(1)

Den 14. marts 2017 modtog Tilsynsmyndigheden en klage (1) om, at Trondheim kommune (»kommunen«) har ydet ulovlig statsstøtte til Trondheim Spektrum AS (»TS«), et selskab, der ejer og driver Trondheim Spektrum, som er et multifunktionelt sportsanlæg beliggende i Trondheim, Norge. Ved brev af 27. marts 2017 opfordrede Tilsynsmyndigheden de norske myndigheder til at fremsætte bemærkninger til klagen (2). De norske myndigheder fremsendte deres svar ved brev af 2. juni 2017 (3).

(2)

Den 27. juli 2017 modtog Tilsynsmyndigheden en anden klage (4), der også hævdede, at kommunen har ydet ulovlig statsstøtte til TS. Ved brev af 24. august 2017 opfordrede Tilsynsmyndigheden de norske myndigheder til at fremsætte bemærkninger (5). I det samme brev anmodede Tilsynsmyndigheden de norske myndigheder om yderligere oplysninger vedrørende deres bemærkning til den første klage. Ved brev af 1. september 2017 fremsendte Tilsynsmyndigheden yderligere oplysninger fra den anden klager til de norske myndigheder (6).

(3)

Ved brev af 20. september 2017 fremsendte de norske myndigheder deres bemærkninger til den anden klage og leverede de oplysninger, som Tilsynsmyndigheden havde anmodet om vedrørende den første klage (7). Den 29. september 2017 blev sagen yderligere drøftet under det årlige pakkemøde i Oslo. Drøftelsen blev derefter opsummeret i et opfølgende brev (8).

(4)

Den 20. oktober 2017 sendte Tilsynsmyndigheden en anmodning om oplysninger til de norske myndigheder (9). Den 22. november 2017 afholdt de norske myndigheder og Tilsynsmyndigheden en videokonference for at drøfte anmodningen om oplysninger. Ved brev af 8. december 2017 svarede de norske myndigheder (10).

(5)

Den 19. september 2017 fremsendte den anden klager yderligere oplysninger (11). Den 6. november 2017 fremsendte den anden klager supplerende oplysninger (12). Den 9. november 2017 underrettede Tilsynsmyndigheden de norske myndigheder om yderligere oplysninger fra en af klagerne (13). Den 22. november og 13. december 2017 drøftede de norske myndigheder og Tilsynsmyndigheden sagen på videokonferencer. Den 1. december 2017 fremsendte de norske myndigheder yderligere oplysninger til Tilsynsmyndigheden (14).

(6)

Den 26. oktober 2018 fremsendte den anden klager yderligere oplysninger (15).

(7)

Den 16. januar 2018 sendte Tilsynsmyndigheden en anmodning om oplysninger til de norske myndigheder (16), hvortil de svarede ved breve af 1. og 5. februar 2018 (17).

(8)

Den 29. november 2018 (18) gav de norske myndigheder meddelelse om en lejekontrakt (»lejekontrakten i 2019«), der er tilsigtet at træde i kraft den 1. december 2019. Ved brev af 28. januar 2019 anmodede Tilsynsmyndigheden om yderligere oplysninger fra de norske myndigheder. Ved brev af 21. februar 2019 svarede de norske myndigheder (19).

(9)

Den 13. marts 2019 drøftede de norske myndigheder og Tilsynsmyndigheden sagen på en videokonference. Efter mødet fremsendte de norske myndigheder yderligere oplysninger (20). Den 18. marts 2019 fremsendte de norske myndigheder yderligere oplysninger (21). Den 11. juni, 15. juli og 18. oktober 2019 drøftede de norske myndigheder og Tilsynsmyndigheden sagen i videokonferencer.

(10)

Den 10. december 2018 fremsendte de norske myndigheder et oplysningsskema (22) for gruppefritagelsesordning (23) om ad hoc-støtte til TS i form af en kapitalforøgelse på 55 mio. NOK (ca. 5,68 mio. EUR) med påstand om, at denne foranstaltning var gruppefritaget.

(11)

Ved beslutning nr. 32/19/KOL (»indledningsbeslutningen«) indledte Tilsynsmyndigheden den formelle undersøgelsesprocedure. Ved brev af 2. maj 2019 (24) anmodede de norske myndigheder om en forlængelse af fristen den 20. maj 2019 til at fremsætte bemærkninger og fremlægge alle de dokumenter, oplysninger og data, der var nødvendige for vurderingen af foranstaltningerne. Ved brev af 10. maj 2019 (25) accepterede Tilsynsmyndigheden at forlænge fristen til 20. juni 2019. Den 19. juni 2019 anmodede de norske myndigheder om endnu en forlængelse af fristen til den 30. august 2019, som Tilsynsmyndigheden accepterede den 20. juni 2019 (26).

(12)

De norske myndigheder svarede ved brev af 30. august 2019 (27) på indledningsbeslutningen.

(13)

Den 23. maj 2019 blev indledningsbeslutningen offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende og i EØS-tillægget (28). Tilsynsmyndigheden modtog bemærkninger fra en interesseret part, der var en af klagerne. Tilsynsmyndigheden fremsendte ved brev af 27. juni 2019 (29) disse til de norske myndigheder og gav dem muligheden for at svare. De norske myndigheder fremsatte bemærkninger til bemærkningerne fra de interesserede parter ved brev af 30. august 2019 (30).

(14)

Kommunens mål er at stille faciliteter til sports- og fritidsaktiviteter til rådighed for indbyggerne i Trondheim. Trondheim Spektrum er vært for små og store sportsbegivenheder samt andre begivenheder som f.eks. koncerter, messer og kongresser. Trondheim Spektrum er for eksempel vært for de europæiske håndboldmesterskaber for kvinder og mænd i 2020.

(15)

I 2004 formaliserede kommunen et princip om gratis faciliteter til gavn for kommunens sportsklubber. Dette fremmer børns og unges deltagelse i sportsaktiviteter uanset den enkelte families indkomstniveau.

(16)

For at være i stand til at opfylde målet om at levere sportsfaciliteter til sine borgere ejer og driver kommunen mange sportsfaciliteter, men lejer også faciliteter, der ejes og drives af tredjepart. Kommunen køber kapacitet fra TS, sportsklubber med egne faciliteter, andre statslige myndigheder (i bygninger såsom gymnasier) og i meget begrænset omfang fra private anlæg.

(17)

Kommunen lejer kapacitet fra sådanne faciliteter under særlige lejeaftaler, og den fælles kapacitet fordeles gratis blandt sportsklubberne. Opgaven med at fordele kapaciteten er overdraget til det lokale sportsråd (Idrettsrådet), der udgør en del af organisationsstrukturen i Norges Idrætsforbund (Norges idrettsforbund).

(18)

Den samlede disponible kapacitet stilles til rådighed for det lokale sportsråd. Sportsrådet har skabt et udvalg med det formål at fordele den kapacitet, der stilles til rådighed af kommunen. Udvalget fordeler de disponible timer på grundlag af retningslinjer fastlagt af sportsrådet.

(19)

TS ejer og driver Trondheim Spektrum, der er et multifunktionelt anlæg beliggende i Trondheim. Anlægget består af otte multifunktionelle haller. Hallerne anvendes som træningssted for lokale sportsklubber og til små og store sportsbegivenheder og andre begivenheder som f.eks. koncerter, messer og kongresser.

(20)

TS' historie går tilbage til selskabet Nidarøhallen og dens grundlæggelse i 1961 med det formål at udføre opførelse og drift af en sports- og udstillingshal i Trondheim. Den 5. juni 2002 blev selskabets navn ændret til Trondheim Spektrum AS.

(21)

Kommunen har været og er for tiden majoritetsaktionær i TS. Kommunen ejer i øjeblikket 99,68 % af aktierne (31).

(22)

Opførelsen af den første del af anlægget var færdig i 1963 (hal A og B). Anlægget er blevet udvidet fire gange, i 1971 (hal C), 1980 (hal G), 1988 (hal D og E/H) og 2000 (hal F).

(23)

Siden sommeren 2017 har Trondheim Spektrum gennemgået en betydelig renovering og udvidelse.

(24)

Kommunen lejer kapacitet fra TS til at stille til rådighed for sportsrådet. I henhold til lejekontrakten er Trondheim Spektrum hovedsageligt forbeholdt ungdomssportsaktiviteterne fra september til maj (32). Resterende kapacitet i perioden september til maj såvel som den samlede kapacitet i resten af året lejes ud af TS til andre sportsaktiviteter, messer og koncerter osv. TS er vært for en række messer, herunder en årlig messe i fiskerisektoren. Derudover genererer TS indtægter fra driften af en kiosk, café og en restaurant.

(25)

Den fremtidige forretningsplan for TS sigter mod at opnå en lignende og omtrent lige stor andel af indtægterne genereret under lejekontrakten med kommunen og fra andre aktiviteter, som det, der historisk har været tilfældet (33).

(26)

Indledningsbeslutningen vedrørte flere påståede støtteforanstaltninger, der blev ydet til TS. I indledningsbeslutningen vurderede Tilsynsmyndigheden ikke arten af de foranstaltninger, der, hvis de udgør støtte, udgør eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), i del II i protokol 3 til aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol (»Protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed«). Disse foranstaltninger er derfor ikke inkluderet i den nuværende beslutning. Disse foranstaltninger vedrørte i) kommunalt lån (foranstaltning 1), ii) kommunal garanti (foranstaltning 2), iii) lejekontrakter (foranstaltning 3) og iv) støtte ydet under ordningen for spillemidler (foranstaltning 8) (34).

(27)

Som anført i punkt 120 i indledningsbeslutningen omfattede omfanget af den formelle undersøgelse følgende foranstaltninger:

(28)

For en mere detaljeret beskrivelse af foranstaltningerne henviser Tilsynsmyndigheden til afsnit 4 i indledningsbeslutningen.

(29)

Det meste af Trondheim Spektrums kapacitet er traditionelt blevet brugt til sportsklubber på grundlag af lejekontrakter indgået mellem TS og kommunen. Kommunen har lejet anlægget ud siden åbningen i 1963. Kommunen lejede anlægget fra Trondheim Spektrum for ca. 12 mio. NOK om året fra 1990 til 2002.

(30)

Klagerne har hævdet, at lejen overstiger markedsvilkårene. Det vil sige, at lejen er baseret på TS-behovene og ikke den kapacitet, som kommunen har brug for. Klagerne påstår, at lejeafgiften aldrig har været baseret på lige forhandlinger, men besluttet ensidigt af kommunens bestyrelse.

(31)

Ifølge de norske myndigheder har den leje, der betales til TS af kommunen, været markedskonform og medfører derfor ikke statsstøtte. Hvis Tilsynsmyndigheden skulle have en anden konklusion, hævdede de norske myndigheder, at enhver ny støtte under alle omstændigheder ville være forenelig med EØS-aftalens funktion.

(32)

Under proceduren op til indledningsbeslutningen, havde de norske myndigheder påstået, at lejekontrakterne udgør en del af en nuværende støtteordning. I indledningsbeslutningen foretog Tilsynsmyndigheden den foreløbige vurdering, at lejeaftalerne indgået fra 1999 til 2017 ikke udgør en støtteordning. De norske myndigheder har ikke i deres bemærkninger til indledningsbeslutningen gjort indsigelser over for Tilsynsmyndighedens foreløbige vurdering i denne henseende.

(33)

I henhold til artikel 15, stk. 1, i del II i protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed, er Tilsynsmyndighedens beføjelser til at tilbagegive støtte underlagt en forældelsesfrist på ti år. Forældelsesfristen løber fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte tilkendes støttemodtageren, enten som individuel støtte eller under en støtteordning. Enhver handling, der træffes af myndigheden med hensyn til ulovlig støtte, afbryder forældelsesfristen (35).

(34)

I indledningsbeslutningen begrænsede Tilsynsmyndigheden sin vurdering til de lejekontrakter, hvor forældelsesfristen ikke er udløbet (36). Tilsynsmyndigheden mente, at forældelsesfristen var blevet afbrudt den 27. marts 2017 (37).

(35)

De lejekontrakter, som forældelsesfristen ikke er udløbet for, synes derfor at være følgende:

(36)

Dette skyldes, at det fremgår af oplysningerne fra de norske myndigheder, at lejekontrakten trådte i kraft den 1. januar 2008 (38), som i mangel af indikation for det modsatte skulle tages som den dag, enhver støtte blev ydet i henhold til kontrakten.

