(1)

Den 21. november 2018 vedtog Kommissionen den årlige vækstundersøgelse, som markerede starten på det europæiske semester 2019 for samordning af de økonomiske politikker. Den tog behørigt hensyn til den europæiske søjle for sociale rettigheder som proklameret af Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen den 17. november 2017. Den 21. marts 2019 tilsluttede Det Europæiske Råd sig prioriteterne i den årlige vækstundersøgelse. Den 21. november 2018 vedtog Kommissionen på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1176/2011 ligeledes rapporten om varslingsmekanismen, hvori Italien blev udpeget som en af de medlemsstater, for hvilke der skulle gennemføres en dybdegående undersøgelse. Samme dag vedtog Kommissionen også en henstilling med henblik på Rådets henstilling om den økonomiske politik i euroområdet, som Det Europæiske Råd tilsluttede sig den 21. marts 2019. Den 9. april 2019 vedtog Rådet henstillingen om den økonomiske politik i euroområdet (3) (»henstillingen vedrørende euroområdet for 2019«), som fastsætter fem henstillinger vedrørende euroområdet (»henstillinger vedrørende euroområdet«).

(2)

Da Italien har euroen som valuta, og i betragtning af de nære indbyrdes forbindelser mellem økonomierne i Den Økonomiske og Monetære Union, bør Italien sikre en fuldstændig og rettidig efterlevelse af henstillingen vedrørende euroområdet for 2019 som afspejlet i henstilling 1 til 5 nedenfor. Navnlig vil foranstaltninger på området offentlig forvaltning, retlige anliggender og konkurrence bidrage til at efterleve den første henstilling vedrørende euroområdet for så vidt angår robuste produktmarkeder og institutionernes kvalitet; en målretning af den økonomiske politik vedrørende investering i de specificerede områder og anvendelse af ekstraordinære indtægter til at nedbringe den offentlige gæld vil bidrage til at efterleve anden henstilling vedrørende euroområdet for så vidt angår fremme af investeringer og genopbygning af stødpuder; foranstaltninger til forbedring af beskæftigelsesegnetheden og omlægning af skattetrykket væk fra produktionsfaktorer vil bidrage til at efterleve tredje henstilling vedrørende euroområdet for så vidt angår arbejdsmarkedets virke, og foranstaltninger til at forbedre bankernes balancer vil bidrage til at efterleve fjerde henstilling vedrørende euroområdet for så vidt angår nedbringelsen af misligholdte lån.

(3)

Den 27. februar 2019 blev landerapporten for 2019 for Italien offentliggjort. Den indeholdt en vurdering af Italiens fremskridt med hensyn til gennemførelsen af de landespecifikke henstillinger, som Rådet vedtog den 13. juli 2018 (4), opfølgningen på de landespecifikke henstillinger, der blev vedtaget de foregående år, og Italiens fremskridt med opfyldelsen af dets nationale Europa 2020-mål. Den indeholdt desuden en dybdegående undersøgelse efter artikel 5 i forordning (EU) nr. 1176/2011, hvis resultater også blev offentliggjort den 27. februar 2019. Kommissionen konkluderede i sin analyse, at Italien er berørt af uforholdsmæssigt store makroøkonomiske ubalancer. Især den høje offentlige gæld og den langvarige svage produktivitetsdynamik indebærer risici, der har betydning ud over landegrænserne. Behovet for tiltag, der kan mindske risikoen for negative konsekvenser for den italienske økonomi og for Den Økonomiske og Monetære Union, er særlig stort i betragtning af den italienske økonomis størrelse og grænseoverskridende relevans.

(4)

Italien fremlagde den 19. april 2019 sit nationale reformprogram for 2019 og sit stabilitetsprogram for 2019. For at tage hensyn til de indbyrdes sammenhænge mellem de to programmer er de blevet vurderet sammen. I Italiens nationale reformprogram for 2019 tages der kun delvist fat på de strukturelle problemer, der blev gjort opmærksom på i de landespecifikke henstillinger for 2018, og der mangler ofte nærmere oplysninger om de få tilsagn, det indeholder, samt om fristen for deres gennemførelse. Reformstrategien bygger dog på større reformer, som allerede er forberedt på forskellige områder, hvilket viser, at der generelt er kontinuitet i forhold til tidligere nationale reformprogrammer.

(5)

De relevante landespecifikke henstillinger er taget i betragtning ved programmeringen af de europæiske struktur- og investeringsfonde (»ESI-fondene«) for 2014-2020. I henhold til artikel 23 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 (5) kan Kommissionen, hvor det er nødvendigt for at støtte gennemførelsen af relevante rådshenstillinger, anmode en medlemsstat om at evaluere og foreslå ændringer i sin partnerskabsaftale og sine relevante programmer. Kommissionen har redegjort nærmere for, hvordan den agter at anvende den nævnte bestemmelse, i retningslinjer for anvendelsen af foranstaltninger, der knytter ESI-fondenes effektivitet til forsvarlig økonomisk styring.

(6)

