18.7.2018   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

L 181/39

(1)

Den 26. marts 2018 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse om indledning af en beskyttelsesundersøgelse vedrørende importen af 26 kategorier af stålprodukter (2018/C 111/10) (3) i Den Europæiske Unions Tidende. Kommissionen besluttede at indlede undersøgelsen på grundlag af tilstrækkelige beviser for, at importen af disse varer kan forårsage eller true med at forårsage alvorlig skade for de berørte EU-producenter.

(2)

Den 28. juni offentliggjorde Kommissionen også en meddelelse, hvorved undersøgelsen blev udvidet til at omfatte to yderligere varekategorier (4).

(3)

De oplysninger, som Kommissionen råder over som følge af den gældende mekanisme for forudgående tilsyn med stål (5) og fra kilder i EU-erhvervsgrenen, viste, at en stigende tendens i importen af disse varekategorier og de aktuelle truende økonomiske og handelsmæssige forhold, herunder situationen i EU's stålindustri, berettigede til en grundig undersøgelse.

(4)

Endvidere var der som følge af foranstaltninger over for importen af stål vedtaget af Amerikas Forenede Stater (»USA«) i henhold til Section 232 i Trade Expansion Act of 1962 (»Section 232«) en stor risiko for yderligere importstigninger som følge af handelsomlægning.

(5)

Disse omstændigheder kan i en situation med vedvarende global overkapacitet være til fare for EU's stålindustri, der stadig er sårbar over for en sandsynlig umiddelbart forestående stigning i importen, og som er ved at reetablere sig efter skaden som følge af urimelig handelspraksis, hvilket illustreres ved det store antal handelsbeskyttelsesforanstaltninger, der på det seneste er truffet på verdensplan over for stålprodukter.

(6)

Den 11. april 2018 offentliggjorde Kommissionen et »notat til sagen«, som indeholder vigtige importstatistikker og tilgængelige skadesindikatorer. I forbindelse med dette »notat til sagen« modtog Kommissionen 41 bemærkninger fra tredjelande, nationale sammenslutninger og individuelle stålvirksomheder.

(7)

En række interesserede parter har hævdet, at Kommissionen undlod på en passende og rettidig måde at fremlægge den dokumentation, der var grundlaget for indledningen af beskyttelsesundersøgelsen. Det blev gjort gældende, at ved denne undladelse havde de interesserede parter ikke fået mulighed for fuldt ud at udøve deres ret til forsvar. Nærmere bestemt hævdede en række interesserede parter, at det »notat til sagen«, der blev stillet til rådighed den 11. april 2018, ikke indeholdt oplysninger om EU's salg, eksport og forbrug eller den samlede EU-produktion.

(8)

I modsætning til disse påstande indeholdt »notatet til sagen« faktiske data om EU's salg og forbrug og den samlede EU-produktion. Endvidere mener Kommissionen, at de vigtigste elementer og den dokumentation, der var til rådighed, var tilstrækkeligt opsummeret både i indledningsmeddelelsen offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende og i meddelelsen af undersøgelsen over for WTO i henhold til artikel 12.1, litra a), i WTO-aftalen om beskyttelsesforanstaltninger.

(9)

Kommissionen er derfor af den opfattelse, at den har opfyldt sine retlige forpligtelser til at sikre en passende beskyttelse af de interesserede parters ret til forsvar. Under alle omstændigheder har de interesserede parter stadig mulighed for at udøve deres rettigheder under den resterende del af undersøgelsen.

(10)

For at indhente de oplysninger, der er nødvendige for at udføre en tilbundsgående undersøgelse, fremsendte Kommissionen spørgeskemaer til de kendte EU-producenter og til alle eksporterende producenter, importører og brugere af de undersøgte varer, som anmodede herom inden for fristerne i indledningsmeddelelsen. Disse parter blev lige som tredjelande også opfordret til at fremsætte alle relevante bemærkninger. Kommissionen modtog 222 besvarelser på spørgeskemaerne og 74 indlæg.

(11)

Kommissionen indledte beskyttelsesundersøgelsen vedrørende 26 kategorier af stålprodukter, der importeres til Unionen, og den 28. juni blev anvendelsesområdet udvidet med to yderligere varekategorier ved en meddelelse om ændring af indledningsmeddelelsen (6). De 28 varekategorier (»den pågældende vare« eller »de pågældende varekategorier«) er alle omfattet af den mekanisme for forudgående tilsyn, som Kommissionen indførte i maj 2016. De er også omfattet af USA's toldmæssige foranstaltninger i henhold til Section 232. De pågældende varekategorier sammen med de KN-koder, hvorunder disse varer i øjeblikket tariferes, er angivet i bilag I.

(12)

I denne foreløbige vurdering konkluderer Kommissionen, at de 28 varekategorier, der er fremstillet af EU-producenterne (»samme vare« eller »samme varekategorier«), ligner eller konkurrerer direkte med de pågældende varekategorier. Både varer fremstillet i EU og de importerede pågældende varer har de samme grundlæggende fysiske, tekniske og kemiske egenskaber, de har samme anvendelsesformål, og oplysninger om deres priser og kvalitet er let tilgængelige, de sælges desuden gennem tilsvarende eller identiske salgskanaler til kunden, der køber eller kan købe dem hos både nationale og udenlandske eksportører. Derfor er der en stærk konkurrence mellem de pågældende varekategorier og de varer, der fremstilles af EU-producenterne under de tilsvarende kategorier.

(13)

Kommissionen har også konstateret i denne foreløbige analyse, at der er en væsentlig indbyrdes sammenhæng og en stærk konkurrence mellem varer tariferet i forskellige varekategorier og også mellem varer på forskellige produktionstrin inden for visse kategorier, idet nogle af kategorierne indeholder de vigtigste råvarer eller -materialer til fremstilling af andre varer i andre varekategorier.

(14)

En række eksempler illustrerer denne indbyrdes sammenhæng og konkurrence inden for og mellem varekategorierne. F.eks. fremstilles varmvalsede bredbånd af plader og rulles til bånd, eller de fremstilles i flad form på kvartovalseværker. Ved at opskære bånd i afpassede længder, fremstilles der plader. Smalle bånd fremstilles enten direkte eller ved langskæring af varmvalsede bredbånd. Varmvalsede flade produkter anvendes også til fremstilling af rør til den petrokemiske industri, og koldvalsede flade produkter anvendes efterfølgende af fabrikanter af svejsede rør. En stor del af de varmvalsede bredbånd, der fremstilles, forarbejdes yderligere til fremstilling af koldvalsede bånd, som er tyndere og har en bedre overfladebehandling. En betydelig del af de koldvalsede produkter er overtrukket med metal, med tin eller chrom til konservesindustrien eller med zink (7).

(15)

Mange producenter i Unionen er aktive inden for fremstillingen af de fleste af de ovennævnte varer. F.eks. fremstiller Arcelor Mittal ikke kun varm- og koldvalsede plader og bånd, men overtrækker også en række stålprodukter og fremstiller plader. På samme måde fremstiller virksomheder som Voest Alpine og Tata Steel varm- og koldvalsede plader og bånd og også overtrukne stålprodukter fremstillet af disse varer.