(37)

Tilsynsmyndigheden erklærede imidlertid i indledningsbeslutningen, at de manglede oplysninger om den lejekontrakt, der var gældende i løbet af 2007, da lejekontrakten, opført af de norske myndigheder forud for kontrakten 2007-2008, udløb den 31. december 2006. Desuden havde Tilsynsmyndigheden ikke oplysninger om, hvornår lejekontrakten fra 2007-2008 blev underskrevet, og om datoen for underskrivelsen kunne være den dato, hvor der blev ydet støtte i henhold til kontrakten.

(38)

De norske myndigheder erklærede i deres kommentarer til indledningsbeslutningen, at de ikke var i stand til at levere den lejekontrakt, der var gældende for 2007, da det ser ud til, at der ikke blev indgået en skriftlig aftale. De norske myndigheder erklærede, at da lejen blev betalt i overensstemmelse med lejeaftalen for den foregående periode, ville dette indikere, at kontrakten stiltiende blev forlænget i overensstemmelse med norsk aftaleret. Under alle omstændigheder angiver de oplysninger, de norske myndigheder har leveret, hvor meget leje kommunen betalte for et specifikt kapacitetsbeløb.

(39)

Tilsynsmyndigheden anmodede ikke om yderligere oplysninger i denne henseende, da de norske myndigheder ikke modsatte sig Tilsynsmyndighedens vurdering af forældelsesfristen, og på grund af, at oplysninger om det beløb, der blev betalt i henhold til lejekontrakten, blev leveret af de norske myndigheder. Manglen på dokumentation vil derfor ikke påvirke Tilsynsmyndighedens vurdering af foranstaltningen i den nuværende beslutning.

(40)

Som anført i ovenstående betragtning 8 underrettede de norske myndigheder lejekontrakten fra 2019. TS og kommunen har indgået en ny lejekontrakt, der skal træde i kraft den 1. december 2019 (39). Aftalen udløber den 30. april 2035.

(41)

De norske myndigheder har forklaret, at denne lejekontrakt er baseret på de principper, der ligger til grund for tidligere lejekontrakter. De norske myndigheder har yderligere forklaret, at den nye lejekontrakt repræsenterer en betydelig stigning i den kapacitet, der stilles til rådighed for sportsklubberne. Der lejes i alt 16 848 timer årligt under den nye lejekontrakt sammenlignet med 12 500 timer tidligere. Den nye lejekontrakt repræsenterer en stigning i lejen pr. time fra ca. 1 200 til 1 700 NOK (ca. 124 til 176 EUR). Årsagen til denne stigning er todelt. For det første blev den historiske leje, der betales af kommunen, fastsat på grundlag af det niveau, der blev fastlagt i 1989 og 1990, og det var ikke blevet udsat for ændringer. For det andet resulterer konstruktionsomkostningerne i forbindelse med at give fleksibilitet og muliggøre multisport-anvendelse, at driftsomkostningerne pr. kvadratmeter overstiger kvadratmeter-omkostningen for det eksisterende sted.

(42)

Begge klagere har hævdet, at lejen i den nye lejekontrakt overstiger markedsvilkårene, fordi den er baseret på TS' behov og ikke den kapacitet, som kommunen har brug for. Klagerne påstår, at lejeafgiften ikke er baseret på lige forhandlinger, men er indstillet for at dække byggeomkostningerne til udvidelsen af Trondheim Spektrum.

(43)

En af klagerne har endvidere påstået, at de vigtigste omkostningselementer ved udvidelses- og renoveringsprojektet er knyttet til krav, der er relateret til andre aktiviteter end de aktiviteter, der er omfattet af lejekontrakterne, som f.eks. koncerter, professionelle sportsbegivenheder og messer. En af klagerne hævder, at fordelingen af omkostningerne mellem de forskellige aktiviteter derfor er forkert, da sportsklubbernes behov kunne være blevet opfyldt til en lavere pris.

(44)

Ifølge de norske myndigheder er den leje, der betales til TS af kommunen under den nye lejekontrakt, markedskonform og medfører derfor ikke statsstøtte. Hvis Tilsynsmyndigheden ikke er i stand til at udelukke tilstedeværelsen af statsstøtte i den nye lejekontrakten, har de norske myndigheder meddelt lejekontrakten som forenelig støtte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c).

(45)

Som anført i betragtning 10 ovenfor fremsendte de norske myndigheder den 10. december 2018 et oplysningsskema (40) for gruppefritagelsesordning om en ad hoc-støtte til TS på 55 mio. NOK (ca. 5,68 mio. EUR) i form af en kapitalforøgelse. De norske myndigheder har leveret kapitalforøgelse til TS i henhold til artikel 55 i gruppefritagelsesordningen.

(46)

Især på grund af en ændring af projektet inden for projektomfanget i 2018 steg budgettet fra NOK 536 til 591 mio. NOK (ca. 61,05 mio. EUR) (41). De norske myndigheder har forklaret, at TS ikke kan dække de yderligere omkostninger via dets nuværende midler eller via yderligere markedsfinansiering. Det gjaldt derfor for kapitalforøgelsen den 6. juli 2018. Kapitaltilførslen blev tildelt 5. december 2018.

(47)

De ekstra omkostninger på 55 mio. NOK kan ifølge de norske myndigheder tilskrives som følger:

(48)

De norske myndigheder har forklaret, at i betragtning af, at TS allerede var stærkt gearet, foretrækkes frisk kapital snarere end ekstra lån til dækning af disse yderligere udgifter. Det ville således have været vanskeligt at få finansiering (i form af et ekstra lån) på markedet. TS gik derfor til sine ejere for at opnå den nødvendige finansiering.

(49)

Kommunen var på det tidspunkt majoritetsejer i TS (ca. 78 %), andre ejere angav ikke, at de havde til hensigt at deltage i kapitalforøgelsen (42). Kommunen stod derfor over for et valg: levere de ekstra midler og se færdiggørelsen af projektet eller acceptere, at TS ikke ville være i stand til at færdiggøre projektet i overensstemmelse med de ændrede, endelige planer, der var blevet oprettet, efter at arbejdet med det originale projekt var indledt.

(50)

Ifølge de norske myndigheder gjorde nogle hensyn kapitaltilførslen fordelagtig for TS' største ejer, kommunen.

(51)

Udvidelsen af hallen med 3 200 sæder vil gøre det muligt for TS at være vært for større begivenheder, hvilket vil gøre stedet mere attraktivt for eventledere. TS antager, at de vil være i stand til at arrangere fire til seks begivenheder om året, der har den størrelse. Ud over lejen genererer de store begivenheder øget indkomst i form af VIP-begivenheder, catering og garderobe-indkomst. Således kunne udvidelsen sandsynligvis føre til en betydelig stigning i indtægterne for TS.

(52)

De norske myndigheder har oplyst, at arbejdet med renoveringen var påbegyndt inden TS' anmodning om en kapitalforøgelse. Arbejdet kom i gang, før detaljerede planer for gennemførelsen af projektet blev afsluttet. Årsagen til hastværket med lanceringen af byggearbejdet var, at det måtte sikres, at projektet blev afsluttet i tide til, at TS kunne være vært for de europæiske håndboldmesterskaber for kvinder og mænd i 2020.

(53)

TS modtager store dele af sin indkomst, ikke kun fra leje, men også fra billetindtægter. De 3 200 ekstra siddepladser genererede derfor sandsynligvis en stigning billetindtægter, især da udvidelsen gjorde det muligt for TS at være vært for begivenheder som »Disney On Ice«.

(54)

Alternativet til en udvidelse var at installere midlertidige siddepladser til de europæiske håndboldmesterskaber og andre store begivenheder. Opsætning og nedtagning af midlertidige siddepladser ville tage cirka 11 dage, hvor TS skulle lukke hallen for alle sportsaktiviteter. Brug af midlertidige siddepladser ville således have medført reduceret indkomst for TS.

(55)

Forøget elevatorkapacitet og opbevaring medfører lavere omkostninger og højere effektivitet. Den forøgede elevatorkapacitet betyder, at udstyr kan transporteres sikkert og effektivt til de forskellige områder af anlæggene. Effektiviteten i sig selv sparer sandsynligvis omkostninger for TS i den daglige drift. Alternativet var at transportere udstyret manuelt rundt på stadionet i bil. Dette blev betragtet som en dyr og ineffektiv løsning, især i betragtning af de kommende mesterskaber.

(56)

Opbevaringsfaciliteterne var nødvendige for at sikre god logistik og effektiv drift af store begivenheder, herunder håndboldmesterskabet. Endvidere mente bestyrelsen, at der var potentiale for leje af lagerfaciliteterne, for eksempel mellem de store begivenheder, som igen gav en anden sikker mulighed for indkomst for TS.

(57)

Endelig gjorde situationen det muligt for kommunen at blive den kvasi-eneste aktionær i TS. Som et resultat af kapitalforøgelsen, der blev tildelt 5. december 2018, steg kommunens andel til 99,68 % (43). Andelen af over 99 % af alle aktier gør det muligt for kommunen at købe de resterende aktier, selv uden samtykke fra dagens minoritetsaktionærer. At være eneaktionær vil sætte kommunen i en favorabel position i henhold til den norske aktieselskabslov (44), da kommunen ensidigt kan bestemme, hvordan TS skal drives i fremtiden.

(58)

Det betyder også, at kommunen kan beslutte sig for at ændre vedtægterne, så TS kunne træffe beslutninger uden godkendelse fra minoritetsaktionærer. Kapitaltilførslen satte derfor kommunen i en situation, der gør det muligt for den at få et rimeligt afkast på investeringen på lang sigt, eller alternativt være eneste aktionær i en kommercielt attraktivt, moderne infrastruktur med mange funktioner (45).

(59)

Det kontrafaktiske til det scenario ville være at være forblevet majoritetsaktionær i et selskab, hvis eneste aktiver ville være kommercielt mindre attraktive, med ringere infrastruktur, og med tilsvarende mindre positive udsigter for fremtiden (46).

(60)

En af klagerne har påstået, at kapitaltilførslen ikke er i overensstemmelse med alle betingelserne, som er anført i kapitel I i den generelle gruppefritagelsesforordning.

(61)

Den 14. marts 2017 vedtog byrådet en zoneplan for det område, hvor Trondheim Spektrum er beliggende og det omgivende parkeringsområde. Processen blev igangsat af TS med det formål at udvide anlægget til at have flere funktioner, som var egnet til koncerter og store sportsbegivenheder, og med øget kapacitet til sportsklubber, messer og kongresser.

(62)

De norske myndigheder har forklaret, at en zoneplan danner baggrunden for et projekt såsom udvidelsen af Trondheim Spektrum (47). Zoneplanen — herunder anvendelse af proceduremæssige ordrer (48) (på norsk: rekkefølgekrav) — pålægger ikke udvikleren nogen økonomiske forpligtelser, men muliggør brugen af arealet i relation til produktet og angiver, hvilken (offentlig) infrastruktur, som skal være på plads forud for gennemførelsen af projektet (49).

(63)

De norske myndigheder har forklaret, at aftaler om ejendomsudvikling, såsom den der er indgået af kommunen og TS i denne sag, er et værktøj til hjælp for bygherren og kommuner for at sikre, at kravene i henhold til zoneplanen og i form af proceduremæssige regler (rekkefølgekrav), herunder til generelle bygningsmæssige foranstaltninger, overholdes.

(64)

Aftaler om ejendomsudvikling kan, men skal ikke nødvendigvis medføre bestemmelser, der pålægger bygherren nogle af de økonomiske byrder i forbindelse med generelle infrastrukturmæssige foranstaltninger. Det er væsentligt, at aftaler om ejendomsudvikling er et resultat af forhandlinger mellem en kommune og bygherren (50).

(65)

De norske myndigheder har forklaret, at de generelle infrastrukturmæssige foranstaltninger ikke er bygherrens ansvar, men kommunernes. Desuden er der ingen pligt til at indgå en ejendomsudviklingsaftale, hverken for kommunen eller for bygherren (51).

(66)

Men hvis der indgås en ejendomsudviklingsaftale, sætter den relevante lovgivning grænser for, hvilke omkostninger, bygherren kan pålægges. Rationalet herfor er, at der er en uensartet magtfordeling vedrørende forhandling og indgåelse af udviklingsaftaler, som favoriserer kommunen.

(67)

Byrådet vedtog princippet om fuld overførsel af udgifter i 1993, hvilket fastsætter, at byggeprojekter skal pålægges alle infrastrukturelle omkostninger, der er en følge af projektet. Men når kommunen anvender dette princip, skal den tage hensyn til § 17(3), tredje afsnit, i den norske planlægnings- og byggelov, der regulerer, hvad en aftale om ejendomsudvikling skal indeholde (52).

