KOMMISSIONENS BESLUTNING af 30. april 1996 om støtte til den italienske skotøjsindustri (Kun den italienske udgave er autentisk) (Tekst af betydning for EØS) (96/542/EF)

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 93, stk. 2, første afsnit,

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 61, stk. 1, første afsnit,

efter i overensstemmelse med disse bestemmelser at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

I

Ved brev af 24. april 1995 (1) meddelte Kommissionen den italienske regering, at den havde indledt proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2, i anledning af den statsstøtte, der var ydet til skotøjsindustrien. Det bemærkes, at den italienske regering havde indgivet forsinket anmeldelse vedrørende disse foranstaltninger ved skrivelse indgået den 11. oktober 1994 fra Italiens Faste Repræsentation ved EU.

I artikel 6 i lovdekret nr. 40 af 18. januar 1994, som efter flere forlængelser blev ophøjet til lov nr. 451 af 19. juli 1994 (herefter benævnt lov nr. 451/94) blev der indført en række beskæftigelsesfremmende foranstaltninger. Ifølge bestemmelserne i nævnte artikel vil virksomheder i arbejdsløshedsramte sektorer, der iværksætter jobskabelsesplaner, helt eller delvis kunne fritages for at betale arbejdsgiverbidrag for de nyansatte medarbejdere.

Disse jobskabelsesplaner skal være udarbejdet af fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer i den pågældende sektor og godkendt ved dekret udstedt af arbejds- og socialministeren i samråd med finansministeren, og ordningen gælder ikke for virksomheder, der har foretaget afskedigelser inden for den tolvmånedersperiode, der går forud for nyansættelsen. Der skal altså være tale om en nettoforøgelse af antallet af arbejdspladser.

Arbejdsgiverorganisationerne og fagforeningerne i den italienske skotøjsindustri har udarbejdet planer, der tager sigte på at øge beskæftigelsen i allerede eksisterende fabrikker og få etableret nye virksomheder. Formålet er at sætte en stopper for den seneste tids tendenser til, at italienske industrivirksomheder flytter deres produktion til andre lande, og at afhjælpe de virkninger, dette har for beskæftigelsen i Italien.

Ved ministerialdekret af 31. marts 1994, hvorved den »ekstraordinære plan for støtte til produktion og beskæftigelse i skotøjsindustrien« blev godkendt, blev bestemmelserne i artikel 6 i lov nr. 451/94 første gang bragt i anvendelse på en industrisektor.

Denne plan tager sigte på oprettelse af 5 000 nye arbejdspladser, heraf halvdelen på ubestemt tid. Fiskaliseringen af arbejdsgiverbidragene i forbindelse hermed - dvs. deres afholdelse over det italienske statsbudget - aftager med tiden, i det mindste for de arbejdskontrakter, der indgås på ubestemt tid.

Kommissionen besluttede at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 93, stk. 2, over for disse foranstaltninger, fordi den fandt, at hel eller delvis fiskalisering af virksomhedernes arbejdsgiverbidrag må betragtes som sektorstøtte. At ordningen gælder for »arbejdsløshedsramte sektorer«, indebærer desuden et diskretionært element i den italienske regerings udpegning af de sektorer, hvortil støtten kan ydes.

Sektorelementet forstærkes af, at forhandlingerne mellem fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer om støttens nærmere fastlæggelse foregår på sektorplan. Det betyder, at fordelene sandsynligvis ikke bliver de samme i alle sektorer, eftersom problemerne er forskellige fra den ene sektor til den anden.

Det har altid været Kommissionens faste praksis på dette område at afvise støtteordninger, der forbeholdes bestemte sektorer, ikke mindst når der som i det konkrete tilfælde er tale om en sektor, hvor samhandelen inden for EF og de italienske virksomheders andel heraf (tæt ved 50 %) gør, at støtten til de italienske virksomheder vil fordreje eller true med at fordreje konkurrencen.

De øvrige medlemsstater og andre interesserede blev opfordret til at fremsætte deres bemærkninger hertil.

Kommissionen modtog den 22. juni 1995 bemærkningerne fra den italienske regering. Den 20. december 1995 blev der afholdt et møde med repræsentanter for den italienske regering i Bruxelles. Den 17. januar 1996 blev der fremsendt en række yderligere oplysninger. Sidstnævnte brev indeholdt også det »flerårige beskæftigelsesfremmeprogram«, som Rådet allerede havde fået tilsendt den 23. oktober 1995.

Under proceduren modtog Kommissionen bemærkninger fra den tyske regering, fra forskellige europæiske og nationale organisationer af skotøjsfabrikanter og -forhandlere samt fra en fransk virksomhed.

Disse bemærkninger blev den 18. december 1995 og 19. januar 1996 videresendt til de italienske myndigheder, således at de kunne fremsætte deres kommentarer. Deres kommentarer til disse bemærkninger blev modtaget af Kommissionen den 17. januar og den 7. februar 1996.

II

De italienske myndigheders bemærkninger kan sammenfattes således:

- Ordningen blev ikke anmeldt i første omgang, fordi der var usikkerhed om, hvorvidt der reelt var tale om statsstøtte. Der blev dog indgivet anmeldelse (oktober 1994). Da ordningen endnu ikke var trådt i kraft på det tidspunkt, mener Italien at have opfyldt sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 3.

