Særberetning nr. 8/99

om EF-toldkodeksens bestemmelser om sikkerhedsstillelse og kaution for traditionelle egne indtægter, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2000/C 70/01)

INDHOLD

>TABELPOSITION>

Resumé

En væsentlig del af de 14100 mio. ECU i traditionelle egne indtægter (navnlig told), som medlemsstaternes toldmyndigheder har opkrævet i 1998 på vegne af Fællesskabet, har været dækket af en eller anden form for sikkerhed eller kaution, inden de er overdraget til Kommissionen.

Dette system med sikkerhedsstillelse og kaution, som fællesskabsforskrifterne foreskriver, skal lette samhandelen. Det giver mulighed for udsættelse med betaling af forfalden toldskyld og for suspension af potentielle afgifter under forskellige toldordninger. I nogle tilfælde er sikkerhedsstillelse eller kaution obligatorisk, i andre tilfælde fakultativ.

Når procedurerne for sikkerhedsstillelse og kautionering ikke overholdes, og det medfører, at toldindtægter til Fællesskabet ikke opkræves, skal medlemsstaterne betale supplerende BNI-bidrag. De samlede indtægter forbliver således på samme niveau, men byrden fordeles anderledes på skatteyderne i medlemsstaterne.

I beretningen rejses spørgsmålet om medlemsstaternes ansvar i fire tilfælde, hvor procedurerne for forvaltning af sikkerhedsstillelser og kautioner under de nationale ordninger ikke opfylder kravene i fællesskabslovgivningen. De ansvarlige nationale myndigheder har ikke sikret fuldstændig beskyttelse af Fællesskabets interesser.

Beretningen sætter også spørgsmålstegn ved, om den gældende lovgivning kan beskytte Fællesskabets indtægter tilstrækkeligt, og om den er så klar og entydig, at den kan anvendes ensartet i hele Fællesskabet. Retten anbefaler, at Kommissionen bruger sine beføjelser og sørger for, at de konstaterede mangler og uklarheder bliver afhjulpet.

Toldmyndighederne kan i nogle tilfælde ikke kontrollere bogføringen af udskudte betalinger i virksomheder, som anvender en forenklet procedure, og det kan undertiden medføre, at disse virksomheder får alt for stor kredit uden sikkerhedsstillelse.

Fællesskabets indtægter overdrages undertiden for sent, når toldmyndighederne ikke øjeblikkeligt følger op på sager, hvor betaling af toldskyld er udsat, indtil der foreligger underliggende dokumentation, eller når virksomheder eller importører beholder varer, der er indført midlertidigt i Fællesskabets toldområde.

Der er stadig åbenlyse mangler ved forsendelsessystemet, der længe har været anset for at være et af toldunionens højrisikoområder - selv om der utvivlsomt er sket forbedringer.

I flere medlemsstater er bestemmelserne om fastsættelse og overvågning af samlede kautioner og anvendelsen af disse bestemmelser ikke fuldstændig pålidelige. Det er for let at opnå fritagelse for sikkerhedsstillelse i nogle medlemsstater. Virksomhederne er ikke forpligtede til at anføre varernes art og værdi i det administrative enhedsdokument, og det gør det vanskeligt for toldmyndighederne at føre effektivt tilsyn med fællesskabsforsendelser. Endvidere samarbejder toldmyndighederne stadig ikke godt nok om at spore uafsluttede forsendelsesprocedurer.

I tre medlemsstater gør de nationale bestemmelser om klage det muligt for mange virksomheder at komme uden om de administrative klageprocedurer fastsat i Fællesskabets toldregler, således at de kan undgå at stille sikkerhed. Det kan udgøre en risiko for Fællesskabets egne indtægter.

Bestemmelsen i grundforordningen om regnskabsføring af egne indtægter om, at fordringer, for hvilke der er stillet sikkerhed, overdrages til Fællesskabet, når de er konstateret, dvs. når de er identificeret, og ikke når de er opkrævet, overtrædes i vidt omfang af medlemsstaterne, der foretrækker at vente med overdragelsen, til toldskylden er opkrævet.

På grund af mangler ved forsikringsordningerne i henhold til konventionen om international vejtransport (TIR-konventionen) er der i flere år ikke blevet inkasseret toldskyld, der skulle være dækket af kautioner under forsendelsessystemet.

Endelig understreger Retten i denne beretning, at Kommissionen og medlemsstaterne er nødt til at nå til enighed om udformningen og gennemførelsen af en harmoniseret lovgivning, og den anbefaler, at Kommissionen i givet fald benytter sin initiativret og foreslår de nødvendige forbedringer.

Indledning

1. I henhold til Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994 finansieres fællesskabsbudgettet til dels af told og landbrugsafgifter, under et benævnt "traditionelle egne indtægter". I 1998 beløb de sig til netto 14100 mio. ECU, dvs. ca. 16,9 % af det samlede budget for egne indtægter. Medlemsstaternes toldmyndigheder opkræver disse indtægter på grundlag af EF-toldkodeksen(1) og i overensstemmelse med Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989(2).

2. Toldskyld opstår som hovedregel, når indførte varer, der er toldpligtige, overgår til fri omsætning i Fællesskabet.

3. For at lette samhandelen skal der ifølge Fællesskabets toldforskrifter ikke opkræves told, når de indførte varer overgår fra direkte toldkontrol til en toldprocedure. De vigtigste af disse procedurer er toldoplag, aktiv forædling, midlertidig indførsel og forsendelse.

4. Opkrævningen af told suspenderes eller udsættes i følgende tilfælde: når indførte varer transporteres inden for Fællesskabets toldområde under en godkendt forsendelsesprocedure; når der er indgivet klage over en toldmyndigheds afgørelse; for at give mulighed for periodiske betalinger; for at lette midlertidige varebevægelser, og når der på tidspunktet for fortoldningen ikke foreligger den fornødne dokumentation for indrømmelse af nedsat importafgift eller nulimportafgift.

5. For at beskytte Fællesskabets finansielle interesser og sikre, at konstaterede fordringer på egne indtægter opkræves, når de forfalder til betaling, er der indført bestemmelser om sikkerhedsstillelse og kaution(3) i EF-toldkodeksen. Der findes ingen pålidelige statistikker, men Retten vurderer, at en væsentlig del af de 14100 mio. ECU i traditionelle egne indtægter opført i Fællesskabernes 1998-regnskaber var dækket af en eller anden form for sikkerhed mindst en gang inden overdragelsen. Sikkerhedsstillelsen dækker også potentielle fordringer i forbindelse med toldsuspensionsprocedurerne - det er ikke muligt at fastsætte beløbet for disse fordringer.

6. Toldskyld skal opføres i regnskaber, som hver enkelt medlemsstat fører (herefter kaldet A-regnskaberne), og overdrages Kommissionen. Imidlertid kan toldskyld, som der ikke er stillet sikkerhed for, og toldskyld, som der er stillet sikkerhed for, men som er anfægtet, opføres i særskilte regnskaber (herefter kaldet B-regnskaberne). Så snart de fællesskabsfordringer, der er opført i B-regnskaberne, er inkasseret, skal de overføres til A-regnskaberne inden for det fastsatte tidsrum. Det Europæiske Fællesskabs konsoliderede balance for 1998 viser, at toldfordringer er opført med 1739 mio. ECU i B-regnskaberne (1362 mio. ECU i 1997). I dette beløb indgår toldskyld, som der ikke er stillet sikkerhed for, og som skyldes svig og uregelmæssigheder, og toldskyld, som der er stillet sikkerhed for, men som er anfægtet.

EU-lovgivningen

Obligatorisk sikkerhedsstillelse

7. Ifølge EF-toldkodeksen er sikkerhedsstillelse obligatorisk i følgende tilfælde:

- når indførte varer overgår til fri omsætning i Fællesskabet med indrømmelse af henstand med betaling af den pågældende told(4)

- når toldpligtige varer transporteres gennem toldområdet under en forsendelsesprocedure(5)

- når varer indføres midlertidigt i Fællesskabet(6)

- når klarereren ønsker at indføre varer til nedsat importafgift eller nulimportafgift, og han ønsker varerne frigivet til fri omsætning øjeblikkeligt, selv om han på tidspunktet for anmeldelsen ikke er i besiddelse af de nødvendige bilag (ufuldstændige anmeldelser)(7), og

- når klarereren ønsker at klage over en afgørelse truffet af toldmyndighederne, hvor gennemførelsen af den anfægtede afgørelse udsættes, hvis den bevirker, at der skal betales import- eller eksportafgifter(8).

Fakultativ sikkerhedsstillelse

8. Ifølge EF-toldkodeksen kan toldmyndighederne også kræve sikkerhedsstillelse i følgende tilfælde:

- når virksomheder anvender en suspensionsprocedure, f.eks. toldoplag(9), aktiv forædling(10) eller forarbejdning under toldkontrol(11)

- ved midlertidig opbevaring af varer, som endnu ikke er angivet til toldmæssig bestemmelse(12)

- for varer, der indføres til nedsat importafgift på grund af deres anvendelse til særlige formål(13).