(16)

Som følge heraf kan konkurrencepresset i betragtning af graden af den indbyrdes sammenhæng endvidere let flyttes fra en vare til en anden. Hvis der eksempelvis indføres handelsbeskyttelsesforanstaltninger over for en vare, f.eks. båndstål, kan denne forarbejdes yderligere i det samme land og eksporteres under en anden form for at undgå yderligere foranstaltninger og stadig konkurrere med indenlandske varer. Det er heller ikke udelukket, at tredjelande importerer nogle af disse varer til lav pris og forarbejder dem, inden de geneksporterer dem til Unionen.

(17)

Som følge af den indbyrdes sammenhæng og indbyrdes forbindelse og i betragtning af det forhold, at — jf. nedenstående forklaring — den potentielle handelsomlægning, der skyldes foranstaltningerne i henhold til Section 232, gælder for alle varekategorier, idet disse foranstaltninger anvendes horisontalt på alle stålprodukter uden hensyntagen til form, størrelse og sammensætning, blev analysen med henblik på en midlertidig fastlæggelse udført både globalt for alle 28 varekategorier som den pågældende vare (dvs. stål i forskellige former og størrelser), og også enkeltvis for den enkelte varekategori (8).

(18)

De fleste af EU's producenter er medlem af Foreningen af Europæiske Stålproducenter (»Eurofer«) eller for rørprodukter medlem af European Steel Tube Association (»ESTA«). Disse to industrisammenslutninger tegner sig for mere end 95 % af EU's stålproduktion. Deres medlemmer befinder sig i næsten alle medlemsstater.

(19)

På vegne af deres medlemmer har disse industrisammenslutninger meddelt Kommissionen, at de støtter indledningen af beskyttelsesundersøgelsen og vedtagelsen af foranstaltninger, der også skal tackle handelsomlægningen forårsaget af foranstaltningerne i henhold til Section 232, som alvorligt forstyrrer stålmarkedet, der endnu ikke helt har reetableret sig efter krisen i stålindustrien.

(20)

På grundlag af oplysninger fra Eurostat, mekanismen for forudgående tilsyn med stål og EU-erhvervsgrenens oplysninger har Kommissionen foretaget en foreløbig analyse af stigningen i importen af de pågældende varer i perioden 2013-2017. Kommissionen har også undersøgt udviklingen i importen i første kvartal af 2018 med henblik på at bekræfte den nylige stigning i importen.

(21)

Den samlede import af de pågældende varer har udviklet sig som følger:

(22)

Overordnet set steg importen af de 28 varekategorier samlet i absolutte tal med 62 % i perioden 2013-2017. Importstigningen var særlig markant frem til 2016. Efterfølgende fortsatte importen med at stige og holdt sig på et meget højt niveau.

(23)

Langt hovedparten af importen for de forskellige varekategorier, der er omfattet af undersøgelsen, viste også en stigning i absolutte tal i løbet af de sidste fem år. Eksempelvis er importen for de største kategorier (varekategori 1, 4 og 7) steget med henholdsvis 45 %, 168 % og 78 %.

(24)

Der var imidlertid ingen stigning for fem varekategorier, nemlig nr. 10, 11, 19, 24 og 27. Kommissionen finder derfor, at disse varekategorier i denne fase bør udelukkes fra anvendelsesområdet for de midlertidige foranstaltninger. Dog forbeholder Kommissionen sig retten til at inkludere disse fem varekategorier i anvendelsesområdet for de endelige foranstaltninger og vil i den forbindelse fortsat overvåge importen inden for disse kategorier. Udviklingen i importen for hver varekategori er gengivet i bilag II.

(25)

Ud over udelukkelsen på dette stadium af ovennævnte varekategorier har Kommissionen også overvejet at udelukke visse lande fra foranstaltningernes anvendelsesområde i tråd med konklusionerne i betragtning 121. Kommissionen har derfor udelukket importen af disse varekategorier fra ovennævnte lande fra resten af sin foreløbige analyse og gennemgået importudviklingen.

(26)

På dette grundlag har importen af de varer, der er berørt af den foreløbige afgørelse, udviklet sig som følger:

(27)

Importen steg i absolutte tal med 68 % i perioden 2013-2017 med markedsandele, der steg fra 12,1 % til 17,80 %. Den største stigning fandt sted i perioden 2013-2016, men importen fortsatte med at stige og forblev på et højt niveau i 2017.

(28)

Tendensen til stigende import fortsætter i 2018. Sammenlignes første kvartal af 2018 med første kvartal af 2017 svarer den samlede importstigning til 10 %. For ni varekategorier er stigningen på mere end 20 %, og for én af disse kategorier (kategori 13) er stigningen på mere end 100 %. Desuden fandt denne stigning sted allerede før ikrafttrædelsen af foranstaltningerne i henhold til Section 232.

(29)

Kommissionen konkluderer derfor, at der har været en pludselig, kraftig og betydelig stigning i importen i absolutte tal for 23 varekategorier. Desuden fortsætter stigningen i importen i første kvartal af 2018, og den forventes at blive endnu større i betragtning af den forventede handelsomlægning som følge af foranstaltningerne i henhold til Section 232.

(30)

Kommissionen har foreløbigt fastslået, at ovennævnte stigning i importen af stålprodukter i Unionen har været resultatet af en uforudset udvikling, som udspringer af en række faktorer, der skaber og øger ubalancer i den internationale handel med de pågældende varer.

(31)

For det første er den nominelle globale stålproduktionskapacitet mere end fordoblet siden 2000 fra et niveau på 1,05 mia. ton i 2000 til 2,29 mia. ton i 2016 og har i 2017 opretholdt et meget højt niveau (2,27 mia. ton) (9). Desuden var den faktiske globale stålproduktion i 2016 (1,6 mia. ton) stadig 100 mio. ton højere end den globale efterspørgsel efter stål (1,5 mia. ton). Følgelig har der i de seneste år været en betydelig kløft mellem den nominelle globale kapacitet og produktion og mellem produktion og efterspørgsel, hvilket har skabt en hidtil uset overkapacitet på det globale stålmarked, der har varet ved til trods for de foranstaltninger, der er truffet for at indskrænke denne. Endvidere steg den samlede produktion i 2017 med over 5 % på grund af det økonomiske opsving, men den globale efterspørgsel efter stål i 2018 vil kun udvise en moderat vækst med en forventet yderligere afdæmpning for 2019. Der var tegn på bedring i 2017, men der er stadig betydelige risici.

(32)

Stålvirksomhederne er fortsat økonomisk sårbare, da der som nævnt ovenfor er vedvarende strukturelle ubalancer i stålsektoren. Disse ubalancer forstærkes af konkurrenceforvridende subsidier og statslige støtteforanstaltninger (10). I betragtning af de store faste omkostninger i stålsektoren, opretholdt mange stålproducenter især i lande, hvor staten fordrejer de normale markedskræfter, kapacitetsudnyttelsen på et højt niveau og oversvømmede tredjelandes markeder med deres varer til lave priser, når varerne ikke kunne absorberes af det hjemlige forbrug. Dette har resulteret i øget import i Unionen og et generelt pristryk. Importpriserne har generelt underbudt EU-erhvervsgrenens priser i 2017 baseret på en sammenligning af gennemsnitspriser for hver enkelt varekategori. En sådan sammenligning af gennemsnitspriser afspejler ikke nødvendigvis alle de forhold, der kan have indflydelse på sammenligneligheden, men giver alligevel et godt fingerpeg om det generelle prisniveau for importen sammenlignet med Unionens priser. Underbuddet blev fastsat for 17 varekategorier og varierer mellem 1,2 % og 23 %.