- Ved artikel 6 i lov nr. 451/94 (der giver virksomheder i arbejdsløshedsramte sektorer adgang til hel eller delvis fritagelse for arbejdsgiverbidrag, forudsat at arbejdsmarkedets parter i den pågældende sektor udarbejder en jobskabelsesplan) blev der indført en generel ordning, som første gang anvendes i skotøjsindustrien. Også andre sektorer vil kunne fremlægge jobskabelsesplaner, og der vil også kunne vedtages gennemførelsesdekreter for dem. I det øjeblik, hvor alle sektorer er arbejdsløshedsramte, er lovens formål at få afprøvet en ny ordning, som ikke på forhånd er afgrænset til en bestemt sektor.

Kravet om sektorplaner skyldes, at det er nødvendigt, at man med henblik på en eventuel udvidelse i hvert enkelt tilfælde umiddelbart kan efterprøve, hvordan ordningen fungerer. Desuden lagde man sig fast på, at der skulle forhandles mellem arbejdsmarkedets parter i sektoren - hvilket er en nødvendighed i Italien - ud fra ønsket om at inddrage fagforeningerne og arbejdsgiverorganisationerne i løsningen af beskæftigelsesproblemerne.

Ordningens karakter af forsøgsordning forstærkes af, at den udelukkende gælder for oprettelse af nye arbejdspladser og har en begrænset varighed, nemlig fem år.

- Bestemmelserne i lovens artikel 6 har til formål:

a) at løse de alvorlige beskæftigelsesproblemer, navnlig for kvinder, i Italien

b) at mindske statens omkostninger ved de normale indkomststøtteforanstaltninger for arbejdstagere i kriseramte sektorer (mobilitet, Cassa Integrazione), hvilket var udgangspunktet for tanken om først og fremmest at få ansat arbejdstagere i disse sektorer ved hjælp af mindre bekostelige midler. Der er i øvrigt tale om en ny fremgangsmåde inden for bekæmpelse af arbejdsløshed, idet det drejer sig om at bruge pengene til at få flere ansat frem for at hjælpe dem, der ikke arbejder

c) at imødegå problemerne omkring afskedigelser af mindre kvalificeret arbejdskraft og mangelen på løsninger af dette problem, bl.a. på EF-plan

d) at tage hensyn til, at den nuværende økonomiske vækst ikke ser ud til at åbne mulighed for en nedbringelse af arbejdsløsheden.

Som følge af disse tungtvejende hensyn finder den italienske regering, at den her omhandlede støtte kan anses at være forenelig med fællesmarkedet efter undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), da den tager sigte på at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi.

De italienske myndigheder insisterer på, at Kommissionen tager stilling til den støtteordning, der blev indført ved artikel 6 i lov nr. 451/94.

- Fiskaliseringen af arbejdsgiverbidragene kan ikke betegnes som driftsstøtte, men bør opfattes som en form for beskæftigelsesstøtte. Støtten kan derfor kun ydes til kriseramte sektorer, hvor det af indlysende årsager er vanskeligt at skabe nye arbejdspladser. Der er mulighed for udelukkende at dirigere støtten hen til de konkurrencedygtige sektorer, og tilskynde virksomhederne til at anlægge en strategi, der tager sigte på optimal udnyttelse af menneskelige ressourcer.

Helt konkret vil ordningen i betragtning af de begrænsede disponible midler kun kunne bringes i anvendelse, hvor der er udsigt til betydelige og varige resultater.

- Ordningen kan i betragtning af de begrænsede disponible midler (50 mia. lire, dvs. 26,5 mio. ECU, over fem år) hverken have til formål eller til følge at forbedre de støttemodtagende virksomheders strukturer. Fiskaliseringen af arbejdsgiverbidragene vil hverken føre til en forøgelse af produktionskapaciteten eller til en forbedring af italienske produkters konkurrenceevne i forhold til tilsvarende produkter fra andre medlemsstater, for uden støtten ville virksomhederne opretholde deres produktionskapacitet, selv om visse dele af den ville blive flyttet til udlandet. Den eneste forskel ville da være, at de nye arbejdspladser ville blive skabt uden for EF.

Det skal dog bemærkes, at de italienske myndigheder også påstår, at de virksomheder i skotøjsindustrien, der har ansøgt om at komme med i ordningen, regner med, at der for de pågældende virksomheders vedkommende bliver tale om merinvesteringer på ca. 47 mia. lire. Det forekommer måske ikke at være noget stort beløb, men man må huske, at der hovedsagelig er tale om mellemstore og især små virksomheder.

- Ordningen gælder kun for små og mellemstore virksomheder, jf. definitionen i EF's rammebestemmelser for statsstøtte til små og mellemstore virksomheder (2).

- Et af formålene med ordningen er at undgå, at de italienske virksomheder flytter de dele af deres produktion, der ikke kræver særlig kvalificeret arbejdskraft (tilskæring og tilpasning af skoenes overdele) til udlandet.

Ifølge en undersøgelse, som den italienske regering henviser til (3), vil der kunne opnås omkostningsbesparelser på op til 30 % ved at flytte disse dele af produktionen til lande med lavere lønninger.

Ved fremstillingen af mellemproduktet (overdelen) udgør lønomkostningerne 60 % af de samlede produktionsomkostninger. Eftersom arbejdsgiverbidragene udgør 40-45 % af lønomkostningerne, vil en fuldstændig fritagelse for arbejdsgiverbidrag sænke produktionsomkostningerne med 24-27 % pr. ansat. Det svarer nogenlunde til, hvad der spares ved at flytte denne del af produktionen til udlandet.