Italien er på nuværende tidspunkt underlagt den forebyggende del af stabilitets- og vækstpagten og omfattet af gældsreglen. Regeringen forventer i sit stabilitetsprogram for 2019, at det samlede underskud vil stige fra 2,1 % af bruttonationalproduktet (BNP) i 2018 til 2,4 % i 2019 for derefter gradvist at falde til 2,1 % i 2020 og 1,5 % frem mod 2022. I disse prognoser forudsættes en momsforhøjelse (1,3 % af BNP i 2020 og 1,5 % af BNP fra 2021), som der er lovgivet om som en »sikkerhedsklausul« for at nå budgetmålene fra 2020. På grundlag af den genberegnede strukturelle saldo (6) forventes den mellemfristede budgetmålsætning — som er blevet ændret fra strukturel budgetbalance i 2019 til et strukturelt overskud på 0,5 % af BNP fra 2020 — ikke at blive nået i programmeringsperioden. Efter at den offentlige gældskvote er steget i 2018 (til 132,2 % af BNP fra 131,4 % i 2017) ventes den ifølge stabilitetsprogrammet for 2019 at stige med 0,4 procentpoint af BNP til 132,6 % i 2019 og at falde til 128,9 % frem mod 2022. I disse prognoser forudsættes et privatiseringsprovenu på 1 % af BNP i 2019 og 0,3 % i 2020. Det makroøkonomiske scenarie, der ligger til grund for disse budgetfremskrivninger, er realistisk. I de senere år er de momsforhøjelser, der er lovgivet om som en »sikkerhedsklausul« imidlertid systematisk blevet ophævet, uden at der er truffet hensigtsmæssige alternative foranstaltninger, og privatiseringsmålene er derfor ikke nået. Ud fra antagelsen om en uændret politik forventes der i Kommissionens forårsprognose 2019 en lavere nominel vækst i BNP og et større offentligt underskud for 2020 end forventet i stabilitetsprogrammet for 2019. I Kommissionens prognose indgår ikke den momsforhøjelse, som der er lovgivet om som en »sikkerhedsklausul« i 2020.

(7)

Den 5. juni 2019 udarbejdede Kommissionen en rapport i henhold til artikel 126, stk. 3, i traktaten grundet Italiens manglende overholdelse af gældsreglen i 2018. Efter en vurdering af alle relevante faktorer blev det konkluderet i rapporten, at gældskriteriet som fastlagt i traktaten og forordning (EF) nr. 1467/1997 bør anses for ikke at være opfyldt, og at det derfor er berettiget at indlede proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud.

(8)

Efter anmodningen i det reviderede udkast til budgetplan for 2019 bekræftes det i stabilitetsprogrammet for 2019, at sammenstyrtningen af Morandi-broen i Genova og de usædvanligt dårlige vejrforhold i 2018 havde en væsentlig budgetmæssig virkning, og der gives tilstrækkelig dokumentation for omfanget og arten af disse ekstra budgetmæssige omkostninger. Navnlig anføres det i stabilitetsprogrammet for 2019, at budgettet for 2019 omfatter ekstraordinære udgifter, der beløber sig til 0,2 % af BNP i forbindelse med et ekstraordinært vedligeholdelsesprogram for vejnettet og en forebyggende plan, der skal begrænse hydrogeologiske risici. På grund af den direkte forbindelse med sammenstyrtningen af Morandi-broen ved Genova og de dårlige vejrforhold i 2018 kan det overvejes at give udgifter til ekstraordinære vejvedligeholdelse og forebyggelse af hydrogeologiske risici særlig behandling ved brug af »bestemmelsen om usædvanlige begivenheder«. Ifølge Kommissionen beløber de ekstra udgifter til disse foranstaltninger i 2019 sig til 0,18 % af BNP. Disse ekstraudgifter kan høre ind under bestemmelserne i artikel 5, stk. 1, og artikel 6, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1466/97, idet sammenstyrtningen af Morandi-broen i Genova og de usædvanligt dårlige vejrforhold er usædvanlige begivenheder, deres virkning for Italiens offentlige finanser er betydelig, og holdbarheden bringes sandsynligvis ikke i fare ved en sådan midlertidig afvigelse fra tilpasningsstien i retning af den mellemfristede budgetmålsætning. På grundlag af observerede data for 2019, som indgives af de italienske myndigheder, vil der i foråret 2020 blive foretaget en endelig vurdering, herunder af, hvilke beløb der kan tages hensyn til.

(9)

Den 13. juli 2018 henstillede Rådet, at Italien sikrer, at den nominelle vækstrate i de primære offentlige nettoudgifter (7) ikke overstiger 0,1 % i 2019, hvilket svarer til en årlig strukturel tilpasning på 0,6 % af BNP. Ifølge Kommissionens forårsprognose for 2019 er der risiko for en væsentlig afvigelse fra den anbefalede finanspolitiske tilpasning i retning af den mellemfristede budgetmålsætning i 2019. Denne konklusion ville ikke ændre sig, selv om der i kravet i den forebyggende del af stabilitets- og vækstpagten i 2019 blev set bort fra den budgetmæssige virkning af det ekstraordinære vedligeholdelsesprogram for vejnettet som følge af sammenstyrtningen af Morandi-broen i Genova og af en forebyggende plan for at begrænse hydrogeologiske risici som følge af usædvanligt dårlige vejrforhold.

(10)

I lyset af Italiens offentlige gældskvote på over 60 % af BNP og et forventet outputgab på -0,1 % bør Italiens primære offentlige nettoudgifter i 2020 falde nominelt med 0,1 % i overensstemmelse med den strukturelle tilpasning på 0,6 % af BNP, som kræves ifølge matrixen under stabilitets- og vækstpagten. På grundlag af Kommissionens forårsprognose 2019 er der med en uændret politik risiko for en væsentlig afvigelse fra dette krav i 2020. Italien forventes ikke umiddelbart at overholde gældsreglen i 2019 og 2020. Endvidere tyder Italiens høje offentlige gældskvote på ca. 132 % på, at store ressourcer er øremærkede til at dække gældsbetjeningsbyrden på bekostning af mere vækstfremmende tiltag som f.eks. uddannelse, innovation og infrastruktur. Rådet er af den generelle opfattelse, at der er behov for at træffe foranstaltninger fra 2019 for at overholde bestemmelserne i stabilitets- og vækstpagten. Det vil være vigtigt at anvende eventuelle ekstraordinære indtægter til at reducere den offentlige gældskvote yderligere.

