er tilbudt.

g) Antallet af meddelelse om rettigheder, der udleveres til mistænkte og en oversigt over de sprog, der har været benyttet i disse.

2. Evalueringen og overvågningen gennemføres med jævne mellemrum ved analyse af de data, der stilles til rådighed til dette formål og indsamles af medlemsstaterne i overensstemmelse med denne artikels bestemmelser:

Artikel 17

Klausul om at forhindre forringelser

Intet i denne rammeafgørelse kan fortolkes som en begrænsning af eller fravigelse fra nogen af de rettigheder eller proceduremæssige garantier, som kan sikres i henhold til lovgivningen i en hvilken som helst medlemsstat, og som yder et højere beskyttelsesniveau.

Artikel 18

Gennemførelse

1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme denne rammeafgørelse senest den 1. januar 2006.

2. Medlemsstaterne meddeler inden samme tidspunkt Generalsekretariatet for Rådet og Kommissionen teksten til de retsforskrifter, som de udsteder for at gennemføre de forpligtelser, der følger af denne rammeafgørelse, i national ret.

3. Kommissionen forelægger senest den 30. juni 2006 en beretning for Europa-Parlamentet med en vurdering af, i hvilket omfang medlemsstaterne har truffet de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme denne rammeafgørelse, eventuelt ledsaget af lovforslag.

4. På grundlag af Kommissionen beretning vurderer Rådet, i hvilket omfang medlemsstaterne har efterkommet denne rammeafgørelse med hensyn til gennemførelsen.

5. Der vil blive gennemført regelmæssig evaluering og overvågning af anvendelsen af bestemmelserne i denne rammeafgørelse i overensstemmelse med artikel 15 ovenfor.

Artikel 19

Ikrafttræden

Denne rammeafgørelse træder i kraft på tyvendedagen for offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.

Udfærdiget i Bruxelles, [...]

På Rådets vegne

Formand [...]

Bilag A

Den mistænktes kopi/Den tilbageholdende myndigheds kopi

Underretning om rettigheder på det [indsæt sprog] sprog

De, [indsæt navn], er mistænkt i forbindelse med [X kriminelle handling].

A. Underretning om rettigheder i medfør af Rådets rammeafgørelse .../.../RIA af...

Lovgivningen i EU kræver, at alle Unionens medlemsstater garanterer fælles mindstestandarder med hensyn til visse rettigheder. Disse rettigheder er opført nedenfor sammen med de nationale regler, der gælder for disse rettigheder, og som i nogle tilfælde garanterer yderligere beskyttelse.

1. Juridisk bistand [Se fodnote [48]]

[48] Medlemsstaterne bør indsætte deres egen tekst, der dækker bestemmelserne i deres nationale lovgivning, herunder de bestemmelser, der gennemfører de fælles mindstestandarder i henhold til rammeafgørelsen og eventuelle bestemmelser, der rækker ud over denne mindstestandard

2. Ret til en tolk [Se fodnote]

3. Ret til oversættelse af relevante dokumenter [Se fodnote]

4. Særlig opmærksomhed [Se fodnote]

5. Ret til at tage kontakt [Se fodnote]

B. Andre rettigheder

De er garanteret følgende rettigheder i henhold til den nationale lovgivning i den medlemsstat, de befinder Dem i.

[Dette afsnit vedrører andre rettigheder end dem, der er nævnt i rubrik A. Medlemsstater bør her indsætte deres egen tekst]

Undertegnet: // .......................... Vagthavende

// .......................... Arrestanten

Dato:

Denne meddelelse er udfærdiget i to eksemplarer, hvoraf et eksemplar udleveres til den mistænkte, mens det andet opbevares af den tilbageholdende myndighed.

COMMISSION STAFF WORKING PAPER - Proposal for a Framework decision on certain procedural rights in criminal proceedings throughout the European Union - Extended Impact Assessment {COM(2004)328 final}

1. Introduction

It is important for the judicial authorities of each Member State to have confidence in the judicial systems of the other Member States and in particular in their criminal justice systems. This will be all the more so when there are twenty-five rather than fifteen Member States after 1 May 2004. Faith in procedural safeguards and the fairness of proceedings operate so as to strengthen that confidence. It is therefore desirable to have certain minimum common standards throughout the European Union, although the means of achieving those standards must be left to the individual Member States.

The Commission has spent more than two years carrying out research and consultation on how EU action in this area can improve the situation, leading to the identification of five areas of concern. The consultation process carried out prior to publication consisted of a Consultation Paper posted on DG-JHA's website in January 2002 to which about 100 responses were received, a questionnaire was sent to the Ministries of Justice of the Member States and an experts' meeting was held in October 2002. After adoption of a Green Paper in February 2003, all respondents were invited not only to submit their comments in writing, but also to attend a public hearing held in June 2003. Over 100 people attended, and there were 40 oral presentations, from practising lawyers, academics, representatives of NGOs and delegates from government departments. The following is a discussion of the Commission's assessment of the different options considered for action in this field as well as their relative merits and potential impacts.

It must be noted however that the impact assessment process started relatively late: policy formulation in the area of procedural safeguards had being underway for more than a year when the decision to carry out this extended impact assessment was taken. Consequently, the influence of impact assessment on the choice of the scope and the alternatives to be proposed was quite limited - it did however add value to the policy design process by usefully assisting in the decision on the most appropriate instrument and on the parameters of intervention. Furthermore, the impact assessment did allow for a more careful consideration of the potential social, economic and environmental impacts of the proposal, in the course of the extensive consultations leading to its formulation.

It can therefore be concluded that the impact assessment process has helped in clarifying how could the EU best intervene in this most sensitive area, as well as what results this action would eventually bring about. The issue of where to focus this proposal specifically was influenced by the extended impact assessment to a lesser extent, and had to take other considerations into account.

2. What issue/problem is the policy/proposals expected to tackle?

* What is the issue/problem in a given policy area expressed in economic, social and environmental terms including unsustainable trends?

* What are the risks inherent in the initial situation?

* What is (are) the underlying motive force(s)?

* Who is affected?

The policy proposal is expected to tackle a number of interrelated and complex issues in the field of procedural safeguards. The table in Annexe n° 1 gives an overview of the main issues to be addressed and the related challenges. It identifies a number of unsustainable economic and social trends, affecting both third-country nationals and the EU at large, which require an appropriate response at EU level.

The main challenge is to increase confidence in the criminal justice system of each Member State and to enhance perception of these systems in the eyes of the public, legal practitioners, the media and governments. In view of enlargement, this mutual trust is more important than ever. Indeed, mutual trust is a precondition for all the mutual recognition measures. One example is the introduction of the European Arrest Warrant, since surrendering an own national to another Member State for trial implies a high level of trust in that Member State's judicial system.

Respect for the procedural rights of suspects and defendants in criminal proceedings is an important aspect of mutual trust. The Member States of the EU are all signatories of the principle treaty governing those rights, the European Convention on Human Rights, as are all the acceding countries, so a mechanism for achieving mutual trust is already in place. However, practice shows that within the European Union, there is a lack of consistency in the application of these rights.

In the broader context, the Commission has found it useful to launch a debate on what constitutes a fair trial. Every Member State recognises this principle as a basic right, but the content differs in practice. We have been able to examine what the minimum requirements for a fair trial are in the minds of different actors in the criminal justice system and in the views of Member States.

The specific challenges in the protection of procedural rights can be classified into five major subdivisions. These are (1) the right to legal assistance and representation, (2) the right to interpretation and translation, (3) the protection of certain potentially vulnerable groups, (4) the possibility for detained persons to communicate their whereabouts to the outside world and for foreign defendants to receive consular assistance and (5) the right to written notification of rights to ensure that each suspect/defendant is aware of his rights (the "Letter of Rights"). Evaluation and monitoring of the situation in the Member States is an essential component in order to achieve common minimum standards and to promote trust.

Legal advice

The key issue is probably that of access to legal advice. The suspect or defendant who has a lawyer is in a far better position as regards enforcement of all his other rights, partly because his chances of being informed of those rights is greater and partly because a lawyer will assist him in having his rights respected. The right of access to legal assistance and representation is prescribed by Article 6 ECHR, and yet the case-law of the European Court of Human Rights demonstrates that there are instances where this right is not complied with in the Member States.

In the Commission's questionnaire to the Member States, there was a question about access to legal assistance and representation. The arrangements in the Member States varied considerably. Differences between Member States appear in organisation, level of qualification required and payment of lawyers.