(33)

For det andet er den ovennævnte virkning blevet forstærket af handelsbegrænsende praksis på markeder i tredjelande. Siden 2014/2015 er flere lande faktisk som reaktion på ovennævnte overforsyning af stål og den markedsforvridende praksis begyndt at gøre større brug af handelspolitik og handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter i stålsektoren for at beskytte deres egne producenter. Mexico, Sydafrika, Indien og Tyrkiet har anvendt importtoldsatsstigninger fra 2,5 % til 40 % for en række stålprodukter, herunder bl.a. varmvalset og koldvalset stål, flade produkter af stål f.eks. bånd og også rebars. Disse varer importeredes typisk i større mængder i undersøgelsesperioden. Endvidere fortsatte tredjelande i 2017 med at indføre handelsbegrænsende foranstaltninger: Nogle lande indførte minimumsimportpriser (Indien), nogle fastsatte bindende nationale standarder for stål (Indonesien), og andre indførte krav om lokalt indhold, herunder gennem offentlige indkøb (USA).

(34)

Dertil kommer, at anvendelsen af handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter er steget støt. Baseret på WTO's statistik steg gennemsnittet til 117 i perioden 2015-2016, mens der i perioden 2011-2013 i gennemsnit var blevet indledt ca. 77 stålrelaterede undersøgelser pr. år. I februar 2018 havde USA 169 antidumping- og udligningstoldbestemmelser vedrørende stål samt 25 igangværende undersøgelser, som kan føre til en endnu mere restriktiv situation for importen af stål til USA (11). Da USA er et af verdens største stålimporterende lande — der repræsenterer ca. 13,1 % af verdens stålimport (i 2016) — mærkes virkningen af et så stort antal afbødende foranstaltninger på handelsområdet kraftigt på verdensplan.

(35)

For det tredje er det sandsynligt, at de ulovlige og restriktive foranstaltninger i henhold til Section 232 set i lyset af den fremherskende vedvarende globale overkapacitet og i kraft af deres omfang og anvendelsesområde vil forårsage en væsentlig handelsomlægning af stålprodukter til Unionen. USA har beregnet, at indførelsen af en generel told, jf. foranstaltningerne i henhold til Section 232, hvor næsten intet land er udelukket, bør reducere importen med ca. 13 mio. ton, svarende til 7 % af EU-forbruget (12). EU-markedet er generelt et meget attraktivt marked for stålprodukter, både med hensyn til efterspørgsel og priser. Nogle af de vigtigste eksportører til USA er også traditionelle leverandører af stål til Unionen, og der er ingen tvivl om, at disse lande og andre lande, hvis eksport og produktion vil blive påvirket af de amerikanske foranstaltninger og den forventede deraf følgende handelsomlægning vil omdirigere deres eksport til Unionen. Selv en delvis omlægning af ovennævnte handelsstrømme til Unionen vil uundgåeligt medføre et nyt pristryk og prisunderbud på EU-markedet, hvilket vil bringe priserne ned på et niveau, der kan sammenlignes med 2016, med betydelige negative konsekvenser for rentabiliteten i EU's stålindustri. Endelig bør det bemærkes, at den yderligere stigning i importen, som risikerer at forværre den økonomiske situation i Unionens stålindustri endnu mere, især kan komme fra lande, der for øjeblikket ikke er omfattet af antidumping- og udligningsforanstaltninger.

(36)

Følgelig har ovenstående uforudsete udviklinger ført og vil fortsat føre til en klar stigning i importen af stål til Unionen.

(37)

Med henblik på at formulere sin foreløbige afgørelse om, hvorvidt der foreligger beviser for alvorlig skade eller trussel om alvorlig skade for EU-erhvervsgrenen for den pågældende vare, der vurderes, har Kommissionen i overensstemmelse med artikel 9 i forordning (EU) 2015/478 og artikel 6 i forordning (EU) 2015/755 undersøgt udviklingen inden for forbrug, produktion, kapacitetsudnyttelse, salg, markedsandel, priser, rentabilitet, lagerbeholdninger, afkast på investeret kapital, likviditet og beskæftigelse for den pågældende vare for årene 2013 til 2017 (i afventning af indsamling af data for 2018).

(38)

Denne analyse er blevet gennemført på verdensplan, og også individuelt for de 23 varekategorier, der udviser en stigning i importmængderne (»de varer/varekategorier, der vurderes«). Som forklaret i afsnit II ovenfor finder Kommissionen en sådan global og omfattende analyse passende i denne undersøgelse i betragtning af den indbyrdes sammenhæng, den indbyrdes forbindelse og graden af konkurrence mellem de forskellige varer set fra et udbuds- og efterspørgselssynspunkt.

(39)

Hvis man ser på den samlede situation, udviklede EU-forbruget, EU-producenternes salg og den tilsvarende markedsandel sig som følger:

(40)

Forbruget af varer, der vurderes, steg støt hvert år i perioden 2013-2017 og med 15 % generelt. EU-producenternes salg steg også, men i langt mindre omfang end EU-forbruget, dvs. med kun 7 %. Som følge heraf kunne EU-producenterne derfor ikke udnytte den stigende efterspørgsel i Unionen og tabte markedsandele, nemlig fra 86,8 % til 80,9 %. Det bør erindres, at importen i samme periode steg med 68 %.

(41)

På grundlag af spørgeskemabesvarelserne fra EU-producenterne udviklede produktionen og produktionskapaciteten sig som følger:

(42)

Produktionskapaciteten steg med 3 % i perioden 2013-2017, men mindre end produktionsniveauet, som steg med 9 %. Kapacitetsudnyttelsen steg som følge heraf fra 72 % til 76 %.

(43)

De samarbejdsvillige virksomheders lagerbeholdninger steg generelt med 20 % i perioden 2013-2017.

(44)

EU-producenternes enhedssalgspriser, rentabilitet og likviditet udviklede sig som følger:

(45)

I perioden 2013-2016 var der et markant pristryk på EU-markedet: Enhedssalgspriserne faldt med 15 %. Det bør erindres, at importen også steg betydeligt i denne periode. Den gennemsnitlige enhedssalgspris kom sig dog i 2017 og nåede et niveau svarende til 2013. Den samlede rentabilitet forblev på et meget lavt niveau i perioden 2013-2016. På trods af et betydeligt fald i priserne kunne EU-erhvervsgrenen ikke desto mindre reducere sine produktionsomkostninger i 2016 i en sådan grad, at det lykkedes den at få en lille fortjeneste på 2,2 %. Situationen forbedrede sig midlertidigt i 2017. Salgspriserne steg med næsten 20 % mellem 2016 og 2017 og nåede niveauet for 2013. EU-erhvervsgrenen opnåede en fortjeneste på 6,2 %, da produktionsomkostningerne (råvarerne) trods en stigning forblev lavere end i 2013. Den samlede likviditet for EU-erhvervsgrenen steg med ca. 60 %.

(46)

Med hensyn til beskæftigelsen mistede EU-producenterne af de varekategorier, der vurderes, næsten 10 000 arbejdspladser over den femårige periode.