(11)

Italiens skattesystem har stor indflydelse på produktionsfaktorerne, hvilket går ud over den økonomiske vækst. Det høje skattetryk på arbejde og kapital hæmmer beskæftigelsen og investeringerne. Selvstændige erhvervsdrivende og små virksomheder beskattes mindre i budgettet for 2019. Imidlertid er skattetrykket også hævet midlertidigt på virksomheder samlet set, navnlig på finansielle institutioner. Der gøres ikke i tilstrækkelig grad brug af skattegrundlag, der er mindre skadelige for væksten, såsom ejendom og forbrug, og som kunne give mulighed for at flytte skattetrykket væk fra arbejde og kapital på en budgetneutral måde. Den løbende ejendomsskat på den primære faste ejendom blev ophævet i 2015 også for velstående husstande. Derudover er jord- og ejendomsværdierne (eller »matrikelværdierne«), som danner grundlag for beregningen af ejendomsskat, utidssvarende, og den reform, som skulle tilpasse dem til aktuelle markedsværdier, er endnu ikke gennemført. Antallet og størrelsen af skatteudgifter er stort, især hvad angår de reducerede momssatser, og forenklingen af dem er systematisk blevet udsat i de senere år. Det er også muligt at mindske byrden for de firmaer og husstande, som overholder reglerne, ved at gøre skatteloven mindre kompliceret og øge den overordnede grad af overholdelse af skattereglerne. Momsgabet (forskellen mellem de teoretiske momsindtægter og de faktisk opkrævede momsindtægter) er blandt de højeste i Unionen. En af grundene er det store omfang af skatteunddragelse, som især skyldes manglende fakturering. Den obligatoriske brug af elektronisk overførsel af kvitteringer for alle handelstransaktioner med endelige forbrugere er et positivt skridt i retning af at mindske gabet. De lovpligtige lofter på tilladte kontantbetalinger er dog blevet sat op i de senere år, hvilket kunne virke hæmmende på brugen af elektronisk betaling. Ved at fremme brugen af elektronisk betaling kunne man i stedet skabe incitament til at udstede regninger og dermed forbedre overholdelsen af skattereglerne.

(12)

Italiens udgifter til pension, som udgjorde ca. 15 % af BNP i 2017, er blandt de højeste i Unionen, og de forventes at stige på mellemlang sigt på grund af den øgede ældrekvote. Budgettet for 2019 og lovdekretet om gennemførelsen af den nye ordning om tidlig pensionering fra januar 2019 modarbejder dele af de hidtidige pensionsreformer, hvilket på mellemlang sigt gør de offentlige finanser mindre holdbare. Disse nye bestemmelser vil øge pensionsudgifterne yderligere på mellemlang sigt. Mellem 2019 og 2021 vil den nye ordning om tidlig pensionering (»quota 100«) gøre det muligt for folk at gå på pension, når de er fyldt 62, hvis de har betalt bidrag i 38 år. Derudover er anvendelsesområdet for de gældende bestemmelser om tidlig pensionering blevet udvidet, bl.a. ved frem til 2026 at suspendere den indeksering af det krævede minimumsbidrag til den forventede levetid, som ellers blev indført ved tidligere reformer. Som følge af disse bestemmelser blev der i 2019-budgettet afsat midler til en værdi af 0,2 % af BNP i 2019 og 0,5 % af BNP i 2020 og 2021, men det forventes, at der vil være yderligere omkostninger i de følgende år. De store offentlige udgifter til pension betyder, at der kan afholdes færre andre sociale og vækstfremmende udgifter til f.eks. uddannelse og investeringer, og at mulighederne for at reducere det generelt høje skattetryk og den store offentlige gæld begrænses. Større mulighed for at gå på pension tidligt kan også påvirke arbejdsudbuddet negativt i en situation, hvor Italien allerede ligger under Unionens gennemsnit for ældre arbejdstageres (55-64-årige) deltagelse på arbejdsmarkedet, hvilket skader den potentielle vækst og gør den offentlige gæld mindre holdbar. De pensionsreformer, der tidligere er vedtaget for at begrænse de implicitte forpligtelser, der følger af en aldrende befolkning, bør nu gennemføres fuldt ud, således at stigningen i pensionsudgifterne begrænses. Der kan desuden opnås besparelser ved at gribe ind over for de høje pensionsrettigheder, der ikke er modsvaret af bidrag, idet principperne om rimelighed og proportionalitet skal respekteres.

(13)

På trods af den økonomiske afmatning steg beskæftigelsen fortsat i 2018, om end lidt langsommere end de foregående år. Antallet af beskæftigede nåede op på 23,2 millioner ved årets udgang og lå dermed over niveauet før krisen. Beskæftigelsesfrekvensen (20-64-årige) steg til 63 % sidste år, men ligger dog fortsat langt under EU-gennemsnittet (73,2 %). De regionale forskelle er desuden store, og arbejdsmarkedet er fortsat segmenteret, idet andelen af tidsbegrænsede kontrakter er steget yderligere i 2018. Arbejdsløsheden er faldet til 10,6 %. Langtidsledigheden og ungdomsarbejdsløsheden er fortsat høj til skade for den potentielle vækst og sociale samhørighed. Det er især kvinder, ufaglærte og unge, der er uden arbejde. Desuden er andelen af unge (15-24-årige), der hverken er i beskæftigelse eller under uddannelse på 19,2 % i 2018 den højeste i Unionen. Ufrivilligt deltidsarbejde er også udbredt, hvilket tyder på en vedvarende træghed på arbejdsmarkedet.