(68)

En af klagerne argumenterer for, at kommunen har fritaget TS for omkostninger til infrastruktur, som en bygherre normalt skulle betale i relation til denne type bygninger, og har dermed givet TS en fordel.

(69)

Omkostningerne til infrastruktur, som (delvis) betales af kommunen, vedrører følgende bestanddele:

(70)

Den 11. december 2017 underskrev TS en låneaftale på 490 millioner NOK med Nordea (53). Nordea leverer arbejdskapitalen undervejs i byggeperioden. De norske myndigheder har forklaret, at kommunen ikke er part i låneaftalen, og der er heller ingen aftalemæssige forpligtelser, som kræver, at kommunen yder finansiering eller kapital til TS (54).

(71)

Imidlertid omfatter låneaftalen følgende erklæringer (55):

(72)

Disse erklæringer har forbindelse med et punkt i låneaftalen, der under »øvrige vilkår« anfører følgende (56):

(73)

Under samme overskrift anføres det i følgende punkt (57):

(74)

Endelig, under overskriften »Ændring i ejerskab — obligatorisk førtidig tilbagebetaling« (58), anfører låneaftalen (59):

(75)

TS og Nordea havde tidligere underskrevet en låneaftale dateret den 27. juli 2017. Aftalen indeholdt en betingelse om, at eventuel overskridelse af udgifterne til byggeriet i byggeperioden skulle dækkes af enten TS eller kommunen. Låneaftalen var medunderskrevet af byens økonomiansvarlige. Den aftale indeholdt derfor punkter angående kommunens ansvar, hvad angår eventuelle overskridelser af projektet, såvel som pligter vedrørende lejeaftalen, som på det tidspunkt ikke var færdiggjort (60).

(76)

Medunderskrivelsen af låneaftalen blev senere anset for at være en kommunal garanti i henhold til paragraf 51 i den norske kommunallov (61). Byen konkluderede, at garantien for at være gyldig krævede statens godkendelse. Garantien ville af forskellige årsager formentlig ikke opnå denne godkendelse, og derfor blev byens øverste økonomiansvarlige tilrådet straks at informere Nordea om, at kommunen ikke kunne være part i låneaftalen. Denne aftale er ugyldig. TS og Nordea underskrev derfor den nuværende låneaftale uden kommunens officielle involvering.

(77)

Den 12. juni 2019 modtog Tilsynsmyndigheden bemærkninger fra en interesseret part, en af klagerne i sagen. Bemærkningerne vedrørte den pris, som blev betalt af kommunen til et andet sportssted, som støttede de tidligere fremsendte påstande angående beregning af for høj pris på lejeaftalen.

(78)

De norske myndigheder forklarede, at stedet som tredjemands kommentarer vedrører, er en del af en skolebygning, og 100 % ejet af det amt, hvor den er beliggende. Kommunen købte flere timer der i 2018 og 2019 som en midlertidig løsning for at skaffe en tilstrækkelig stor halkapacitet til sportsklubberne, fordi dele af Trondheim Spektrums kapacitet ikke var til rådighed på grund af igangværende byggeri. Efter den tid er der hverken behov eller økonomisk mulighed for kommunen til at fortsætte aftalen med dette sted.

(79)

De norske myndigheder anser ikke den midlertidige ordning for at være sammenlignelig med lejeaftalen. Amtet var som ejer af stedet parat til at tilbyde nogen halkapacitet under markedsprisen, mens udvidelsen af Trondheim Spektrum foregår. Det var ikke meningen, at denne ordning skulle være eller var markedskonform, og kan ikke betragtes som en indikation af, at kommunens lejeaftale med Trondheim Spektrum ikke er markedskonform.

(80)

EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, har følgende ordlyd:

(81)

En foranstaltning udgør således statsstøtte efter denne bestemmelse, hvis alle følgende betingelser er opfyldt: i) foranstaltningen skal være ydet af staten eller ved hjælp af statsmidler, ii) den skal give en virksomhed en fordel, iii) den skal begunstige visse virksomheder (selektivitet), og iv) den skal kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen.

(82)

For at foranstaltningen udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61 skal den give en virksomhed en økonomisk fordel. Virksomheder er retssubjekter, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset deres juridiske status og den måde, hvorpå de er finansieret (62). Som følge deraf har den offentlige eller private status for en enhed eller det faktum, at en enhed er helt eller delvist offentligt ejet ingen relevans for, hvorvidt enheden er en »virksomhed« i lovgivningen om statsstøttes forstand (63).

(83)

Økonomiske aktiviteter er aktiviteter, der består i at udbyde varer eller tjenesteydelser på et marked (64). Omvendt er enheder, der ikke er forretningsmæssigt aktive i den forstand, at de ikke udbyder varer eller tjenesteydelser på et bestemt marked, ikke virksomheder. Generelt udgør både bygningen og driften af en infrastruktur en økonomisk aktivitet i sig selv (og er dermed underlagt regler for statsstøtte), såfremt infrastrukturen anvendes eller bliver anvendt til at levere varer og tjenesteydelser på markedet (65). Statsstøtte kan ydes på flere niveauer: byggeri, drift og anvendelse af infrastrukturen (66).

(84)

Trondheim Spektrum er et multifunktionelt anlæg og er blandt andet vært for koncerter, store sportsbegivenheder, messer og kongresser. Desuden er det planlagt, at Trondheim Spektrum skal være vært for de europæiske håndboldmesterskaber for mænd og kvinder i 2020. TS udfører dermed økonomiske aktiviteter.

(85)

TS lejer endvidere faciliteter til kommunen, som dernæst gør dem tilgængelige for sportsklubberne. Det forhold, at kommunen tilbyder den kapacitet, som den lejer fra TS, som gratis anlæg til kommunens sportsklubber, påvirker ikke arten af transaktionen mellem TS og kommunen, som er en økonomisk aktivitet. TS er dermed en virksomhed i overensstemmelse med artikel 61 i EØS-aftalen.

(86)

For at en foranstaltning kan udgøre statsstøtte skal den være ydet af staten eller ved hjælp af statsmidler.

(87)

Overførsel af statsmidler kan antage mange former som f.eks. direkte tilskud, lån, garantier, direkte investeringer i virksomheder og naturalydelser. Statsmidler omfatter alle ressourcer i den offentlige sektor, herunder kommuner (67).

(88)

Hvis lejeaftalerne mellem kommunen og TS (foranstaltning 4 og 5) indeholder elementer af statsstøtte, ville sådan en hjælpeforanstaltning gives af staten og via statslige ressourcer i artikel 61, stk. 1, i EØS' forstand, idet finansieringen ville komme direkte fra kommunen.

(89)

Kapitaludvidelsen (foranstaltning 6) betales direkte af kommunen til TS, og udgør dermed statslige ressourcer i artikel 61, stk. 1, i EØS' forstand.

(90)

Finansieringen af udgiften til infrastruktur, der normalt betales af bygherren, fra kommunen ville blive betalt direkte af kommunen og ville derfor udgøre statslige ressourcer i artikel 61, stk. 1, i EØS' forstand.

(91)

Den 11. december 2017 underskrev TS en låneaftale på 490 millioner NOK (ca. 50,67 millioner EUR) med Nordea (68). Nordea leverer arbejdskapitalen undervejs i byggeperioden (69).

(92)

Som beskrevet i afsnit 3.7 indeholder låneaftalen punkter, der nævner, at TS har til hensigt at træffe foranstaltninger for at gøre det muligt for kommunen, uden at handle imod lovgivningen, om nødvendigt at udstede en garanti til Nordea, i forhold til den risiko, der følger eventuelle budgetoverskridelser i byggeperioden (70).

(93)

Låneaftalen indeholder endvidere et punkt, der angiver, at lejeaftalen mellem TS og kommunen ikke kan ændres uden Nordeas forudgående, skriftlige godkendelse (71). Derudover indeholder låneaftalen en betingelse om, at kommunen ejer mindst 77,93 % af TS (72).

(94)

De norske myndigheder har argumenteret for, at afsnittet i låneaftalen, der angiver, at lejeaftalen med kommunen ikke kan ændres uden Nordeas forudgående, skriftlige godkendelse, ikke er bindende for kommunen. Såfremt lejeaftalen skulle blive ændret, ville det være TS, der skulle sikre, at man opnår samtykke fra sin kreditor, dvs. Nordea.

(95)

Hvad angår betingelsen om at yde og opretholde byggelånet, at kommunen ejer mindst 77,93 % af TS, erindrer de norske myndigheder, at TS' bestyrelse, der indgik låneaftalen, ikke har bemyndigelse til at forpligte sine aktionærer og dermed kommunen, herunder hvad angår eventuelt fremtidigt salg af aktier. Låneaftalen afspejler, at Nordea er bekendt med, at aftalen ikke kan være bindende for kommunen i betragtning af, at andet afsnit fastslår, at ændring i ejerstrukturen uden samtykke medfører TS' misligholdelse af aftalen (73).

(96)

De norske myndigheder har givet yderligere oplysninger angående låneaftalen, og understreget at kommunen ikke er part i låneaftalen, og at TS' bestyrelse ikke på nogen måde kan forpligte kommunen, som er majoritetsaktionær. Punkterne angående forpligtelser på TS' vegne om at udføre eventuelle strukturelle ændringer i selskabet og træffe foranstaltninger for at gøre det muligt for kommunen, om nødvendigt, at udstede en garanti, udgør ikke en fast og faktisk juridisk forpligtelse, der kan binde kommunen.

(97)

De norske myndigheder har henvist til et brev fra kommunen til amtsmanden (på norsk: Fylkesmannen). Brevet blev sendt efter de begivenheder, der førte til, at den tidligere låneaftale blev anset for en nullitet efter en juridisk vurdering, der anførte, at kommunen ikke kunne være part i låneaftalen og ikke kunne udstede en garanti.

(98)

I dette brev informerede kommunen amtsmanden om, at »TS og Nordea arbejder på andre økonomiske løsninger uden at kommunen er involveret« (74).

(99)

De norske myndigheder har endvidere anført, at hvis kommunen havde været juridisk forpligtet til at intervenere, ville TS ikke have været nødt til at ansøge om en forhøjelse af kapitalen (75), og kommunen ville ikke have haft muligheden for at beslutte sig for eller imod den foranstaltning.

(100)

De norske myndigheder gør derfor gældende, at låneaftalen ikke medfører en aftalemæssig forpligtelse for kommunen, som udgør et fast og faktisk tilsagn om at stille statslige midler til rådighed.

(101)

Overførsel af statsmidler kan antage mange former som f.eks. direkte tilskud, lån, garantier, direkte investeringer i virksomheder og naturalydelser. Et fast og konkret tilsagn om at stille statsmidler til rådighed på et senere tidspunkt anses også for overførsel af statsmidler (76). Skabelsen af en konkret risiko for at pålægge staten en supplerende byrde i fremtiden i form af en garanti eller et aftaletilbud, er tilstrækkeligt efter artikel 61, stk. 1, i EØS (77). Idet statsforanstaltninger findes i forskellige former og skal analyseres hvad angår deres effekt, kan det ikke udelukkes, at fordele givet i form af en statsgaranti kan medføre en supplerende byrde for staten (78).

(102)

Tilsynsmyndigheden har vurderet arten af de beskrevne bestemmelser i låneaftalen i lyset af de oplysninger, som de norske myndigheder har givet.

(103)

Det er blevet påvist af de norske myndigheder, at kommunen ikke formelt er part i den nuværende aftale (79). Bestemmelserne i låneaftalen henviser til beslutningen den 25. juli 2015 truffet af bestyrelsen for kommunen, der anfører, at kommunen er parat til at påtage sig det nødvendige økonomiske ansvar som følge af istandsættelsen og udviklingen af TS. Dog har de norske myndigheder leveret dokumentation som bevis for, at kommunalbestyrelsen i 2016 har anført, at kommunen ikke vil finansiere bygningen, men alene leje kapacitet (80).

(104)

Mens byens økonomiansvarlige medunderskrev det første lån, i betragtning af norsk lov, der kræver statsgodkendelse for den type garantier, ansås underskrivelsen for at være ugyldig, og parterne blev informeret i overensstemmelse dermed.

(105)

I overensstemmelse med kravene i norsk lov, også i tilfældet med det nuværende lån, ville alle bestemmelser i låneaftalen med henvisning til kommunen derfor ikke kunne håndhæves ved de nationale domstole.