Moreover, in some Member States, legal advice on arrest is given on a pro bono basis, sometimes by junior inexperienced lawyers, sometimes even by trainees. Lawyers giving legal advice in these circumstances must be competent in order for the proceedings to comply with the ECHR. If there are not enough qualified lawyers prepared to undertake this type of work, this could be in part because the remuneration is not attractive enough.

Interpretation and translation

Defendants who do not speak or understand the language of the proceedings (either because they are non-nationals or because they come from a different linguistic region) are clearly at a disadvantage. There is every chance that they do not have any knowledge of the country's legal system or court procedures. Whatever their circumstances, they are vulnerable as a result of not knowing the language. Consequently, the right to interpretation and translation, which is enshrined in the ECHR, strikes the Commission as particularly important. The difficulty is not one of acceptance on the part of the Member States, but one of levels and means of provision, and perhaps most importantly, concern about the costs of implementation.

Ensuring that persons who are not capable of understanding or following the proceedings receive appropriate attention

It is part of the Commission's philosophy to try where possible to assist the most vulnerable members of society and this is reflected in its policies and instruments. In the consultation phase, the Commission asked experts whether it was appropriate to require Member States to provide suspects and defendants who were members of society's most vulnerable groups with a higher degree of protection as far as procedural safeguards were concerned. This suggestion was well received but it presents two substantial difficulties: (1) defining "vulnerable groups" and (2) establishing the mechanisms for offering this higher degree of protection. It was therefore decided to use the concept of "persons who are not capable of understanding or following the proceedings owing to their age or their physical, medical or emotional condition".

Communication and consular assistance

As already seen above in relation to interpreters and translators, one readily identifiable vulnerable group is that of non-nationals, both nationals of other EU Member States and of third countries. Many NGOs identify this group as one that does not always receive equitable treatment. Some considerable protection would be offered by full implementation of the provisions of the 1963 Vienna Convention on Consular Relations (VCCR). Where foreign nationals refuse to see the representative of their government, for example, in the case of asylum seekers and refugees fleeing persecution in their State of origin and who therefore might not expect or want help from their Consulate, a recognised international humanitarian organisation could provide similar assistance.

It was also noted that detained persons should have a limited right of communication even where they were not foreigners in order to inform their family or place of employment about the detention. Accordingly, a "right to communication" should be considered with use being made of consular authorities to assist in that communication where appropriate.

Written notification of right - the "Letter of Rights"

The research and consultation carried out in the course of preparing this initiative clearly pointed to a problem of ensuring that all suspects have actual knowledge of their rights. It was repeatedly stated that if suspects were properly aware of their rights on arrest, during questioning and in all the phases of the procedure up to and including the trial, there would be fewer allegations of miscarriage of justice and violations of the ECHR. The Commission suggested that a simple and inexpensive way to ensure an adequate level of knowledge was to require Member States to produce an easily understood, written statement of basic rights (the "Letter of Rights") and to make it compulsory for all suspects to be given this written notification in a language they understand at the earliest possible opportunity and certainly before any questioning takes place.

The Letter of Rights would include both common "European" rights and also a section where specific national provisions should be listed.

Evaluation and monitoring

A key condition for successful policy implementation is to improve the tools available for monitoring and evaluation. In order to develop or enhance the effectiveness and credibility of strategies to improve the existing procedural safeguards at national and EU-level, monitoring and evaluation are crucial. Without accurate and comparable data and knowledge about the effectiveness of measures and the extent of the costs, the EU and the Member States are not in a position to know if their policies have the desired outcome. The principle that "justice must not only be done, it must be seen to be done" applies here since some Member States will be reassured by data and reports showing that Member States are complying wit their obligations. Experience has shown that even one negative report in the media can prejudice the perception of the whole of a Member State's criminal justice system.

At present there is a growing demand for evaluation of Justice and Home Affairs measures. Several contributions to Working Group X ("Freedom, security and justice") of the Convention on the Future of Europe have called for evaluation and monitoring of the implementation of the Area of Freedom, Security and Justice.

Who does the proposal address?

Given the diversity of the issues to be addressed, a wide range of groups is affected by the proposal, made up of all those who are directly or indirectly involved with the criminal justice system. The main group consists of suspects and defendants, their lawyers and their families, who rely on a fair treatment during the proceedings. Additionally, all the professionals involved in the proceedings will be confronted with the consequences of this policy. This includes police officers, translators and interpreters, judges, prosecutors, social workers, doctors, etc. Witnesses and victims will also be affected indirectly by the proposal. The scope of the policy is very wide, since anyone could be subject to criminal proceedings. Our research disclosed cases where ordinary law-abiding citizens found themselves unwittingly involved in criminal proceedings, occasionally as defendants. Consequently any EU national or national from a third country residing the EU territory is potentially affected, as well as temporary visitors from third countries.

3. What main objectives is the policy/proposals expected to reach?

* What is the overall policy objective in terms of expected impacts?

* Has account been taken of any previously established objectives?

The overall objectives of EU policy in this area are to enable European citizens to know that they can rely on the criminal justice systems of the Member States to offer protection to suspects and defendants by way of specific guarantees. In this respect, the aim is to ensure that throughout the EU, all persons encounter equivalent fair trial standards in the course of criminal proceedings regardless of the Member State in which those proceedings occur.

A more general objective was to launch a debate on what constitutes a fair trial and what sort of standards could be considered common to EU Member States. This objective was achieved during the preparation of this proposal: indeed, the Commission's preparation, research and consultation in this area (by way of a Consultation Paper, Green Paper, experts meeting and other debates in various fora) and the publicity these measures were given have encouraged Member States to reflect on their own criminal justice systems. This consideration may help the Commission to clarify the priorities for the future action.

As described above, the problem to be tackled was split into five main areas for concern: the corresponding five specific objectives targeted by this initiative are set out below.

Legal advice

The Commission supports the idea of having national schemes in the Member States that meet common minimum standards so that the general rules on eligibility are applied uniformly throughout one Member State, although of course the details of the provision remain the responsibility of Member States. This would lead to a more equitable system, since all arresting officers would be familiar with the nationally applicable provisions. If these were also explained in writing to arrested persons (see Part 6 - The Letter of Rights - below), this would lead to a situation of greater transparency and increased general awareness of the right.

In the case of newly qualified lawyers or trainees giving legal assistance to arrested persons, and indeed for all lawyers undertaking this work, there should be some form of quality control. This quality control must apply also to the preparation for trial and the trial itself. It would therefore be desirable for the Member States to establish a mechanism for ensuring effectiveness and a complaints system in the event of poor standards.

The Commission recognises that schemes that provide legal assistance and representation at the State's expense are very costly. Naturally, this begs the question whether the duty extends to those who can afford to pay for some or all of their legal costs and to persons charged with minor offences only. Some Member States apply a means test, such as "earning less than twice the minimum monthly salary" as the threshold for eligibility. Others have no threshold and deem it more expensive to assess the defendant's means than to grant legal aid without a means test. In view of the costs of the system, there might be common standards regarding the level of seriousness of the offence for which free legal representation should be provided, and whether certain trivial offences can be excluded. Then the Member States would retain the discretion to provide assistance that exceeds that agreed common minimum.

Interpretation and translation

In order to comply with the requirements of the ECHR and other international instruments, all Member States should ensure, not only that a competent interpreter is always available where the defendant does not understand the language of the proceedings but also that training, accreditation and registration of legal translators and interpreters is provided.

Cost is often mentioned as a reason why Member States do not fulfil their ECHR obligations in this respect. Member States must make funds available for this purpose. Court interpreters and translators must be offered competitive rates of pay so as to make this career option more attractive. Professional bodies representing translators and interpreters often mentioned the lack of regulation (leading to a lower status for the profession) during the consultation phase. It was deemed important to try to enhance the status of the profession.

Protection of persons who, owing to their age or their physical, medical or emotional condition, cannot understand or follow the proceedings

The Commission proposes that there be a general obligation for Member States to ensure that their legal system recognises the higher degree of protection that must be offered to all categories of vulnerable suspects and defendants in criminal proceedings. The Commission acknowledges that the assessment of vulnerability can be difficult to make and that simply using a category-based method is not appropriate. The ECtHR considers the legal aid awarding authorities capable of making an assessment of the "personal situation" of defendants in order to decide whether a person is especially vulnerable. Police and law enforcement officers could also be called upon to make this type of assessment. Examples of potentially vulnerable groups are children, foreigners, elderly persons, physically or mentally handicapped persons, persons with a low IQ etc. but this list is indicative and not exhaustive. The Commission suggests that specific and appropriate attention be offered to persons who, owing to their age or their physical, medical or emotional condition, cannot understand or follow the proceedings. The assessment of the "physical, medical or emotional condition" must be made at all relevant stages of the proceedings from arrest onwards.