Beløbet for sikkerhedsstillelsen

9. Når sikkerhedsstillelse er obligatorisk, fastsætter toldmyndighederne størrelsen af sikkerhedsstillelsen til et beløb svarende nøjagtigt til toldskylden, hvis dette beløb kan beregnes præcist og ellers til det af toldmyndighederne anslåede højeste beløb i toldskyld, der er opstået eller vil kunne opstå(14). Der er særlige bestemmelser for forsendelsesproceduren. Når sikkerhedsstillelse er fakultativ, fastsætter medlemsstaternes myndigheder størrelsen på grundlag af deres vurdering af bl.a. en række finansielle faktorer vedrørende hver enkelt klarerer.

Revisionens omfang og mål

10. Rettens revision vedrørte primært medlemsstaternes toldmyndigheders forvaltning af sikkerhedsstillelse og kautioner og de vigtigste toldprocedurer, hvor der kræves sikkerhedsstillelse eller kaution for at beskytte Fællesskabets finansielle interesser. Revisionen omfattede også de inddrivelsesprocedurer, toldmyndighederne kan benytte, når sikkerhedsstillelser eller kautioner ikke er tilstrækkelige eller hensigtsmæssige.

11. De vigtigste mål for revisionen var at vurdere, i hvilket omfang medlemsstaterne opfyldte forskrifterne, og om disse regler og praksis i den forbindelse dækker toldmyndighedernes risici i forbindelse med opkrævningen af Fællesskabets egne indtægter. Revisionen gennemførtes i otte medlemsstater, nemlig Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrig, Italien, Nederlandene, Østrig og Det Forenede Kongerige, der tilsammen tegner sig for ca. 90 % af de samlede traditionelle egne indtægter, der blev overdraget Kommissionen i 1998.

Revisionsresultater

Udsættelse af betaling af told

12. I artikel 74, stk. 1, og artikel 192 i EF-toldkodeksen(15) er det fastsat, at opstår der toldskyld som følge af, at en toldangivelse antages, frigives de varer, der er omfattet af denne angivelse kun, når denne toldskyld er betalt, eller såfremt der er stillet sikkerhed for den. I henhold til EF-toldkodeksen kan en klarerer kun få tilladelse til at udsætte betalingen, hvis han stiller sikkerhed svarende til den pågældende toldskyld. Generelt er det en forudsætning for godkendelse af udsættelsen, at klarereren forpligter sig til ikke at overskride de fastsatte beløbsgrænser.

13. I fire af de besøgte medlemsstater er de anvendte procedurer ikke tilpasset til at sikre, at de i punkt 12 anførte bestemmelser overholdes, hvilket følgende eksempler illustrerer:

- Toldmyndighederne i to af disse medlemsstater kan hverken bekræfte eller kontrollere, at disse bestemmelser overholdes, når varer overgår til fri omsætning under en forenklet procedure med periodeangivelser. De modtager nemlig først oplysninger om varer frigivet under denne procedure i begyndelsen af den følgende måned. Retten konstaterede i et tilfælde, at klarereren havde frigivet varer under denne procedure, hvor toldskylden var 10,5 gange højere end den stillede garanti.

- I en anden af de fire medlemsstater udstedes der en godkendelsesattest, og virksomhederne kan klarere varer ved et hvilket som helst toldkontor. Efter denne procedure er det ikke altid muligt at kontrollere, om den opståede toldskyld holder sig inden for de tilladte grænser. Toldklareringsoplysningerne sendes nemlig til et bestemt kontor, som tager sig af alle betalingsudsættelser, og som dermed foretager afregningen flere dage efter klareringen af varerne. Endvidere er der for nylig indført et edb-styret regnskabssystem. Via dette system er det ikke muligt at opføre delvis sikret toldskyld i A-regnskaberne og stille beløbet til rådighed for Kommissionen som foreskrevet i bestemmelserne. Resultatet er, at når der ikke er stillet tilstrækkelig sikkerhed til dækning af hele toldskylden, vil der ikke blive overført noget beløb til Kommissionen, før det fulde beløb er opkrævet.

14. Når toldmyndighederne ved kontrol af betalingsudsættelser konstaterer, at en klarerer er ved at nå op over de godkendte beløb, skal han normalt forhøje sikkerheden eller betale et beløb, inden varerne frigives. Det er almindeligt anerkendt, at toldmyndighederne ikke kan kontrollere effektivt, om bestemmelsen om garantistillelse i alle tilfælde er opfyldt, fordi deres systemer og operationelle procedurer er behæftet med mangler. For at undgå forfordeling af virksomhederne kunne man måske systematisk anvende bestemmelserne i artikel 232, stk. 1, i EF-toldkodeksen om udligningsrenter i tilfælde af for sent betalt toldskyld, der overstiger de tilladte grænser.

Midlertidig indførsel af varer

15. Varer bestemt til forevisning og afprøvning kan indføres i Fællesskabets toldområde uden betaling af told, og midlertidig indførsel er også toldfri. I medfør af EF-toldkodeksen(16) kan varer forblive henført under proceduren for midlertidig indførsel i maksimalt 24 måneder. Toldmyndighederne kan dog med den pågældende virksomheds samtykke fastsætte et kortere tidsrum. Under særlige omstændigheder kan den maksimale frist forlænges, men i praksis er fristen normalt 24 måneder. Denne procedure kan anvendes mod sikkerhedsstillelse for det tilsvarende afgiftsbeløb. I praksis skal virksomhederne ofte indbetale et kontant depositum. Retten konstaterede følgende:

- I en medlemsstat havde en større virksomhed, der ofte bruger proceduren for midlertidig indførsel, på tidspunktet for revisionen indgivet 470 angivelser af midlertidig import, der endnu ikke var afsluttet efter to år. Retten konstaterede, at toldmyndighederne ofte afslutter proceduren for midlertidig indførsel ved at regnskabsføre det kontante depositum som toldskylden ved udløbet af den maksimale frist. Det er ikke muligt at afgøre, om og i hvilket omfang de egne indtægter hidrørende fra sådanne sager skulle have været stillet til rådighed for Kommissionen på et tidligere tidspunkt, for der anvendtes ikke en effektiv kontrolprocedure for at få fastslået den faktiske dato for toldskyldens opståen.

- I en anden medlemsstat konstaterede Retten på et af de besøgte toldkontorer, at der kun var stillet sikkerhed for 10 % af de potentielle afgifter på varer indført under proceduren for midlertidig indførsel. Sikkerhedsprocenten varierer tilsyneladende fra kontor til kontor og alt efter forholdene, men når varerne skal anvendes i en anden medlemsstat, forlanges der en sikkerhedsstillelse på 100 % af de potentielle afgifter. Det er imidlertid fastsat i EF-toldkodeksen, at hvis sikkerhedsstillelse er obligatorisk som f.eks. ved midlertidig indførsel af varer, skal sikkerheden under alle omstændigheder mindst dække afgiftsbeløbet(17).

16. Medlemsstaternes toldmyndigheder skal overholde toårsfristen for midlertidig indførsel og være opmærksomme på, at det kan medføre væsentlige forsinkelser i overdragelsen af tolden til Fællesskabet, hvis ikke de fører omhyggelig kontrol med indførsel i Fællesskabet under denne procedure. For at beskytte Fællesskabets finansielle interesser ordentligt bør Kommissionen sikre, at medlemsstaterne indfører egnede overvågningsprocedurer, således at de rettidigt kan identificere de anmeldelser vedrørende midlertidig indførsel, der ikke er færdigbehandlet ved udløbet af toldmyndighedernes frist og senest 24 måneder efter indgivelsen af den oprindelige anmeldelse.

Ufuldstændige angivelser(18)

17. I henhold til fællesskabsforskrifterne(19) kan toldmyndighederne indrømme klarererne en frist på højst en måned til at meddele oplysninger eller fremlægge dokumenter, som mangler ved toldangivelsen. Mangler der dokumenter, som kræves forelagt, for at der kan anvendes nedsat importafgift eller nulimportafgift, kan toldmyndighederne forlænge fristen for indgivelse af dokumenterne med højst tre måneder. Toldmyndighederne skal dog kræve sikkerhedsstillelse svarende til forskellen mellem det fulde importafgiftsbeløb og den nedsatte importafgift eller nulimportafgiften. Er den manglende dokumentation eller de manglende oplysninger ikke tilvejebragt ved fristens udløb, skal beløbet for sikkerhedsstillelsen straks bogføres i A-regnskabet.