I forhold til kostprisen på et par sko, giver en fuldstændig fritagelse for arbejdsgiveromkostningerne i forbindelse med produktionen af mellemproduktet en reduktion på 7-8 % pr. medarbejder. Ordningen har således ikke nogen særlig stor indvirkning på færdigproduktets pris. Den fordrejer derfor ikke samhandelen og kan følgelig ikke betragtes som værende uforenelig med fællesmarkedet på det punkt.

En analyse af skotøjsproduktionen i årene mellem 1989 og 1993 viser desuden, at der er en nøje sammenhæng mellem produktionen og tendenserne til flytning af den til udlandet, medens korrelationen mellem produktion og beskæftigelse er den omvendte. De italienske myndigheder hævder, at man af disse data kan udlede, at det nuværende niveau i de lønomkostninger, der er nødvendige for at opretholde beskæftigelsen, ikke kan undgå at føre til en nedgang i den indenlandske produktion. Det eneste alternativ vil være at flytte en del af produktionen til udlandet for at opretholde produktionen i kraft af lavere lønomkostninger. Tesen om, at en stigning i beskæftigelsen i Italien vil føre til en stigning i produktionen og dermed også fordreje konkurrencevilkårene, er derfor ikke korrekt.

- Fiskaliseringsordningen gælder kun i de tilfælde, hvor den fordel, virksomheden opnår, ikke overstiger den såkaldte »de minimis«-tærskel (for øjeblikket 50 000 ECU for tre år) i EF's rammebestemmelser for statsstøtte til SMV (4), hvilket har åbnet mulighed for oprettelse af 1 240 nye arbejdspladser (maksimum fire i håndværksvirksomheder og tre i industrivirksomheder). De italienske myndigheder anmoder derfor udelukkende om godkendelse for de resterende 2 460 arbejdspladser, eftersom de ved fremsendelsen af deres bemærkninger havde oplyst, at der var tale om 3 700 nye arbejdspladser i alt.

- Endelig har den italienske regering sendt Kommissionen et flerårigt beskæftigelsesfremmeprogram, hvori bestemmelserne i artikel 6 i lov nr. 451/94 indgår.

III

Under proceduren er der fremkommet bemærkninger fra den tyske regering og fra en række andre interesserede.

Den tyske regering tilslutter sig generelt Kommissionens synspunkter. Den har peget på den store rolle, lønomkostningerne spiller for produktionsomkostningerne i branchen, hvilket gør den italienske sektorordning så meget desto mere konkurrencefordrejende.

Den europæiske organisation af skotøjsfabrikanter går ind for den italienske ordning. Den finder, at den stemmer med indholdet af Kommissionens hvidbog om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse, og med konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Essen den 9. og 10. december 1994. Den peger på, at ordningen ikke har til formål at løse arbejdsløshedsproblemerne, men derimod at bevare skotøjsproduktionen i Italien. Loven har ingen indvirkninger på konkurrencen i branchen, da støtten kun udgør 0,07 % af den forventede omsætning i skotøjsindustrien (i fem år). Endelig lægger organisationen vægt på, at arbejdsmarkedets parter medvirker ved indgåelsen af sådanne aftaler.

Den europæiske organisation af skotøjshandlere har stillet sig neutralt. Den finder det dog ikke rimeligt, at skotøjsindustrien i én medlemsstat begunstiges i forhold til andre medlemsstaters skotøjsindustri. Organisationen har desuden bidraget med en række oplysninger, der har hjulpet med til at kaste lys over problemerne i skotøjsbranchen. Den henviser til en rapport bestilt af Kommissionen (5), hvori det hedder, at den italienske skotøjsindustri står så stærkt, at »Italien ikke har nogen konkurrenter i Vesteuropa«. Denne position blev yderligere styrket med devalueringen af den italienske lire.

I rapporten peges der desuden på, at selv om lønomkostningerne er stigende inden for EF, ligger EF's produktion fortsat på et højt niveau, men tendensen til at flytte dele af den til lande med lave lønninger ser ud til at være uundgåelig. Beskæftigelsen i EF er blevet ramt på samme måde som i de nye, markedsførende lande (f.eks. Korea og Taiwan), som også er nødt til at flytte produktionen til lande med lavere lønninger. Der foregår endog en udflytning inden for EF, f.eks. til Portugal.

Den spanske organisation af skotøjsfabrikanter støtter den italienske ordning. Den peger på betydningen af den dialog, der foregår mellem arbejdsmarkedets parter, og slår til lyd for, at alle medlemsstater indfører ordninger i stil med den italienske.

Endelig har en fransk virksomhed, der anfører, at lønomkostningerne i forvejen er lavere i den italienske skotøjsindustri end i andre lande, peget på problemer omkring efterligninger, som den hævder at være udsat for fra visse italienske firmaers side.

IV

Skotøjsindustrien består af et meget stort antal små virksomheder. I 1992 var der inden for EF 14 730 firmaer, der i gennemsnit beskæftigede 21 ansatte. I 1993 var antallet blevet reduceret til 14 225 virksomheder, i 1994 til 14 132 (6). Over halvdelen af disse virksomheder ligger i Italien, og tæt ved 60 % af disse har under 50 ansatte.

Den europæiske produktion af sko repræsenterede i 1991 en værdi på 17 472 mio. ECU, i 1992 17 317 mio. ECU, i 1993 16 718 mio. ECU og i 1994 17 344 mio. ECU (7). I 1993 tegnede Italien sig for 41,4 % af den europæiske produktion (målt i volumen), i 1994 var der tale om 42,5 %. Derefter kommer Spanien (17,2 %), Frankrig (14 %), Storbritannien og Portugal (9-10 %) og Tyskland, der tegner sig for 4,42 % af EF's samlede skoproduktion. Produktionen er således koncentreret om bestemte medlemsstater, og inden for disse om bestemte regioner. I Italien kommer f.eks. praktisk taget to tredjedele af produktionen fra regionerne Marche, Toscana og Veneto.