Law enforcement officers should consider the question. They should be required to show, by making a written record, that they have assessed the suspect. If a finding that, owing to his age or physical, medical or emotional condition, the suspect cannot understand or follow the proceedings, they should be required to demonstrate that they have taken the appropriate steps (for example obtaining medical assistance, contacting the family, enabling the suspect to inform someone of the detention etc) to provide specific attention. They should be required to make a written note, which can be verified subsequently, of the steps they deemed it necessary to take and confirmation that those steps were actually taken.

Once the suspects is charged with a criminal offence, and becomes a defendant facing trial, any potential vulnerability, such as the need for linguistic or medical assistance, should be noted in the court record of the proceedings and in the defendant's custody record if he is kept in pre-trial detention. If it subsequently comes to light that a defendant's relevant age or physical, medical or emotional condition was either not recorded or that if a record was made, it was not acted upon, the Member State in question should provide for some recourse or remedy for the person concerned.

Communication and consular assistance

In the normal course of events, a detained person should have the right to basic communication with the outside world so that his family, dependants and place of employment are aware of the detention. Where circumstances require that the detention not become public knowledge (for example where there is a risk of alerting an accomplice still at large or that evidence may disappear) the right to communication will be adapted.

Where the suspected person is a foreigner, use should be made of the consular authorities of his home State in order to assist with the communication. Proper implementation of the VCCR could be achieved by Member States appointing a dedicated official in each Consulate to cover cases where nationals are accused of crimes while abroad. This consular official could also assist with victims of crime, since they would be required to know the local law and criminal procedure. The consular official could assist in liasing with the family of the accused, with lawyers, with any potential witnesses, with NGOs that offer assistance to prisoners abroad and if necessary in helping to organise special procedures such as appeals for witnesses.

The attraction of this idea is that it would reduce the burden on the Host State and increase the suspect/defendant's chances of getting assistance, especially assistance in a language he understands. Where foreign nationals refuse to see the representative of their government, it should be possible to contact representatives from another State that has agreed to look after their interests or an international humanitarian organisation for this type of assistance.

A consular official can provide:

* a short but simple note on the local legal system covering, for example, preliminaries to trial, trial procedures and serving sentences,

* a list of local lawyers together with details of the availability of legal aid schemes to foreigners,

* where appropriate, information regarding interpreters and translators, including informing the detainee of their right to the free assistance of an interpreter at court hearings,

* a contact point for families of detainees,

* a note on the prison system;

* details of prisoner transfer schemes, where appropriate;

* details of any relevant NGO that may be able to offer support.

Thereafter, Consular officials could visit detainees to ensure, inter alia, that the person is not being subjected to degrading or inhumane treatment, or being discriminated against because of his or her nationality.

Letter of Rights

It is important for both the investigating authorities and the persons being investigated to be fully aware of what rights exist. The Commission suggests that a scheme be instituted requiring Member States to provide suspects and defendants with a written note of their basic rights - a "Letter of Rights". Since such a measure would significantly improve the position of suspects and defendants, Member States should be required to ensure that they receive a Letter of Rights, and ideally to check that this has been done by way of a written note in the custody record.

The European Parliament has reacted favourably to the suggestion of a Letter of Rights and has proposed that a budget line (within the AGIS budget line) be made available for funding research projects to examine what the content of the Letter of Rights should be. The Commission has its own model "Letter of Rights" but further input at a later stage could be useful. Producing such a document should be inexpensive, especially once the initial costs of drawing it up had been met.

The Letter of Rights should have two parts, one for "European" rights under the proposed Framework Decision, and one part where MS should set out what national provisions exist to safeguard the rights of suspected persons.

Evaluation and monitoring

Justice and Home Affairs Commissioner Antonio Vitorino favours "enhancing[...], evaluation and monitoring mechanisms to check the real application of Union legislation at operational level" [49]. Other suggestions are an early warning mechanism for breaches of fundamental rights [50] and evaluation together with a greater involvement on the part of the ECJ.

[49] Working Group X "Freedom, Security and justice", WD 17, 15 November 2002.

[50] Working Group X "Freedom, Security and Justice", WD 13, 15 November 2002

This initiative must be accompanied with a thorough and reliable method of evaluation and monitoring since without that, and the concomitant reports, Member States cannot be offered the reassurance about other Member States' justice systems that forms the foundation of mutual trust.

4. What are the main policy options available to reach the objective?

* What is the basic approach to reach the objective?

* Which policy instruments have been considered?

* What are the trade-offs associated with the proposed option?

* What "designs" and "stringency levels" have been considered?

* Which options have been discarded at an early stage?

* How are subsidiarity and proportionality taken into account?

Proportionality and subsidiarity

It is appropriate to consider the argument that the principles of subsidiarity and proportionality dictate that Member States should be entitled to exercise autonomy in this area and that action at EU level should not go beyond what is necessary. Article 5 of the Treaty establishing the European Community (which applies here by virtue of Article 2 of the TEU) provides:

"The Community shall act within the limits of the powers conferred upon it by this Treaty and of the objectives assigned to it therein.

In areas which do not fall within its exclusive competence, the Community shall take action, in accordance with the principle of subsidiarity, only if and in so far as the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member States and can therefore, by reason of the scale or effects of the proposed action, be better achieved by the Community.

Any action by the Community shall not go beyond what is necessary to achieve the objectives of this Treaty."

The subsidiarity principle is intended to ensure that decisions are taken as closely as possible to the citizen and that, if action is taken at EU level, it is justified, having regard to the options available at national, regional or local level. This means that the EU should not take action unless to do so would clearly be more effective than action taken at national, regional or local level. It is closely bound up with the principles of proportionality and necessity, which require that any action by the EU should not go beyond what is necessary to achieve the objectives of the Treaty. The measure adopted must be the least restrictive that could be adopted in the circumstances and the ends must justify the means.

The Commission considers that in this area only action at the EU level can be effective in ensuring common standards. To date, the Member States have complied only on a national basis with their fair trial obligations, deriving principally from the ECHR. This has led to discrepancies in the levels of safeguards in operation in the different Member States. It has also led to speculation about standards in other Member States and on occasion, there have been accusations of deficiencies in the criminal justice system of one Member State in the press and media of another. This could be remedied by the adoption of common minimum standards. However, any Commission proposals would take account of national specificities. The Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of Amsterdam on an Area of Freedom, Security and Justice [51] states that: "the principle of subsidiarity, which applies to all aspects of the Union's action, is of particular relevance to the creation of an area of freedom, security and justice".

[51] OJ C 19/1 of 23.1.1999

Great care will be taken not to encroach on matters that remain best covered at the national or regional level.

As regards the specific objectives of the TEU, which form the legal basis and the justification for this initiative, the relevant provisions are:

Article 31 TEU:

"Common action on judicial cooperation in criminal matters shall include:

(a) facilitating and accelerating cooperation between competent ministries and judicial or equivalent authorities of the Member States in relation to proceedings and the enforcement of decisions;

[..]

(c) ensuring compatibility in rules applicable in the Member States, as may be necessary to improve such co-operation;[...]" which must be balanced against:

Article 33 TEU:

"This Title [Title VI] shall not affect the exercise of the responsibilities incumbent upon the Member States with regard to the maintenance of law and order and the safeguarding of internal security".

The Commission takes the view that "ensuring compatibility" between the Member States is of paramount importance and that this can only be achieved by action at the EU level.

However, some Member States informed the Commission during the consultation phase that they consider that this measure infringes the subsidiarity principle and that the organisation of the criminal justice system remains a matter of sovereignty. The Member States taking that view point to the existence of the ECHR as an instrument that sets the "common minimum standards" and argue that Member States are free to decide how to implement that convention in their domestic legislation. They consider that the European Court of Human Rights offers sufficient remedy to those whose fair trial rights have been violated. Some Member States also contend that setting common minimum standards at EU level will lead to a lowering in standards in some countries as certain countries will interpret EU legislation as authority to treat "minimum standards" as sufficient.

Policy options

1) No policy change

The first option considered would be to do nothing and carry on with the existing, purely nationally based safeguards and the safety net of the ECHR and European Court of Human Rights.

More and more people are travelling, living or studying abroad and are therefore potential suspects and defendants and also potential victims of crimes committed in a country other than their own. Given the tendency towards greater movement of persons, the no-policy change option would lead to the increased involvement of foreigners in criminal proceedings and the concomitant potentially insufficient protection of foreign suspects and defendants. A lack in consistency of procedural safeguards and the lack of a relevant instrument means that the EU would be unable to protect them adequately against unfair treatment. Since any EU citizen or third country national could, even unwittingly, become involved in criminal proceedings while residing in another country, it is important to ensure that he receives treatment equivalent to that received in his home country.