(47)

Ud over den samlede analyse af situationen for den pågældende vare generelt set, som Kommissionen anser for at være det rette synspunkt for vurderingen af nødvendigheden af beskyttelsesforanstaltninger i denne undersøgelse, har Kommissionen også vurderet situationen for de enkelte varekategorier for at bekræfte ovennævnte tendenser opdelt på de enkelte kategorier.

(48)

Når man betragter de enkelte varekategorier, er situationen mere broget, men udviser generelt samme tendenser. De økonomiske indikatorer er anført individuelt og efter varekategorier i bilag III.

(49)

EU-forbruget for alle på nær to varekategorier er steget i de sidste fem år. Denne stigning forblev beskeden for nogle enkelte varer med en forøgelse på kun 2 %, men var langt mere markant for andre med en stigning på op til 169 %.

(50)

Salgsmængderne var generelt stabile i perioden 2013-2017 eller steg i nogle tilfælde en smule, men med undtagelse af tre varekategorier steg de ikke så meget som EU-forbruget. Som følge heraf var der et fald i markedsandele i denne femårsperiode for alle varer på nær tre.

(51)

Produktionsniveauet steg generelt for 18 ud af 23 af de enkelte varer ligesom kapacitetsudnyttelsen.

(52)

Hvad angår priserne, var der et betydeligt prisfald for hver enkelt vare (undtagen for en vare, der var genstand for antidumpingtold i form af en minimumsimportpris) i perioden 2013-2016. Priserne kom sig igen i 2017 i kraft af et generelt opsving på stålmarkedet, men også som følge af de forskellige handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger, der blev truffet over for illoyal prispolitik og subsidieret import. For 16 varer var prisniveauet lavere i 2017 end i 2013. Det skal bemærkes, at det gennemsnitlige importprisniveau var næsten systematisk lavere end EU-priserne for alle år og for alle varekategorier.

(53)

For så vidt angår fortjeneste, blev alle varekategorier solgt med tab eller med en meget begrænset fortjeneste indtil 2016. Kun syv varer kunne reetablere sig og opnå en fortjeneste på over 6 % i 2017. Disse varer er væsentlige i kraft af EU's produktionsmængde, og seks af dem er i øjeblikket omfattet af (nylige) antidumping- eller udligningsforanstaltninger. Bemærk, at disse foranstaltninger kun vedrører visse oprindelseslande. Alle andre varer forblev enten tabsgivende (tre varer) eller var kun knap rentable (13 varer). Det er opfattelsen, at niveauet for fortjeneste på under 6 % er utilstrækkeligt til at dække de investeringer, der er nødvendige for at opretholde denne aktivitet, eftersom Kommissionen i størstedelen af de seneste undersøgelser har anvendt et niveau på ca. 8 % som et tilstrækkeligt niveau for fortjeneste i denne sektor for at kunne dække investeringerne. Hvad angår likviditeten forværredes denne for halvdelen af varerne i 2013-2017, og for seks varer var likviditeten endog negativ i 2017. Afkastet på investeret kapital var fortsat lavt i perioden 2013-2016, men blev siden forbedret for størstedelen af varekategorierne, selv om afkastet for fem varer stadig var negativt i 2017.

(54)

For så vidt angår lagerbeholdninger, steg de for 17 varekategorier. Kun lagerbeholdningerne for fem varekategorier faldt, og for én varekategori forblev beholdningen på samme niveau i perioden.

(55)

Ovenstående analyse bekræfter, at situationen for EU's stålindustri forværredes betydeligt i perioden 2013-2016. Dette skete ved et fald i markedsandele og ved et betydeligt pristryk, der forhindrede erhvervsgrenen i at nyde godt af lavere råvareomkostninger. Disse tendenser eksisterede både på globalt og på individuelt vareniveau. Situationen forbedrede sig delvist i 2017. Mange varekategorier er stadig under et niveau med bæredygtig fortjeneste, men nogle har forbedret sig sandsynligvis som følge af den nylige indførelse af antidumping- og antisubsidieforanstaltninger. Globalt set og for de enkelte varekategorier er det derfor opfattelsen, at EU-erhvervsgrenen stadig er skrøbelig og sårbar over for en yderligere stigning i importen, navnlig hvis import fra lande, der er omfattet af handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger, erstattes af anden import, der er omlagt fra det amerikanske marked som følge af foranstaltningerne i henhold til Section 232.

(56)

Det er f.eks. typisk tilfældet for varekategori 1, 2 og 4, som er vigtige af hensyn til Unionens efterspørgsel, men også fordi disse varekategorier (navnlig kategori 1 og 2) anvendes som råvare i fremstillingen af andre stålprodukter. For kategori 1, 2 og 4 var den finansielle situation negativ i 2016, men blev positiv i 2017 efter indførelsen af antidumping- og antisubsidieforanstaltninger over for en række lande, bl.a. Kina og Rusland. Importen fra disse lande er imidlertid blevet erstattet for nylig, delvis af import fra Indien, Korea og Tyrkiet, hvor de to sidstnævnte også er en vigtig leverandør til USA. I første kvartal af 2018, dvs. før indførelsen af foranstaltningerne i USA, steg Unionens import allerede for varekategori 1 i forhold til første kvartal 2017, og denne stigning skyldes hovedsagelig import fra Tyrkiet.

(57)

Det er sandsynligt, at en yderligere stigning i importen af stål til Unionen vil forhindre EU-erhvervsgrenen, som endnu ikke helt har reetableret sig, i at drage fordel af den positive virkning af de seneste handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger.

(58)

I stålmeddelelsen fra marts 2016 (13) konkluderede Kommissionen, at EU's stålindustri står over for en række alvorlige udfordringer som følge af global overkapacitet, en drastisk stigning i den globale eksport og en hidtil uset bølge af illoyal handelspraksis.

(59)

Sideløbende hermed har Unionen for at afhjælpe den skade, der er forårsaget af illoyal handelsimport, indført en række antidumping- og antisubsidieforanstaltninger over for importen af stålprodukter. I alt er der i øjeblikket ikke mindre end 19 antidumping- eller antisubsidieforanstaltninger over for unfair import af 14 varekategorier, der undersøges, fra forskellige lande. I undersøgelsesperioden, dvs. 2013-2017, blev det gennem 13 nye undersøgelser konstateret, at EU's stålindustri havde lidt væsentlig skade som følge af illoyal handelspraksis (eller der var trussel om skade i et tilfælde).

(60)

Som anført i betragtning 55 er EU-erhvervsgrenen stadig skrøbelig og sårbar over for en yderligere stigning i importen. Den nylige amerikanske beslutning om ikke at udelukke EU-eksporten fra anvendelsesområdet for foranstaltningerne i henhold til Section 232 vil sandsynligvis reducere EU-producenternes evne til at eksportere deres varer til USA og gøre dem endnu mere sårbare.

(61)

Stålimporten er steget betydeligt og forblev på et højt niveau i 2017. Den yderligere stigning i importen i 2018 — navnlig fra lande eller eksportører, som ikke er omfattet af handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger — vil sandsynligvis forhindre, at erhvervsgrenen reetablerer sig helt igen og drager fordel af disse foranstaltninger. EU's stålindustri anses bestemt for stadig at være sårbar over for yderligere stigninger i importen.

(62)

I mangel af midlertidige beskyttelsesforanstaltninger er det sandsynligt, at situationen vil udvikle sig til en reel alvorlig skade i den nærmeste fremtid.