Analyserer man produktionsdataene for de enkelte medlemsstater, fremgår det, at produktionens værdi (i faste priser) i de seneste år er faldet i de fleste medlemsstater, med undtagelse af Italien og Danmark, hvor den er steget kraftigt.

Produktionen er præget af stor variation og brug af forskellige materialer - læder, syntetiske materialer, gummi, tekstiler og andre materialer.

I begyndelsen af 90'erne var de største forbrugslande Tyskland, Frankrig og Storbritannien. Disse tre lande tegnede sig tilsammen for 65 % af forbruget (i 1991). Italien, Spanien og Portugal tegnede sig derimod kun for 25 % af forbruget i EF. I årene mellem 1983 og 1990 steg forbruget desuden med 20 % i de nordlige medlemsstater (Danmark, Frankrig og Det Forenede Kongerige), men kun med 8 % i de tre sydlige (Italien, Spanien og Portugal).

Beskæftigelsen i sektoren er gået kraftigt tilbage i hele EF, og navnlig i den nordlige del - nemlig med 38 % i perioden fra 1982 til 1992. I den sydlige del faldt beskæftigelsen i samme periode med under 10 % (8).

Den italienske skotøjsindustri er meget dynamisk. Fra 1992 til 1993 steg produktionen - målt i værdi - med 10,9 % til i alt 12 786 mia. lire. Målt i mængde steg den med 4 % fra 1992 til 1993, hvor der blev produceret i alt 451 mio. par sko. Da der samtidig indtraf en nedgang i den indenlandske efterspørgsel, blev den merproduktion, der ikke kunne afsættes på hjemmemarkedet, altså eksporteret til andre lande. Også i 1994 udviste produktionen en stigningstakt på 4 % med en produktion på i alt 471 mio. par sko (hvilket i værdi svarer til 13 828 mia. lire og en fremgang på 8,1 % i forhold til året før). Det bemærkes, at Italien producerer to og en halv gange flere sko, end der afsættes i landet (1991-tal (9)). I Italien er skoforbruget pr. indbygger et af de laveste i EF.

Til trods for en kraftig tilbagegang i beskæftigelsen - i 1994 beskæftigede industrien 108 000 personer mod 123 000 i 1987 - og i antallet af virksomheder - der er faldet med 1 412 fra 1982 til 1994 - har Italien den femtestørste produktion i verden (målt i mængde), landet er verdens fjerdestørste eksportør og den største eksportør af lædersko.

Skotøjsindustrien er en forholdsvis arbejdsintensiv industri. Netop derfor er EF-virksomhederne blevet stadigt mere sårbare over for konkurrencen fra lavtlønslandene. Denne udvikling har givet sig udslag i en forværring af EF's handelsbalance over for resten af verden. Siden 1991 har EF været nettoimportør af sko.

Som nævnt har mange europæiske fabrikanter for at udnytte det lavere lønniveau i visse tredjelande flyttet en del af deres produktion til bestemte udviklingslande og dermed været med til at skabe underskud på handelsbalancen.

EF som helhed er nettoimportør, men Italien er nettoeksportør. I 1993 eksporterede Italien 70,2 % (i værdi) af sin produktion til resten af verden. Italiensk eksport steg kraftigt i 1993 (+ 11,7 % i mængde) og lidt mindre i 1994 (+ 6,15 %).

Samhandelen med sko inden for EF er betydelig og tegner sig for mellem en tredjedel og halvdelen af EF's produktion. I 1991 udgjorde den 37,55 % af EF's produktion (6 520 mio. ECU), i 1992 faldt den til 34,45 % (6 407 mio. ECU) (10). Målt i mængde udgjorde samhandelen i 1991 47,9 % af EF's produktion, i 1992 50,6 %, i 1993 51,8 % og i 1994 53,4 %.

Italiens andel af denne samhandel inden for EF fremgår af følgende tabeller:

a) Eksport

>TABELPOSITION>

b) Import

>TABELPOSITION>

Det har i årevis været de øvrige EF-lande, der har aftaget størsteparten af Italiens skoproduktion.

V

Kommissionen skal i denne sag tage stilling til, om fiskaliseringen af arbejdsgiverbidragene i henhold til ministerialdekret af 31. marts 1994 er forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen vil ikke her tage stilling til artikel 6 i lov nr. 451/94, men behandle den særskilt.

Kommissionen prioriterer naturligvis bekæmpelse af arbejdsløsheden meget højt, og det er klart, at en nedbringelse af arbejdsløsheden forudsætter en bedre integrering af makroøkonomiske og industripolitiske tiltag i medlemsstaterne, der ligesom Kommissionen må udvise fantasi og dristighed i deres forsøg på at finde nye løsninger på de alvorlige arbejdsløshedsproblemer. Hvis det skal lykkes, er der brug for nytænkning og indgående overvejelser om, hvilken rolle beskæftigelsen skal spille i det moderne samfund, og Kommissionen er rede til at yde sit konstruktive bidrag hertil. Det stemmer helt overens med, hvad den anførte i sin hvidbog om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse.

Og det er grundtanken bag de italienske myndigheders iværksættelse af den her omhandlede ordning.