Consequently, the no-policy change option could also have negative economic impact for the EU as whole. People might be deterred from moving to other Member States for employment purposes (or to a lesser extent, tourism) if they risk criminal procedures which they fear would not be equivalent to their own, should they find themselves involved in criminal proceedings. Moreover, the perceived potential negative impacts stemming from the measures in the Mutual Recognition Programme, and the implementation of the European Arrest Warrant in particular, would stay unsolved. (See section 5.1. below.)

The EU has sometimes been accused of being too "prosecution oriented" and of emphasising the "security" side of the equation at the expense of the "justice" side. It is important to dispel this misconception. A no-policy option in this specific field would give the wrong message. It should be noted that this is not a cosmetic exercise to answer the Commission's critics. There has been a very real commitment to a measure of this sort, and to ensuring a fair balance between prosecution and defence since Tampere. This measure has involved a lot of research and consultation, which is why it has taken longer than some "prosecution oriented" measures but this does not illustrate a lesser commitment to protecting defence rights.

Finally, enthusiasm in the media, from practitioners' organisations, the European Parliament and other quarters was such that the no-policy option could have led to charges of the EU, having floated the idea of this measure, defaulting on its duty if the Commission did not follow up with a proposal.

Hence, for all the reasons set out above, the no-policy change scenario was ruled out.

2) A wide-ranging proposal

A second option consists in creating a wide-ranging instrument that covers all the different aspects tackled in the initial Consultation Paper (about 20 different potential components of a "fair trial"). This would embrace the standards to be applied throughout the EU in criminal proceedings, from the moment an individual first becomes a suspect, throughout the investigation, trial and the post-trial period (detention or other sanction, and any appeal). As well as procedural safeguards, it could cover very wide-ranging issues such as the right to bail, fairness in handling evidence, the ne bis in idem principle and the protection of victims.

However, the wide scope of the instrument would make it unwieldy. Owing to the breadth and the potential scope of such a proposal, the necessary policy design and indeed decision-making processes would be extremely lengthy. Moreover, the subjects would be too disparate to unite in one instrument. In the same way that several instruments are needed to implement the prosecution oriented measures of the Mutual Recognition Programme, it is also the case that defence rights need to be tackled in a logical and structured way, taking topics that are related to each other in a single instrument, and topics that stand alone separately. Explaining why action is justified at EU level for each of the different areas of defence rights can involve different arguments. It is therefore politically easier as well as logistically simpler to make the proposals in a series of stages with rights that are consistent with each other presented in a single instrument and unrelated rights presented separately.

Finally, wide-ranging legislation is very difficult for the Member States to implement in one go.

Consequently, it is clear that this is not an option either.

3) Proposal initially limited to "basic" safeguards in the first instance, with a commitment to cover all the areas mentioned in the Consultation Paper as part of a programme over the next few years.

Some of the areas which could have been covered in a wide-ranging proposal warrant separate measures of their own in order to do them justice. These are primarily the right to bail (provisional release pending trial), the right to have evidence handled fairly, the question of jurisdiction and the related ne bis in idem principle and default judgments. Additionally, the protection of victims has already been covered in a separate instrument [52] and in the area of judicial co-operation in civil matters, work is underway on compensation to victims of crime.

[52] Framework Decision of 15 March 2001 on the Standing of Victims in Criminal Proceedings OJ L 82/1 of 22.3.2001

The work on the right to bail (which also covers detention conditions) is an important and substantial area, which requires separate consideration: it was separated from the work on other safeguards at an early stage. It forms the subject-matter of a measure in the Mutual Recognition Programme (measure 10) and would be more appropriately dealt with as a single issue - a Green Paper in this area is forthcoming.

Also expected this year is a Green Paper on approximation, mutual recognition and enforcement of criminal sanctions in the EU. This is designed to ensure equality of treatment for convicted persons throughout the EU so that, for example, those sentenced in a Member State other than their own are not discriminated against by virtue of their foreign nationality.

Fairness in handling evidence actually covers many rights and many aspects of the proceedings. It soon became clear that all evidence based safeguards should be covered together in a separate measure as the subject of evidence was too vast to cover in a Green Paper that already proposed several rights. The Commission therefore decided to devote more time and a specific study to this topic as soon as the first stage of the procedural safeguards work was completed. We have now started work on a study of safeguards in fairness in gathering and handling of evidence. This will cover, inter alia, the right to silence, the right to have witnesses heard, the problem of anonymous witnesses, the right to disclosure of exculpatory evidence, how the presumption of innocence is to be understood (whether there are circumstances where the burden of proof may be reversed) and many other aspects of the law of evidence.

As far as the protection of victims is concerned, several actions have already been carried out. In May 1999, the Commission adopted a Communication entitled 'Crime victims in the European Union - standards and action' to improve access to justice for victims of crime in the European Union and to protect their rights. This Communication deals with the prevention of victimisation, assistance to victims, the standing of victims in the criminal procedure and compensation. On 15 March 2001, the Council adopted a Framework Decision on the Standing of Victims in Criminal Proceedings with a view to harmonising basic rights for victims of crime within the all territory of the EU. On 16 October 2002, the Commission issued a proposal for a Council Directive on compensation to crime victims.

Given the fact that these issues are very substantial, and warrant separate measures owing to the extent of their impact, it makes sense not to deal with them in this proposal.

Another important factor was the limitations imposed by the legal basis for the measure, namely Article 31 TEU which provides as follows:

"Common action on judicial cooperation in criminal matters shall include:

(a)facilitating and accelerating cooperation between competent ministries and judicial or equivalent authorities of the Member States in relation to proceedings and the enforcement of decisions;

(b) facilitating extradition between Member States;

(c) ensuring compatibility in rules applicable in the Member States, as may be necessary to improve such cooperation;

(d) preventing conflicts of jurisdiction between Member States;

(e) progressively adopting measures establishing minimum rules relating to the constituent elements of criminal acts and to penalties in the fields of organised crime, terrorism and illicit drug trafficking."

This provision, upon which the Commission relies as justification for this action, is open to interpretation and it became clear that there was no agreement that this was a sufficient legal basis for a proposal on procedural safeguards. Consequently, the Commission decided to make a fairly modest, realistic proposal that would be more readily acceptable.

The choice was therefore made to start with a proposal covering basic rights that was capable of being the subject of unanimous agreement, and to cover all the other relevant areas piecemeal at a later date.

Within this policy alternative, a choice had to be made between the different instruments foreseen in Article 34 TEU. This question is important in the light of their different levels of constraint (that is to say, how binding are they on Member States?) and mechanisms for ensuring compliance. The Commission's underlying concerns were to achieve a concrete result, in the shortest possible time, which would be consistent with the philosophy of the Area of Freedom, Security and Justice and the Tampere Conclusions.

a Common position

Common positions are binding on the Member States, who "shall ensure that their national policies conform to the common positions". Nevertheless, no enforcement mechanism is foreseen when a Member State neglects its obligations. Moreover, the European Court of Justice has no jurisdiction regarding this type of instrument. Hence, the option to adopt a common position was discarded.

b Convention

When how to achieve adoption of the European Arrest Warrant was considered, the option of using a convention was considered. Likewise, a convention might have been a way to achieve common minimum standards for procedural safeguards. However, since this instrument requires ratification by the Member States, it does not guarantee early implementation, and Member States that do not agree with it could refuse to ratify it. It could take a long time to come into force and might fail to achieve uniformity of standards. Consequently it was deemed inappropriate here.

c Framework Decision

A Framework Decision has the advantage that recourse to the European Court of Justice is possible on the basis of Art. 35 TEU. Secondly, only implementation in national legislation is required. The Commission retains a role in supervising and monitoring the implementation in national legislation.

It also seemed logical to use the same type of instrument as that used for the European Arrest Warrant. The arguments had been rehearsed in the context of the European Arrest Warrant and the Framework Decision was the instrument of choice for that measure.

5. What are the impacts - positive and negative - expected from the different options?

* What are the expected positive and negative impacts of the options selected, particularly in terms of economic, social and environmental consequences, including impacts on management of risks? Are there potential conflicts and inconsistencies between economic, social and environmental impacts that may lead to trade-offs and related policy decisions?

* How large are the additional ('marginal') effects that can be attributed to the policy proposal, i.e. those effects over and above the "no policy change" scenario?