(63)

På det grundlag har Kommissionen i henhold til artikel 9, stk. 2, i forordning (EU) 2015/478 og artikel 6, stk. 3, i forordning (EU) 2015/755 undersøgt stigningstakten i eksporten til Unionen og sandsynligheden for, at den disponible kapacitet udnyttes til eksport til Unionen.

(64)

For det første som konkluderet ovenfor steg importen til Unionen betydeligt i perioden 2013-2017, dvs. med 68 % på verdensplan. Stigningen var særlig markant frem til 2016, men importen fortsatte med at stige i den efterfølgende periode, om end i et langsommere tempo. Som fremhævet i betragtning 37 og 82 for så vidt angår kritiske forhold — steg importen igen betydeligt med næsten 10 % i første kvartal af 2018. Stigningstakten for importen er derfor vigtig.

(65)

For det andet forventes det i en situation med global overkapacitet i en række lande, at de restriktive foranstaltninger i henhold til Section 232 i kraft af deres omfang og anvendelsesområde sandsynligvis vil forårsage en væsentlig handelsomlægning af stålprodukter til Unionen.

(66)

USA har tilkendegivet, at man agter at reducere importen med ca. 13 mio. ton, og har som følge heraf i marts 2018 indført en tillægsimporttold på 25 % over for importen af et meget stort antal stålprodukter. Den mængde stål, der ikke længere vil blive eksporteret til USA, vil uundgåeligt blive omdirigeret til andre tredjelande.

(67)

Nogle af de vigtigste eksportører til USA er også traditionelle stålleverandører til Unionen. Det er mere end sandsynligt, at disse lande sammen med andre aktører i vid udstrækning vil være villige til at omdirigere deres eksport til Unionen. EU-markedet er reelt set et meget attraktivt marked for stålprodukter både med hensyn til efterspørgsel og priser. Faktisk er EU efter Kina, men før USA, et af de vigtigste markeder for stål, hvor efterspørgslen er steget i de seneste år, og hvor priserne nu også er kommet sig.

(68)

På den baggrund vil en betydelig stigning i udbuddet på EU-markedet som følge af en importtilstrømning medføre et generelt pristryk, hvilket vil føre til prisniveauer, der er sammenlignelige med niveauerne i 2016 med betydelige negative konsekvenser for rentabiliteten i EU's stålindustri.

(69)

Under disse omstændigheder og på baggrund af ovenstående konkluderes det foreløbigt, at selv om EU's stålindustri for visse varekategoriers vedkommende i 2017 er delvis reetableret, især på grund af handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger, er den finansielle situation for størstedelen af de varekategorier, der vurderes, stadig et godt stykke under de bæredygtige niveauer, hvilket betyder, at EU-erhvervsgrenen fortsat er sårbar over for en ny stigning i importen. Kommissionen konkluderer derfor, at EU's stålindustri befinder sig i en situation, hvor der er trussel om alvorlig skade for de 23 varekategorier, der vurderes.

(70)

Kommissionen har truffet en foreløbig afgørelse, om at der er en årsagssammenhæng mellem den øgede import af den vare, der vurderes, på den ene side og en trussel om alvorlig skade på den anden side, på følgende grundlag.

(71)

For det første skal det bemærkes, at de varer, der fremstilles af EU-producenterne, er samme vare eller konkurrerer direkte med de pågældende varer. De har de samme grundlæggende egenskaber, anvendelsesformål og sælges gennem tilsvarende eller identiske salgskanaler og konkurrerer i høj grad på prisen.

(72)

Som forklaret i afsnit IV og VI har EU-producenterne lidt i form af tab af markedsandele og et betydeligt pristryk, som førte til et negativt eller uholdbart niveau hvad angår fortjenesten. For nogle varer synes der at være en umiddelbart forestående fare for alvorlig skade, selv om producenterne har rejst sig igen.

(73)

I perioden 2013-2017 steg importen af den pågældende vare betydeligt, hvilket fjernede EU-markedsandele på grund af lavere prisniveauer end EU-producenternes. Faktisk steg markedsandelen for importen generelt fra 12,2 % til 17,6 %, og importpriserne forblev næsten systematisk lavere end salgspriserne i Unionen for hver enkelt vare.

(74)

Årsagssammenhængen mellem den forøgede import og EU-producenternes situation var særlig markant i perioden 2013-2016, da lavprisimporten toppede (+ 62 %), og EU-producenternes priser faldt med 15 %. For kategori 13 var faldet i priserne endog på 20 %, hvorimod det for kategori 1 og 3 var på henholdsvis 19 % og 18 %. Som følge heraf befandt EU-producenterne af samme varer sig enten i en tabsgivende situation, eller de var blot tæt på break even. I 2017 forblev importen på et højt niveau og fortsatte med at underbyde priserne til trods for en generel prisstigning. EU-priserne reetablerede sig, men ikke tilstrækkeligt for en række varer, som fortsat blev solgt med tab eller formindsket fortjeneste.

(75)

Selv om fortjenesten for visse varekategorier kom sig igen, er deres situation stadig sårbar. Ud fra udviklingen i de seneste år er disse varekategorier faktisk særligt følsomme over for pristryk, og enhver yderligere stigning i lavprisimporten, vil have en væsentlig negativ virkning på deres situation.

(76)

I den forbindelse er det opfattelsen, at de restriktive foranstaltninger, som USA har truffet i henhold til Section 232 i Trade Expansion Act, kan forventes at forårsage en umiddelbart forestående alvorlig skade for EU-producenterne i betragtning af deres omfang og rækkevidde.

(77)

Kommissionen konkluderer derfor foreløbigt, at for så vidt angår de 23 varekategorier, der vurderes, er der en årsagssammenhæng mellem den øgede import, presset på EU's priser på stålmarkedet og truslen om alvorlig skade for EU-producenterne.

(78)

For at sikre, at den alvorlige skade ikke kan tilskrives andre faktorer end stigningen i importen, har Kommissionen udført en foreløbig analyse for at fastslå, hvorvidt andre faktorer kan have bidraget til den alvorlige skade for EU-producenterne.

(79)

Den globale overkapacitet blev anset for at have spillet en rolle i den forstand, at den fremmede billig import til Unionen. Forbruget af de berørte stålprodukter øgedes og kunne derfor ikke svække årsagssammenhængen.

(80)

Kommissionen vurderede også, om den alvorlige skade kunne tilskrives importen af de pågældende varer fra medlemmerne af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS). Som et resultat af EØS-aftalen mellem Unionen og dens medlemsstater på den ene side og EØS-medlemsstaterne (Norge, Island og Liechtenstein) på den anden side har Unionen etableret en tæt økonomisk integration med markederne i EØS-landene og med erhvervsgrenen for de pågældende varer. Erhvervsgrenen på disse markeder er veludviklet og mættet, hvorfor det er opfattelsen, at udelukkelsen af varer med oprindelse i EØS-medlemslandene fra beskyttelsesforanstaltningerne vil have ringe (eller ingen) indvirkning på importen af varerne. Andelen af denne import ud af den samlede import er således begrænset (EØS-andelen af importen er på omkring 1,5 % med en tilsvarende markedsandel på 0,3 % i alt), mens importen fra disse lande faktisk har bidraget for visse varekategoriers vedkommende til en stigning i importen (den samlede import fra disse lande viser en stigning på ca. 9 %). Derudover er EØS-medlemslandene traditionelt mindre leverandører af den pågældende vare til USA, hvilket betyder, at risikoen for en handelsomlægning foreløbigt også er blevet fastslået som begrænset. Under henvisning til de traditionelt mindre leveringer til USA, erhvervsgrenens modenhed på EØS-markederne og den dermed forbundne begrænsede risiko for handelsomlægning, der følger heraf, finder Kommissionen, at importen af de pågældende varer fra EØS-medlemslandene kun meget marginalt, hvis overhovedet, kan have bidraget til truslen om alvorlig skade.