(14)

Der er store uligheder i indkomst og høj risiko for fattigdom med store regionale og territoriale forskelle. I 2017 var 28,9 % af befolkningen truet af fattigdom eller social udelukkelse, hvilket er højere end niveauet før krisen og langt over gennemsnittet i Unionen i 2017 (22,4 %). Børn, og især dem med indvandrerbaggrund, er hårdest ramt. Fattigdom blandt personer i arbejde er høj og stigende, især blandt midlertidigt ansatte og personer med indvandrerbaggrund. Selvstændige, som tegner sig for 20,8 % af arbejdsstyrken (i forhold til EU-gennemsnittet på 13,7 %), er generelt mindre beskyttet mod sociale risici end lønmodtagere. Det er stadig svært at få en ordenlig bolig, der prismæssigt er overkommelig, og udbuddet af sociale ydelser er underudviklet og fragmenteret. De sociale overførsler er blandt dem i Unionen, der har den laveste effekt på bekæmpelsen af fattigdom og uligheder. Den ordning for fattigdomsbekæmpelse, der blev indført i 2018, er blevet erstattet af en ny og mere omfattende ordning (borgerløn), som i højere grad handler om aktiv inklusion på visse betingelser. Den store administrative byrde på arbejdsformidlinger og sociale tjenester udgør en udfordring for gennemførelsen af reformen. Den reelle virkning vil afhænge af, hvor effektive politikkerne er med hensyn til at få folk i arbejde eller under uddannelse, hvor individualiserede de sociale tjenester er, og af kontrollen. Det er især den reelle kapacitet til at nå ud til dem med størst behov, der får betydning for, hvor meget fattigdommen og den sociale udelukkelse bliver nedbragt. Sundhedssystemet giver generelt gode resultater, på trods af at udgifterne ligger under EU-gennemsnittet. Ikke desto mindre er der stor forskel på sundhedsydelserne i de forskellige regioner, hvilket har betydning for adgangen til dem, ligheden og effektiviteten. Det er et punkt, der kan forbedres gennem bedre forvaltning og overvågning af, at der garanteres et standardniveau for tjenesterne. Mere hjemmepleje, pleje i nærmiljøet og langtidspleje er nøglen til at hjælpe personer med et handicap og andre ugunstigt stillede grupper.

(15)

Sort arbejde er udbredt i Italien, især i de sydlige regioner. Ifølge skøn fra det nationale statistiske institut var den uobserverede økonomi på 210 mia. EUR (12,4 % af BNP) i 2016. Ca. 37,2 % skyldes arbejde, der ikke opgives til skattevæsenet. Dette påvirker især udsatte grupper, såsom migranter, kvinder og mindreårige. Det nye arbejdstilsyn, som har været operationelt siden 2017, har især fokus på fænomenet »caporalato« i landbrugssektoren, som er kendetegnet ved en høj grad af ulovlighed og risiko for, at arbejdskraften, især irregulære migranter, udnyttes. Der er behov for at overvåge de nyligt vedtagne foranstaltninger og for at tage yderligere skridt til at tackle og forebygge sort arbejde og udnyttelse af arbejdstagere og sikre fair og sikre arbejdsvilkår. Endelig er det vigtigt at sikre, at borgerlønnen administreres på en sådan måde, at der skabes mest muligt incitament til at få et regulært arbejde og til at få omlagt sort arbejde til regulært arbejde både gennem nøje overvågning og positive incitamenter.

(16)

Det er vigtigt at forbedre de offentlige arbejdsformidlinger ved at stille flere ressourcer og tjenester af bedre kvalitet til rådighed, hvis reformen om den nye ordning med borgerløn skal gennemføres. I forbindelse med den nye ordning med borgerløn for lavtlønnede og arbejdsløse er en aktiv arbejdsmarkedspolitik et vigtigt middel til at mindske gnidninger på arbejdsmarkedet og give folk incitament til at søge arbejde. Det er vigtigt, at arbejdsformidlingerne får tilstrækkeligt og velkvalificeret personale. Effektiv bistand til jobsøgning med det formål at øge uddannelse og kvalifikationer er vigtigt, hvis arbejdskraftens mobilitet skal forbedres, og hvis arbejdstagerne skal have de rette kvalifikationer til det fremtidige arbejdsmarked og et arbejdsmiljø, som bliver mere og mere udfordrende og konkurrencepræget. Der er for nylig taget visse skridt til at gøre den aktive arbejdsmarkedspolitik mere effektiv, bl.a. er der defineret overvågningsindikatorer og minimumsstandarder, vedtaget en strategi for langtidsledige og udviklet et kvalitativt profileringsværktøj. Ikke desto mindre er effektiviteten i de offentlige arbejdsformidlinger og deres evne til at få folk i arbejde generelt set stadig lav, der er store regionale forskelle på deres resultater, og integrationen med social- og uddannelsespolitikken er begrænset. Samarbejdet med arbejdsgiverne er også begrænset.

(17)

Forskellen i mænds og kvinders beskæftigelsesfrekvens i Italien er blandt de højeste i Unionen, og beskæftigelsesfrekvensen for kvinder er, selv om den er svagt stigende, væsentlig lavere end EU-gennemsnittet (53,1 % mod 67,4 % i 2018). Investeringerne i plejeordninger og kvinders deltagelse i arbejdsmarkedet er fortsat utilstrækkelige, hvilket også gælder de foranstaltninger, der skal fremme ligestilling og politikker, der kan skabe balance mellem arbejdsliv og privatliv. Alligevel er der endnu ikke lagt en omfattende strategi for, hvordan kvinders deltagelse i arbejdsmarkedet kan blive bedre. Den obligatoriske fædreorlov blev udvidet marginalt fra 4 til 5 dage, men ordningen for fædreorlov er stadig ikke god. Dette sammen med utilstrækkelige børnepasningsordninger og langtidsplejeydelser betyder ofte, at kvinder, der har børn eller andre familiemedlemmer med behov for pleje, ikke kommer ud på arbejdsmarkedet. I 2017 modtog kun 28,6 % børn under tre år formel førskoleundervisning, hvilket er et godt stykke under EU-gennemsnittet. De store geografiske forskelle i udbuddet af tjenester bør tages i betragtning, når der foretages investeringer i børnepasning og sundheds- og langtidspleje. Desuden betyder en stor skattekile for sekundære forsørgere, at kvinder har mindre økonomisk incitament til at tage arbejde. En højere deltagelse i arbejdsstyrken blandt kvinder samt en højere deltagelse generelt kunne fremme den økonomiske vækst ved at øge arbejdsudbuddet og begrænse fattigdommen og de sociale og økonomiske risici, der er forbundet med befolkningens aldring.