* Are there especially forceful impacts on any social group, economic sector (including size-class of enterprises) or region?

* Are there impacts outside the European Union on the Acceding Countries and/or other countries ("external impacts")?

* What are the impacts over time?

5.1. The impacts of the different policy options

5.1.1. No policy option:

As pointed out in point 4 above, in the context of the implementation of the EAW, concerns about the level of protection of fundamental rights in EU Member States are bound to increase. Indeed, the EAW presupposes a high level of trust between Member States in their criminal justice systems, and ensuring that criminal procedures safeguard individual rights would certainly contribute to increased trust. It can be said therefore that if no proposal was put forward in this area, the implementation of the EAW would be rendered more difficult and could be undermined by lack of trust between Member States.

Moreover, the EU as an area of freedom, security and justice, needs to assure its citizens that their rights will be adequately protected if they are subject to criminal proceedings in other Member States. If no policy is proposed in this field, and different levels of protection between Member States prevail, citizens may perceive the EU more as an area of "security" rather than of "freedom and justice". These negative perceptions could lead to negative reactions to European integration in this area and also generally. Ultimately, it could affect the sense of belonging to the EU and the emergence of a true European citizenship.

Negative perceptions and lack of trust could in turn affect free movement of people across the EU, labour mobility would be constrained and leisure and business travel could decrease. The economic impacts of such phenomena are difficult to assess, but they seem nevertheless to be significant, in particular they could affect the functioning of the Single Market.

Finally, it can be said that the current level of judicial errors (erroneous convictions, miscarriages of justice) could increase in the future, owing to the increasing number of criminal proceedings involving non-nationals in the EU. This increase has been noted in the recent past, brought about by a number of factors (transborder transport and better communication making transnational crime easier to commit, increased travelling, increased numbers of resident non-nationals in every Member State, etc.) - it can therefore be said that the implementation of the EAW might contribute to increased criminal proceedings involving non-nationals. If no policy or initiative is put forward to protect fundamental rights in criminal proceedings, the increase in the number of cases, and the inevitable judicial errors could lead to the malfunctioning of criminal justice systems and to an increased backlog of cases, including appeals. This situation would lead to an overload of national justice systems, affecting their credibility and causing a waste of resources. It would also have a knock-on effect of submerging the already overloaded European Court of Human Rights in Strasbourg with applications.

5.1.2. A wide-ranging proposal, covering all the safeguards

If all the elements identified as safeguarding individual rights were to be addressed by a single proposal, one could consider that it would be an effective manner to design and implement policy in this field. Indeed, coherence and consistency would be easily ensured across the different areas and practitioners would have a single framework to refer to. It would also favour transparency during the decision-making process.

This policy option however would also have negative impacts. As we saw above in point 4, such a proposal would cover a wide range of issues, cutting across different aspects of criminal justice systems. A single proposal would then target a vast subject matter and audience, which would only result in a complex instrument, difficult to understand and implement.

As stated in point 4, the different elements that could have been included in such a wide-ranging proposal are already at various stages of development. Some of them, such as the right to bail, have evolved in recent months; others still require more thought, research, consultation and data collection (e.g. the fair handling of evidence). If the alternative of proposing a single proposal was selected, then action would have to be delayed until all the different aspects had been satisfactorily developed at European level. This alternative would then mean delaying the proposal of such an instrument for a number of months or even years, which would be difficult to achieve so as to be compatible with the schedule for implementation of the EAW. This alternative would risk failing to address the main challenge at the outset.

It can be concluded that the costs associated with proposing a single instrument covering all the safeguards, in terms of decision-making, responding to the challenges identified and actual implementation would certainly outweigh the advantages listed in the first paragraph of this section.

5.1.3. Instrument limited to the basic safeguards

As detailed in point 4, this alternative seems to be the most appropriate and feasible given the challenges to be addressed. Consequently, thorough consideration was given to the potential impacts of such a proposal, at different levels: on the EU economy and society as a whole, on suspects and defendants, including particularly vulnerable groups, on professionals working in the criminal justice systems and finally on victims in criminal proceedings. Economic and social impacts have been identified, both in direct and indirect terms. Adequate descriptors are given whenever possible and available quantitative evidence presented. As regards environmental impacts, it has been difficult to identify them for all the different levels of impact. Indirect impacts in this area have been included whenever relevant.

The tables annexed to this report present a schematic overview of the potential impacts, which are detailed below (section 5.2.). It must be underlined however that assessing impacts of a proposal safeguarding fundamental rights is extremely difficult and more often than not amounts to educated guesses and estimates. To try to pin down these impacts, a number of descriptors are provided, but again quantification is a difficult exercise.

5.2. Levels of impact

The tables enclosed in the report give an overview of the main potential impacts at different levels. These impacts have been identified through a series of consultations with stakeholders and brainstorming meetings - whenever possible descriptors are included, but we would like to highlight that the measurement and quantification of these impacts is rather difficult. On the basis of this conclusion, it has been decided to include the development of methods and tools for measuring impact on the monitoring and evaluation provisions (see point 6), in particular as regards the costs of implementation.

5.2.1. EU economy and society

The proposal is intended to impact at this level in terms of EU citizens' improved perceptions of the degree of protection of individual rights across different Member States, which should lead to more trust in their law enforcement and judicial systems. It is hoped this will trickle down in terms of increased mobility and free movement within the EU, with all the associated benefits in terms of economic activity.

More transparency in the judicial system will on the one hand lead to more efficiency, and on the other contribute to a better protection of individual rights. This can in turn facilitate the creation of an Area of Freedom, Security and Justice which must be supported by a true civic citizenship and which European citizens must believe in.

5.2.2. Suspects and defendants

This target group is directly affected by the proposal in terms of the protection of their individual rights. In particular, the right to legal advice will have immediate impacts for this group, both in terms of a decrease in costs associated with criminal procedures and in terms of a perception of fairer access to justice. Furthermore, this impact can extend to the suspects' and defendants' families: indeed, one of the criterion to decide on granting this legal aid is that paying for legal advice would cause undue financial hardship to the family. It is clear therefore that the proposal can have direct economic impacts on the situation of suspects and defendants and their families. This perception can contribute to a feeling of belonging in the society and can thus limit the sense of exclusion suspects and defendants or even their families often experience.

Another area which will impact significantly on this target group is the provision of full translation and interpretation during criminal proceedings. In cases where suspects and defendants are not own nationals and / or do not master sufficiently the language of the proceedings or the criminal justice system, access to full interpretation and translation is vital to the equitable administration of justice. It has been reported that, on occasion, the defendant's family or acquaintances have been asked to provide interpretation, with all the risks this implies for the accurate representation of the facts and the protection of the interests of the defendant. (See for example the ECtHR case of Cuscani v. UK - judgment of 24 September 2002; where the trial Court relied on the defendant's brother to interpret and which was held to be a violation of Art. 6). If the criminal justice system provides for proper interpretation, it will serve the interests of justice, and it will increase the trust of suspects and defendants, and also of victims, in the criminal justice system. Particularly disadvantaged groups can benefit more from the provision of interpretation and translation. For example, women from certain cultural backgrounds will probably find it easier to address themselves to an interpreter, in particular if the interpreter is also a woman, rather than having to rely on male members of the family for interpretation. When minors are involved, a properly trained interpreter may also be able to interpret more accurately for them than relatives or acquaintances.

5.2.3. Professionals working in the criminal justice system

Will the policy have an impact on the main professional target groups?

>TABELPOSITION>

Nature of the impact on the main professional target groups

>TABELPOSITION>

+ : increase - : decrease 0 : neutral

From the tables above, it is clear that the Commission considers that the proposed policy will have an impact on the main professions working in the criminal justice systems. It must be noted that these impacts are greater for three groups: translators, interpreters and lawyers. Overall, these impacts are positive: increases in social status and remuneration, for example.

One negative impact must however be underlined: the workload of these professionals will probably increase across the board. This is bound to impact on the capacity of criminal judicial systems on the whole, and may in fact cause some backlog at the start of the implementation of these safeguards. In the long term, this should be absorbed by the system, and it is expected that the added transparency and reduced numbers of judicial mistakes will in fact decrease the judicial backlog.

An additional impact of this proposal in these professional groups will be the increased training needs almost every area.

Given current levels of provision of qualified legal translators and interpreters and the demand for these professionals that this proposal may create, training needs are expected to be greater for these professional groups. These training needs would be at two levels:

- initial training, as the specialised training for legal translator/ interpreter is not always available as part of the standard third-degree diploma;

- continuous professional development and on-the-job training for current professionals to bring them up to standard and to ensure that they keep up to date with changes in legislation and court practices.