(81)

Følgelig har Kommissionen ikke konstateret andre faktorer, som kunne svække årsagssammenhængen mellem stigningen i importen og den alvorlige skade for EU-producenterne. Ikke desto mindre vil der blive gennemført en mere detaljeret undersøgelse af alle faktorer, der har eller kan have bidraget til skaden i den resterende del af undersøgelsen.

(82)

Som anført ovenfor er Unionens stålproducenter globalt set i en situation med trussel om skade, og den alvorlige skade er klart umiddelbart forestående. For nogle enkelte varekategorier er der allerede tegn på alvorlig skade. En yderligere stigning i importen vil sandsynligvis få betydelige negative virkninger for den økonomiske situation for EU-erhvervsgrenen som helhed.

(83)

Kommissionen har undersøgt, om der foreligger kritiske forhold, hvor en forsinkelse kunne forårsage en skade, som vanskeligt vil kunne udbedres. Det blev navnlig undersøgt, om importen fortsat er steget i den seneste periode.

(84)

En sammenligning mellem importen af stålprodukter i første kvartal 2018 og første kvartal 2017 viser, at for 18 ud af de 23 varekategorier steg importen med 26 %. Denne stigning i importen er således betydeligt større end i perioden 2016-2017, hvor den var på ca. 2 %.

(85)

Tolden på 25 % i henhold til afdeling 232 om stålprodukter blev indført den 23. marts 2018. Det er på nuværende tidspunkt ikke muligt at vurdere den fulde virkning af de amerikanske foranstaltninger i form af en handelsomlægning. Øget import til Unionen i første kvartal af 2018 kunne dog ses som en foregribelse af virkningerne heraf, og dermed give et godt fingerpeg om, hvad der kunne være den potentielle fremtidige udvikling af Unionens import efter indførelsen af de amerikanske foranstaltninger.

(86)

Den 30. maj 2018 besluttede USA også, at foranstaltningerne i henhold til Section 232 bør håndhæves over for Unionen, Mexico og Canada. Kommissionen mener, at dette er endnu et kritisk element, da det ikke blot vil begrænse Unionens eksport, men også øge risikoen for en handelsomlægning fra de to andre store stålproducerende lande.

(87)

I betragtning af den sårbare erhvervsgren og i betragtning af den seneste stigning i importen vil endnu et overudbud af stålprodukter på EU-markedet og det heraf følgende pres på priserne uden tvivl have alvorlige følger for EU-producenternes situation.

(88)

Kommissionen er derfor af den opfattelse, at på grund af den reelle risiko for en handelsomlægning og den yderligere restriktion af importen til USA fra vigtige stålproducerende lande er der tale om kritiske forhold, hvor en forsinkelse i vedtagelsen af midlertidige beskyttelsesforanstaltninger vil forårsage skader, som vanskeligt vil kunne udbedres. Kommissionen konkluderer derfor, at der straks bør træffes midlertidige beskyttelsesforanstaltninger.

(89)

I overensstemmelse med artikel 16 i forordning (EU) 2015/478 er det blevet undersøgt, om der er tvingende årsager til at konkludere, at det ikke er i Unionens interesse at indføre midlertidige foranstaltninger i dette særlige tilfælde til trods for den foreløbige konklusion om trussel om alvorlig skade. Analysen af Unionens interesser var baseret på en vurdering af alle de forskellige involverede parters interesser, herunder også EU-producenternes, importørernes og brugernes interesser.

(90)

EU-erhvervsgrenen består af mere end 40 producenter i mange forskellige medlemsstater i Unionen og beskæftigede mere end 180 000 personer direkte i forbindelse med de 25 pågældende varer i perioden 2013-2017. Det er blevet fastslået, at EU-erhvervsgrenen står over for en trussel om alvorlig skade forårsaget af en stigning i importen. Der mindes om, at EU-erhvervsgrenen ikke nød godt af en stigning i forbruget, og at EU-erhvervsgrenen i økonomisk henseende stadig er skrøbelig og sårbar over for yderligere stigninger i importen. Stålindustriens strategiske betydning har længe været anerkendt (14). Det er i EU's interesse at have en sund og konkurrencedygtig stålindustri. Det er klart, at hvis der ikke træffes foranstaltninger, vil både priserne og EU-producenternes markedsandel falde yderligere, hvilket vil føre til faldende produktion, øgede finansielle tab og tab af arbejdspladser, såvel i stålindustrien som i dermed forbundne erhvervsgrene. Indførelsen af midlertidige beskyttelsesforanstaltninger vil midlertidigt afhjælpe den alvorlige skade og lette EU-erhvervsgrenens tilpasning.

(91)

Brugere og importører søger generelt den lavest mulige stålpris, og det er klart, at priserne vil være lavere uden foranstaltninger. Det er imidlertid også i deres egen interesse at have en konkurrencedygtig og levedygtig EU-stålindustri, der er i stand til at imødekomme deres fremtidige behov.

(92)

På den baggrund har flere interesserede parter i undersøgelsen hævdet, at det ikke ville være i Unionens interesse at indføre midlertidige beskyttelsesforanstaltninger. De hævder, at foranstaltninger næsten helt sikkert vil føre til forsyningsproblemer og derfor vil placere EU-erhvervsgrenen i en stærkere forhandlingsposition med hensyn til at lægge pres på priserne. De fremførte yderligere, at forsyningskilderne allerede er begrænsede efter indførelsen af antidumping- og antisubsidieforanstaltninger, og at varer, som ikke kan skaffes hos EU-producenter, eller som ikke findes i tilstrækkelig mængde eller har de korrekte tekniske specifikationer, skal udelukkes fra beskyttelsesforanstaltninger.

(93)

For at finde den rette balance mellem forskellige legitime interesser, og eftersom truslen om alvorlig skade i denne sag hovedsageligt er knyttet til eksistensen af handelsomlægning, mener Kommissionen, at formen af beskyttelsesforanstaltningerne skulle kunne bevare historiske importniveauer, og at kun import ud over dette niveau bør være underlagt disse. I denne henseende garanterer en ordning med toldkontingenter, hvor der ikke indføres hindringer for traditionelle handelsstrømme, at beskyttelsesforanstaltningerne er i overensstemmelse med Unionens interesser. En sådan foranstaltning vil forhindre de negative virkninger af handelsomlægning for EU-erhvervsgrenen og samtidig bevare traditionelle forsyningskilder og en effektiv konkurrence på stålmarkedet.