(106)

I lyset af ovennævnte skal eventuelle udsagn i låneaftalen med reference til, hvad Nordea har lagt vægt på i sin vurdering af at yde et lån til TS, anses for at være en ensidig betragtning på vegne af Nordea.

(107)

Bestemmelserne i låneaftalen, som angiver, at lejeaftalen ikke kan ændres uden Nordeas godkendelse samt den bestemmelse, der anfører, at det er en betingelse for lånet, at kommunen ejer mindst 77,93 % af TS kan ikke, uden bevis for kommunens formelle involvering, anses for at være et fast og faktisk tilsagn om statsmidler. TS er et aktieselskab (81), der ikke nyder andre rettigheder set i forhold til andre selskaber i henhold til norsk lov på grund af kommunens ejerskab.

(108)

I mangel af andre oplysninger, der viser et fast og faktisk tilsagn på vegne af kommunen, kan det ikke bevises, at disse bestemmelser i låneaftalen er således, at der gives tilsagn om statsmidler.

(109)

Ingen andre bestemmelser i låneaftalen har rejst tvivl fra Tilsynsmyndighedens side i indledningsbeslutningen, og i lyset af, at Nordea er en privat markedsoperatør, finder Tilsynsmyndigheden, at låneaftalen mellem TS og Nordea ikke er ensbetydende med statsstøtte. Denne foranstaltning vil dermed ikke blive vurderet yderligere i det følgende.

(110)

Foranstaltningen skal give TS en fordel, der fritager denne for udgifter, som normalt skal afholdes af dennes budget.

(111)

Under fremgangsmåden op til indledningsbeslutningen påstod de norske myndigheder, at lejeaftalerne udgør en del af en nuværende støtteordning. I indledningsbeslutningen foretog Tilsynsmyndigheden den foreløbige vurdering, at lejeaftalerne indgået fra 1999 til 2017 ikke udgør en støtteordning. De norske myndigheder har ikke i deres bemærkninger til indledningsbeslutningen gjort indsigelser over for Tilsynsmyndighedens foreløbige vurdering i denne henseende. I lyset af ovennævnte og med henvisning til Tilsynsmyndighedens vurdering i afsnit 5.1 af indledningsbeslutningen finder Tilsynsmyndigheden, at lejeaftalerne indgået fra 1999 til 2017 ikke udgør en støtteordning.

(112)

De norske myndigheder har argumenteret, at lejeaftalerne indgået fra 2007 til 2017, samt lejeaftalen i 2019, er markedskonforme og derfor ikke indebærer en fordel i artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalens forstand.

(113)

EØS' retsorden er neutral i forhold til ejendomsretlige ordninger, og den påvirker på ingen måde EØS-landes ret til at handle som økonomiske aktører. Men når offentlige myndigheder direkte eller indirekte gennemfører økonomiske transaktioner under enhver form, er de underlagt EØS' statsstøtteregler. Økonomiske transaktioner, der gennemføres af offentlige organer (herunder offentlige virksomheder), giver ikke modparten en fordel, og udgør derfor ikke statsstøtte, hvis de gennemføres på normale markedsvilkår (82).

(114)

De norske myndigheder har bemærket sig, at det med tanke på de andre spillesteders forskellige størrelser, udstyr, udformning og beliggenhed i Norge er det ikke muligt at finde frem til et sted, der fuldstændigt ligner Trondheim Spektrum i Norge (83). De norske myndigheder har dog givet oplysninger om andre steder, der lejes til lignende formål, hvortil kommunen lejer kapacitet fra TS, og om andre steder i Norge, for at støtte deres argument om, at lejeaftalerne har været markedskonforme.

(115)

Kommunen har givet oplysninger om, hvordan TS' prissætning over for tredjeparter er i forhold til andre steder, og oplysninger om priser på leje af halkapacitet til sports- og fritidsformål andre steder.

(116)

De norske myndigheder har forklaret, at Trondheim Spektrum har to haller til rådighed på mere end 2 000 m2 (hal D og F), som er særligt egnede til større messer, koncerter, konferencer og lignende begivenheder. Afhængig af typen af begivenhed opkræver TS ca. 70 000 til NOK 85 000 NOK pr. dag for den største hal D (ca. 7 230 til 8 780 EUR), og 59 000 NOK til 70 000 NOK for den noget mindre hal F (ca. 6 100 til 7 230 EUR).

(117)

De norske myndigheder har foretaget en sammenligning med leje af sådanne faciliteter andre steder i Trondheim. Frimurernes loge i Trondheim opkræver f.eks. en daglig pris på blot 15 000 NOK til 18 000 NOK (ca. 1 550 til 1 860 EUR). Det er et noget mindre sted, der kan rumme indtil 600 personer, hvorimod hal F i Trondheim Spektrum har kapacitet til over 1 000 personer.

(118)

Ifølge de norske autoriteter opkræver steder beliggende i norske byer af sammenlignelig størrelse lignende priser. I Stavanger koster leje af kapacitet lig med hal F lige over 200 000 NOK for fire dage, hvorimod Grieghallen i Bergen forlanger ca. 300 000 NOK for fire dage (ca. 20 100 og 31 000 EUR). TS' priser ligger lige under priserne i Bergen (84).

(119)

De norske myndigheder har også henvist til Sotra Arena, der er beliggende i Fjell Kommune, ca. 25 minutters kørsel fra Bergen, et sted med 12 000 m2 indendørs kapacitet. I 2016 blev dette sted brugt til fagmesser og opkrævede ca. 100 000 til 125 000 NOK for tre dage (ca. 10 300 til 12 900 EUR) for omtrent 5 000 til 7 000 m2.

(120)

På baggrund af denne sammenligning anfører de norske myndigheder, at det ser ud til, at TS' priser på halkapacitet ligger på linje med markedspriser, når de lejes ud til tredjemand.

(121)

Kommunen køber kapacitet fra TS, sportsklubber med egne faciliteter, andre statslige myndigheder (i bygninger såsom højskoler) og i meget begrænset omfang fra private anlæg.

(122)

Timesatsen, som betales af kommunen, ligger mellem 350 og 2 046 NOK pr. time (ca. 36 og 211 EUR). Timesatsen, der betales til TS, er 1 174 NOK (ca. 121 EUR). I henhold til den nye lejeaftale er timesatsen 1 700 NOK. De norske myndigheder bemærker, at prisforskellene kan forklares af en række forskellige forhold. Et antal af disse steder er også blevet finansieret (delvist) af staten og er kontraktmæssigt forpligtet til at yde (nogen) kapacitet til faste takster.

(123)

Andre forhold, der kan forklare de relativt store prisforskelle, er, at ikke alle tidspunkter på dagen er lige meget værd, og ikke alle steder er så moderne, veludstyrede og centralt beliggende som Trondheim Spektrum. De norske myndigheder har forklaret, at alle de foranstående overvejelser er årsager til, at noget af den kapacitet, som kommunen køber af andre steder, lejes til en forholdsvis lavere pris (85).

(124)

De norske myndigheder har givet eksempler på de takster, der opkræves af Vestlandshallen, et sportscenter i Bergen. Ifølge de norske myndigheder opkræver dette sted omtrent samme pris for brugere (som ikke er sportsklubber) som kommunen betaler til TS. Dette bygger på en beregning, hvorved en af TS' »hal-timer« er for et overfladeareal på 800 m2 omfattende 60 minutter. En »fjerdedel hal« i Vestlandshallen ville være ca. 440 m2 og koste 940 NOK for 90 minutter (ca. 97 EUR). Dette ville medføre en teoretisk pris på ca. 626 NOK for 60 minutter og dermed 1 252 NOK for et lidt større overfladeareal end det tilsvarende i TS (ca. 65 og 129 EUR).

(125)

Desuden hævder de norske myndigheder, at Bergen opkræver ikke-foretrukne brugere 1 150 NOK for en time i Haukelandshallen, et sted som er sammenligneligt med Trondheim Spektrum (ca. 119 EUR). Desuden opkræver Tromsø op til 1 940 NOK for en time for et lignende overfladeareal i Tromsøhallen (ca. 200 EUR).

(126)

Hvad specifikt angår lejeaftalen fra 2019 har de norske myndigheder forklaret, at den nye lejeaftale udgør en ca. 50 % forhøjelse af lejen pr. time fra ca. 1 200 NOK til 1 700 NOK (ca. 124 til 176 EUR) (86). De norske myndigheder anerkender, at dette ligger i den høje ende af de timepriser, de har givet (timepriser fra et udvalg af sportsfaciliteter går fra ca. 350 NOK til 2 046 NOK (ca. 36 til 211 EUR)) (87).

(127)

Ifølge de norske myndigheder bliver Trondheim Spektrum efter opgraderingen et moderne og meget centralt beliggende anlæg i en af Norges største og hurtigst voksende byer. Efter de norske myndigheders opfattelse, for at Tilsynsmyndigheden kan konkludere, at lejeaftalen indebærer en fordel, skulle timeprisen have været en del over de prislejer, der er set på markedet (88).

(128)

De norske myndigheder har også angivet, at timeprisen for kommercielle brugere af Trondheim Spektrum tidligere var højere (fra 1 000 til 1 800 NOK; ca. 103 til 186 EUR) end i henhold til den kommunale lejeaftale (1 200 NOK, ca. 124 EUR). Dette forventes også at være sådan i fremtiden med en timepris på ca. 1 700 NOK i henhold til den nye lejeaftale (ca. 176 EUR) og en tilsvarende højere timepris for kommercielle brugere.

(129)

Efter de norske myndigheders opfattelse ville det, såfremt det blev konkluderet, at kommunen betalte en pris over markedsniveau, nødvendigvis medføre, at kommercielle brugere af TS også skulle gøre dette. Efter de norske myndigheders opfattelse er der ingen grund til at antage, at kommercielle brugere skulle betale en pris over markedsniveau for leje af halplads i Trondheim Spektrum (89).

(130)

Efter de norske myndigheders synspunkt kunne Tilsynsmyndigheden konkludere, at lejeaftalerne er uden støtte. For at hjælpe Tilsynsmyndigheden i at nå frem til den konklusion har de norske myndigheder i det væsentligste ydet følgende indtil videre:

(131)

For at fastslå, om en transaktion er foregået på markedsvilkår, kan transaktionen vurderes på grundlag af de betingelser, som sammenlignelige transaktioner er blevet gennemført på af private aktører i sammenlignelige situationer (91).

(132)

Det er ikke sikkert, at benchmarking er en passende metode til at fastslå markedspriserne, hvis de disponible benchmarks ikke er blevet fastsat på grundlag af markedsmæssige overvejelser, eller hvis de eksisterende priser er betydeligt påvirket af offentlige indgreb (92).

(133)

Endvidere er der, som bemærket af de norske myndigheder, væsentlige forskelle, når det drejer sig om at sammenligne disse steder, f.eks. lejetidsrum (93), antal lejede timer, kvaliteten af faciliteterne og stedernes beliggenhed i (eller uden for) byerne.

(134)

Tilsynsmyndigheden mener, at de benchmarks givet af de norske myndigheder, ikke er tilstrækkeligt sammenlignelige eller hensigtsmæssigt til at fastslå en markedspris, hvor lejen betalt i henhold til lejeaftalen kan sammenlignes direkte, jf. yderligere betragtning 142-152 nedenfor.

(135)

For at Tilsynsmyndigheden skal konkludere, at lejeaftalerne medfører elementer af støtte og derfor giver TS en fordel i EØS-aftalen, artikel 61, stk. 1's, forstand, skal Tilsynsmyndigheden fastslå, at prisen betalt i henhold til lejeaftalerne er tilstrækkeligt forskellig fra markedsprisen for at begrunde en sådan konstatering (94).

(136)

Som beskrevet ovenfor er det ikke muligt at fastslå en præcis markedspris i den foreliggende sag ved brug af de traditionelle metoder til benchmarking, idet der ikke kan identificeres sammenlignelige og hensigtsmæssige benchmarks.

(137)

Desuden synes det at fastslå en pris ved henvisning til omkostningen ved at levere tjenesteydelserne i henhold til lejeaftalen ikke at være hensigtsmæssigt i denne sag, idet det er vanskeligt at afgøre på meningsfyldt måde den hensigtsmæssige andel af den investeringsudgift, der skal allokeres til lejeaftalen, eller hvad disse udgifter ville have været i mangel på de andre aktiviteter udført af TS.