It is difficult to provide estimates for the increased costs of training but the monitoring provisions of this proposal will include considering the costs associated with its implementation.

5.2.4. Victims

Impacts of this proposal on victims are harder to assess, given that they will be more indirect in nature. For example, the fact that the proposal contributes to a better application of justice, with fewer appeals and hence shorter proceedings, will impact favourably on victims, who will be released from the burden of the trial earlier. Studies show victims recover from the trauma faster once there is "closure" (after the trial). Shorter proceedings also reduce costs for victims. Another possible positive indirect impact is linked to the better use (and consequent training) of consular officials, which will benefit victims of crimes who are foreigners. The consular official may provide the victim with information about the local legal system, including any compensation scheme, details of any relevant NGO which may be able to offer him support and information regarding interpreters and translators.

It should perhaps be pointed out that the proposal may also have indirect negative impacts on this target group - indeed, in a context of set resources for the criminal justice system, the costs of implementing the different safeguards put forward in this proposal may be to the detriment of the budget allocated to the protection of the interest of victims (opportunity costs). Given the necessary balance between the different interests at stake, this is a very remote possibility, but should however be flagged up.

6. How to monitor and evaluate the results and impacts of the proposals after implementation?

* How will the policy be implemented?

* How will the policy be monitored?

* What are the arrangements for any ex-post evaluation of the policy?

The implementation of the initiative on procedural safeguards for suspects and defendants in criminal proceedings throughout the European Union will take due account of the ECHR - indeed, it is hoped that as a result of this initiative, Member States will achieve better standards of compliance with the ECHR. The ECtHR cannot be relied upon as a safety net to remedy all breaches of the ECHR. This is unrealistic in view of a number of factors. The ECtHR is a court of last resort and additionally the ECtHR itself has expressed concern over its ability to handle its ever-increasing caseload. If there are repeated allegations of violations of the ECHR, the Member States should have the means to remedy them of their own motion, or better still, to reduce the chances of them occurring at all. Since the principle of mutual recognition may only be implemented efficiently where there is mutual trust, it is important that these common minimum standards be complied with for this reason also.

The level of compliance should be demonstrably high. In order for each Member State to be certain of the level of compliance in other Member States, there should be some form of reliable evaluation. Mutual trust must go beyond the perceptions of governments of the Member States - it must also be established in the minds of representatives of the media, practitioners, law enforcement officers and all those that will administer decisions based on mutual recognition on a daily basis. This cannot be achieved overnight, and cannot be achieved at all unless there is some reliable means of assessing compliance with common minimum standards across the European Union. This will be all the more so in the light of enlargement.

The Commission considers it appropriate that it should play a major role in the evaluation and monitoring process. It needs to be informed of how measures are being implemented in practice.

It would therefore seem appropriate for the Commission to extend its task of collecting information on the transposition of EU obligations into national legislation to a regular monitoring exercise on compliance. This should be on the basis of Member States themselves submitting data or statistics compiled by their national authorities and submitted to be collated and analysed by the Commission. The Commission could use the services of independent experts to analyse the data and assist with the drawing up of reports. One possible team of independent experts is the EU Network of Independent Experts on Fundamental Rights. It was commissioned by DG-Justice and Home Affairs "to assess how each of the rights listed in the Charter of Fundamental Rights of the EU is applied at both national and Community levels...[taking] account of developments in national legislation, the case law of constitutional courts [...] as well as the case law of the Court of Justice of the European Communities and the European Court of Human Rights". The tasks of this network include the production of an annual report summarising the situation of fundamental rights in the context of both European Union law and national legal orders [53]. The network will report to the Commission and to the European Parliament. Since Articles 47 and 48 of the Charter of Fundamental Rights of the EU provide for the right to a fair trial and the rights of the defence, the network is already mandated to consider many of the provisions included in this proposal. In any event, evaluation of common minimum standards for procedural safeguards should be carried out on a continuous basis at regular intervals rather than as a once-off or on an ad hoc basis.

[53] Network of experts on the Charter appointed in July 2002, Unit A5, DG-JHA; its terms of reference are set out in Contract notice 2002/S60 - 046435, OJ S60 of 26.3.2002.

In this way, any persistent breaches will come to light, together with any patterns of standards falling below the agreed minimum.

7. Stakeholder consultation

* Which interested parties were consulted, when in the process, and for what purpose?

* What were the results of the consultation?

For the past two years, the Commission has been carrying out a review of procedural safeguards. To this end, it published a broad Consultation Paper in several languages on the Justice and Home Affairs website in January and February 2002. That paper set out the areas that might become the focus of subsequent measures and asked for comments and responses from interested parties.

At the same time, a questionnaire on various aspects of trial procedures under their own existing domestic system was sent to the Member States, to be answered by their Ministries of Justice. Using the responses to those two documents, the Commission identified the following areas as appropriate for immediate consideration:

- access to legal representation, both before the trial and at trial,

- access to interpretation and translation,

- ensuring that vulnerable suspects and defendants in particular are properly protected,

- consular assistance to foreign detainees,

- notifying suspects and defendants of their rights (the "Letter of Rights").

(The Council of the European Union has sent this questionnaire to acceding countries on its own initiative.)

Additionally the Commission's desk officer attended numerous conferences relating to these topics, both as speaker and listener. In order to get a clear view of the problem, several bilateral meetings were organised with various organisations. The organisations consulted include Amnesty International, the Law Society of England and Wales, JUSTICE, the Bar Council of England and Wales, Fair Trials Abroad, the European Criminal Bar Association, the Council of the Bars and Law Societies of the European Union, several Members of the European Parliament and the UK Liberal Democrat Party. Although it may appear that consultation centred largely on UK based NGOs, the desk officer noted that in any open consultation procedure, UK based NGOs often responded in much greater numbers than their counterparts in other Member States. All relevant bodies who sought an audience were heard and their views noted.

After an experts meeting held on 7 and 8 October 2002 on the appropriateness of EU action in this area, a Green Paper was adopted and published on 19 February 2003, focussing on the five areas mentioned above. The Green Paper listed a number of specific questions and requested comments and observations to be received by 15 May 2003. The Commission ensured that translations into English, French and German were obtained of all the responses received before 16 May 2003. The responses that were sent between 16 May 2003 and 10 June 2003 were translated where possible. Over 70 replies were received and have been published on the JHA website at: .

In June 2003, when the Commission's services had a clearer view of the policy options available and their impacts, a public hearing was organised. All persons and organisations that had responded to the Green Paper were invited to attend, as well as representatives from the Ministries of all Member States and acceding countries. The meeting was publicised on the EU official website, giving anyone the possibility to attend if they so wished. At the hearing, national experts and NGOs concerned made a number of general observations and comments, which have been taken into consideration in the drafting of the proposal.

8. Commission draft proposals and justification

* What is the final policy choice and why?

* Why was a more/less ambitious option not chosen?

* Which are the trade-offs associated to the chosen option?

* If current data or knowledge are of poor quality, why should a decision be taken now rather than be put off until better information is available?

* Have any accompanying measures to maximise positive impacts and minimise negative impacts been taken?

There were many reasons why the European Commission launched an initiative on procedural safeguards. Important ones are freedom of movement, setting standards for an enlarged Europe and perhaps most important of all, facilitating the operation of Mutual Recognition by enhancing the mutual trust in which it is based. The rights of the defence have not suddenly appeared on the Commission's programme. They were explicitly mentioned in the Tampere conclusions [54] and have always been seen as an integral part of the Justice and Home Affairs agenda.

[54] Points 33 and 40, and implicitly in points 35 and 37.

The aim is to achieve an equivalence of protection between the Member States and not the same standards although the starting point will be "common minimum standards" leaving the Member States free to build on those in order to ensure a fair trial system within their jurisdiction. As the Commission indicated in its Communication of 14 July 1998, Towards an Area of Freedom, Security and Justice "procedural rules should respond broadly to the same guarantees ensuring that people will not be treated unevenly according to the jurisdiction dealing with their case".

As regards, freedom of movement - the EU encourages its citizens to move around freely, for work or other reasons. Employment and social security provisions make it easier to find work. European citizens and residents should reasonably be entitled to expect to encounter equivalent standards in respect of safeguards in criminal proceedings wherever they go in the EU.