(94)

Under disse omstændigheder mener Kommissionen, at risikoen for, at den vedtagne foranstaltning udløser forsyningsproblemer eller en prisstigning ikke er væsentlig. Desuden bør påstanden, om at visse specifikke varekategorier skal udelukkes fra beskyttelsesforanstaltninger, da de ikke kan skaffes hos EU-producenterne eller ikke findes i tilstrækkelig mængde eller har de korrekte tekniske specifikationer, afvises, eftersom de traditionelle handelsstrømme vil blive garanteret.

(95)

Derfor konkluderer Kommissionen foreløbigt, at Unionens interesser kræver, at der vedtages midlertidige beskyttelsesforanstaltninger i den særlige form af en toldstigning, som anvendes ud over de traditionelle handelsstrømme på grundlag af varekategorier.

(96)

Det blev foreløbigt konkluderet, at EU's stålindustri befinder sig i en situation, hvor der er trussel om alvorlig skade for de 23 varekategorier, der vurderes, og at denne situation sandsynligvis vil føre til en faktisk alvorlig skade i den nærmeste fremtid. I lyset af de kritiske forhold konkluderes det, at der bør træffes midlertidige beskyttelsesforanstaltninger for at forhindre skader på EU's stålindustri, som vanskeligt vil kunne udbedres inden afslutningen af den nuværende undersøgelse.

(97)

Hvad angår valget af den hensigtsmæssige foranstaltningsform, fandt Kommissionen følgende tre elementer. For det første forventes den alvorlige skade for den globale EU-stålindustri at indtræffe på grund af omlægningen til Unionen af ståleksport til USA som følge af foranstaltningerne i henhold til Section 232. For det andet er det opfattelsen, at EU-markedets åbenhed bør bevares, og at de traditionelle importstrømme bør opretholdes. Det er nemlig den overskydende import ud over disse traditionelle handelsstrømme, som anses for at være den største trussel mod situationen i stålindustrien. Endelig bør de midlertidige foranstaltninger i overensstemmelse med artikel 7, stk. 2, i forordning (EU) 2015/478 og med Unionens internationale forpligtelser, navnlig artikel 6 i WTO's aftale om beskyttelsesforanstaltninger, have form af toldmæssige foranstaltninger.

(98)

På den baggrund mener Kommissionen, at de midlertidige beskyttelsesforanstaltninger som nævnt i betragtning 93 bør have form af en ordning med toldkontingenter, ud over hvilke der betales en tillægstold. For at sikre adgang til EU-markedet for alle traditionelle leverandører bør sådanne toldkontingenter være baseret på gennemsnittet af det årlige importniveau for årene 2015, 2016 og 2017. Da toldkontingenterne vil blive anvendt i 200 kalenderdage, bør kontingenterne fastsættes på et tilsvarende pro rata-niveau i forhold til det årlige tal.

(99)

Den tillægstold, der anvendes ud over kontingentet, bør fastsættes på et niveau, der er foreneligt med målet om at forhindre alvorlig skade for EU-erhvervsgrenen. I betragtning af konklusionerne om trussel om alvorlig skade og det forhold, at der endnu ikke generelt har fundet alvorlig skade sted, mener Kommissionen, at beregningen af en skadesmargen på grundlag af den beregnede gennemsnitlige ikke-skadevoldende pris pr. ton af EU-erhvervsgrenens varer i den seneste periode ikke synes at være hensigtsmæssig.

(100)

Under disse omstændigheder finder Kommissionen det snarere mere hensigtsmæssigt at anlægge en fremadskuende tilgang med hensyn til vurderingen af størrelsen af den told, som er nødvendig for at forhindre import ud over de traditionelle handelsstrømme i at blive til virkelighed og skabe alvorlig skade for EU-erhvervsgrenen, når niveauet for kontingentet er nået.

(101)

I denne forbindelse har EU-erhvervsgrenen fremlagt to metoder, der supplerer hinanden, til beregning af en tilstrækkeligt afskrækkende told, som Kommissionen finder passende til dette formål: Den første er en delvis ligevægtsmodel på EU-markedet for stål, mens den anden beregner dækningsbidragene for stålprodukter.

(102)

En delvis ligevægtsmodel er et sæt af udbuds- og efterspørgselsligninger, der fokuserer på en del af økonomien og anvender princippet om »alt andet lige« på resten af økonomien. Det antages ligeledes, at de makroøkonomiske konsekvenser af det analyserede scenario ikke er tilstrækkeligt store til at påvirke de makroøkonomiske aggregater, f.eks. det samlede lønniveau i en økonomi.

(103)

Den model, der foreslås af EU-erhvervsgrenen, er baseret på en offentligt tilgængelig kode, som programmeres og løses i et regnearksprogram. Delvise ligevægtsmodeller er generelt et standardredskab til analyse af handelspolitik, der udføres af de undersøgende myndigheder, herunder Kommissionen.

(104)

Modellen anvender som de fleste andre den såkaldte Armington-antagelse, hvorefter varer af forskellig oprindelse ikke umiddelbart kan erstatte hinanden. Modellen ser kun på EU-markedet og anvender en udbudsfunktion både for udbuddet inden for EU, for udbuddet af import fra lande underlagt beskyttelsesforanstaltninger, og for udbuddet af import fra lande fritaget for beskyttelsesforanstaltninger. Endelig anvender den en EU-efterspørgelsfunktion, der svarer til det generelle prisniveau for at bestemme efterspørgslen efter stål på aggregeret niveau og distribuerer dette i henhold til de relative priser på de tre nævnte forsyningskilder. Sidstnævnte proces er underlagt den såkaldte Armington-elasticitet, dvs. økonomiske parametre, der repræsenterer substitutionselasticiteten mellem varer fra forskellige oprindelseslande, der adskiller sig i forhold til varetyper og markeder.

(105)

Data for modellen kommer fra Eurofer og Eurostat. Armington-elasticiteten og udbuds- og efterspørgselselasticiteten kommer fra etablerede kilder, som f.eks. USA, ITC og Global Trade Analysis Project. Armington-elasticiteten fastsættes til 3,75, efterspørgselselasticiteten fastsættes til – 0,5, og de tre udbudselasticiteter fastsættes til 4 i overensstemmelse med disse kilder.

(106)

Da det drejer sig om en model for ét enkelt land, skal der opstilles visse eksplicitte og implicitte antagelser, navnlig om det amerikanske stålmarked og om virkningen af de foranstaltninger, der pålægges i henhold til Section 232.

(107)

For det første antages det, at disse foranstaltninger vil føre til udelukkelse af den nuværende eksport fra lande, der er underlagt foranstaltninger i henhold til Section 232, fra det amerikanske marked. I næste trin vil andelen af denne udelukkede eksport, der vil blive omlagt til EU-markedet for hvert enkelt producentland, der i øjeblikket eksporterer til USA, blive beregnet efter en metode, som tager fire forskellige kriterier i betragtning og afvejer: afstanden til Unionen, tilgængeligheden i den relevante region af lande, der kan absorbere omlagt eksport, eksistensen af lande i regionen med betydelig overkapacitet og eksistensen i landet af etablerede handelsbeskyttelsesforanstaltninger. Ifølge denne beregning vil 72 % af USA's nuværende stålimport blive omdirigeret til EU-markedet, hvilket svarer til 55 % af EU's samlede stålimport i 2017. Det antages endvidere, at denne yderligere import vil erstatte en EU-produktion til samme beløb.