(138)

Som forklaret af de norske myndigheder blev renoveringen og udvidelsen af Trondheim Spektrum foranlediget delvis, fordi kommunen manglede tilstrækkelige faciliteter til at rumme større sports- og kulturbegivenheder. I denne kontekst har de norske myndigheder nævnt, at Trondheim er vært for holdbold EURO 2020 for mænd og kvinder. Et mål med opgraderingen har derfor været for det renoverede sted at overholde kravene fra det europæiske håndboldforbund og give mulighed for et betydeligt antal tilskuere.

(139)

Efter Tilsynsmyndighedens opfattelse kan det antages, at en privat investor, der lejer kapacitet med henblik på at skaffe halplads for ungdomssportsklubber, ikke ville acceptere en pris, som ville dække betydelige udgifter forbundet med renovering og udvidelser, som ikke stod i forhold til deres behov i henhold til lejeaftalen. Hvis en sådan tilgang blev accepteret, ville den gøre det muligt med en mekanisme, hvorved kommunen kunne betale en pris for leje af faciliteterne for at give halplads til ungdomssport, hvilket svarer til det økonomiske behov om at udføre en opgradering af faciliteterne generelt set, uden at meddele et sådant bidrag som statsstøtte (95).

(140)

Bygningen af steder til sport og andre offentlige begivenheder og støtte til forskellige typer aktiviteter, der gavner offentligheden, kan betragtes som et statsligt ansvar. Under disse omstændigheder ville staten ikke handle som markedsoperatør. Den ville agere som offentlig myndighed. Staten kan derfor under visse omstændigheder finansiere disse aktiviteter ved at yde statsstøtte. Dog ville en sådan foranstaltning skulle opfylde alle de relevante kriterier anført i gruppefritagelsesordningen (96) for at være gruppefritaget eller, alternativt, skulle meddeles og godkendes som kompatible i henhold til EØS, artikel 61, stk. 3, litra c).

(141)

I lyset af ovennævnte skal Tilsynsmyndigheden henholde sig til andre metoder til at vurdere, om lejeaftalerne medfører elementer af støtte. Selv om de ikke er direkte anvendelige, anser Tilsynsmyndigheden, at de benchmarks som er givet af de norske myndigheder, kan være til hjælp til at fastslå et prisinterval på markedet for at vurdere, om prisen betalt i henhold til lejeaftalerne ligger langt fra, hvad der synes at være markedsforhold for en lignende tjeneste.

(142)

De norske myndigheder har forsynet Tilsynsmyndigheden med en oversigt over de priser, som kommunen har betalt andre steder for leje af halkapacitet til samme formål, som kommunen køber halkapacitet hos TS (97). Efter Tilsynsmyndighedens opfattelse kan disse bedst sammenlignes til de lejeaftaler, der er vurderet i denne beslutning.

(143)

Tilsynsmyndigheden anser disse steder for at være mere hensigtsmæssige som sammenligning med den halkapacitet, som er lejet af kommunen, end de eksempler på priser, som opkræves af steder i andre byer (98). Timepriserne for de andre steder synes at vedrøre situationer, hvor stedet udlejes i en begrænset periode og til forskellige begivenheder. Disse steder er også forskellige, hvad angår faciliteterne.

(144)

De benchmarks, som de norske myndigheder har leveret, hvor kommunen lejer halplads, vedrører også arrangementer, hvor et større antal timer lejes til samme type tjenesteydelser — selv om ingen af dem kommer på højde med det antal timer, som er lejet i henhold til lejeaftalen mellem kommunen og TS. Disse steder er ligeledes beliggende i Trondheim (99).

(145)

De norske myndigheder har forelagt, at prisen ligger i niveauet mellem 350 NOK og 2 046 NOK pr. time. De norske myndigheder har anført, at de timesatser, som kommunen betaler i henhold til et stort antal af disse individuelle aftaler, bestemt er under markedspris og dermed ikke fuldt ud sammenlignelige, da et antal af disse steder er delvist finansieret af staten og er aftalemæssigt forpligtet til at yde en vis kapacitet til faste priser, ud over at aftalerne kan vedrøre tidspunkter på dagen/ugen af varierende værdi (100).

(146)

Desuden kommer kun to steder, Heimdal og Utleira, ud af de 11 lejeaftaler, hvor prisen oplyses, i nærheden af den af kommunen til TS betalte pris (101). De norske myndigheder har anerkendt, at priserne for disse to steder er højere end, hvad der betales til de andre steder, som der er givet oplysninger om. De norske myndigheder har forklaret, at priserne muligvis ikke afspejler markedsprisen — idet kommunen, når prisen på lejen fastsættes, også har taget højde for den kommunale interesse i at støtte aktiviteter fra frivillige sportsklubber, som er baseret på medlemskab. Markedsprisen for disse steder kan derfor være en smule lavere end anført (102).

(147)

Offentligt tilgængelige oplysninger på Heimdals hjemmeside anfører, at timepriserne ligger mellem 275 og 550 afhængig af den type aftale, som er indgået. Det ser derfor ud til at den pris, som stedet opkræver på markedet, er væsentlig lavere, end hvad kommunen betaler i henhold til lejeaftalen.

(148)

I henhold til de resterende ni aftaler opkræver stederne en pris, der er mellem 77 % og 242 % (103) lavere, end hvad kommunen betaler til TS i henhold til de gamle lejeaftaler og 154 % til 385 % lavere end den pris, som kommunen betaler til TS i henhold til lejeaftalen af 2019.

(149)

Af de 11 steder, hvor priser er anført, lejes fire af stederne fra private operatører (104). Priserne for disse fire steder ligger mellem 425 og 677 NOK.

(150)

Tilsynsmyndigheden er derfor af den opfattelse, at de af de norske myndigheder leverede benchmarks snarere viser, at prisen betalt af kommunen i hensyn til lejeaftalerne har været betydeligt højere end den pris, som er betalt til og opkrævet af andre steder, både for aftalerne tidligere og især efter prisforhøjelsen, der er betalt for leje af halkapacitet i henhold til lejeaftalen af 2019.

(151)

Efter Tilsynsmyndighedens opfattelse kan disse prisforskelle mellem timepriserne for disse steder og timeprisen betalt af kommunen i henhold til lejeaftalen med TS — som alle lejes af kommunen til de samme formål — ikke fuldt ud forklares af det forhold, at nogle af disse steder måske har været delvist finansieret af staten eller måske har været forpligtet til at levere en vis kapacitet til faste priser. Det forhold, at disse aftaler kan vedrøre tidspunkter på dagen eller ugen, som veksler i værdi, er ligeledes gældende for alle steder, som er leveret af de norske myndigheder som mulige benchmarks.

(152)

I lyset af de ovenfor anførte overvejelser kan Tilsynsmyndigheden ikke udelukke, at lejeaftalerne fra 2007 til 2017 og lejeaftalen af 2019 har givet TS en fordel. Dog, eftersom denne hjælp ville være kompatibel med EØS-aftalens funktion, i henhold til dens artikel 61, stk. 3, litra c), er det ikke påkrævet at foretage endelig konstatering af tilstedeværelsen af støtte (105).

(153)

De norske myndigheder bevilligede TS en kapitalforhøjelse på et beløb på 55 millioner NOK (ca. 5,68 millioner EUR) i henhold til artikel 55 i gruppefritagelsesforordningen. De norske myndigheder har forklaret, at TS ikke kan dække disse yderligere omkostninger via dets nuværende midler eller via yderligere markedsfinansiering.

(154)

De norske myndigheder har anført, at kapitalforhøjelsen ikke giver TS en fordel. Ifølge de norske myndigheder gjorde nogle hensyn kapitaltilførslen fordelagtig for kommunen som ejer af TS.

(155)

De norske myndigheder har anført, at alt i alt var det sandsynligt, at ændringerne ville have en betydelig indvirkning af TS' rentabilitet, især hvis der blev sammenlignet kontrafaktisk, dvs. hvis individuelle ændringer af siddepladser, elevatorer og opbevaringsplaner ikke var blevet foretaget. Alle de foranstaltninger ville have medført øget indtægt/lavere omkostninger, mens alternativerne medførte det modsatte (106).

(156)

De norske myndigheder har endvidere forklaret, at kapitalforhøjelsen foretaget af kommunen, den kvasi-eneste aktionær i TS, som sætter kommunen i stand til at købe de resterende aktier selv uden samtykke fra de nuværende minoritetsaktionærer. At være eneaktionær vil sætte kommunen i en favorabel position i henhold til den norske aktieselskabslov (107), da kommunen ensidigt kan bestemme, hvordan TS skal drives i fremtiden.

(157)

Ifølge de norske myndigheder ville en markedsøkonomisk operatør, der stod over for et valg mellem disse to scenarier, sandsynligvis have handlet som kommunen gjorde. Under alle omstændigheder anser de norske myndigheder ikke, at der er tilstrækkeligt med indikationer til at konkludere, at testen om den markedsøkonomiske operatør ikke er opfyldt (108).

(158)

De norske myndigheder har anført, at værdien af aktier i TS — som i sig selv er forbundet med den infrastruktur, TS ejer — vil være højere, hvis den forbindes med et færdiggjort Trondheim Spektrum, end den ville have været, såfremt renoveringsprojektet var blevet standset. De ændringer, som den finansierede kapitalforhøjelse vil bidrage til TS' rentabilitet i fremtiden, vil spare omkostninger og styrke infrastrukturens kapacitet til at generere indtægt.

(159)

Desuden har kommunen øget sin andel i TS væsentligt. Det medfører først og fremmest en forhøjelse af værdien af denne andel. Kommunen købte i det væsentlige en 18 % andel i et selskab, der ejede en infrastruktur, hvis udvidelse alene koster næsten 600 millioner NOK, for 55 millioner NOK. Desuden giver stillingen som værende (kvasi) eneste ejer af TS kommunen mulighed for at udøve mere direkte og umiddelbar indflydelse på driften og selskabets fremtid.

(160)

De norske myndigheder bemærker, at på mellemlangt og langt sigt er det på ingen måde usandsynligt, at Trondheim Spektrum kan sælges for en pris, der vil medføre et acceptabelt forrentning af investeringen i kapitaltilførslen. Hvis Trondheim Spektrum ikke sælges, vil værdien af at eje den mest sandsynligt øges betydeligt med færdiggørelsen af udvidelsen, og implementeringen af forretningsplan og strategi vil gradvis opleve, at en større del af indkomsten hidrører fra kommercielle aktiviteter.

(161)

Hvis en stat hævder, at den optrådte som en markedsøkonomisk aktør, må den derfor, hvis der er tvivl herom, fremlægge dokumentation for, at beslutningen om at gennemføre transaktionen var baseret på økonomiske vurderinger, som var sammenlignelige med dem, som en rationel markedsøkonomisk aktør (med de samme karakteristika som det pågældende offentlige organ) ville have foretaget for at vurdere transaktionens rentabilitet eller økonomiske fordel (109).

(162)

Detaljeringsniveauet i sådan en forhåndsvurdering kan variere afhængigt af, hvor kompliceret den pågældende transaktion er, og værdien af de involverede aktiver, varer eller tjenesteydelser. Normalt bør disse forhåndsvurderinger udføres med bistand fra eksperter med tilstrækkelig faglig viden og erfaring. Disse vurderinger skal altid foretages på grundlag af objektive kriterier og må ikke påvirkes af offentligt-politiske hensyn. Vurderinger, der gennemføres af uafhængige eksperter, kan yderligere bestyrke vurderingens troværdighed.

(163)

For at fastslå, at en foranstaltning giver en økonomisk fordel, er det nødvendigt at overveje, om en markedsøkonomisk operatør under lignende omstændigheder og af en størrelse, som kan sammenlignes med den pågældende virksomhed, ville have foretaget en kapitaltilførsel på samme beløb, især i lyset af den tilgængelige information og forudsigelige udviklinger på tidspunktet for investeringen.

(164)

Princippet om den markedsøkonomiske operatør er udviklet, hvad angår forskellige økonomiske transaktioner. EØS-domstolene har udviklet »det markedsøkonomiske investorprincip« for at afgøre, hvorvidt der er tale om statsstøtte i sager om offentlige investeringer (navnlig kapitalindskud). Ved efter dette princip at fastslå om et offentligt organs investering udgør statsstøtte, skal det vurderes, om en privat investor af en sammenlignelig størrelse, som handler på normale markedsbetingelser i en markedsøkonomi, ville have været foranlediget til at foretage de pågældende investeringer (110).

(165)

Overholdelse af det markedsøkonomiske investorprincip kan påvises via en forudgående forretningsplan, på baggrund af hvilken beslutningen om at investere blev truffet (111). En stat kan kun påberåbe sig objektive og verificerbare elementer, som er taget hensyn til, forud for eller på tidspunktet, hvor beslutningen træffes om at foretage en investering.