Options considered included attempting to cover all fair trial rights in one instrument but on reflection, this was deemed too complicated, too unwieldy and less likely to achieve the stated aim. There were also the "third pillar" constraints of putting forward a realistic proposal that could be justified under Art 31 TEU and that would be realistic in view of the unanimity rule. Consequently, a stage by stage approach was adopted, with is proposal being the first of several measures to reach the stage of a draft Framework Decision. It is important to press ahead with this measure now so that agreed safeguards are in place as soon as possible (in view, inter alia, of the timetable for implementation of the European Arrest Warrant). Any follow up and subsequent proposals may be under a new regime if the EU draft Constitution is adopted (affecting the legal basis and unanimity requirements).

To conclude, the Commission sees this measure as necessary in order to ensure the mutual trust which forms the basis of the measures set out in the Mutual Recognition programme, of which the European Arrest Warrant was the first to reach political agreement. However, a common set of minimum standards on safeguards will be necessary for all the Mutual Recognition measures, to allay anxieties about the perceived "lower standards" in other Member States and maybe in the acceding States after enlargement and to counter criticism of certain criminal justice systems in the EU. It will ensure that the fundamental rights of the European citizen are respected uniformly in this important area.

ANNEX 1 -

Problem identification:

Main challenges (not in order of priority):

* Need to build trust between MS in each other's criminal justice systems, especially in the light of the European Arrest Warrant so that law enforcement and judicial authorities respect each other's decisions and procedures

* Need to protect individual rights to a common minimum standard

* Need to take account of right to freedom of movement

* Need to reinforce citizens' trust in other Member States owing to increased mobility including for employment purposes, transport companies (e.g. lorry drivers at risk of unwittingly carrying illegal cargo), tourism (e.g. road accidents and other "innocent activities" can inadvertently lead to criminal proceedings)

* Need to deal with mobility and increasing numbers of third-country nationals in the Member States

* Need to enhance the public understanding of the different criminal justice systems

* Enlargement will introduce 10 new countries into the system - it is harder to have a basic degree of uniformity as regards common standards with 25 than with 15

* ECHR implemented (and interpreted ?) differently in different Member States

* Avoid "naming and shaming" (which already goes on between the 15, especially in the media) but concentrate on agreeing common standards

Related challenges:

1. General

* Launch a debate on what constitutes a fair trial

* Ascertain what common standards already exist

2. Legal advice

* Uneven implementation of the provisions of Article 6 ECHR as regards access to legal representation throughout the EU (not only basic provision of lawyers but when suspect first has access to lawyer - e.g. before or after first police questioning?)

* Differences in access to free legal representation for those who cannot afford to pay

* Differences in how much legal representation is provided (lawyer present for all court appearances? Prison visits from lawyer to prepare case?)

* Substantial differences between Member States in organisation, level of qualification required and payment of lawyers (e.g. reduce reliance on pro bono work, ensure that all defendants represented) NB - different systems of provision may work equally well - e.g. "public defender" system v. own lawyer so not the intention to investigate what system is best, merely to ensure minimum levels of provision

3. Interpretation and translation

* Inadequate provision of competent, qualified language professionals in criminal proceedings in which the defendant is a foreigner and/or doesn't understand the language of the proceedings. Substantial differences between Member States in remuneration of interpreters and translators

* Substantial differences between Member States in training of interpreters and translators

* Insufficient numbers of legal translators and interpreters (especially for the more unusual languages); not "attractive" profession, highly technical, low status (in most MS, translation and interpretation not considered a "profession"), rare for translators and interpreters to be employees - usually employed on a freelance basis so no job security, no holiday or sick pay, no pension and other rights that go with an employment contract

* Many respondents to Green Paper, especially those representing professional organisations of translators and interpreters called for proper training/accreditation/recognition of diplomas/continuous professional education for translators and interpreters - with both language professionals and lawyers/judges involved in the accreditation process.

* Judges and lawyers not trained in how to deal with court translators and interpreters - need to provide for training of judges, lawyers and court personnel

4. Specific attention for persons who, owing to their age or their physical, medical or emotional condition, cannot understand or follow the proceedings

* Disadvantaged situation of certain people who are in an especially vulnerable position during criminal proceedings. Suspects who for physical, medical, emotional or other reasons (such as but not limited to age, nationality, race, gender, sexual orientation, state of health, educational level etc) are in a weaker position than the average person.

* Difficulties in identifying these groups of especially vulnerable people - some categories are obvious (e.g. children) but for others the vulnerability is not immediately obvious (e.g. low IQ, certain health problems etc).

* Once a suspect or defendant has been identified as needing specific attention, certain steps have to be taken. For a child, the parents or a social worker must be alerted, for someone with a health problem, a doctor may be needed.

5. Communication and consular assistance

* A detained person should be entitled to have family members, persons assimilated to family members and any employer informed of the detention. This can be achieved by having the relevant information communicated on behalf of the detained person if there are concerns about preserving any evidence.

* Where the detained person is a foreigner, use should be made of the consular authorities to assist with the communication.

* Problems with lack of compliance with the Vienna Convention on Consular Relations - law enforcement officials do not always contact the Consulate of the detained person; some detained persons choose not to have assistance even if it is offered owing to poor perception of the assistance.

6. Knowing of the existence of rights/ a "Letter of Rights"

* Other problems may arise if the detained person is a refugee or asylum seeker fleeing persecution in his home State and does not want assistance from consular officials - entitlement to have the assistance of a representative of an international humanitarian organisation

* Low awareness of the existing rights available to suspects and defendants during criminal proceedings, and as early on as arrest, (e.g. rights during police questioning)

* Difficulty in informing foreign defendants and/or those who do not speak the language of their basic rights, including the important right to a lawyer and an interpreter

* Lack of equivalence between MS in terms of protection of individual rights.

7. Evidence

* The right to be presumed innocent until proved guilty is at stake where the burden of proof is reversed in the definition of offences in a Member State

* The right to have someone informed of the detention is not always respected (anxiety that evidence will be destroyed, that suspect will alert accomplice etc.)

* Substantial differences between Member States in criteria and conditions governing self-incrimination (right to silence varies from one Member State to another)

* Cultural differences can lead to very different uses and interpretations of practices such as plea bargaining or the use of informers (e.g. pentiti in Italy)

* Discrepancies in rules governing admissibility of evidence

* Problems with prosecution failing to disclose all evidence, especially exculpatory evidence - rules vary from one Member State to another

8. Detention

* Substantial differences between Member States in criteria and conditions of bail

* Discrepancies between the Member States in relation to the right for a national of another Member State to serve any period of detention in their own Member State

* High number of persons in pre-trial detention, especially foreign defendants since they are perceived as presenting a higher risk of absconding (no community ties).

9. Ne bis in idem and lis pendens

* Lack of clarity in Article 54 Schengen Implementing Convention

* Disparities between Article 54 Schengen Implementing Convention and Article 50 Charter of Fundamental Rights

* Adapt current rules to the objective of an Area of Freedom, Security and Justice

10. Evaluation and Monitoring

* Difficulties in obtaining accurate, objective information about the actual situation in a country

* Need to have information at regular intervals so that it may be updated, and any improvement or deterioration noted

ANNEX 2

How to overcome these challenges? Objectives of the proposal

Global // * Create specific guarantees to ensure the protection of individual rights

* Ensure that a person encounters equivalent standards in respect of safeguards in criminal proceedings across the EU as those in his or her Member State

* Improve trust between Member States in their criminal justice systems as well as public perceptions thereof

* New instrument will highlight existing rights

Specific // Legal advice

* Create a more equivalent situation as regards legal advice in all the Member States

* Agree common rules about when (at what point in the proceedings) the suspected person should be entitled to legal advice and in which situations that legal advice should be free (in whole or in part)

* Encourage Member States to create a mechanism for ensuring effectiveness of defence lawyers

Interpretation and translation

* Strengthen compliance with ECHR requirements in this field.

* Enhance the social situation of translators and interpreters

* Aim for an equivalent level of training in Member States

* Encourage Member States to create a mechanism for ensuring competence of interpreters and translators

Specific attention for persons who, owing to their age or their physical, medical or emotional condition, cannot understand or follow the proceedings

Ensure a higher level of protection by:

* Identifying the suspects who need specific attention

* Raising awareness of the vulnerable position of these people

* Ensuring a better training of the police officers and other actors in the criminal process

* Requiring a written record to be made of what specific attention was needed and record the fact that it was given

Communication and consular assistance

* Agreeing that there should be a basic right to communication with the outside world where a person is detained (unless circumstances dictate that this is not appropriate)

* Ensuring that detained persons have the possibility of communicating with their family, dependants and/or place of employment (if necessary through a third party if direct communication is contraindicated). Where the defendant is a foreigner, ensuring that use is made of the consular authorities to assist with such communication.