18. I tre medlemsstater bemærkede Retten tilfælde, hvor den maksimale frist var udløbet, men hvor procedurerne ikke havde sikret, at afgiftsbeløbet, som der var stillet 100 % sikkerhed for, var blevet bogført i A-regnskabet, således at beløbet kunne overdrages rettidigt til Kommissionen.

19. Da fællesskabslovgivningen indeholder entydige bestemmelser om såkaldte ufuldstændige angivelser, er det Rettens opfattelse, at medlemsstaternes myndigheder er ansvarlige for den forsinkede bogføring af afgiftsbeløbet i A-regnskaberne og ikke så meget de berørte virksomheder. Det ville måske være hensigtsmæssigt at indføre en tilbagebetalingsordning på dette område.

Forsendelse

20. I EF-toldkodeksen(20) gives der under proceduren for ekstern forsendelse mulighed for forsendelse fra et sted til et andet inden for Fællesskabernes toldområde

- af ikke-fællesskabsvarer, uden at de pålægges importafgifter eller andre afgifter eller undergives handelspolitiske foranstaltninger

- af fællesskabsvarer, der er omfattet af en fællesskabsforanstaltning, som kræver, at varerne skal udføres til tredjeland, og for hvilke de tilsvarende udførselsformaliteter er opfyldt.

De vigtigste forsendelser foregår under proceduren for ekstern fællesskabsforsendelse på grundlag af et TIR-carnet i overensstemmelse med TIR-konventionen(21).

Kontrol af samlede kautioner - kautionernes størrelse

21. I henhold til gennemførelsesbestemmelserne til EF-kodeksen skal virksomheder, der anvender forsendelsesproceduren, stille sikkerhed på en af tre måder: Ved enkeltkaution, dvs. ved kautioner for en enkelt forsendelse af varer opført på en liste over varer, der frembyder øget risiko. Ved en fast kaution - gælder for virksomheder, der kun lejlighedsvis anvender proceduren. Ved samlet kaution - gælder for virksomheder, der regelmæssigt anvender proceduren og opfylder bestemte kriterier. I artikel 361 i gennemførelsesbestemmelserne til EF-toldkodeksen er fastsat regler for, hvordan beløbet for den samlede kaution fastsættes. Det bliver det på grundlag af en uges fællesskabsforsendelser. Toldmyndighederne undersøger hvert år, om den samlede kaution er af en passende størrelse, og om nødvendigt justeres beløbet. Justeringer foretages på basis af oplysninger fra afgangsstederne. Der er imidlertid ikke fastlagt regler for indhentning af sådanne oplysninger hos afgangsstederne i andre medlemsstater, så skal sådanne undersøgelser give rimelige resultater, bør de efter Rettens opfattelse foretages på grundlag af virksomhedernes handels- og regnskabsdokumenter(22).

22. I en række medlemsstater var de anvendte systemer til gennemførelse af disse undersøgelser ikke hensigtsmæssige, hvilket fremgår af følgende eksempler:

- I to medlemsstater anvendte toldmyndighederne data, der kun dækkede virksomhedernes aktiviteter i en referenceperiode og ikke i hele året. Selv om de pågældende toldmyndigheder mente, at referenceperioderne var repræsentative, var det ikke muligt at få bekræftet, at de udvalgte perioder var typiske for virksomhedernes aktiviteter, og dermed at de samlede kautioner var af en passende størrelse.

- I en anden medlemsstat var der ikke var foretaget nogen undersøgelse af kautioner i fem år.

- I fem medlemsstater foretages der undersøgelser, men ikke så hyppigt som fastsat i fællesskabsforskrifterne og heller ikke i overensstemmelse med fællesskabsreglerne. For eksempel:

- I en af disse medlemsstater foretages undersøgelserne ved hjælp af edb, men man kan ikke kontrollere, om kautionen stadig er dækkende, for systemet giver, som det også er tilfældet i andre medlemsstater, ikke adgang til oplysninger om fællesskabsforsendelser påbegyndt i andre medlemsstater (jf. punkt 21).

- I en anden af disse medlemsstater blev der kun foretaget undersøgelser hvert andet år, mens et toldkontor i en tredje medlemsstat kun havde foretaget stikprøveundersøgelser i 1996 og 1997.

- I den fjerde medlemsstat blev der foretaget regelmæssige undersøgelser, men i en række sager, som Retten undersøgte, havde toldmyndighederne accepteret det beløb for den samlede kaution, som virksomhederne havde foreslået. I sagsakterne henvistes der ikke til virksomhedernes handels- eller regnskabsdokumenter, som heller ikke var blevet kontrolleret.

- I to medlemsstater passerer fællesskabsforsendelser ikke et centralt grænseovergangssted. Det betyder, at forskellige toldkontorer, der udsteder forsendelsesattester, ikke kan kontrollere fællesskabsforsendelser, andre afgangssteder gennemfører på grundlag af disse attester. De nationale myndigheder kan derfor ikke kontrollere, om de samlede kautioner for de forsendelser, der påbegyndes inden for deres eget toldområde, er dækkende.

23. I forbindelse med en forsendelse havde ulovlig indførsel af cigaretter i Fællesskabet medført et toldkrav på ca. 2,8 mio. ECU. Den samlede garanti, der var stillet hos toldmyndighederne i et tredjeland i henhold til fælles forsendelsesordninger, beløb sig kun til ca. 200000 ECU. Myndighederne i den stat, hvor aftalen indgås, skal kontrollere, at kautioner, som de godkender, er tilstrækkeligt høje. I nævnte tilfælde var det for lave kautionsbeløb allerede opbrugt. Det var anvendt til dækning af tidligere krav.

24. Dette eksempel viser, at bestemmelserne om samlede kautioner ikke kan beskytte Fællesskabets finansielle interesser godt nok. I henhold til artikel 360 i gennemførelsesbestemmelserne til EF-toldkodeksen kan toldmyndighederne udstede kautionsattesterne i flere eksemplarer, og de kan alle anvendes op til kautionsgrænsen og fra et hvilket som helst afgangssted i toldområdet. Af denne grund, og fordi det tager tid at afslutte igangværende forsendelser, kan den toldskyld, der anses for at være dækket af en kaution, være flere gange større end kautionen. Den uundgåelige konsekvens er, at kautionisten kun hæfter op til det fastsatte maksimumsbeløb, hvis en forsendelse ikke gennemføres, og virksomheden efterfølgende ikke kan betale toldskylden.

Fritagelse for at stille sikkerhed for eksterne fællesskabsforsendelser

25. Medlemsstaterne kan indrømme personer, der opfylder nedenstående betingelser, fritagelse for at stille samlet kaution i medfør af EF-toldkodeksen(23):

- de skal være etableret i den medlemsstat, hvor fritagelsen gives

- de skal regelmæssigt anvende proceduren for fællesskabsforsendelse

- de skal være således økonomisk stillet, at de er i stand til at opfylde deres forpligtelser

- de må ikke have gjort sig skyldige i en alvorlig overtrædelse af told- og skattelovgivningen, og

- de skal afgive erklæring om, at de ved første skriftlige påkrav fra medlemsstaternes toldmyndigheder vil betale de beløb, der opkræves i forbindelse med de fællesskabsforsendelser, de foretager.

26. I medfør af fællesskabsreglerne(24) må der ikke ydes fritagelse for at stille sikkerhed for forsendelse af varer med en samlet værdi på over 100000 ECU.

27. En række medlemsstater har anvendt bestemmelserne om fritagelse for sikkerhedsstillelse. To af dem kunne ikke bekræfte, at toldmyndighederne undersøgte formelt, om ansøgernes økonomiske forhold tillod fritagelse.

28. Retten fandt ikke bevis for, at der anvendtes systemer til kontrol af, at bestemmelsen om, at der ikke må indrømmes fritagelse for sikkerhedsstillelse for forsendelse af varer med en samlet værdi på over 100000 ECU, blev overholdt. I det administrative enhedsdokument, der anvendes ved forsendelser, er der ikke oplysninger om forsendelsernes værdi eller toldtarifnumre, og derfor kan medlemsstaterne ikke kontrollere denne bestemmelse ordentligt. Endvidere kan toldmyndighederne ikke vurdere risiciene forbundet med individuelle forsendelser og heller ikke, om der er stillet dækkende sikkerhed.

29. Der er en tendens i medlemsstaterne til, at alle fordringer vedrørende uafsluttede forsendelser opføres i B-regnskaberne. Spørgsmålet er derfor, om ikke de bindende tilsagn, virksomhederne skal give for at blive fritaget for at stille sikkerhed, er en form for "selv-kaution", og om ikke den dermed forbundne toldskyld skal betragtes som fordringer dækket af garantier, som omhandlet i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89, og som følge heraf overdrages Kommissionen med det samme.