(166)

Det skal således bevises, at investeringen bygger på en økonomisk vurdering i lighed med, hvad en fornuftig privat investor i en sammenlignelig situation ville have udført før en sådan investering for at afgøre den fremtidige rentabilitet.

(167)

Det er ikke tilstrækkeligt at påberåbe sig økonomiske vurderinger, der er foretaget efter den (potentielle) fordel var givet, efter retrospektivt at have konstateret, at den foretagne investering faktisk var rentabel, eller på efterfølgende belæg for valget af den faktisk valgte fremgangsmåde at konkludere, at en stat havde bestemt sig for investeringen på samme måde som en privat investor i en markedsøkonomi (112).

(168)

Det faktum, at en kapitalforhøjelse angiveligt er nødvendig for, at virksomheden kan fortsætte driften, eller for at sikre tilstrækkelig kapitalisering af virksomheden, i overensstemmelse med tilsynsmæssige regler eller et estimat af de involverede risici, er ikke tilstrækkelig baggrund for at konkludere, at kravene til det markedsøkonomiske investorprincip er opfyldt.

(169)

En privat investor, der driver virksomhed på sædvanlige markedsvilkår, ville kun foretage en sådan kapitaltilførsel, hvis den forventede rentabilitet blev anset for tilstrækkelig på tidspunktet for tilførslen set i lyset af de tilgængelige oplysninger og den udvikling, der kunne forudsiges på dette tidspunkt.

(170)

Ved anvendelsen af det markedsøkonomiske investorprincip antages det, at en privat investor vil søge at maksimere sin profit (113). Som anført af retten i Westdeutsche Landesbank Girozentrale mod Kommissionen, »Normalt er en privat investor ikke tilfreds blot med det forhold, at en investering ikke forårsager vedkommende et tab, eller at den kun giver begrænset overskud. Investoren vil søge at opnå det maksimalt rimelige afkast af sin investering, i henhold til de særlige omstændigheder og opfyldelsen af vedkommendes kort- og langsigtede interesser, selv hvor investoren investerer i en virksomhed, som vedkommende alle er aktionær i« (114).

(171)

De norske myndigheder har anført, at kommunen vurderede, om denne som majoritetsaktionær i Trondheim Spektrum og baseret på objektive kriterier, skulle foretage yderligere investeringer i form af en kapitalforhøjelse. Endvidere, at der var gode, markedsøkonomiske årsager for kommunen til at foretage kapitalforhøjelsen, især i lyset af det kontrafaktiske (115).

(172)

Det ser dog ud til, igen ifølge de oplysninger, som de norske myndigheder har leveret, at ingen forudgående økonomisk værdiansættelse blev udført af kommunen, før man besluttede at yde kapitaltilførslen. Det kan ikke anses for at være tilstrækkeligt, at en økonomisk operatør, der står over for valget mellem at færdiggøre renovering og alternativet, med sandsynlighed ville have handlet, som kommunen gjorde (116), uden en konkret vurdering af investeringens forventede rentabilitet.

(173)

De forklaringer, som er givet af de norske myndigheder, viser ikke, at investeringen var tilstrækkeligt rentabel for en markedsinvestor (117). Dette gælder for både den nye omkostning og budgetoverskridelsen. Vurderingen kan ikke baseres på sådanne generelle forklaringer som dem, der er givet af de norske myndigheder. Der gives f.eks. ingen estimater, hvad angår forventet vækst i indtægter på grund af ekstra sæder, og heller ikke forventede gevinster i form af effektivitet, der stammer fra de større elevatorer og det øgede lagerområde.

(174)

Tilsynsmyndigheden har givet de norske myndigheder mulighed for at fremlægge sådanne dokumenter i forbindelse med transaktionen. De norske myndigheder har ikke givet nogen økonomiske vurderinger, der kan sammenlignes med dem, som en fornuftig privat investor i en sammenlignelig situation ville have udført før en sådan investering for at afgøre den fremtidige rentabilitet. De norske myndigheder har derfor ikke givet bevis for, at den forventede fremtidige rentabilitet var tilfredsstillende ud fra en privat investors synspunkt (118). På det tidspunkt, hvor TS anmodede om den yderligere kapital, ejede kommunen 78 % af aktierne i TS. Andre aktionærer i TS viste ikke interesse i at deltage i kapitalforhøjelsen. Tværtimod accepterede flere minoritetsaktionærer at overdrage deres aktier til kommunen for NOK 1.

(175)

Det forhold, at andre aktionærer ikke var villige til at deltage i kapitalforhøjelsen og rent faktisk overdrog deres aktier til kommunen for NOK 1, kan anses som at give udtryk for, at transaktionen af markedsoperatører ikke blev anset for at være rentabel.

(176)

Afslutningsvis finder Tilsynsmyndigheden, at kapitalforhøjelsen udgør en fordel for TS svarende til det fulde beløb af kapitalforhøjelsen.

(177)

Den konkrete udformning af en foranstaltning er irrelevant, når det skal fastslås, om den giver en virksomhed en økonomisk fordel. Det er ikke alene tildelingen af en positiv økonomisk fordel, der er relevant for begrebet statsstøtte, da også fritagelse fra økonomiske byrder kan give en fordel. Dette dækker over en bred kategori, der omfatter enhver reduktion af omkostninger, som normalt ville indgå i en virksomheds budget. Det gælder alle situationer, hvor økonomiske aktører fritages for omkostninger, som er forbundet med deres økonomiske aktivitet (119).

(178)

Begrebet fordel dækker også situationer, hvor operatører ikke behøver at afholde omkostninger, som andre sammenlignelige operatører normalt afholder under en bestemt ordning, uanset om den aktivitet, som omkostningerne vedrører, er ikke-økonomisk (120).

(179)

Bygningen af en infrastruktur, der anvendes til aktiviteter, som staten udfører i udøvelsen af sine offentlig magt, og som ikke udnyttes kommercielt, er i princippet udelukket fra anvendelsen af regler om statsstøtte (121).

(180)

En selektiv fordel, hvad angår infrastruktur sådan som vurderet i denne sag, som finansieres via statslige ressourcer og ikke udnyttes kommercielt, kan stadig vise sig at findes:

(181)

De norske myndigheder har anført, at den pågældende infrastruktur er en offentlig infrastruktur af generel karakter, og at TS ikke har betalt mindre end påkrævet efter loven. Finansieringen af infrastrukturen vedrører tre foranstaltninger.

(182)

For det første, angående broen der forbinder Nidarø halvøen med fastlandet, hvor Ilen Kirke er beliggende. Ifølge de norske myndigheder er den nuværende bro utidssvarende. Broen finansieres fuldt ud af kommunen. Broen kommer til at forbinde centrale dele af byen og forbinde de vigtige fritids- og parkområder, og vil derfor være til gavn for alle indbyggere og besøgende i Trondheim.

(183)

For det andet vedrører arbejderne i Klostergata et vand- og affaldssystem, som kommunen under alle omstændigheder skulle erstatte. Bygningen falder sammen med arbejderne på Trondheim Spektrum. I henhold til hovedplanen for spildevand og vandmiljø 2013-2024, hovedplanen for vandforsyning 2004-2012 og den kommunale underordnede plan for vandforsyning 2017-2028 skal kommunen adskille gråt spildevand og overfladevand og forny gamle vandrør. Det anbefales, at disse foranstaltninger udføres inden for 10 år (fra 2014). Kommunen bestræber sig på at koordinere sine arbejder med andre aktørers arbejder. Vandrørene i Klostergata blev installeret i perioden 1895-1915. De norske myndigheder har forklaret, at kommunen altid udskifter sådanne rør, når andre arbejder udføres i eller langs med vejen. TS betaler en andel på 20 millioner NOK (123).

(184)

For det tredje er den grønne struktur og den offentlige park beregnet på at sikre, at der etableres attraktive steder til befolkningens aktiviteter og fritid. Kommunen har planer om at plante vegetation tæt på elven for at skabe et godt miljø for plante- og dyreliv. De norske myndigheder har forklaret, at den grønne struktur og offentlige park ikke er nødvendige for projektet, men snarere er en infrastruktur, der vil gavne alle borgere og besøgende i Trondheim (124).

(185)

Til vurdering af, hvorvidt en foranstaltning udgør statsstøtte, skal Tilsynsmyndigheden analysere effekten af de pågældende foranstaltninger, frem for de tilstræbte mål. Selv hvis infrastrukturplanen var blevet godkendt i forbindelse med de pågældende planer om udvikling, skulle Tilsynsmyndigheden vurdere, om infrastrukturen gavner samfundet som helhed eller kun den pågældende udvikling. Kun i sidstnævnte tilfælde skal infrastrukturen være finansieret af bygherren, for at der ikke er tale om støtte (125).

(186)

De norske myndigheder har forklaret, at de af kommunen (delvist) finansierede foranstaltninger ikke har en direkte relation til udviklingen, men er en følge af kommunens offentlige politik om at levere denne type generelt tilgængelig infrastruktur og grøn struktur i den offentlige zone (126). Zoneområdet er en del af et vigtigt fritidsområde beliggende langs bredderne af elven Nidelva med meget forskelligartet plante- og dyreliv. Nidarø er en del af et netværk af gangstier, som er populære blandt byens indbyggere til fritid og udendørs aktiviteter (127).

(187)

I lyset af de oplysninger, som er givet af de norske myndigheder, mener Tilsynsmyndigheden, at foranstaltningerne for den pågældende infrastruktur er til brug og fordel for offentligheden i Trondheim. Selv om en vis øgning i trafikken i området kan skyldes udviklingen, er det udførte arbejde til gavn for alle, som bor der (128).

(188)

Som beskrevet ovenfor indgik kommunen og TS en udviklingsaftale angående udviklingen (129). De norske myndigheder har forklaret, at der ikke er pligt til at indgå en udviklingsaftale, hverken for kommunen eller for bygherren.

(189)

Udviklingsaftaler er værktøjer til at hjælpe bygherren og kommunerne med at sikre, at krav i henhold til zoneplanen og proceduremæssige regler, herunder angående generelle foranstaltninger for infrastrukturen, overholdes. De kan, men skal ikke nødvendigvis medføre bestemmelser, der pålægger bygherren nogle af de økonomiske byrder i forbindelse med generelle infrastrukturmæssige foranstaltninger. Det er væsentligt, at udviklingsaftaler er resultatet af en forhandling mellem en kommune og en bygherre.

(190)

Der er ingen bestemmelser i lovgivningen, der kræver, at kommuner pålægger bygherren sådanne omkostninger. Men hvis der indgås en udviklingsaftale mellem kommunen og bygherren, sætter den relevante lovgivning grænser for, hvilken omkostning, som bygherren kan pålægges. Rationalet herfor er, at der er en uensartet magtfordeling vedrørende forhandling og indgåelse af udviklingsaftaler, som favoriserer kommunen.

(191)

Hvad dette angår har de norske myndigheder henvist til en nylig dom fra byretten i Oslo, hvor retten anså, at »Rationalet bag paragraf 17-3 i den norske planlægnings- og byggelov blandt andet var behovet for at begrænse, hvad kommuner kunne lade indgå i en udviklingsaftale, eftersom kommunens bemyndigelse til at tillade eller forbyde projekter sætter den i en stærk magtposition. Bestemmelsen indebærer derfor et krav om nødvendighed, hensigtsmæssighed og proportionalitet« (130).

(192)

De norske myndigheder har forklaret, at kommunens grænse for manøvrer derfor er begrænset af de juridiske rammer og den retspraksis, som henvises til ovenfor, hvad angår testene for nødvendighed og proportionalitet. Ikke desto mindre forsøger kommunen at pålægge bygherrerne så mange omkostninger som muligt. Mens kommunen har godkendt et princip om fuld overførsel af udgifter, er princippet i nogen grad begrænset i praksis af begrænsningerne i henhold til national lovgivning.

(193)

Der er ingen formular eller forudgående beregninger, der anvendes for fordelingen af omkostninger mellem kommuner og en bygherre i henhold til en udviklingsaftale. Ifølge de norske myndigheder ville sådanne beregninger heller ikke være krævet ifølge loven eller være anvendelige i praksis. Projekter, bygherrer og forskellige projekters økonomiske kapaciteter er for forskellige til, at der kan anvendes matematiske modeller.