* Ensuring that consular officials in each Member State are prepared to offer such assistance and have the necessary knowledge of criminal proceedings in the host State.

* Ensuring an appropriate training of police officers

Knowing of the existence of rights/Letter of Rights

* Would a "Letter of Rights" with equivalent contents throughout the Member States, which police stations would have ready in all languages, present a simple, inexpensive solution? Text of L/R could also be available on internet in numerous languages so readily available

* Require Member States to ensure all suspects receive Letter of Rights

* During the preparatory phase, all interested groups are invited to take part in the debate about what the contents of the Letter of Rights should be (budget available for experts meeting to be held in 2004 so can involve outside experts).

* The Letter of Rights should cover both common "European" and specific national rights where relevant.

Evidence

* To include proposals for safeguards relating to evidence at this stage would be inefficient, as the proposal would be too broad and attempt to cover too many areas. The Commission plans to start work on a separate initiative covering all safeguards relating to evidence in 2004 and will develop a relevant strategy nearer the time

Detention

* Create equivalent standards on pre-trial detention and alternatives to such detention throughout the European Union

* Enable control, supervision or preventive measures ordered by a judicial authority pending the trial to be recognised and immediately enforced in another Member State

* Reduce the number of persons in pre-trial detention by covering alternatives to pre-trial detention

* Commission plans separate Green Paper on this topic, to be adopted late 2003 or early 2004.

Ne bis in idem and lis pendens

* Guarantee that citizens are not prosecuted or tried for the same acts several times

* Avoid duplication of work for prosecuting and law enforcement authorities

Horizontal // Evaluation and Monitoring

Extend the Commission's task of collecting information on the transposition into national legislation of the relevant EU obligations to a regular monitoring exercise on compliance

ANNEX 3. Potential impacts

Expected impact on the EU economy and society if the suggested policy is implemented

Target : EU economy and society

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Indirect

* Enhanced mobility and freedom of movement owing to increased trust on the part of citizens in their freedom to move across Europe, (benefits for employment purposes, transport companies (e.g. lorry drivers), tourism

* More transparency leads to more efficiency (unnecessary appeals and people in custody, reduce backlog in courts, etc.)

* Reduce expense of holding foreign nationals in detention (pre-trial and following conviction) , reduce miscarriages of justice

Negative Direct/Indirect

* Associated implementation costs (to be included in the monitoring and evaluation measure)

* MS with no centralised systems for lawyers and translation will have to set them up; market levels of pay for lawyers and translators; Letter of Rights; training for police officers, consular services, lawyers, translators, social workers...

* Abuses of these guarantees may cause undue delay in procedures.

//

* National motoring and touring organisations report the absence of sufficient procedural safeguards for their members when involved as suspects or defendants in cross border criminal proceedings across the EU

* Negative reports in the press about "unfair" criminal proceedings in other Member States (e.g. "plane-spotters' case)

Social impact:

Positive Direct

* Better respect for fundamental rights - citizens reinforced in their value system and in validity of democracy (important especially in the light of fight against terrorism)

* Increased trust between MS - can lead to more active cooperation in the judicial area, increased social cohesion and a sense of belonging

* More transparency can lead to more respect for fundamental rights, which enhances mutual recognition

* Reduce feelings of helplessness of individuals against a system perceived to be unfair

* Increased faith in channels of communication between actors in the criminal justice system

Indirect

* Increased sense of belonging in society, of being a stakeholder

* Concept of civic citizenship, may bring the EU closer to the citizens

Negative Direct/Indirect

//

Environmental impact:

* More effective judicial systems will lead to more efficient use of resources.

* More fluent functioning of the criminal justice system leads to a greater efficiency in the prosecution of environmental crimes.

//

Expected impact on suspects and defendants if the suggested policy is implemented

Target group: suspects and defendants

NB: All these potential impacts apply to own nationals and foreigners alike. However, it must be noted that some aspects of the proposal target mainly foreign suspects and defendants, and hence impacts on this subgroup are multiplied.

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Direct

* Ensure better representation hence lower costs for suspects, automatic right to free assistance of translators and interpreters

* Reduce miscarriages of justice whereby innocent person wrongly convicted - economic costs (e.g. loss of job, loss of trust from employers)

Positive Indirect

* Increased awareness of rights not only on the part of suspects and defendants but also increased awareness on the part of all actors in the criminal justice system

* Better knowledge of rights and better compliance with them may lead to speedier procedures

Negative Direct/Indirect

//

Social impact:

Positive Direct

* Equal access to justice in the broad sense (e.g. financial, linguistic, medical, etc.)

* Awareness of their existing rights: better protection of their fundamental rights

* Increase of independence of suspects/defendants with regards to their family

* Reduce miscarriages of justice

Negative

* Ability for suspect or defendant in bad faith to misuse the guarantees provided

* Abuses of the system may cause undue delay in procedures

//

Environmental impact:

No direct or indirect impacts

// Not applicable

Expected impact on suspects and defendants' families if the suggested policy is implemented

Target group: suspects' and defendants' families

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Direct

* Increased faith in the criminal justice systems of all Member States so more trust both at home and abroad - reduced need to employ lawyer privately or to pay for translator or other assistance

* Fewer miscarriages of justice will lead to fewer people in prison for offences they did not commit - therefore fewer families losing potentially main breadwinner

* Legal aid: should be granted where the legal costs would cause the family undue financial hardship

Positive Indirect

* Greater labour mobility may be achieved, people more prepared to look for work abroad

Negative Direct/Indirect

* Costs of implementing the measures may lead to increased taxes or changes in financial priorities which could have a negative impact on families of suspects and defendants

//

Social impact:

Positive Direct

* Increased faith in the criminal justice system

* Increased trust in the criminal justice systems of other Member States

Negative

* //

* Family members may be asked to assist, for example to stand surety for bail , to help trace witnesses, even to translate and bear other burdens during the proceedings

Environmental impact:

No direct or indirect impacts

// Not applicable

Expected impact on professionals working in the criminal justice system if the suggested policy is implemented

Target group: translators/interpreters/police officers/lawyers/court officers/judges/social workers etc.

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Direct

* Enhanced social status

* Greater recognition of qualifications of translators and interpreters and assistance with obtaining continuous professional development

* Greater recognition for the work of translators and interpreters

Positive Indirect:

* Better remuneration for lawyers working under criminal legal aid schemes

* Better remuneration for legal translators and interpreters

* Increased number of qualified lawyers willing to accept pro bono cases

* Increased numbers of legal translators and interpreters available to courts and police stations

Negative:

* Increased costs in terms of training.

* Increased workload for all actors in the criminal justice system

//

* In some Member States legal advice on arrest is given on a pro bono basis by trainees and students, or under the "commis d'office" system

* The GROTIUS Programme PROJECT 2001/GRP/015 has pointed out the lack of legal interpreters and translators because of the comparative unattractiveness and low status of these professions

Social impact:

Positive Direct

* Reduced criticism of criminal justice will improve the morale of all those working in the system

* Efficient working of the judicial system in and out of court as a consequence of an appropriate training and awareness of courts and legal services to interpreters and translators during interdisciplinary training

Positive Indirect

* Higher social status for translators and interpreters working in the criminal justice system

Negative Direct

//

* See above GROTIUS Programme PROJECT 2001/GRP/015

* The International Federation of Interpreters reports that judges and lawyers are unfamiliar or not trained to work with interpreters and translators which can slow down the procedure

Environmental impact:

No direct or indirect impacts

// Not applicable

Expected impact on victims in the criminal justice system if the suggested policy is implemented

Target group: victims and related pressure groups

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Direct/Indirect

* Better justice leads to fewer contested decisions. Fewer appeals lead to a quicker procedure which can help victims recover and reduce tangential costs for the victim

Negative Direct

* The costs of implementing the policy is chargeable to the justice budget - spending priorities relating to suspects and defendants means less available for compensation to victims

Negative Indirect

* The budget invested in the suggested policy will not be used for other victim centred purposes (opportunity costs)

//

Social impact:

Positive Direct/Indirect

* Fewer appeals (see above) should lead to more expeditious procedures. This has a positive impact on the situation of the victim who is released from the burden of the trial. Studies show victims recover from the trauma faster once there is "closure" (after the trial)

* The proposal raises awareness of the situation of victims

* The proposals for making better use of consular officials will also be to the advantage of victims of crimes who are foreigners. The consular official may provide the victim with information about the local legal system, including any compensation scheme, details of any relevant NGO that may be able to offer him support and information regarding interpreters and translators.

Negative Direct

//

Environmental impact:

No direct or indirect impacts

// Not applicable