(108)

Modellen specificeres med ovennævnte parametre, og markedsdataene korrigeres for antagelserne i de to foregående betragtninger. Modellen løses dernæst forsøgsvis med toldsatser i forskellige størrelsesordener for import til Unionen ud over kontingentet. Resultaterne af modellen forudsiger, at en told på 25 % vil tillade importniveauer, der er ca. 19 % højere end i referenceperioden 2015-2017. En told på 32 % vil stadig give mulighed for 10 % højere importmængder end i referenceperioden. En told på 41 % vil derimod dæmpe importen til niveauet for 2015-2017.

(109)

Resultaterne af modellen for makroøkonomisk handel suppleres med en række mikroøkonomiske simuleringer af typiske dækningsbidrag for 12 forskellige varekategorier, der vurderes. Antagelsen bag analysen er, at i tilfælde af faldende priser vil producenterne fortsætte med fuldt ud at udnytte deres kapacitet og eksportere til Unionen, så længe de variable omkostninger dækkes. Forskellen mellem salgsprisen og variable omkostninger kaldes dækningsbidrag. Med andre ord vil en producent fortsætte med at producere, så længe dækningsbidraget ikke er negativt. Analysen fastsætter for hver af de 12 varekategorier, der vurderes, den EU-hjemtagelsespris, hvor dækningsbidraget for eksportører til Unionen vil være helt opbrugt. Forskellen mellem denne pris og den ikke-skadevoldende hjemmemarkedspris på EU-markedet bør derefter være toldsatsen for import ud over kontingentet, som er nødvendig for at garantere et ikke-skadevoldende prisniveau på EU-markedet.

(110)

I analysen anvendes der en kurv af råvarepriser baseret på de offentlige indeks fra Metal Bulleting, på variable omkostninger fra kinesiske virksomheder fra CRU-databasen og på antagne fragtomkostninger på $60/ton mellem Kina og EU, som skulle være et forsigtigt skøn. Den konkluderer, at dækningsbidragene og dermed de nødvendige afskrækkende toldsatser for import ud over kontingentet bør ligge på mellem 19-45 %, med en median på 34 %, hvilket hovedsagelig bekræfter den størrelsesorden på toldsatser for import ud over kontingentet, som den delvise ligevægtsmodel har givet.

(111)

På grundlag af ovenstående har Kommissionen foreløbigt fastslået, at en foreløbig toldsats på 25 % for import ud over kontingentet vil være tilstrækkelig til at forebygge, at der opstår alvorlig skade. Denne told, som er lavere end de 32 % fra modellen, der skal sikre traditionel handel, plus en stigning på 10 % i importen udgør en forsigtig tilgang under hensyntagen til Unionens interesse og i afventning af bemærkninger fra de interesserede parter efter indførelsen af de midlertidige foranstaltninger og en mere gennemgribende undersøgelse af udviklingen i importen før indførelsen af de endelige foranstaltninger.

(112)

Det bedste middel til at sikre en optimal anvendelse af toldkontingenterne er at tildele dem i kronologisk rækkefølge efter datoerne for accept af angivelserne om overgang til fri omsætning, jf. Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2015/2447 (15). Der bør sikres lige og vedvarende adgang til toldkontingenterne for alle EU-importører. Denne form for forvaltning kræver et nært samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen.

(113)

Muligheden for, at varer importeret fra udviklingslande kan fritages for toldkontingenterne, er afhængig af varernes oprindelse. De kriterier for fastlæggelse af ikke-præferenceoprindelse, der i øjeblikket er i kraft i Unionen, bør derfor anvendes.

(114)

Med henblik på midlertidige foranstaltninger og for at gøre det muligt at fortsætte traditionelle handelsstrømme vil der blive fastsat et specifikt kontingent for hver af de varekategorier, over for hvilke denne forordning indfører midlertidige foranstaltninger, uanset deres oprindelsesland. Den resterende del af undersøgelsen vil fastslå, om en tildeling af kontingenter pr. eksportland er ønskelig for at sikre de traditionelle handelsstrømme fra disse lande og under hensyntagen til virkningen af de midlertidige foranstaltninger. Kommissionen vil navnlig tage hensyn til den potentielle virkning af de antidumping- og antisubsidieforanstaltninger, der i øjeblikket gælder for tildeling og anvendelse af kontingenter pr. land.

(115)

Når de fastsatte toldfrie kontingenter er nået, finder beskyttelsesforanstaltningerne anvendelse.

(116)

Flere interesserede parter hævdede, at kombinationen af de allerede indførte antidumping- og udligningsforanstaltninger over for mange varekategorier med beskyttelsesforanstaltninger over for den samme import vil medføre en uønsket stor byrde for visse eksporterende producenter, som søger at eksportere til Unionen, hvilket kan have den virkning, at de forhindres i at få adgang til Unionens marked.

(117)

For de 12 varekategorier af stål, der er omfattet af de nuværende midlertidige beskyttelsesforanstaltninger, er visse oprindelseslande i øjeblikket genstand for antidumping- og udligningstold. Det er derfor nødvendigt at overveje, om kumuleringen af disse foranstaltninger med beskyttelsesforanstaltninger ikke ville føre til en større virkning end ønskeligt (16). For at undgå indførelse af »dobbeltsanktioner«, når toldkontingenterne er overskredet, vil niveauet for de gældende antidumping- og udligningsforanstaltninger blive suspenderet eller reduceret for at sikre, at den kombinerede virkning af disse foranstaltninger ikke overstiger den højeste grad af beskyttelse eller den gældende antidumping- eller udligningstold.

(118)

De midlertidige foranstaltninger bør gælde for 200 kalenderdage fra datoen for ikrafttrædelsen af denne forordning.

(119)

I overensstemmelse med artikel 18 i forordning (EU) 2015/478 og som følge af EU's internationale forpligtelser bør de midlertidige foranstaltninger ikke finde anvendelse på nogen vare med oprindelse i et udviklingsland, så længe dets andel af importen af den pågældende vare til Unionen ikke overstiger 3 %, forudsat at de udviklingslande, der er medlemmer af WTO, med en importandel på mindre end 3 % tilsammen tegner sig for højst 9 % af Unionens samlede import af den pågældende vare.

(120)

Den foreløbige afgørelse, som Kommissionen har truffet, viser, at de pågældende varekategorier med oprindelse i visse udviklingslande opfylder kravene med hensyn til at kunne drage fordel af ovennævnte fritagelse. Bilag IV (liste over varer med oprindelse i udviklingslande, for hvilke de midlertidige foranstaltninger gælder) anfører udviklingslandene i forbindelse med denne forordning. Bilaget indeholder også for hver af de 23 varekategorier de udviklingslande, for hvilke de midlertidige foranstaltninger gælder. Kommissionen finder det hensigtsmæssigt på dette stadium at beregne mængden af import fra udviklingslande på grundlag af hver varekategori, fordi toldkontingentet også er fastsat med henvisning til de traditionelle handelsstrømme fra hver enkelt kategori. Dette berører ikke fremtidige beslutninger om, hvorvidt et land kan betragtes som et udviklingsland.

(121)

Som anført i betragtning 80 finder Kommissionen på grund af den tætte markedsintegration med EØS-medlemslandene, de samlede tal for importen fra disse lande og den lave risiko for handelsomlægning, at de varer, der vurderes, med oprindelse i Norge, Island og Liechtenstein bør udelukkes fra denne forordnings anvendelsesområde —