(194)

Kommunen vurderer bygherrens forslag. Ved at gøre dette og for at sikre proportionalitet i fordelingen af omkostninger er de samlede omkostninger, som bygherren skal betale, evalueret over for andre projekter og praksis (omkostninger ved bidrag til offentlig infrastruktur pr. m2 BRA (dvs. brugsareal)). For et typisk lejlighedsbyggeri, der har tendens til at være en meget rentabel udvikling, ligger en acceptabel udgift pr. m2 BRA på omkring 2 000 NOK eller derunder. Ifølge de norske myndigheder har kommercielle projekter eller projekter med offentlig service tendens til at have lavere rentabilitet, og opretholder dermed en lavere omkostning pr. m2 BRA.

(195)

I henhold til udviklingsaftalen med TS, som blev indgået efter denne praksis, er omkostningen for TS 2 226 NOK pr. m2 BRA.

(196)

Som krævet af Tilsynsmyndigheden har de norske myndigheder leveret yderligere oplysninger angående nylige, relativt store, byggeprojekter i Trondheim, hvor en udviklingsaftale blev indgået. Ingen af projekterne betaler en væsentligt højere omkostning pr. m2 BRA end TS-projektet. Projekterne består af projekter med boliger og projekter med handel/offentlige tjenesteydelser. Nogle af projekterne hører til en af disse kategorier, og nogle er blandede.

(197)

De omkostninger, der pålægges TS i udviklingsaftalen, er højere end i de fleste af de leverede eksempler. De norske myndigheder har bemærket, at selv meget rentable kommercielle projekter såsom udvidelsen af et hotel og etableringen af et butikscenter skal betale lavere eller kun marginalt højere omkostninger end TS pr. m2 BRA.

(198)

I et svar på Tilsynsmyndighedens forespørgsel har de norske myndigheder anført, at efter deres overbevisning findes der ingen landsdækkende statistik eller statistik specielt for Trondheim, der dækker omkostninger pr. m2 BRA. Dog findes der offentligt tilgængelige dokumenter, der anfører, at de omkostninger, som TS skal betale, ligger i den øvre ende af det, som andre byggeprojekter bidrager med. For eksempel fandt en rapport, udarbejdet af Norsk Eiendom, i august 2018, at omkostningen pr. m2 BRA for et udvalg af store udviklinger i Oslo, ligger mellem 975 og 2 167 NOK, hvor de fleste projekter bidrager med ca. 1 400 til 1 500 NOK (131).

(199)

De norske myndigheder anfører, at de fremsendte benchmarks for omkostninger pr. m2 BRA er sammenlignelige. I henhold til den norske retsorden skal der i vurderingen af proportionalitet tages særligt hensyn til den økonomiske bæredygtighed i fordelingen af omkostninger. For at afgøre, hvorvidt TS-udviklingsaftalen afviger fra normal praksis, kan lejlighedsbyggeri anvendes som benchmark, selv om de som regel kan bære flere omkostninger end projekter såsom TS-projektet. Under alle omstændigheder har også udviklingsaftaler angående udvikling af handel/offentlige tjenesteydelser indgået af kommunerne en lavere omkostning pr. m2 BRA end TS.

(200)

Desuden er der klare indikationer fra den relevante lovgivning (som kræver en vurdering af proportionalitet) og norske domstole om (132), at kommunen ikke kunne have pålagt TS flere omkostninger uden at være kommet i konflikt med loven (133).

(201)

De norske myndigheder har givet oplysninger om praksis ved forhandling af udviklingsaftaler i Trondheim samt en forklaring på kravet i den relevante nationale lovgivning. De oplysninger, som er givet af de norske myndigheder, angiver ikke, at den normale praksis med at forhandle fordeling af omkostninger er blevet fraveget i tilfældet TS. De givne benchmarks tyder ikke på, selv om de er til en anderledes type projekter, at TS har betalt mindre end, hvad der normalt kræves, hvad angår bidrag til offentlig infrastruktur i relation til et udviklingsprojekt i Trondheim.

(202)

Tilsynsmyndigheden kan dermed ikke bevise, at denne sag afviger fra sædvanlig praksis med fordeling af omkostninger i projekter angående offentlig infrastruktur.

(203)

Når de af de norske myndigheder leverede informationer er vurderet, kan Tilsynsmyndigheden derfor ikke konkludere, at fordelingen af omkostningerne til infrastrukturen, hvad angår renovering og udvidelse af TS, har givet TS en selektiv fordel. Følgelig anses denne foranstaltning ikke for at udgøre hjælp, og den bliver ikke vurderet yderligere i det følgende.

(204)

Hvis en foranstaltning skal klassificeres som hjælp, skal den være selektiv, forstået således, at den begunstiger »visse virksomheder eller visse produkter«.

(205)

De foranstaltninger, som sagen omhandler, er individuelle foranstaltninger alene med henblik på TS. De er derfor selektive i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1's, forstand.

(206)

En støtteforanstaltningen skal kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem EØS-aftalens kontraherende parter.

(207)

Det forhold, at en foranstaltning styrker en virksomheds stilling sammenlignet med andre virksomheder, som konkurrerer i samhandlen inden for EØS, betragtes som tilstrækkeligt for at konkludere, at foranstaltningen sandsynligvis påvirker samhandlen mellem EØS-lande og fordrejer konkurrencen mellem virksomheder, der er oprettet i andre EØS-lande (134).

(208)

Kapitaltilførslen har givet TS en fordel, der styrker dennes stilling sammenlignet med andre virksomheder, som man konkurrerer med på et marked i EØS. Det samme gælder for en fordel, givet til TS af det potentielle støtteelement forbundet med lejeaftalerne.

(209)

Tilsynsmyndigheden skal endvidere overveje, om foranstaltningerne er tilbøjelige til at påvirke samhandelen mellem EØS-lande. I den henseende har EU-domstolen statueret, at »når en finansiel støtte, som ydes af en stat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for [Unionen], må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten« (135).

(210)

Trondheim Spektrum har kapacitet til at være vært for mellemstore og store internationale begivenheder, som også kan afholdes uden for regionen (136).

(211)

Tilsynsmyndigheden bemærker, at en påvirkning af samhandelen ikke udelukkende kan være hypotetisk eller antaget. Det skal fastslås, hvorfor foranstaltningen fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene, og hvorfor den kan antages at påvirke samhandelen mellem EØS-landene på grundlag af foranstaltningens forventede virkninger (137).

(212)

Tilsynsmyndigheden og Kommissionen har i en række afgørelser i lyset af sagernes særlige omstændigheder fundet, at visse aktiviteter og foranstaltninger kun havde rent lokal virkning og følgelig ikke påvirkede samhandelen mellem EØS-landene. I disse sager fastslog Tilsynsmyndigheden og Kommissionen, at støttemodtageren leverede tjenesteydelser i et begrænset område i et EØS-land, og at det var usandsynligt, at støttemodtageren ville tiltrække kunder fra andre EØS-lande, samt at det ikke kunne forventes, at foranstaltningen ville have andet end en marginal indvirkning på grænseoverskridende investeringer eller etableringer. Nogle af disse beslutninger angik sports- og fritidsanlæg, der primært betjente et lokalt publikum og som sandsynligvis ikke ville tiltrække kunder eller investeringer fra andre EØS-lande (138).

(213)

I denne sag er TS, selv om nogle af de aktiviteter, der udføres af TS er af lokal karakter, også vært for begivenheder såsom fagmesser og andre internationale begivenheder, som tiltrækker udenlandske kunder. Desuden vil TS være vært for de europæiske håndboldmesterskaber i 2020, som kan antages at tiltrække udenlandske kunder.

(214)

Endelig er markedet for tilrettelæggelse af internationale begivenheder åbent for konkurrence mellem leverandører af steder og arrangører af begivenheder, som generelt beskæftiger sig med aktiviteter, der er genstand for samhandel mellem EØS-lande (139).

(215)

I lyset af ovenstående anser Tilsynsmyndigheden, at de foranstaltninger, som sagen drejer sig om, truer med at forvride konkurrencen og er tilbøjelige til at påvirke handelen mellem EØS-lande.

(216)

I lyset af ovenstående konkluderer Tilsynsmyndigheden som følger:

(217)

I medfør af artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed: »EFTA-Tilsynsmyndigheden skal informeres i tilstrækkelig tid til at sætte den i stand til at anføre sine kommentarer om eventuelle planer om tildeling eller ændring af støtte. [….] Den pågældende stat må ikke sætte sine foreslåede foranstaltninger i værk, før fremgangsmåden er endt i en endelig beslutning.«

(218)

De norske myndigheder anfører, at den nye lejeaftale er betinget af, at den er i overensstemmelse med markedsvilkårene (140). Den giver udtrykkeligt mulighed for tilpasninger for at bringe betingelserne for aftalen i overensstemmelse med markedsvilkårene, hvis Tilsynsmyndigheden måtte ønske det. I dette lys finder Tilsynsmyndigheden, at de norske myndigheder har overholdt det krav, som er anført i artikel 1, stk. 3, i del I i Protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed hvad angår lejeaftalen af 2019, under forudsætning af, at lejeaftalen indeholder elementer af støtte.

(219)

De norske myndigheder gav ikke Tilsynsmyndigheden meddelelse om de mellem 2007 og 2017 indgåede lejeaftaler. Tilsynsmyndigheden konkluderer derfor, at myndighederne ikke har overholdt deres forpligtelser efter artikel 1, stk. 3, i del I i protokol nr. 3, hvad angår, om den foranstaltning, der er givet i lejeaftalen, indeholder elementer af støtte.

(220)

I henhold til gruppefritagelsesordningens artikel 3 skal støtteordninger, individuel støtte ydet i henhold til støtteordninger og ad hoc-støtte, være kompatible med det indre marked inden for EØS artikel 61, stk. 3, litra c), og skal undtages fra meddelelseskravet i artikel 1, stk. 3, i del I af Protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed, under forudsætning af, at denne støtte opfylder alle de betingelser, som er anført i kapitel I i gruppefritagelsesordningen, samt de særlige betingelser for den relevante kategori af støtte anført i kapitel III i gruppefritagelsesordningen.

(221)

Artikel 6, stk. 1, i gruppefritagelsesordningen angiver, at forordningen kun skal gælde for støtte, som har en tilskyndelsesvirkning. I henhold til artikel 6, stk. 2, i gruppefritagelsesordningen: »Støtte skal anses for at have en tilskyndelsesvirkning, hvis modtageren før projektets eller aktivitetens påbegyndelse har indgivet en skriftlig støtteansøgning til den pågældende EU-medlemsstat eller EFTA-land. Ansøgningen om støtte skal mindst indeholde følgende oplysninger: a) virksomhedens navn og størrelse, b) en beskrivelse af projektet, herunder dets start- og slutdato, c) projektets beliggenhed, d) en liste over projektomkostningerne, e) støttetype (tilskud, lån, garanti, tilbagebetalingspligtigt forskud, egenkapitaltilførsel eller andet) og beløbet for den offentlige finansiering, som projektet kræver.«

(222)

De norske myndigheder anfører, at det ikke er klart, hvordan artikel 6, stk. 2, i gruppefritagelsesordningen skal anvendes på igangværende projekter, som ændres, øges, eller hvis fuldførelse bliver uvis. De norske myndigheder har anført, at det synes logisk at »arbejde på projektet« i artikel 6, stk. 2, i gruppefritagelsesordningen ikke nødvendigvis skal være starten på projektet i sin helhed, men kan også henvise til et senere tidspunkt, især i situationer hvor »projektet« eller »aktiviteten« faktisk er en ændring, forøgelse eller lignende, og skal i særdeleshed fortolkes som også at omfatte situationer, hvor der opstår et nyt »beslutningspunkt«.

(223)

De norske myndigheder har anført, at det ikke er usædvanligt, at projekter ændres, og at budgetestimater viser sig at være utilstrækkelige. I tilfælde med infrastrukturprojekter kan dette være reglen snarere end undtagelsen.

(224)

En sådan fortolkning kunne medføre utilsigtet diskrimination mellem opgraderingen af en eksisterende infrastruktur og en infrastruktur, som er under konstruktion. Projekter, der allerede har forbrugt en betragtelig mængde offentlige ressourcer, kan derfor skulle standses eller nedskaleres betydeligt halvvejs.

(225)

Desuden har de norske myndigheder bemærket, at en sådan fortolkning kan have utilsigtede og uønskede konsekvenser i form at forsigtig budgetlægning, som kunne medføre tildeling af større støttebeløb.