30. I forbindelse med en undersøgelse af uafsluttede forsendelser i en medlemsstat fandt Retten fire tilfælde, hvor toldmyndighederne havde konstateret udestående fordringer på egne indtægter hos virksomheder, der var blevet fritaget for at stille sikkerhed. På tidspunktet for revisionen var der endnu ikke indgået betaling i nogen af disse tilfælde, og de skyldige beløb var heller ikke blevet overdraget til Kommissionen efter fastlæggelsen. Det bør naturligvis være sådan, at kun virksomheder, der har tilkendegivet deres vilje til at overholde de gældende bestemmelser, kan fritages for at stille sikkerhed. Retten er bekendt med de nyligt fremsatte forslag(25) om, at kun personer, som godtgør, at de opfylder højere pålidelighedsstandarder ved anvendelsen af forsendelsesproceduren og i deres samarbejde med toldmyndighederne, kan fritages for at stille sikkerhed.

Underretning af kautionister om eventuel gæld i forbindelse med forsendelse

31. I henhold til toldforskrifterne(26) er en kautionist ikke forpligtet til at indfri en kaution for beløb, som vedrører uafsluttede forsendelsesprocedurer, hvis ikke han inden 12 måneder fra datoen for angivelsens registrering er blevet underrettet om, at han kan blive forpligtet til at betale. Toldmyndighederne havde i ti sager vedrørende kautionsforpligtelser på ca. 200000 ECU, der var opført i B-regnskaberne, ikke underrettet kautionisterne inden for den fastsatte frist om, at de kunne blive forpligtet til at betale. En anden medlemsstats toldmyndigheder havde ikke krævet indfrielse af en kaution for en konstateret fordring på ca. 330000 ECU, der var opført i B-regnskaberne og vedrørte en ikke afsluttet forsendelsesprocedure dækket af en garanti. Begrundelsen var, at de havde underrettet kautionisten inden for den fastsatte frist, men ikke fastsat beløbet i rette tid.

32. Efter Rettens opfattelse burde disse egne indtægter have været opført i A-regnskaberne og overdraget Kommissionen, eftersom der er stillet sikkerhed for beløbene, og der ikke var gjort indsigelse inden for den fastsatte tidsfrist. På grund af denne fejl begået af toldmyndighederne bør de pågældende medlemsstater tage de finansielle konsekvenser og med det samme overdrage de fastlagte toldbeløb, uanset om de vil kunne inkassere toldskylden hos debitorer eller kautionister. Kommissionen bør opkræve renter, fordi beløbene overdrages for sent på grund af den administrative praksis beskrevet ovenfor.

Gensidig bistand

33. Et væsentligt redskab til bekæmpelse af svig i forbindelse med toldunionen og den fælles landbrugspolitik er Rådets forordning (EF) nr. 515/97(27) om gensidig bistand mellem medlemsstaternes administrative myndigheder og om samarbejde mellem disse og Kommissionen. I forordningen hedder det, at "et effektivt samarbejde på dette område vil øge beskyttelsen af Fællesskabets økonomiske interesser".

34. Som et led i revisionen undersøgte Retten, hvordan proceduren for gensidig bistand i forbindelse med forsendelser anvendes. I et tilfælde, der vedrørte fire medlemsstater, var der kun inkasseret 99707 ECU af en samlet fordring på 645557 ECU, fordi beløbene åbenbart var blevet opkrævet for sent, fordi kautionen ikke var stor nok, eller fordi kautionistens navn var forkert.

35. I årsberetningen for regnskabsåret 1994(28) bemærkede Retten, at samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen om gennemførelsen af forordningerne om gensidig bistand og opfølgningen på dette område ikke fungerede godt nok. Retten har også i tidligere beretninger påpeget, at det indre marked er blevet en realitet for de erhvervsdrivende - navnlig for dem, der vil undgå at betale told og afgifter, mens fællesskabsmyndighederne åbenbart stadig er af den opfattelse, at dette marked er omfattet af nationale grænser.

TIR (Transport International Routiers/International Road Transport)

36. I henhold til artikel 91, stk. 2, i EF-toldkodeksen(29) kan ikke-fællesskabsvarer sendes på særlige betingelser på grundlag af TIR-carneter (TIR-konventionen af 14. november 1975). I så fald stiller godkendte organisationer kaution på op til 50000 USD pr. TIR-carnet (afhængigt af medlemsstaten), hvorved virksomheden fritages for at stille en særlig forsendelsessikkerhed.

37. Sådanne godkendte organisationer er speditørforeninger i de forskellige lande, både EU-medlemsstater og tredjelande. Det er fastsat i konventionen, at en godkendt organisation i det land, varerne transporteres igennem, skal indfri alle fordringer, der er en følge af, at en TIR-forsendelse ikke er afsluttet, uanset om carnet-indehaveren har indgået kontrakt med en organisation, der er registreret og har sit virke i et andet land.

38. De garanterende organisationer har - gennem International Road Transport Union (IRU) - tegnet forsikring til dækning af eventuelle forpligtelser i forbindelse med udstedelse af TIR-carneter. Under revisionen i en række medlemsstater og i Kommissionen konstaterede Retten, at sådanne forsikringspolicer kan være forbundet med en række problemer. Den gruppe af forsikringsselskaber, hvor der er tegnet forsikring af IRU's eventuelle forpligtelser, har nægtet at udbetale forsikringsydelsen, fordi toldskyld i forbindelse med samhandelen mellem de central- og østeuropæiske lande og Fællesskabet andrager så store beløb. Hovedparten af denne toldskyld er opstået i en bestemt medlemsstat som følge af den korte geografiske afstand til disse lande.

39. I medfør af fællesskabsreglerne skal afgiftsbeløbet for uafsluttede TIR-forsendelser opkræves af den stat, hvor varerne sidst har befundet sig, eller, når man ikke ved, hvor varerne befinder sig, af den medlemsstat, hvor de første gang blev indført i Fællesskabet. En medlemsstat tegner sig på grund af sin geografiske beliggenhed for en uforholdsmæssig stor del af de uafviklede forsendelser.

40. Det fremgår af en intern beretning fra Kommissionen om et kontrolbesøg i denne medlemsstat, at den ansvarlige nationale myndighed havde indgået en aftale med en af de garanterende organisationer om ikke at rejse krav om betaling i henhold til konventionen, men at der nu verserer en voldgiftssag mod forsikringsselskabet. Retten betvivler denne aftales lovlighed.

41. I henhold til fællesskabsforskrifterne(30) skal konstaterede fordringer vedrørende egne indtægter, der ikke er opkrævet, men som der er stillet sikkerhed for, overdrages til Kommissionen den 19. i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen er konstateret. Retten har anmodet de nationale myndigheder om at oplyse det retlige grundlag for ikke at overdrage beløbene rettidigt til Kommissionen.

42. I en række tilfælde var anmodninger til de garanterende organisationer om betaling af told blevet trukket tilbage, da det blev opdaget, at anmodningerne ved en fejltagelse var blevet sendt til kautionisten, inden man havde anmodet den hovedansvarlige om betaling. Kautionisten kan ikke længere sagsøges for dette beløb. Beløbet er ikke blevet overdraget Kommissionen, selv om det var toldmyndighedernes fejl, at det ikke var blevet opkrævet. Kommissionen bør sørge for at få inkasseret såvel disse afgifter som morarenter.

43. TIR-konventionen er en integrerende del af ordningen for fællesskabsforsendelse inden for og igennem Fællesskabet. Denne ordning er forbundet med forskellige problemer, og store beløb i toldskyld og andre afgifter i forbindelse med disse TIR-forsendelser bliver ikke opkrævet. Årsagen må være, at der ikke er indført et effektivt overvågningssystem på hele vareforsendelsesområdet. Overvågning i denne forbindelse går ikke kun ud på at sikre, at der stilles kautioner af passende størrelse, og at kautionisterne er pålidelige, men også, at forsendelserne afsluttes rettidigt.

Klager

44. Toldmyndighederne kan i henhold til artikel 244 i EF-toldkodeksen udsætte gennemførelsen af en anfægtet afgørelse, der ville have medført toldskyld, på betingelse af, at der er stillet eller stilles en sikkerhed. Man kan dog undlade at kræve sikkerhedsstillelse i tilfælde, hvor et sådant krav på grund af klagerens situation ville kunne give anledning til alvorlige vanskeligheder af økonomisk eller social karakter. Nedenfor omtales en række eksempler, hvor der ikke er krævet sikkerhed:

- Ved en gennemgang af B-regnskaberne konstaterede Retten hos toldmyndighederne i en medlemsstat, at der endnu ikke var opkrævet betaling af egne indtægter på 10737 129 ECU vedrørende TIR-forsendelser, der ikke var afviklet i november 1998. Carnet-indehaveren klagede over betalingskravene, og klagen blev antaget til videre undersøgelse, og gennemførelsen af afgørelsen blev udsat, men der blev ikke krævet sikkerhedsstillelse. Klagen blev afvist som ubegrundet i december 1998.