(18)

Den reform af reglerne for kollektive overenskomster, som oprindeligt var påtænkt, havde til formål at sikre, at lønningerne i højere grad stemmer overens med de økonomiske vilkår på regionalt niveau og virksomhedsniveau. I marts 2018 undertegnede Confindustria en rammeaftale med de tre største italienske fagforeninger (Cgil, Cisl og Uil) for at udvide de decentrale forhandlinger. Aftalen øger desuden retssikkerheden ved at fastlægge klarere regler for arbejdsmarkedsparternes repræsentation ved forhandlingerne og fastlægger en bedre algoritme for fastsættelsen af mindsteløn. Den første gennemførelsesaftale om repræsentation og sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen blev undertegnet i slutningen af 2018 af arbejdsgiverforeningen og de tre store fagforeninger.

(19)

Investeringer i uddannelse og færdigheder er helt afgørende for at fremme intelligent, inklusiv og bæredygtig vækst. Den træge produktivitetsudvikling i Italien lider under svaghederne i uddannelsessystemet og den ringe efterspørgsel efter høje kvalifikationer. Det er en stor udfordring at forbedre uddannelsessystemets kvalitet. Frafaldsprocenten i skolen ligger stadig noget over EU-gennemsnittet (i 2018 var den 14,5 % mod 10,6 %), og der er store regionale og territoriale forskelle på uddannelsesresultaterne. Selv om den andel af midler, der afsættes til primær og sekundær uddannelse, stort set stemmer overens med EU-gennemsnittet, kunne undervisningsresultaterne blive bedre, hvis der blev gjort mere for at tiltrække, ansætte og motivere lærerne. Ansættelsessystemet bygger i for høj grad på viden frem for kompetencer, samtidig med at det praktiske uddannelsesaspekt er begrænset. Dertil kommer, at italienske læreres lønninger fortsat er lave sammenlignet med internationale standarder og i forhold til arbejdstagere med en videregående uddannelse. Lønningerne stiger langsommere end blandt internationale kolleger, og karrieremulighederne er mere begrænsede, idet der ofte er tale om én karrierevej. Derudover sker forfremmelser kun på grundlag af anciennitet og ikke merit. Dette betyder, at arbejdet som lærer hverken er særlig attraktivt for højt kvalificerede personer eller motiverende for dem, der underviser, hvilket igen påvirker elevernes resultater negativt. Lærlingeordningen var begyndt at vinde frem i de senere år, men der er nu vedtaget foranstaltninger, som begrænser den. Italienske studerende og voksne er blandt dem i Unionen, der har de ringeste nøglekompetencer og grundlæggende færdigheder. Deltagelsen i voksenundervisning er meget begrænset og faldende i en tid, hvor forskellen i beskæftigelsesfrekvensen mellem højtuddannede og ufaglærte er blandt de højeste i Unionen. Det er især vigtigt at få øget de digitale færdigheder. Hidtil er der kun sket begrænsede fremskridt med udviklingen af digitale færdigheder og infrastruktur. Investering af menneskellig kapital er en forudsætning for at få gang i offentlige og private investeringer, og der mangler en overordnet plan for de aktuelle foranstaltninger, der skal øge de digitale færdigheder og voksenuddannelsen. De grundlæggende og mere avancerede digitale færdigheder ligger under EU-gennemsnittet — kun 44 % alle mellem 16 og 74 år har grundlæggende digitale færdigheder (57 % i Unionen).

(20)

Ringe investering i færdigheder bremser Italiens overgang til en videnbaseret økonomi, lægger en dæmper på produktivitetsvæksten og begrænser mulighederne for at forbedre den ikkeprisbaserede konkurrenceevne og BNP-væksten. Uddannelsesmanglerne kan også forklare, hvorfor italienske mikrovirksomheder og små virksomheder har så lav en produktivitet i forhold til de lande, de sammenlignes med. Der mangler både finansiering og personale inden for videregående uddannelser, og udbredelsen af erhvervsorienterede videregående uddannelser er lav på trods af, at de giver høj beskæftigelsesegnethed. Andelen af universitetsuddannede er fortsat lav (27,9 % af befolkningen i aldersgruppen 30-34 i 2018), og da der samtidig er forholdsvis få kandidater med en videregående uddannelse til rådighed, især inden for videnskabelige og tekniske områder, skal der foretages målrettede investeringer i færdigheder, hvis man vil fremme såvel offentlige som private investeringer, især i immaterielle aktiver. Der er behov for at styrke studierne på de områder, som er relevante for videnintensive sektorer, og styrke specifikke færdigheder såsom digitale og finansielle færdigheder.

(21)

Det er stadig kun en lille del af de mindre virksomheder, der lægger strategier for, hvordan produktiviteten kan øges, såsom produkt-, proces- og organisationsinnovation, især i Syditalien. Investeringerne i immaterielle aktiver har ligget betydeligt under EU-gennemsnittet siden starten af 2000'erne. Erhvervslivets udgifter til forskning og udvikling er næsten halvdelen af det gennemsnitlige niveau i euroområdet. Den offentlige støtte til erhvervslivets udgifter til forskning og udvikling er stadig lav, selv om den er blevet en smule bedre takket være skattemæssige incitamenter. De offentlige udgifter til forskning og udvikling ligger også under gennemsnittet i euroområdet. Lav innovation kan også bremse overgangen til en grøn økonomi. Hvis Italiens innovationsresultater skal blive bedre, kræver det flere investeringer i immaterielle aktiver med større fokus på teknologioverførsel, idet der skal tages hensyn til regionale svagheder virksomhedernes størrelse. Der er for nylig blevet bekendtgjort nogle foranstaltninger i budgettet til fremme af innovative teknologier. Den offentlige støtte til erhvervslivets udgifter til forskning og udvikling kan gøres bedre ved hjælp af en afbalanceret blanding af direkte og indirekte foranstaltninger og en grundig vurdering af de eksisterende midlertidige skatteincitamenter med henblik på at gøre de mest effektive permanente. Foranstaltninger, der støtter viden (såsom teknologiklynger) og samarbejde blandt mindre virksomheder, hjælper de mindre virksomheder til at løse disse problemer og øge deres lave produktivitet.