Kommissionens kritik drejer sig i øvrigt ikke om de mål, de italienske myndigheder søger virkeliggjort på jobskabelsesområdet (Kommissionen ser også med stor interesse på den flerårige beskæftigelsesfremmeplan, som de italienske myndigheder har fremsendt, og hvori lov nr. 451/94 indgår), men derimod om den måde, hvorpå disse mål søges virkeliggjort, og de virkninger, det vil få.

De nærmere vilkår og betingelser for den fulde eller delvise fiskalisering af arbejdsgiverbidragene blev indgående beskrevet i den meddelelse, der blev offentliggjort efter procedurens indledning (EFT nr. C 271 af 17. 10. 1995). Det fremgik heraf, at fiskaliseringen er aftagende for de ansatte, der ansættes på ubestemt tid (100 % i de tre første år og 90 % i de to sidste).

Ved fuld fiskalisering (100 %) anslås de enkelte virksomheders fordel af de italienske myndigheder at udgøre 4 437 ECU om året pr. nyansat i en industrivirksomhed og 3 944 ECU om året pr. nyansat i en håndværksvirksomhed.

Som nævnt har de italienske myndigheder allerede iværksat en del af denne ordning i alle de tilfælde, hvor de fordele, virksomheden opnår, ikke overstiger »de minimis«-tærsklen i henhold til EF's rammebestemmelser for statsstøtte til små og mellemstore virksomheder.

VI

Kommissionen finder, at den italienske regering ikke har opfyldt sine forpligtelser efter artikel 93, stk. 3, eftersom der først blev indgivet anmeldelse til Kommissionen efter det tidspunkt, hvor virksomhederne kunne modtage støtte. I anmeldelsen lovede den italienske regering imidlertid, at den ikke ville udbetale støtte, før Kommissionen havde taget stilling til den. Dette løfte blev overholdt for den støtte, der overstiger den såkaldte »de minimis«-tærskel, som på det tidspunkt lå på 50 000 ECU for tre år.

De italienske myndigheder begrunder den sektorbestemte anvendelse af lov nr. 451/94 med tre hensyn, nemlig nødvendigheden af forhandlinger mellem arbejdsmarkedets parter i branchen, ordningens karakter af forsøgsordning og de begrænsede disponible budgetmidler.

Kommissionen finder, at det i den foreliggende sag netop er det forhold, at de nærmere vilkår for støtten fastsættes af arbejdsmarkedets parter og ikke i lov nr. 451/94, der giver ordningen karakter af en sektorordning, hvor den kunne have været en generel ordning. Arbejdsmarkedets parter kunne have indgået samme type aftale om andre elementer i planen (fastlæggelse af de forskellige former for ansættelseskontrakter, regler for deltidsarbejde, begyndelseslønninger osv.) ved siden af en generel lov om støttevilkårene. Det må desuden understreges, at det ikke er tilstrækkeligt, at bestemmelserne anvendes på flere sektorer, til at gøre ordningen til en generel ordning, for støtten vil formentlig blive ydet på forskellige vilkår i forskellige sektorer, da det ikke er de samme problemer, det drejer sig om at løse.

Hvad angår nødvendigheden af at gå gradvis til værks, både for at kunne vurdere, hvor godt ordningen fungerer, og på grund af de begrænsede midler til rådighed, har Kommissionen allerede tilkendegivet sin holdning i beslutning 80/392/EØF (11) om ordningen med delvis fiskalisering af arbejdsgivernes sygesikringsbidrag i Italien. I denne beslutning fastslog Kommissionen, at begrænsede budgetmidler kan være et argument for, at ordningen endnu ikke gjaldt for alle sektorer i Italien. Men i dette tilfælde omfattede ordningen imidlertid en væsentlig del af det italienske erhvervsliv - nemlig samtlige industrivirksomheder og visse virksomheder i servicesektoren. I den her omhandlede sag er situationen imidlertid en helt anden, da ordningen her kun gælder for en enkelt sektor, selv om det ikke udelukkes, at andre sektorer også kan få del i den.

Ordningen med fiskalisering af arbejdsgiverbidrag fører til oprettelse af et stort antal nye arbejdspladser (formålet er at undgå, at de italienske virksomheder flytter en del af deres produktion til lavtlønslande). Ordningen skal derfor vurderes i lyset af EF's retningslinjer for beskæftigelsesstøtte (12) samt EF-Domstolens retspraksis angående fiskalisering af arbejdsgiverbidrag. Eftersom de italienske myndigheder har ønsket at begrænse ordningen til kun at gælde for små og mellemstore virksomheder som defineret i EF's rammebestemmelser for statsstøtte til små og mellemstore virksomheder, skal der også i det fornødne omfang tages hensyn til disse rammebestemmelser.

Der er ingen tvivl om, at ordningen med fiskalisering af arbejdsgiverbidrag efter ministerialdekretet af 31. marts 1994 udgør statsstøtte i det omfang, hvor der er tale om helt eller delvis at fritage virksomhederne i en bestemt erhvervssektor fra de økonomiske omkostninger, der normalt er forbundet med at ansætte nye medarbejdere.

De italienske myndigheder anfører, at støtten ikke påvirker samhandelen og ikke fordrejer konkurrencen, og at bestemmelserne i artikel 92, stk. 1, derfor ikke kan finde anvendelse. Dette synspunkt støttes endvidere af visse tredjeparter, der har fremsat bemærkninger under proceduren, og som anfører, at støtten kun vil udgøre 0,07 % af omsætningen i sektoren, hvilket er ganske uden betydning for samhandelen inden for EF og for konkurrencen.