- I tre andre medlemsstater gør de nationale bestemmelser det muligt for mange virksomheder at slippe uden om den administrative klageprocedure fastsat i artikel 244 i EF-toldkodeksen. Ved at følge den nationale lovgivning kan virksomhederne slippe uden om kravet om at stille sikkerhed ved at klage direkte til domstolene.

45. Kommissionen bør undersøge de nationale bestemmelser om sikkerhedsstillelse i forbindelse med klager for at finde ud af, om de nationale lovgivninger er i overensstemmelse med bestemmelserne i EF-toldkodeksen.

Tilfælde, hvor der ikke stilles sikkerhed

46. Retten har ovenfor (punkt 25) omtalt medlemsstaternes ansvar, når det er umuligt at inkassere toldskyldsbeløbet, og når den hovedansvarlige er fritaget for at stille sikkerhed i forbindelse med forsendelsesproceduren.

47. Under andre forhold kræves der heller ikke sikkerhedsstillelse, selv om der kan opstå fordringer på egne indtægter:

- i henhold til artikel 189 i EF-toldkodeksen skal der ikke stilles sikkerhed, når debitor eller den person, som kan blive debitor, er en offentlig administration

- i henhold til artikel 94 i EF-toldkodeksen skal der ikke stilles sikkerhed for forsendelser, der foretages af medlemsstaternes jernbaneselskaber.

48. Toldmyndighederne i medlemsstaterne fortolker begrebet "offentlig administration" (i artikel 189) meget forskelligt. Der findes en lang række uafhængige offentlige organer og selskaber, hvor det absolut ikke er sikkert, at medlemsstaterne vil garantere for disse organer eller selskabers toldskyld. For så vidt angår artikel 94, er jernbanerne nu privatiseret i flere medlemsstater.

49. Når toldmyndighederne kan beslutte at undlade at kræve fakultativ sikkerhedsstillelse, er deres beslutning baseret på deres egen vurdering af, om de hovedansvarlige er pålidelige. Medlemsstaten påtager sig i så fald ansvaret for eventuel toldskyld, der ikke er blevet inkasseret.

50. Det eneste tilfælde, hvor toldmyndighederne ikke skal kræve sikkerhed i henhold til Fællesskabets toldforskrifter, er, når der anmodes om betaling af toldskyld efter fortoldning af varer. I alle andre tilfælde foretager toldmyndighederne en vurdering, eller forventes at have foretaget en vurdering, af risikoen for, at opstået toldskyld ikke bliver betalt. Efter Rettens mening er bestemmelserne i artikel 17, stk. 2, i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 tilstrækkeligt klare, hvad dette spørgsmål angår. Kommissionen skal varetage sin overvågningsfunktion og sikre, at medlemsstaterne kun gør brug af deres ret i medfør af artiklen "på grund af force majeure", eller når "det viser sig, at det definitivt er umuligt at foretage inddrivelsen af grunde, som ikke kan tilskrives dem". At toldmyndighederne ikke som foreskrevet har foretaget en egentlig vurdering af risikoen for, at toldskylden ikke bliver betalt, kan efter Rettens mening ikke accepteres som begrundelse for, at egne indtægter ikke overdrages.

Overdragelse til Kommissionen af fordringer, som der er stillet sikkerhed for

51. I artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 er der fastsat følgende bestemmelser om overdragelse af egne indtægter:

(a) De i henhold til artikel 2 konstaterede fordringer opføres, med forbehold af litra b), i regnskabet senest den første arbejdsdag efter den 19. i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen blev konstateret.

(A-regnskaberne).

(b) De fordringer, der er konstateret, men ikke opført i det regnskab, der er omhandlet i litra a), fordi de endnu ikke er indgået, og der ikke er stillet sikkerhed, opføres inden for den i litra a) fastsatte frist i et særskilt regnskab. Medlemsstaterne kan benytte samme fremgangsmåde, når fordringer, der er konstateret og dækket af garantier, anfægtes og forventes at blive ændret som følge af de opståede uoverensstemmelser.

(B-regnskaberne).

52. Disse bestemmelser overholdes ikke generelt i medlemsstaterne. Hyppigt overdrages Fællesskabets fordringer ikke rettidigt til Kommissionen, hvilket følgende eksempler illustrerer:

- I mange medlemsstater opføres toldskyld, som der er stillet sikkerhed for, og som ikke er anfægtet, men som ikke er opkrævet, fejlagtigt i B-regnskaberne, indtil den er inkasseret, hvorefter den overføres til A-regnskaberne.

- I en af disse medlemsstater anfører myndighederne som argument, at medlemsstaterne først kan vide, om toldskylden er godkendt, når den er meddelt debitor. Derfor bør de altid have mulighed for at opføre afgiftsbeløbet i B-regnskaberne, eftersom de ikke ved, om de konstaterede fordringer er blevet anfægtet. De pågældende myndigheder påpeger endvidere, at i henhold til de nationale regler er overskridelse af betalingsfristen tilstrækkeligt bevis for, at toldskylden anfægtes.

- I en anden medlemsstat hævder myndighederne, at det i henhold til fællesskabsforskrifterne ikke er muligt at overføre et beløb fra A-regnskaberne til B-regnskaberne, og at det derfor ikke er korrekt at opføre toldskyld, som eventuelt vil blive anfægtet, i A-regnskaberne.

- Toldmyndighederne i en tredje medlemsstat er også af den opfattelse, at forordningerne kræver, at sådanne fordringer opføres med det samme i A-regnskaberne. Retten bemærkede imidlertid, at når der kun var stillet sikkerhed for en del af toldskylden, var det fulde beløb blevet opført i B-regnskaberne.

- I den fjerde af disse medlemsstater er det fastsat i de nationale regler om bogføring af ikke-opkrævet toldskyld, der er dækket af en samlet garanti under Fællesskabets forsendelses- og TIR-procedure, at sådan toldskyld skal betragtes som fordringer, der ikke er stillet sikkerhed for, jf. forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89. To andre medlemsstater deler denne opfattelse. De hævder, at eftersom det på tidspunktet for fastlæggelsen af toldskylden i forbindelse med en forsendelsesprocedure ikke er muligt at få bekræftet, at den samlede garanti ikke allerede er anvendt fuldt ud til dækning af andre fordringer, er det hensigtsmæssigt at registrere beløbet i B-regnskaberne, indtil det er inkasseret.

53. I denne beretning anføres en række eksempler på, at medlemsstaterne i forbindelse med konstateringen af fordringer ikke har overdraget de tilsvarende egne indtægter, der var helt eller delvis dækket af en sikkerhed, og som de berørte debitorer tilsyneladende ikke havde anfægtet. Retten er bekymret over, at

- selv om den gentagne gange de seneste år har omtalt spørgsmålet om at sikre, at de egne indtægter, Fællesskabet har ret til, overdrages rettidigt, og

- selv om Kommissionens tjenester også har drøftet spørgsmålet med medlemsstaterne de seneste år

er der stadig ikke fundet en rimelig løsning. Det spørgsmål er imidlertid meget vigtigt, især i betragtning af, at Det Europæiske Råd(31) på mødet i Berlin den 24. og 25. marts 1999 vedtog, at det beløb, medlemsstaterne tilbageholder til dækning af opkrævningsomkostningerne(32), med virkning fra 2001 skal forhøjes fra 10 % til 25 %.

Konklusion

54. I denne beretning beskrives en række eksempler på, at medlemsstaternes forvaltning af sikkerhedsstillelser og kautioner ikke er i overensstemmelse med Fællesskabets toldforskrifter eller ganske enkelt er ineffektive (jf. punkt 13 og 14). Det er helt klart de nationale toldmyndigheders ansvar at få afhjulpet disse mangler. Kommissionen må imidlertid også bruge sine beføjelser og gennemtvinge forbedringer. Uhensigtsmæssige og uklare retsregler kan gøre det svært at sikre, at toldforskrifterne konsekvent anvendes på samme måde, og Kommissionen har mulighed for at drøfte sådanne problemer med medlemsstaterne i Toldkodeksudvalget og ad denne vej søge at nå frem til egnede løsninger. Hvis problemerne ikke kan løses i dette forum, kan Kommissionen benytte sin initiativret og foreslå de nødvendige forbedringer, som imidlertid kun kan gennemføres, såfremt Rådet og Parlamentet godkender dem, og såfremt medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger på stedet.