(22)

Der er brug for investeringer, hvis landets infrastruktur skal blive bedre og mere bæredygtig. I transportsektoren har Italien ikke gennemført sin strategi for investering i infrastrukturen (Connettere l'Italia). Der er gjort meget begrænsede fremskridt med gennemførelsen af de planlagte investeringer i jernbane-, vej- og bæredygtig bytrafik. Dette skyldes administrative forsinkelser, manglende udgiftseffektivitet og en ufuldstændig gennemførelse af reglerne om udbud, koncessioner og retstvister. Unionens resultattavle for transport viser, at kvaliteten af Italiens infrastruktur ligger under EU-gennemsnittet. Den manglende vedligeholdelse er helt klart et problem, hvilket sammenstyrtningen af Morandi-broen i Genova også viser. Regeringen har prioriteret vedligeholdelse og sikkerhed ved at lægge en plan for, hvordan tilstanden af al infrastruktur skal overvåges, og ved at oprette et nyt agentur med ansvar for jernbane- og vejnettet. I den forbindelse har Italien i overensstemmelse med Unionens finanspolitiske regler til 2019 fået en bevilling på 1 mia. EUR til en investeringsplan med henblik på at sikre vejinfrastruktur i stil med Morandi-broen. Investeringer i bæredygtig transport og infrastruktur er også en måde at tackle miljøproblemer på. Der er brug for bæredygtige grønne investeringer for at nå Unionens ambitiøse energi- og klimamål for 2030. Den integrerede nationale energi- og klimaplan indeholder nyttig vejledning om kortlægningen af investeringsbehovene på områderne fossile brændsler og energi. Der er behov for investeringer for at forbedre energiinfrastrukturen, hvilket vil bidrage til et renere, mere solidt, sikkert og fleksibelt energisystem, samtidig med at markedsintegrationen styrkes, og prisforskellene mindskes. Det italienske elnet er endnu ikke i stand til at kunne klare hverken en større udveksling på tværs af grænser eller omfanget af forskellige vedvarende energikilder som planlagt for 2030. Der er behov for at investere i forebyggelsen af hydrogeologiske og seismiske risici, således at udgifter i forbindelse med nødsituationer, bl.a. til infrastruktur, kan begrænses. Italien har til 2019 fået en bevilling på 2,1 mia. EUR i overensstemmelse med Unionens finanspolitiske regler til at sikre forebyggelse mod større hydrogeologiske risici. Endelig er der ikke tilstrækkeligt effektive investeringer i spildevandsbehandling og vandinfrastruktur i Syditalien, selv om der fortsat er risiko for vandknaphed og tørke. Den opsplittede sektor samt mindre operatørers dårlige kreditprofil står fortsat i vejen for investeringer. Investeringer, bl.a. i klimaindsatsen, miljømæssig bæredygtighed, risikobegrænsning samt konnektivitet i landdistrikter, ville også bidrage til at mindske regionale forskelle. I landdistrikterne er man også bagud med bredbåndsnettet. Hvad angår udbredelsen af ultrahurtigt bredbånd (100 Mbps og derover) halter Italien stadig bagud (kun 24 % i forhold til Unionens gennemsnit på 60 %) og rangerer blandt de ringeste (27. pladsen) med en meget beskeden vækstrate. Resultaterne for både udbredelsen og anvendelsen af ultrahurtigt bredbånd er langt under Unionens gennemsnit.

(23)

Den offentlige sektors ringe kapacitet til at forvalte midler, især på lokalt plan, udgør en investeringsbarriere på tværs af sektorer på grund af vanskelige procedurer, overlappende ansvarsområder og dårlig forvaltning af offentlige ansatte. Utilstrækkelige færdigheder i den offentlige sektor hæmmer evnen til at vurdere, udvælge og forvalte investeringsprojekter. Dette undergraver også anvendelsen af EU-midler, hvor Italien er bagud i forhold til EU-gennemsnittet. Det forhold, at forvaltningskvaliteten i Syditalien er lavere end i resten af landet, begrænser i alvorlig grad forbrugsevnen og kapaciteten til at lægge politikker. Hvis de offentlige investeringer og anvendelsen af EU-midler skal være effektive og have en positiv afsmitning på private investeringer og BNP-væksten, forudsætter det, at den administrative kapacitet forbedres. Sådanne forbedringer kunne betyde, at investeringer i bredbåndsnet, transport, vandforvaltning og den cirkulære økonomi, især i Syditalien, får større virkning. Syditalien halter bagefter især med hensyn til investering i immaterielle aktiver. Hvis de centrale og lokale organers administrative kapacitet blev bedre, ville det bidrage positivt til planlægningen, evalueringen og overvågningen af investeringsprojekter og til at få identificeret og afhjulpet eventuelle flaskehalse.