Kommissionen kan ikke tilslutte sig dette synspunkt, da der i det valgte kriterium (omsætningen) indgår elementer, der ikke er betinget af aktiviteterne i sektoren, som f.eks. køb af råmaterialer. En bedre målestok for støttens størrelse kan opnås ved at sammenligne støtten med den af sektoren frembragte værditilvækst, dvs. den værdiforøgelse, skotøjsindustrien skaber ved at forarbejde produktet.

Denne sammenligning kan kun være rent vejledende, fordi man ikke på forhånd kan vide, hvor stor en værditilvækst sektoren vil skabe i løbet af de år, hvor støtten ydes. Forholdet mellem det årlige disponible støttebeløb - 10 mia. lire (5,28 mia. ECU) - og den af sektoren skabte værditilvækst i Italien i 1993 (som er det eneste år, der foreligger tal for), ligger på 0,33 %. Tallet ville formentlig være lavere, hvis det blev beregnet for de efterfølgende år, hvor der anslås at have været en større værditilvækst som følge af de gode resultater i den italienske skotøjsindustri.

Dette tal er under alle omstændigheder et gennemsnit, og det bliver højere, jo flere af en virksomheds ansatte der kommer til at nyde godt af fiskaliseringen. Virkningerne kan desuden være forskellige for forskellige produkter (f.eks. er fremstilling af lædersko forbundet med højere lønomkostninger). Ifølge de italienske myndigheder kommer støtten til at udgøre 7-8 % af omkostningerne ved at fremstille et par sko pr. berørt arbejdstagere. Da ordningen er møntet på et ubestemt antal virksomheder, er det meget vanskeligt på forhånd at danne sig et klart overblik over, hvilke virkninger den vil få for hele skotøjsmarkedet.

Selv om støtten ikke har særlig store indvirkninger, er den dog ikke uden virkning. I sin dom af 11. november 1987 i sag 259/85, Frankrig mod Kommissionen (13), udtalte EF-Domstolen: »Kommissionen havde ikke overskredet grænserne for sit skøn ved at antage, at selv en relativt beskeden støtte ville ændre samhandelsvilkårene i et omfang, der er i strid med den fælles interesse.« Det må desuden ikke glemmes, at spørgsmålet om en støtteforanstaltnings forenelighed med traktaten må afgøres i EF-sammenhæng og ikke blot i relation til en enkelt medlemsstat.

Følgende faktorer indikerer, at den her omhandlede støtte kan fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen:

1) Den første faktor er støttens karakter af sektorstøtte. Netop den omstændighed, at de nærmere vilkår for fiskalisering af arbejdsgiverbidrag ikke er fastsat i lov nr. 451/94, gør, at ordningen mister enhver karakter af en generel ordning, der ikke nødvendigvis skulle betragtes som statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1. Hvis det havde været tilfældet, ville alle virksomheder - også udenlandske virksomheder i Italien - have kunnet få del i ordningen. Det er ganske vist ikke udelukket, at selv generelle ordninger vil kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater. Traktaten har imidlertid åbnet mulighed for at fjerne skævheder mellem medlemsstaterne via artikel 99-102.

I kraft af selve sin karakter virker sektorstøtte desuden mere konkurrencefordrejende end horisontale ordninger og ad hoc-støtte. Horisontale ordninger er åbne for alle virksomheder, hvilket eliminerer eller i hvert fald mindsker deres virkninger for samhandelen inden for Fællesskabet. I et system med delvis fleksible valutakurser som EMS'en, og i særdeleshed når der er tale om en valuta, der flyder, sådan som den italienske lire gør det, vil horisontale støtteordninger forbedre konkurrenceevnen og dermed også handelsbalancen på ensartet måde, men disse virkninger korrigeres af kursudsving. Det samme gør sig ikke gældende ved ordninger, der forbeholdes en bestemt sektor. Ved ad hoc-støtte er der mulighed for at kræve modydelser, der begrænser virkningerne for konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstater.

2) Ud over at ansætte 5 000 nye medarbejdere vil de italienske virksomheder også investere 47 mia. lire. Dette er i sig selv tilstrækkeligt til at modbevise påstanden om, at ordningen på ingen måde vil resultere i en forbedring af de støttemodtagende virksomheders struktur. Det er desuden vanskeligt at se, hvordan produktionen skulle kunne forblive uændret, når såvel arbejdskraftfaktoren som kapitalfaktoren øges i det omfang, navnlig i betragtning af, at der er tale om små virksomheder.

Ifølge den rapport om situationen i skotøjsindustrien, Kommissionen bestilte (14), kan det ikke undgås, at mange europæiske virksomheder vil flytte dele af deres produktion til lavtlønslande for at blive mere konkurrencedygtige. Uden at komme nærmere ind på dette problem finder Kommissionen det vigtigt at understrege, at hvis de italienske virksomheder går med til at skabe nye arbejdspladser i Italien på nogenlunde samme vilkår som dem, der gør sig gældende i nogle lavtlønslande, må det være fordi de regner med at få nogenlunde samme produktivitetsforøgelse ud af det. Dette ser ud til at blive bekræftet af de italienske myndigheder, der peger på sammenhængen mellem produktion og øget udflytning. En tilsvarende sammenhæng må antages at bestå mellem produktion og sænkning af lønomkostninger, da fiskaliseringen af arbejdsgiverbidrag i den her omhandlede sag giver mulighed for at nedbringe lønomkostningerne i nogenlunde samme omfang, som hvis dele af produktionen blev flyttet til udlandet.