55. Målet for Rettens revision var at undersøge, om de anvendte procedurer var egnede. De vigtigste konklusioner er følgende:

a) For at undgå forfordeling af virksomhederne bør der opkræves udligningsrenter, når virksomheder uden tilladelse overskrider det sikrede beløb på deres betalingsudsættelseskonto (jf. punkt 14).

b) Hvis der endvidere blev indført en tilbagebetalingsordning i forbindelse med ufuldstændige anmeldelser, ville man kunne sikre, at toldskyld blev indbetalt rettidigt til Kommissionen og medlemsstaterne, og det ville formentlig også indebære mindre omfattende kontrol end de nuværende procedurer (jf. punkt 19).

c) Ordningen for fællesskabsforsendelse

- Retten sætter spørgsmålstegn ved formålet med den samlede kaution og dens effektivitet som finansielt instrument til beskyttelse af Fællesskabets indtægter på grund af en række systemsvagheder.

- På baggrund af det meget høje antal uafsluttede forsendelsesprocedurer konstateret under revisionen rejser Retten spørgsmålet, om ikke der lægges større vægt på varerne end på virksomhederne i forbindelse med systemet med en samlet kaution. Som systemet fungerer, kan en virksomhed anvende en kautionsattest i flere eksemplarer, hvor hvert eksemplar kan dække op til kautionens fulde beløb. Dermed kan kautionen faktisk ikke dække flere forsendelser (jf. punkt 24).

- Hidtil er der ved kontrollen af virksomhedernes kautioner ikke blevet lagt tilstrækkelig vægt på at undersøge, om de var store nok, men der er tegn på bedring. Skal overvågningsprocessen være effektiv, bør den formelt omfatte gennemgang af virksomhedernes regnskabs- og handelsdokumenter (jf. punkt 21 - 24).

- For at lette toldmyndighedernes undersøgelsesarbejde og for at gøre dem opmærksomme på eventuelle risici i forbindelse med varer af høj værdi bør det administrative enhedsdokument ændres, og også indeholde oplysninger om forsendelsernes værdi og toldtarifnumre (jf. punkt 28).

- Fritagelse for sikkerhedsstillelse bør kun indrømmes personer, der opfylder bestemte pålidelighedsstandarder og bestemte krav til deres økonomi. Pålideligheden bør vurderes omhyggeligt og dokumenteres. Der vil således ikke længere være behov for den i dag gældende bestemmelse - som ikke kan gennemføres - om, at der ikke indrømmes fritagelse for betaling af toldskyld for varer med en værdi på over 100000 ECU (jf. punkt 27 - 30).

d) Ikke betalt toldskyld andrager et så stort beløb, at Kommissionen bør træffe foranstaltninger til, at der hurtigt findes en løsning på de problemer forbundet med brugen af TIR-carneter, som Retten omtaler i denne særberetning (jf. punkt 36 - 43).

e) Det fremgår af særberetningen, at medlemsstaterne langtfra definerer sikret toldskyld eller forudsætningerne for anfægtet toldskyld på samme måde. Kommissionen bør enten ændre retsforskrifterne og sørge for, at de bliver klart formuleret, eller give regnskabsafdelingerne i medlemsstaterne råd og vejledning eller udstede nye instrukser (jf. punkt 51 og 52).

f) Det bør tydeligt fremgå, hvilken status toldskyld, der er dækket af en samlet kaution under forsendelsessystemet, har. Toldmyndighederne er nemlig i den uheldige situation, at de ikke kan kontrollere, om en bestemt forsendelse faktisk er dækket af en garanti (jf. punkt 52).

g) Kommissionen bør undersøge, om medlemsstaternes nationale klagebestemmelser er i overensstemmelse med Fællesskabets bestemmelser. Toldmyndighederne kan i dag i henhold til artikel 244 i EF-toldkodeksen undlade at kræve sikkerhedsstillelse i tilfælde, hvor risikoen er meget stor - nemlig når det vil bringe klageren i alvorlige økonomiske vanskeligheder. Hvis den nationale lovgivning gør det muligt for virksomhederne at komme uden om klageproceduren i EF-toldkodeksen, bør de nationale bestemmelser imidlertid tages op til fornyet overvejelse, eftersom en sådan omgåelse af EU-lovgivningen ikke beskytter Fællesskabets finansielle interesser (jf. punkt 44).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 16. december 1999.

På Revisionsrettens vegne

Jan O. Karlsson

Formand

(1) Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks, EFT L 302 af 19.10.1992, s. 1.

(2) Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 om gennemførelse af afgørelse 88/376/EØF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter, EFT L 155 af 7.6.1989, s. 1.

(3) Der kan stilles mange forskellige former for sikkerhed: et kontant depositum, håndpant i varer, værdipapirer, pant i fast ejendom mv., mens kautioner er særlige forpligtelser, hvor kautionisten har forpligtet sig til at betale efter påkrav.

(4) Artikel 224 ff. i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(5) Artikel 94 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(6) Artikel 88 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 og artikel 700 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks, EFT L 253 af 11.10.1993, s. 1.

(7) Artikel 257 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93.

(8) Artikel 244 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(9) Artikel 104 ff. i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(10) Artikel 88 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(11) Artikel 88 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(12) Artikel 51 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(13) Artikel 82 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(14) Artikel 192 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(15) Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(16) Artikel 140 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(17) Artikel 192 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(18) Når virksomheden ønsker at indføre varer til nedsat afgift eller nulafgift og ved antagelsen af angivelsen ikke kan forelægge al nødvendig dokumentation, men alligevel ønsker at få varerne frigivet til fri omsætning med det samme, indgiver den en ufuldstændig angivelse.

(19) Artikel 256 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93.

(20) Artikel 91 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(21) Toldkonventionen om international godstransport på grundlag af TIR-carneter (TIR-konventionen), EFT L 252 af 14.9.1978, s. 2.

(22) Artikel 361 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93.

(23) Artikel 95 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(24) Artikel 95 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(25) Udtalelse fra Kommissionen i henhold til EF-traktatens artikel 189 B, stk. 2, litra d), om Europa-Parlamentets ændring til Rådets fælles holdning til forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) om ændring af forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks (forsendelse), KOM(1999) 0047 endelig udg.

(26) Artikel 374 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93.

(27) Rådets forordning (EF) nr. 515/97 af 13. marts 1997 om gensidig bistand mellem medlemsstaternes administrative myndigheder og om samarbejde mellem disse og Kommissionen med henblik på at sikre den rette anvendelse af told- og landbrugsbestemmelserne, EFT L 82 af 22.3.1997, s. 1.

(28) EFT C 303 af 14. november 1995, s. 25 - 31.

(29) Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92.

(30) Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89.

(31) Det Europæiske Råd 24.- 25. marts 1999, Formandskabets konklusioner. Press Release: Brussels (25 - 03 - 1999) - Nr. SN 100 (Presse).

(32) Artikel 10 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89.

Kommissionens svar

Resumé

Revisionsrettens særberetning om sikkerhedsstillelse og kaution handler om anvendelsen af EU's bestemmelser om sikkerhedsstillelse. I den forbindelse har man undersøgt de tre eksisterende former for sikkerhedsstillelse, herunder den obligatoriske sikkerhedsstillelse, som bl.a. dækker toldskyld opstået som følge af betalingsudsættelse i forbindelse med varers frigivelse, og den betingede sikkerhedsstillelse, der kan være obligatorisk, partiel eller fakultativ og som dækker toldskyld, der kan eventuelt opstå (beretningen fokuserer især på sikkerhedsstillelse i forbindelse med bestemte toldprocedurer såsom ekstern forsendelse og midlertidig indførsel samt i forbindelse med administrative eller retlige klager). Endelig analyserer beretningen anvendelsen af bestemmelserne om fritagelse for sikkerhedsstillelse. Revisionsretten kritiserer bl.a. otte af medlemsstaternes anvendelse af fællesskabsbestemmelserne for sikkerhedsstillelse og de mulige regnskabsmæssige følger heraf. Mere specifikt gøres der opmærksom på de problemer, der er forbundet med anvendelsen af TIR-forsendelsesordningen.

Kommissionen er enig i kernen i denne kritik, der i øvrigt bekræfter resultaterne af de kontrolundersøgelser, Kommissionen selv har foretaget, og som man allerede er nået forholdsvis langt med opfølgningen af. I et enkelt tilfælde er der således taget skridt til at indlede en overtrædelsesprocedure i henhold til traktatens artikel 226. Da der er tale om ordningen for eksterne forsendelser, har Kommissionen med velberåd hu vedtaget foranstaltninger, der skal afhjælpe problemet såvel på det lovgivningsmæssige som på det praktiske plan, og indført et edb-system, som skal være klart i 2003. Kommissionen er også enig med Revisionsretten i, at det er nødvendigt at sikre sig, at de nationale bestemmelser er i overensstemmelse med EU-retten, for så vidt angår sikkerhedsstillelse i tilfælde af klageindgivelse (artikel 244 i EF-toldkodeksen). Endelig er Kommissionen, hvad angår sikkerhedsstillelse ved betalingshenstand, indstillet på at undersøge Revisionsrettens forslag om at anvende betaling af udligningsrenter i visse tilfælde, hvor sikkerhedsstillelsens maksimumsbeløb er overskredet.