(24)

Hvis Italiens offentlige forvaltning blev mere effektiv og bedre til at tilgodese erhvervslivets behov, ville det have en positiv indflydelse på erhvervsklimaet, investeringerne og virksomhedernes evne til at udnytte innovationsmulighederne. Der blev i 2015 vedtaget omfattende lovgivning med henblik på at omstrukturere den offentlige forvaltning. Med reformen blev der taget fat på de fleste kilder til ineffektivitet, såsom procedurernes længde og kompleksitet, manglende gennemsigtighed, ineffektiv forvaltning af offentlige ansatte, ineffektiv forvaltning af offentligt ejede virksomheder og ringe digitaliseringsgrad. Ved udgangen af 2017 var det meste af reformen gennemført, og håndhævelsen er i gang understøttet af den nye lov »Concretezza«, der skal sikre en konkret gennemførelse. Inkonsekvent planlægning, knappe økonomiske ressourcer og utilstrækkelig koordinering forsinker gennemførelsen af digitale offentlige tjenester inden for vigtige områder som f.eks. onlinebetalingssystemer, som kunne bidrage til at gøre tingene enklere og mere gennemsigtige. Den høje gennemsnitsalder og de ringe digitale færdigheder blandt offentlige ansatte forsinker processen yderligere. Hvis klare mål kombineres med en effektiv håndhævelse, giver det tydeligvis resultater, hvilket var tilfældet med den hurtige udvikling af det elektroniske marked for offentlige forvaltninger og elektronisk fakturering. I forbindelse med reformen af den offentlige forvaltning i 2015 blev det også påtænkt at indføre nye regler om ændring af forvaltningen af de lokale offentlige tjenester. I november 2016 erklærede Italiens forfatningsdomstol imidlertid, at den procedure, der var fulgt i forbindelse med vedtagelsen af en række lovdekreter, bl.a. om lokale offentlige tjenester, var forfatningsstridig. Der er derfor brug for et nyt lovgivningsinitiativ for at gøre de lokale offentlige tjenester bedre og mere effektive, bl.a. ved at prioritere konkurrencedygtige bud frem for interne løsninger eller direkte tilskud.

(25)

I ajourføringen af det økonomiske og finansielle dokument for 2018 (NADEF 2018) blev det konstateret, at projektforberedelse og en kvalitativ forbedring af projektcyklussen var vigtige faktorer for at genskabe effektive investeringsudgifter i Italien. Samme dokument omhandlede etableringen af en særlig støttefond til projektforberedelse og projektrevision af vigtige infrastrukturprojekter. Det beskrev også planer om en anden støttefond til forberedelse af mindre projekter, som gennemføres af lokale instanser. Der er dog endnu ikke udstedt dekreter om gennemførelsen af nogen af de nævnte fonde, og den bevilling til fondene, der oprindeligt blev anført i DEF 2018, kan vise sig at blive mindre. I budgetloven for 2019 nævnes oprettelsen af organet »Centrale per la progettazione«, men det er endnu ikke operationelt, og oprettelsen ser ud til at kræve en mere langsigtet indsats. Det er ikke klart, hvordan Centrale per la progettazione skal interagere med kommuner og andre lokale instanser.

(26)

Et bedre erhvervsklima ville fremme iværksætteriet, og bedre rammebetingelser for konkurrencen ville fremme en mere effektiv tildeling af ressourcer og produktivitetsgevinster. Den årlige konkurrencelov for 2015, som blev vedtaget i august 2017, skal nu gennemføres korrekt. Der er dog stadig væsentlige hindringer for konkurrencen i bestemte sektorer, såsom erhvervstjenester og detailhandel. Hvis det relevante regelkompleks forbedres, vil det skabe lige vilkår for både innovative platforme og traditionelle erhvervsdrivende, hvilket vil frigøre den kollaborative økonomis fulde potentiale og skabe en mere fair konkurrence i alle sektorer. Mere konkurrenceprægede procedurer for tildeling af offentlige kontrakter og koncessioner på adgangen til offentlige goder ville påvirke ydelsernes kvalitet positivt. Manglende lovgivningsmæssig stabilitet i systemet for offentlige indkøb kan bringe nogle af de vigtigste fordele ved tidligere reformer i fare og bidrage til at udskyde investeringer. Markedsovervågningen af produkter er spredt ud på forskellige organisationer, der er mange overlapninger, og der mangler systemer til at sikre effektiv koordinering. Det betyder, at den kontrol, der skal forhindre urimelig konkurrence fra virksomheder, som ikke overholder reglerne, bliver mindre effektiv.

(27)

Det vækker stadig bekymring, at Italiens civilretlige system ikke er særlig effektivt. I 2017 var Italien stadig blandt de lande i Unionen, hvor det uanset instansen tog længst tid at løse civil- og handelsretlige sager. Selv om retssagerne i første instans varede længere i forhold til 2016, begynder de hidtidige reformer at have en positiv effekt på længden af retssager ved de højere instanser; der kan dog gøres mere for at begrænse misbruget af retssager og sikre, at domstolene fungerer mere effektivt. Ved den øverste kassationsret lider retten under et stort antal indkomne sager i kombination med en lav sagsbehandlingsprocent i rettens skatteafdeling, og det rejser tvivl ved systemets skattemæssige retfærdighed i første og anden instans. Generelt kunne en hensigtsmæssig håndhævelse af enklere procedureregler bidrage til at afkorte sagsbehandlingstiden i civilretlige sager betydeligt. Der er i den forbindelse bebudet en reform, som skal strømline den civile retspleje, men den er endnu ikke forelagt Parlamentet. Af andre udfordringer kan nævnes brugen af uantagelighedsfilteret for appeller i anden instans, som stadig er begrænset og inkonsekvent, de mange ledige administrative stillinger og de forskelle, der fortsat er på, hvor effektiv sagsbehandlingen i de forskellige retter er.