Endelig må det understreges, at ordningen indgår i et ministerialdekret af 31. marts 1994, der også omfatter andre foranstaltninger (angående deltidsarbejde, lavere startløn), der tager sigte på at sænke lønomkostningerne. Det er usandsynligt, at bestemmelser, der direkte tager sigte på at støtte produktionen, ikke skulle have nogen indvirkning på produktionen i den pågældende sektor.

3) Som nævnt ovenfor i afsnit IV, har Italien altid været den største skotøjsproducent i EF, og Italien eksporterer 40-50 % af sin produktion til de øvrige medlemsstater. Denne position er siden blevet yderligere styrket af devalueringen af den italienske lire. Med den anfægtede ordning er der altså tale om at støtte en sektor i den italienske økonomi, der er førende i EF.

4) Konkurrencen er hård på det europæiske skotøjsmarked. I 1982 beskæftigede de seks største producentlande (Italien, Spanien, Frankrig, Det Forenede Kongerige, Portugal og Tyskland) tilsammen 378 468 personer. I 1994 var antallet af ansatte faldet til 272 253. En del af denne tilbagegang skyldes ganske vist konkurrencepresset fra lavtlønslandene, men på nogle af segmenterne af dette marked, som f.eks. markedet for lædersko, udspiller konkurrencen sig hovedsagelig mellem EF-landene indbyrdes (importen fra andre EF-lande er større end importen fra tredjelande). Det er Kommissionens opfattelse, at i de erhvervssektorer, hvor der foregår en livlig samhandel mellem de enkelte medlemsstater, kan virksomhederne ikke undgå at konkurrere med hinanden.

5) I sin dom af 2. juli 1974 i sag 173/73, Italien mod Kommissionen (15), statuerede EF-Domstolen, at når fritagelse for arbejdsgiverbidrag resulterer i lavere lønomkostninger, og når den industri, der modtager støtten, konkurrerer med virksomheder i andre medlemsstater, må nedbringelsen af denne industris produktionsomkostninger via fritagelsen for arbejdsgiverbidrag nødvendigvis påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Det bekræfter den vurdering, Kommissionen havde foretaget i samme sag, hvor den fandt, at når der er tale om et marked præget af betydelig samhandel, vil enhver støtte, uanset dens størrelse og intensitet, fordreje eller true med at fordreje den normale konkurrence, i og med at de støttemodtagende virksomheder modtager en støtte, som deres konkurrenter ikke får.

6) Den italienske regering har ikke godtgjort, at virksomhederne i den berørte sektor har større problemer end deres konkurrenter i andre medlemsstater; tværtimod har den anerkendt, at denne ordning kun gælder for virksomheder, som er i stand til at tage konkurrencen op på markedet. Eftersom alle virksomheder i EF's skotøjsindustri stort set har samme problemer, er der risiko for, at støtten vil føre til, at problemerne bliver flyttet fra en medlemsstat til en anden.

VII

I lyset af ovenstående må den fulde eller delvise fiskalisering af arbejdsgiverbidragene i skotøjsindustrien betragtes som statsstøtte i strid med fællesmarkedet efter traktatens artikel 92, stk. 1, i det omfang, hvor den påvirker samhandelen mellem medlemsstater og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen. Det må derfor undersøges, om denne støtte kan godkendes efter en af undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 92, stk. 3.

Undtagelsesbestemmelsen i artikel 92, stk. 3, litra a), finder ikke anvendelse, da den omhandlede foranstaltning er rettet mod hele Italien.

Undtagelsesbestemmelsen i artikel 92, stk. 3, litra b), finder ikke anvendelse, da de italienske myndigheder ikke har godtgjort, at fiskaliseringen af de arbejdsgiverbidrag, virksomhederne i skotøjsindustrien normalt skal betale, er nødvendig for at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse af den italienske økonomi.

De italienske myndigheder har meddelt, at der kun vil blive ydet støtte til små og mellemstore virksomheder. I EF's rammebestemmelser for statsstøtte til små og mellemstore virksomheder anføres det bl.a., at Kommissionen normalt ikke vil modsætte sig jobskabelsesstøtte af en størrelsesorden på højst 3 000 ECU pr. nyoprettet arbejdsplads. I den her omhandlede sag kan denne bestemmelse ikke finde anvendelse, dels fordi der er tale om sektorstøtte, og dels fordi støttebeløbet varierer mellem 3 944 ECU og 4 437 ECU pr. arbejdsplads for et enkelt af de fem år, hvor ordningen gælder, når der er tale om fuld fiskalisering (for kontrakter indgået på ubestemt tid, alt efter om der er tale om håndværksvirksomheder eller industrivirksomheder). Typisk vil støtten i det tilfælde, der er mindst gunstigt for den nyansatte - nemlig en etårig kontrakt, der ikke forlænges - udgøre 2 958 ECU. Der erindres dog om, at ifølge den aftale, der er indgået mellem arbejdsmarkedets parter, vil ansættelserne ske skiftevis på ubestemt tid og på tidsbegrænset kontrakt.

I Kommissionens retningslinjer for beskæftigelsesstøtte hedder det under punkt 23: »Støtte til jobskabelse, der er begrænset til en eller flere følsomme sektorer, der befinder sig i en overkapacitetssituation eller en krise, er ligeledes af en sådan art, at Kommissionen ikke generelt set kan være velvilligt indstillet heroverfor, således som den almindeligvis er over for støtte til jobskabelse, der gælder hele erhvervslivet.