Kommissionen er dog ikke enig med Revisionsretten i, at der i større grad bør gøres brug af den tilbagebetalingsordning, EU-lovgivningen åbner mulighed for i tilfælde af ufuldstændige angivelser. Det er nemlig Kommissionens opfattelse, at det ikke umiddelbart er klarlagt, at der - omkostningerne taget i betragtning - er nogen fordel ved en systematisk anvendelse af tilbagebetalingsordningen.

Revisionsresultater

Udsættelse af toldbetalingen

13. Det er Kommissionens opfattelse, at toldskyld, som der opnås henstand med, og som derfor skal være dækket 100 % ved en sikkerhedsstillelse, skal bogføres og, medmindre den anfægtes, stilles til rådighed inden for den fastsatte frist. De uregelmæsssigheder, Revisionsretten påpeger, er på passende vis blevet fulgt op af Kommissionen. Skulle de få økonomiske konsekvenser, vil Kommissionen træffe de nødvendige foranstaltninger. For så vidt angår Tyskland, er der allerede blevet rykket for de skyldige beløb.

14. Medlemsstaterne skal træffe passende foranstaltninger til gennemførelse af EU's lovgivning om betalingshenstand. Der vil blive sendt en påmindelse herom til medlemsstaterne. Kommissionen er indstillet på at undersøge Revisionsrettens forslag om også at anvende bestemmelserne i artikel 232, stk. 1, litra b), i EF-toldkodeksen i tilfælde, hvor sikkerhedsstillelsen for betalingshenstand er utilstrækkelig, forudsat at inddrivelsen af de skyldige beløb er i fare.

Midlertidig indførsel af varer

15. Hvad angår de tilfælde, Revisionsretten omtaler, undersøger Kommissionen svarene fra de pågældende medlemsstater. Når der er foretaget en analyse, tager Kommissionen stilling og foretager i givet fald den nødvendige korrektion.

16. Det er Kommissionens opfattelse, at det er medlemsstaternes opgave at sikre, at EU-lovgivningen anvendes korrekt, og at de selv må bære ansvaret for fejl, de måtte begå i forbindelse med anvendelsen af reglerne. Der vil blive sendt en påmindelse herom til de pågældende medlemsstater.

Ufuldstændige angivelser

18. I de tilfælde i Belgien og Spanien, Revisionsretten nævner, har den opfølgning, Kommissionen allerede har foretaget, vist, at de økonomiske følger er ubetydelige. Hvad angår Det Forenede Kongerige, vil Kommissionen, hvis det, når den har analyseret den pågældende medlemsstats svar, skulle vise sig relevant, foretage den nødvendige opfølgning.

19. Kommissionen er enig med Revisionsretten i, at det er medlemsstaternes ansvar at sørge for, at EU-bestemmelserne om ufuldstændige angivelser anvendes korrekt. Den tilbagebetalingsordning, som Revisionsretten henviser til, er allerede forudset i EU-lovgivningen, hvis klarereren selv anmoder herom. Klarereren kan således i henhold til bestemmelserne i artikel 257 i EF-kodeksen anmode om bogføring af det højest mulige toldbeløb for varerne og så anmode om tilbagebetaling, når det manglende dokument er indgivet. Kommissionen mener imidlertid, at en systematisk anvendelse af denne procedure vil kunne resultere i et ugunstigt costbenefitforhold, især for bogføringens vedkommende.

Forsendelse

Kontrol af samlede kautioner - kautionernes størrelse

22. Kommissionen deler Revisionsrettens bekymring over de fejl og mangler, der er konstateret i anvendelsen af bestemmelserne om den samlede kautions størrelse. Det er endvidere Kommissionens opfattelse, at der ved fastsættelse af kautionens størrelse skal tages hensyn til den pågældende operatørs faktiske økonomiske aktiviteter. Kommissionen vil henstille til de berørte medlemsstater at overholde de gældende bestemmelser for sikkerhedsstillelse og deraf følgende bogføringsforpligtelser. De vil få tilsendt en meddelelse herom. I henhold til den fælles ramme gældende for medlemsstaternes forvaltningsplaner for forsendelse er kontrollen med kautionerne i øvrigt en af toldmyndighedernes højest prioriterede opgaver.

I forbindelse med forsendelsesreformen arbejder Kommissionen på at få oprettet et edb-system, hvis afslutning - i betragtning af de krav, der følger af nærhedsprincippet, projektets omfang, budgetrammerne og begrænsningerne inden for menneskelige ressourcer (såvel på EU-niveau som i medlemsstaternes forvaltninger) - er planlagt til 2003. Kommissionen og de berørte nationale myndigheder har, ud fra bevidstheden om, at det er nødvendigt hurtigst muligt at sikre den eksisterende procedure, i fællesskab besluttet at gå trinvis frem, hvilket giver mulighed for at forbedre forvaltningen af og kontrollen med forsendelsesekspeditionerne betydeligt. Denne fremgangsmåde giver, så snart de pågældende medlemsstater har indledt første etape, mulighed for at foretage en tidstro kontrol af forsendelsesbevægelserne, at nedbringe den tid, der er nødvendig til klareringen betydeligt og at udbedre de fleste af manglerne ved den nuværende papirgang. Den ordning, der herved etableres, vil senere blive udvidet til at omfatte edb-styring af sikkerhedsstillelsen omfattende alle deltagerne i fællesskabsforsendelser og den fælles forsendelsesprocedure. På samme måde har de nationale myndigheder mulighed for fra starten af gennemførelsen at udvikle edb-styring af kautionerne på nationalt plan (i overensstemmelse med specifikationerne i det nye edb-styrede forsendelsessystem).

Kommissionen er endvidere ved at udarbejde en forsendelseshåndbog, der indeholder eksempler på fastsættelse af kautionsbeløbet og planer om i 2001 at foretage overvågning af, hvordan reformen gennemføres, hovedsageligt koncentreret om kautionsforvaltningen.

23. Kommissionen har i mellemtiden bedt Italien om yderligere oplysninger i den sag, Revisionsretten omtaler, og er ved at undersøge sagen og dens mulige konsekvenser. Hvis det viser sig nødvendigt, vil der blive truffet passende foranstaltninger.

24. Kommissionen tilslutter sig Revisionsrettens bemærkninger om, at reglerne for den samlede kaution, herunder især muligheden for at udstede flere eksemplarer af kautionsattesten for en bestemt kaution, trænger til at blive ændret. Kommissionen har i øvrigt fremsat flere forslag herom, der dog desværre ikke har fundet tilslutning blandt medlemsstaterne i Toldkodeksudvalget, som mener, at det kun er det nye edb-system for forsendelser, der kan løse problemet.

Fritagelse for at stille sikkerhed for eksterne fællesskabsforsendelser

27. Hvad angår de mulige fejl i anvendelsen af kautionsfritagelsen, er Kommissionen i færd med at undersøge medlemsstaternes svar. Hvis det viser sig nødvendigt, vil de pågældende medlemsstater få en påmindelse om, hvilke forpligtelser EF-toldkodeksen pålægger dem.

28. Kommissionen er godt klar over, hvilke problemer manglen på informationer om forsendelsesdokumentet giver, og har fremsat forslag i det udvalg, som det sorterer under, og i Den Blandede Kommission EF-EFTA om Fælles Forsendelse med det formål at få påført toldtarifkoden for de pågældende varer og deres værdi på forsendelsesdeklarationen. Uden at foregribe den endelige beslutning kan det oplyses, at drøftelserne af dette punkt gik i retning af en begrænset udvidelse af toldkodeksens krav. Kommissionen skal inden den 1. januar 2003 sammen med ordningens brugere bestemme, i hvilke situationer og under hvilke betingelser forpligtelsen til at anføre toldtarifkode og eventuelle andre oplysninger om de varer, der er undergivet toldproceduren, kan udvides til at omfatte de fleste forsendelsesekspeditioner.

29 - 30. Det er Kommissionens opfattelse, at en aftale indgået i forbindelse med en kautionsfritagelse ikke svarer til en almindelig sikkerhedsstillelse, og den mener derfor, at fordringerne i forbindelse med en kautionsfritagelse ikke skal opføres i A-regnskaberne. Fejl i forbindelse med indrømmelse af en kautionsfritagelse bør derimod forpligte medlemsstaten.

Underretning af kautionister om eventuel gæld i forbindelse med forsendelse

31. Kommissionen er i færd med at undersøge de sager, Revisionsretten har gjort opmærksom på, i lyset af de svar, de pågældende medlemsstater har afgivet. Efter at have indhentet yderligere oplysninger og undersøgt sagen nærmere vil Kommissionen tage stilling og træffe passende foranstaltninger, herunder på det finansielle område.