(28)

Italien har for nylig gjort visse fremskridt med at forbedre reglerne for bekæmpelse af korruption, bl.a. ved at sikre en bedre beskyttelse af whistleblowere, styrke den rolle, den nationale korruptionsbekæmpende myndighed spiller for gennemførelsen af reglerne, og indføre en ny lov for bekæmpelse af korruption i januar 2019. Sidstnævnte skal øge opdagelsen og bekæmpelsen af korruption ved at sikre strengere straffe, bedre efterforskningsteknikker og en ordning for strafnedsættelse for de personer, der anmelder korruption. Med loven fjernes også forældelsesfristen efter en dom i første instans, men først fra 2020. Dette er et længe ventet positivt skridt, der er i overensstemmelse med internationale normer. Bekæmpelsen af korruption i Italien er dog stadig ineffektiv, primært fordi straffesagerne trækker uforholdsmæssigt længe ud, hvilket skyldes, at der ikke er blevet gennemført en hårdt tiltrængt reform af strafferetssystemet, herunder appelsystemet, for at bekæmpe misbruget af retssager. Derudover er der stadig huller i reglerne for retsforfølgelse for bestemte lovovertrædelser, såsom underslæb med offentlige midler.

(29)

De italienske banker har fortsat gjort gode fremskridt med at forbedre balancen på trods af fornyet markedspres. Grundet bankernes omfattende eksponering mod statsobligationer har markedsvolatiliteten imidlertid påvirket deres kapitalpositioner negativt, hvilket har lagt pres på finansieringsomkostningerne og gjort det vanskeligere for dem at få adgang til usikret engrosfinansiering Det er stadig nødvendigt at nedbringe beholdningen af misligholdte lån og lån, der sandsynligvis ikke vil blive betalt, især for små og sekundære banker, således at den finansielle stabilitet sikres, og långivningen til økonomien styrkes. Systemet ville også være bedre rustet til at klare eksterne chok, hvis bankerne, især de mindre, gør fremskridt med at opfylde de forskriftsmæssige finansieringskrav. Det er også vigtigt at afhjælpe bankernes strukturelt lave rentabilitet ved at øge effektiviteten og forbedre forretningsmodellen. En rettidig gennemførelse af dekreterne om insolvensreformen ville gøre de noget langsommelige procedurer for afskærmning og håndhævelse af sikkerhedsstillelse hurtigere og gøre banksektoren mere robust. En eventuel godtgørelse fra staten til aktionærer og private indehavere af efterstillet gæld tilhørende banker, som er omfattet af tidligere iværksatte administrative likvidationsprocedurer, bør udelukkende have til formål at afhjælpe de sociale konsekvenser af tidligere vildledende salg. Forvaltningen i banksystemet bør forbedres yderligere ved straks at fuldføre 2015-reformen af de store kooperative banker, når der er skabt juridisk klarhed.

(30)

Banklån er fortsat den største kilde til virksomhedsfinansiering. Mindre og innovative virksomheder har dog stadig svært ved at få adgang til lån, især i Syditalien. Kapitalmarkedet er underudviklet sammenlignet med andre medlemsstater, også på grund af faktorer, der lægger en dæmper på efterspørgslen, såsom lav finansiel uddannelse, frygt for at miste kontrol over virksomheden og tunge administrative krav. Der er i de seneste få år indført mange foranstaltninger, som skal forbedre adgangen til finansiering, især ved at fokusere på bankkreditkanalen, selv om markedsbaserede foranstaltninger, såsom miniobligationer, det alternative investeringsmarked, venturekapital og direkte offentlig støtte også har hjulpet mindre og innovative virksomheder til at få adgang til finansiering. Afskaffelsen af godtgørelsen for virksomheders egenkapital med 2019-budgettet kan mindske virksomhedernes incitament til at benytte egenkapitalfinansiering. Hvis man skal fremme adgangen til finansiering uden for banksektoren, skal der tages hensyn til de mindre og innovative virksomheders behov samt til investorernes evne til at vurdere investeringsprojekterne. Virksomhedernes investeringer ville være bedre beskyttet mod chok i banksektoren, hvis finansieringskilderne diversificeres, samtidig med at innovation og vækst fremmes.

(31)

Programmeringen af EU-midler for perioden 2021-2027 kan bidrage til at afhjælpe nogle af de mangler, der blev konstateret i henstillingerne, navnlig på de områder, der er omfattet af bilag D til landerapporten for 2019. Dette ville gøre det muligt for Italien at optimere anvendelsen af disse midler i relation til de identificerede sektorer, idet der tages hensyn til regionale forskelle. Det er vigtigt, at landets administrative kapacitet til at forvalte midlerne styrkes, hvis investeringen skal blive en succes.

(32)

Som led i det europæiske semester 2019 har Kommissionen gennemført en omfattende analyse af Italiens økonomiske politik, som blev offentliggjort i landerapporten for 2019. Den har også vurderet stabilitetsprogrammet for 2019, det nationale reformprogram for 2019 og de foranstaltninger, der er truffet som opfølgning på de henstillinger, der er blevet rettet til Italien i de foregående år. Kommissionen har ikke blot taget hensyn til deres relevans for en holdbar finanspolitik og socioøkonomisk politik i Italien, men også til deres overensstemmelse med Unionens regler og retningslinjer, da der er behov for at styrke den samlede økonomiske styring i Unionen ved på EU-plan at give input til de kommende nationale beslutninger.

(33)

Rådet har på baggrund af denne vurdering gennemgået stabilitetsprogrammet for 2019, og dets holdning (8) afspejles især i henstilling 1 nedenfor.

(34)

På baggrund af Kommissionens dybdegående undersøgelse og denne vurdering har Rådet gennemgået det nationale reformprogram for 2019 og stabilitetsprogrammet for 2019. Dets henstillinger i henhold til artikel 6 i forordning (EU) nr. 1176/2011 afspejles i henstilling 1 til 5 nedenfor. Disse henstillinger bidrager også til gennemførelsen af de første fire henstillinger vedrørende euroområdet. Den finanspolitik, der er omhandlet i henstilling 1, bidrager bl.a. til at afhjælpe de ubalancer, der er knyttet til høj offentlig gæld,