En sådan sektorstøtte udgør nemlig en fordel for den eller de pågældende sektor(er), idet den forbedrer deres konkurrencemæssige stilling i forhold til virksomhederne i de øvrige medlemsstater. Støtte, der nedsætter lønudgifterne i en eller flere sektorer som helhed, bevirker nemlig, at disse sektorers produktionsomkostninger nedsættes, hvorved de kan forøge deres markedsandel på bekostning af deres EF-konkurrenter såvel i den pågældende medlemsstat som i forbindelse med eksport til andre EF-lande og tredjelande med alle de følger, dette kan få for beskæftigelsessituationen, der forværres i de pågældende sektorer i de øvrige medlemsstater. Den beskyttende virkning, en sådan støtte kan have for den eller de pågældende sektor(er), navnlig i kriseramte sektorer, og dens negative virkninger for beskæftigelsen i de konkurrerende sektorer i de øvrige medlemsstater, overskygger almindeligvis den fælles interesse i forbindelse med de aktive foranstaltninger til nedsættelse af arbejdsløsheden, og støtten vil derfor normalt ikke af Kommissionen kunne vurderes til at være forenelig med fællesmarkedet«.

Af de ovenstående årsager må det konkluderes, at støttens virkninger for samhandelen mellem medlemsstater er større, end hvad der fremgår af en simpel sammenligning mellem støtten og værditilvæksten i sektoren.

Som det fremgår af punkt 23 i ovennævnte retningslinjer, må Kommissionen selv i forbindelse med beskæftigelsesstøtte indtage en restriktiv holdning over for sektorstøtte for at forebygge enhver optrapning af denne støtteform og ethvert anslag mod selve det indre marked.

I betragtning af den konkurrence, importen fra tredjelande har påført alle EF-fabrikanter, den vanskelige beskæftigelsessituation i skotøjsindustrien i alle medlemsstater (undtagen Portugal), størrelsen af samhandelen inden for EF samt den hårde konkurrence og den stærke position, den italienske skotøjsindustri indtager i denne konkurrence, må skotøjsindustrien betragtes som en følsom sektor som omhandlet i retningslinjerne. Spørgsmålet om en sektor er en følsom sektor, kan ikke afgøres alene på grundlag af økonomiske vanskeligheder, for i retningslinjerne tales der umiddelbart derefter om kriseramte virksomheder. En sektors karakter af følsom sektor må altså vurderes i vid forstand.

Støtten kan ikke antages at ville fremme udviklingen, når den ses i EF-sammenhæng og ikke blot i en rent nationalt kontekst. Den pågældende sektorordning kan føre til ændringer i den balance, der består mellem medlemsstaterne, der alle har samme problemer, som ganske vist kan være forskellige af omfang, men dog er af samme karakter.

I punkt 23 i retningslinjerne hedder det videre, at »Kommissionen kan dog indtage en mere velvillig holdning til støtte til oprettelse af yderligere arbejdspladser, når disse vedrører nicher eller delsektorer i vækst, der er særlig jobskabende«. Den her omhandlede støtte henvender sig ikke til en delsektor, der fremstiller et ganske bestemt produkt, men til en bestemt fase i produktionen, hvor sænkningen af lønomkostningerne har virkninger for hele den efterfølgende produktion. Dette punkt kan derfor ikke anvendes i nærværende sag.

Derfor og af de ovenfor anførte grunde kan undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), ikke finde anvendelse på den fulde eller delvise fiskalisering af arbejdsgiverbidrag i henhold til ministerialdekret af 31. marts 1994, fordi den ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der er i strid med den fælles interesse -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Den fulde eller delvise fiskalisering af arbejdsgiverbidrag i henhold til ministerialdekret af 31. marts 1994 om godkendelse af det ekstraordinære program for støtte til produktion og beskæftigelse i skotøjsindustrien udgør statsstøtte i strid med fællesmarkedet som omhandlet i traktatens artikel 92, stk. 1, og er ikke omfattet af nogen af undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 92, stk. 3, litra c).

Artikel 2

Italien træffer de fornødne foranstaltninger for i det i artikel 1 nævnte dekret at ophæve de bestemmelser, der omhandler fiskalisering af arbejdsgiverbidrag.

Artikel 3

Den støtte, Italien har udbetalt i henhold til det i artikel 1 nævnte dekret, kræves ikke tilbagebetalt, da der er tale om støtte, som ikke når op på »de minimis«-tærsklen.

Artikel 4

Italien underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme den.

Artikel 5

Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.

Udfærdiget i Bruxelles, den 30. april 1996.

På Kommissionens vegne

Karel VAN MIERT

Medlem af Kommissionen

(1) EFT nr. C 271 af 17. 10. 1995, s. 7.

(2) EFT nr. C 213 af 19. 8. 1992, s. 2.

(3) Foretaget af Landell Mills Commodities Studies i 1993.

(4) Ændret ved meddelelse offentliggjort i EFT nr. C 68 af 6. 3. 1996.

(5) Foretaget af Landell Mills Commodities Studies i 1993.

(6) Alle markedsdata bygger på skøn fra den europæiske organisation for skobranchen (CEC), medmindre andet er angivet.

(7) Kilde: Panorama of the EU Industry 1995.

(8) Foretaget af Landell Mills Commodities Studies i 1993.

(9) Foretaget af Landell Mills Commodities Studies i 1993.

(10) Kilde: Panorama of the EU-Industry 1994.

(11) EFT nr. L 264 af 8. 10. 1980, s. 28.

(12) EFT nr. C 334 af 12. 12. 1995, s. 4.

(13) Sml. 1987, s. 4393, præmis 24.

(14) Foretaget af Landell Mills Commodities Studies i 1993.

(15) Sml. 1974, s. 709.