32. Kommissionen deler fuldt og helt Revisionsrettens opfattelse af, hvilke konsekvenser der følger af at opføre ikke-anfægtede garantibeløb i B-regnskaberne. Hvis de tilgrundliggende oplysninger bekræftes, vil Kommissionen afkræve de pågældende medlemsstater såvel hovedstol som morarenter.

Gensidig bistand

34. Kommissionen er ved at undersøge de uregelmæssigheder, Revisionsretten har meddelt, og vil drage de nødvendige konsekvenser, så snart svarene er gennemgået. Under alle omstændigheder bør man i tilfælde af fejl i forbindelse med den obligatoriske sikkerhedsstillelse overveje at gøre den pågældende medlemsstat økonomisk ansvarlig.

35. Revisionsrettens bemærkninger er indarbejdet i den omlægning af ordningen for gensidig bistand, som gav sig udslag i forordning (EF) nr. 515/97 af 13. marts 1997. Denne forordning har i betydelig grad fornyet og forbedret den institutionelle ramme for gensidig bistand. Med dens gennemførelse skulle der være rådet bod på en lang række af de fejl, der tidligere har gjort sig bemærket.

TIR (international vejgodstransport)

39. Hvad angår de ikke-anfægtede kautionsbeløb vurderer Kommissionen, at de bør opføres i A-regnskaberne og stilles til rådighed. Tyskland er blevet mindet om forpligtelsen hertil, der fremgår af forskrifterne, og har fået tilsendt en anmodning om indbetaling. Medlemsstaten har nægtet at indbetale beløbet, og Kommissionen er derfor i færd med at undersøge sagen med henblik på en overtrædelsesprocedure i henhold til traktatens artikel 226.

40. Kommissionen har rent faktisk kendskab til væsentlige dele af den aftale, Revisionsretten nævner, og har allerede adskillige gange kontaktet Tyskland for at få det pågældende dokument. Selv om Tyskland endnu ikke har givet sit tilsagn hertil, vil konsekvenserne af aftalen blive behandlet af Kommissionen som led i den overtrædelsesprocedure, der er nævnt i svaret til punkt 39.

41. Se svarene til punkt 39 og 40.

42. Kommissionen deler Revisionsrettens betænkeligheder ved de meddelte uregelmæssigheder. Så snart den pågældende medlemsstat har svaret, vil Kommissionen træffe passende forholdsregler og i givet fald opkræve morarenter.

43. Kommissionen er klar over de problemer, der har været med at gennemføre TIR-konventionen, og har sammen med medlemsstaterne truffet foranstaltninger til forbedring af forholdene, som på internationalt plan skal føre til en revision af TIR-konventionen.

Klager

44 - 45. Hvad angår det tilfælde i Tyskland, som Revisionsretten henviser til, vil Kommissionen bede Tyskland oplyse, hvad der er begrundelsen for, at landet ikke har krævet sikkerhedsstillelse. Hvad angår de øvrige tilfælde er Kommissionen godt klar over de problemer, Revisionsretten nævner, da den er stødt på dem under sine egne kontrolbesøg. Kommissionen vil tage skridt til i alle medlemsstater at undersøge praksis for sikkerhedsstillelse i forbindelse med en klage. Det ser ud til, at nogle af medlemsstaterne har nationale love, der går imod bestemmelserne i artikel 244 i EF-toldkodeksen. Så snart denne analyse er blevet bekræftet, vil Kommissionen træffe foranstaltninger til at få det rettet.

Tilfælde, hvor der ikke stilles sikkerhed

48. Kommissionen er opmærksom på, at liberaliseringen af jernbanesektoren bør medføre en fornyet undersøgelse af forholdene omkring den fritagelse for sikkerhedsstillelse, som de statslige jernbaneselskabers ekspeditioner nyder godt af. Dette arbejde er allerede påbegyndt af de instanser, hvorunder det henhører (nemlig Toldkodeksudvalget og Den Blandede Kommission EF-EFTA om Fælles Forsendelse). Der vil blive indarbejdet nye bestemmelser i forskrifterne.

49. Kommissionen kan bekræfte, at medlemsstaten i tilfælde, hvor der ikke er krav om sikkerhedsstillelse, kan blive draget til ansvar, hvis den del, der ikke er stillet sikkerhed for, ikke kan inddrives. Dette princip er tidligere blevet anvendt med overdragelse af de udestående beløb til Kommissionen som resultat.

50. Se svaret på punkt 49.

Overdragelse til Kommissionen af fordringer, som der er stillet sikkerhed for

52. Kommissionen deler Revisionsrettens betænkeligheder for så vidt angår de meddelte bogføringsfejl.

- Hvad angår tilfældet i Belgien, havde Kommissionen allerede fået kendskab hertil ved sine egne kontrolbesøg og er i færd med at følge op på sagen.

- Hvad angår den begrundelse, Østrig har afgivet, må det konstateres, at staten bestrider, at der er et forskriftsmæssigt krav om at opføre ikke anfægtede beløb, der er stillet sikkerhed for, i A-regnskaberne. Hvis der indgives en klage, efter at fristen for overdragelse er overskredet, er der kun mulighed for at få rettet A-regnskaberne efter en tilbagebetalings- eller tilbageleveringsprocedure i henhold til EF-toldkodeksen.

- Der vil på passende måde blive fulgt op på de tilfælde, der er oplyst i Italien, for således at få identificeret, hvilke økonomiske konsekvenser det i givet fald har for EU's budget.

- Situationen i Tyskland for så vidt angår bogføringen af de beløb, der er stillet sikkerhed for, er i øjeblikket genstand for en undersøgelse, Kommissionen foretager som led i en overtrædelsesprocedure (se også svaret på punkt 39).

53. Kommissionen bekræfter, at bogføringen af de traditionelle egne indtægter kan være en kilde til fejl, det være sig af punktuel eller strukturel art. Af denne grund underkaster Kommissionen altid bogføringen i de enkelte medlemsstaters forvaltninger kontrol. I det omfang forskrifterne ikke overholdes, tøver Kommissionen ikke med at træffe de påkrævede forholdsregler, herunder om nødvendigt indledning af en overtrædelsesprocedure. I alle de tilfælde, Revisionsretten oplyser, og i det omfang, der af den anfægtede praksis følger en for sen overdragelse, anmoder Kommissionen om, at EU's finansielle interesser beskyttes ved hjælp af betaling af morarenter.

Konklusioner

55. a) I tilfælde af sikkerhedsstillelse for betalingshenstand er Kommissionen villig til at se på Revisionsrettens forslag om at anvende udligningsrenter i visse tilfælde, hvor kautionsbeløbet overskrides.

b) En tilbagebetalingsordning, som klarereren dog selv skal anmode om, er allerede defineret i fællesskabslovgivningen i forbindelse med ufuldstændige angivelser. Men Kommissionen mener, at et krav om systematisering af en sådan procedure ikke umiddelbart er velbegrundet hvad omkostningseffektivitet angår.

c) Kommissionen er opmærksom på problemerne med forsendelsesordningen, men de forslag, den har fremsat inden for bestemte områder (anvendelse af flere eksemplarer af kautionsattesterne), er ikke blevet fulgt af medlemsstaterne. Kommissionen arbejder dog på at få et nyt edb-system op at stå, som i det store og hele kan klare de vanskeligheder, der har været. I øjeblikket er det varernes følsomhed, der er afgørende. I den nye ordning, som den fremstår i forordning (EF) nr. 955/1999, vil der såvel blive taget udgangspunkt i operatørens som i de transporterede varers art, idet der også arbejdes med kriterier for nedsættelse af den samlede sikkerhedsstillelse eller for fritagelse for sikkerhedsstillelse.

d) Kommissionen gennemfører sammen med EU's medlemsstater nogle aktioner, der skal forbedre forholdene, og som især kommer til udtryk på det internationale plan gennem en revision af TIR-konventionen.

e) Kommissionen holder i alle tilfælde medlemsstaterne underrettet om de problemer, man støder på, og om, hvordan man løser dem. Disse punkter drøftes under møderne i Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter, og Kommissionen følger op på alle uregelmæssigheder, der måtte blive konstateret.

f) Ud fra princippet om, at toldskyld, som der er stillet sikkerhed for, og som ikke er anfægtet, skal bogføres i A-regnskaberne inden for de i EU-bestemmelserne fastsatte frister, har medlemsstaterne ansvaret for alle fejl, de måtte begå med hensyn til overholdelsen af denne bestemmelse. I øvrigt følger Kommissionen nøje op på sagen.

g) For at sikre sig, at de nationale bestemmelser er i overensstemmelse med artikel 244 i EF-toldkodeksen for så vidt angår sikkerhedsstillelse i tilfælde af klage, foretager Kommissionen en undersøgelse hos medlemsstaterne og træffer på grundlag af resultaterne heraf de foranstaltninger, der er nødvendige for i påkommende tilfælde at genoprette forholdene.