(226)

Endelig bemærker de norske myndigheder, at Tilsynsmyndigheden i et antal sager har godkendt støtte, der er ansøgt om efter lanceringen af et projekt. De norske myndigheder mener, at artikel 6 i gruppefritagelsesordningen kan fortolkes på en måde, der gør det muligt, at denne situation også omfattes (141).).

(227)

De norske myndigheder har bekræftet, at arbejdet på Trondheim Spektrum blev startet inden TS' anmodning om kapitaludvidelse fra kommunen. Domstolen har anlagt en streng holdning ved fortolkningen af gruppefritagelsesforordningen. Domstolen fandt, at manglende opfyldelse af betingelserne i gruppefritagelsesforordningen ville medføre, at fritagelse for pligten til at indgive anmeldelse ikke ville gælde for foranstaltningen (142).

(228)

For så vidt angår et eventuelt senere starttidspunkt for projektet, bemærker Tilsynsmyndigheden, at de ekstra bygningsomkostninger finansieret af kapitaltilførslen ikke kan betragtes som et projekt separat fra renovering og udvidelse af infrastrukturen. Disse ekstra bygningsaktiviteter er en fortsættelse af de originale renoverings- og udvidelsesarbejder på Trondheim Spektrum og ville ikke være blevet gennemført uden det originale projekt. Ifølge Tilsynsmyndighedens opfattelse ville det at betragte den supplerende bygningsaktivitet som et »nyt beslutningspunkt« svare til at betragte den som et nyt »projekt«. Enhver sådan kunstig opsplitning af et infrastrukturprojekt risikerer at undergrave det strenge princip om tilskyndelsesvirkning i den generelle gruppefritagelsesforordnings artikel 6 og ville stride imod forordningens mål.

(229)

I lyset af ovenstående konkluderer Tilsynsmyndigheden, at kapitaltilførslen ikke fandt sted i overensstemmelse med principperne i den generelle gruppefritagelsesforordning. Statsstøtte som omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, der ikke er omfattet af gruppefritagelsesforordningen, er fortsat anmeldelsespligtig. De norske myndigheder anmeldte ikke kapitaltilførslen til Tilsynsmyndigheden. Tilsynsmyndigheden konkluderer derfor, at de norske myndigheder ikke har overholdt deres forpligtelser i henhold til artikel 1, stk. 3, i Del I i protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed. Tildelingen af støtten den 5. december 2018 var derfor ulovlig. I det følgende vurderer Tilsynsmyndigheden foreneligheden af foranstaltningen direkte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c).

(230)

Tilsynsmyndigheden kan erklære statsstøtte for at være forenelig med EØS-aftalen på grundlag af dens artikel 61, stk. 3, litra c), når følgende betingelser er opfyldt.

(231)

I de fleste tilfælde er disse kompatibilitetsbetingelser beskrevet i Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte. Dog er der i dette tilfælde ingen eksisterende retningslinjer for statsstøtte, der gælder for den pågældende foranstaltning. Tilsynsmyndigheden vurderer derfor lejeaftalerne (foranstaltning 4 og 5) og kapitaltilførslen (foranstaltning 6) direkte på grundlag af EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c).

(232)

Tilsynsmyndigheden baserer sin vurdering på følgende vurderingsprincipper:

(233)

Statsstøtte skal sigte mod et veldefineret formål af fælles interesse, der er gensidigt anerkendt af de kontraherende parter.

(234)

Fremme af sport er ikke nævnt direkte som et fælles mål i EØS-aftalen. Fremme af sport kan imidlertid betragtes som led i fremme af undervisning, erhvervsuddannelse og ungdomsanliggender samt socialpolitik. Et tættere samarbejde på disse områder betragtes som et formål inden for rammerne af EØS, hvilket navnlig fremgår af artikel 1 og 78 i EØS-aftalen. De nærmere regler for dette tættere samarbejde er yderligere defineret i protokol 31 til EØS-aftalen om samarbejde på særlige områder, dvs. andre områder end de fire friheder. Protokollens artikel 4 har overskriften »uddannelse, erhvervsuddannelse, ungdomsanliggender og sport« og omfatter f.eks. de kontraherende parters deltagelse i det europæiske år for uddannelse gennem idræt 2004.

(235)

Det viser den nære forbindelse mellem fremme af sport og de mål, der er fastsat i EØS-aftalen. Fremme af sport, herunder gennem finansiering af sportsinfrastrukturer, er blevet anerkendt af Tilsynsmyndigheden som et mål af fælles interesse (143).

(236)

Foruden sportsbegivenheder vil anlægget også blive anvendt til kulturelle begivenheder og som sådan bidrage til at fremme den kulturelle mangfoldighed. EØS-aftalen indeholder ikke en bestemmelse svarende til artikel 107, stk. 3, litra d), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Tilsynsmyndigheden anerkender dog, at statslige støtteforanstaltninger vil kunne godkendes på baggrund af kulturelle hensyn på grundlag af EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c) (144).

(237)

Kommissionen har godkendt en række foranstaltninger til støtte for sports- og multifunktionelle faciliteter. Kommissionen har anerkendt, at opførelse og drift af anlæg til sport og andre offentlige begivenheder, der er til gavn for befolkningen i almindelighed, kan betragtes som et ansvar for staten (145).

(238)

Da Trondheim Spektrum vil sikre offentlighedens adgang til og udøvelse af sport, kultur og rekreation, vil kommunen opfylde sin forpligtelse over for offentligheden ved at stille en sådan facilitet til rådighed, navnlig i betragtning af arenaens multifunktionelle karakter og manglen på kapacitet og tilstrækkelig infrastruktur til gennemførelse af forskellige arrangementer i Trondheim. Opførelsen af Trondheim Spektrum opfylder derfor politiske mål af fælles interesse.

(239)

Endvidere kunne finansieringen af sports- og multifunktionelle infrastrukturer også have draget fordel af artikel 55 i gruppefritagelsesforordningen, hvis visse betingelser i denne forordning havde været opfyldt. Dette understøtter også princippet om, at statsstøtte til sådanne infrastrukturer kan repræsentere et mål af fælles interesse.

(240)

De pågældende foranstaltninger fremmer derfor et mål af fælles interesse.

(241)

For at vurdere, om statsstøtte er egnet til effektivt at nå de identificerede mål af fælles interesse, er det nødvendigt først at identificere det problem, der skal løses. En statsstøtteforanstaltning bør målrettes situationer, hvor støtten fører til en væsentlig forbedring, som markedsmekanismerne alene ikke kan frembringe, f.eks. afhjælpning af et markedssvigt eller et retfærdigheds- eller samhørighedsproblem.

(242)

De norske myndigheder har forklaret, at kommunen mangler passende faciliteter til at rumme større sports- og kulturarrangementer. Trondheim Spektrum vil give kommunen mulighed for at være vært for en række forskellige begivenheder, for eksempel håndbold EURO 2020 for mænd og kvinder. Det mål af almen interesse, der forfølges, ville ikke kunne nås i fravær af de pågældende foranstaltninger.

(243)

Derudover har det lokale sportsråd rapporteret om betydelig mangel på kapacitet til ungdomssportsaktiviteter i Trondheim. Dette understøttes af skøn fastsat af kommunen, der angiver behovet for mindst at være på mellem 8 og 22 haller inden hhv. 2030 og 2050 (146). Behovet for indendørs sportsfaciliteter i kommunen er stigende, da flere og flere aktiviteter for børn og unge udvikler sig mod at være helårsaktiviteter i modsætning til tidligere, da aktiviteter var af mere sæsonbestemt karakter (147).

(244)

De norske myndigheder hævder, at det er veldokumenteret, at der er en generel underinvestering i infrastrukturer som Trondheim Spektrum. Behovet for faciliteten kan ikke imødekommes af private operatører, da det i betragtning af projektets økonomi er usandsynligt, at en privat investor vil investere i projekter i Trondheim, der opfylder de pågældende behov (148). TS har uden held forsøgt at opnå finansiering fra andre aktionærer end kommunen.

(245)

Kommunen har tilsluttet sig princippet om gratis faciliteter til gavn for kommunens ungdomssportsklubber. Tanken bag denne idé er at fremme deltagelsen i sportsaktiviteter uanset den enkelte families indkomstniveau.

(246)

Kommunens køb af hallkapacitet fra TS gennem lejekontrakterne og den efterfølgende fordeling af denne kapacitet til ungdomssportsklubber gør det muligt for disse klubber at tilbyde gratis sportsaktiviteter til borgerne. Da disse klubber ikke har økonomisk kapacitet til at finansiere dette tilbud med egne midler, ville de økonomiske omkostninger ved leje af hallkapacitet skulle afholdes af de endelige brugere, dvs. kommunens borgere.

(247)

Fraværet af den potentielle støtte, der ydes gennem lejeaftalerne, ville derfor reducere tilbuddet markant og kunne føre til, at borgere med begrænsede økonomiske midler udelukkes fra deltagelse i amatørsport. Markedskræfterne alene ville derfor ikke kunne sikre det samme omfang af sportsaktiviteter i Trondheim.

(248)

Ifølge de norske myndigheder afhjælper støtten, både i form af lejeaftaler (foranstaltning 4 og 5) og kapitaltilførsel (foranstaltning 6), et markedssvigt. Det er kommunens hensigt at give sine borgere i Trondheim adgang til en infrastruktur, der opfylder deres behov (149).

(249)

De norske myndigheder har forklaret, at TS ikke vil balancere uden lejeaftalerne med kommunen. Lejeaftalerne er derfor afgørende for driften af TS. Endvidere ville det ikke have været muligt at afslutte renoveringen og udvidelsen af Trondheim Spektrum som planlagt uden kapitaltilførslen.

(250)

Der er således påvist et behov for de pågældende foranstaltninger og til statslig intervention.

(251)

Statsstøtte skal være et passende instrument til at opnå det identificerede mål af fælles interesse. En støtteforanstaltning er ikke forenelig med EØS-aftalen, hvis det samme positive bidrag til det fælles mål kan nås ved andre mindre fordrejende politiske virkemidler eller mindre konkurrencefordrejende støtteforanstaltninger.

(252)

Kommunen kan gennem lejeaftaler og kapitaltilførsel give ungdomssportsklubberne i Trondheim adgang til hallkapacitet i overensstemmelse med sin beslutning om at tildele alle ungdomssportsklubber gratis adgang til sportsinfrastrukturer. Dette er endvidere tilfældet med hensyn til adgangen for offentligheden i Trondheim til en multifunktionel struktur, der kan være vært for en række forskellige sports- og kulturarrangementer. De norske myndigheder hævder, at der ikke er noget andet lige så velegnet politisk instrument til at nå målet af fælles interesse, som ville være mindre forvrængende.

(253)

De norske myndigheder har påvist, at der er behov for ny hallkapacitet i Trondheim, og at lejeaftalerne blot gør det muligt for TS at balancere. Endvidere ville det ikke have været muligt at afslutte renoveringen og udvidelsen af Trondheim Spektrum som planlagt uden kapitaltilførslen. Tilsynsmyndigheden bemærker endvidere, at den største andel af omkostningerne i forbindelse med opgradering af infrastrukturen er finansieret gennem et privat lån.

(254)

De norske myndigheder oplyser, at skønt investeringsstøtte generelt betragtes som mindre konkurrenceforvridende end driftsstøtte, ville investeringsstøtte ikke have været passende til køb af hallkapacitet. Leje af kapaciteten til en pris tæt på markedsprisen var og er fortsat den mest passende, økonomiske og mindst forvridende realistiske mulighed for at nå målet.

(255)

Tilsynsmyndigheden bemærker, at investeringsstøtte generelt er mindre konkurrenceforvridende end driftsstøtte og derfor at foretrække. Driftsstøtte kan dog under visse omstændigheder være nødvendig som et redskab til at forfølge et mål af fælles interesse (150).

(256)

Støtten, der følger af lejeaftalerne, ville kunne klassificeres som driftsstøtte. Men, som de norske myndigheder har forklaret, kan det ikke endeligt fastslås, at enhver støtte udelukkende er driftsstøtte. Dette skyldes, at indtægterne fra lejeaftalerne også kan dække omkostninger i forbindelse med finansieringen af Trondheim Spektrums opgradering (afskrivning, renter og afdrag på lån) (151).

(257)

Tilsynsmyndigheden mener, at selv om den potentielle støtte formelt set kunne kategoriseres som driftsstøtte, så støtter den faktisk selve investeringen i renovering og udvidelse af infrastrukturen. Foranstaltningen giver TS mulighed for at investere i denne facilitet. Virkningen af den potentielle støtte, der følger af lejeaftalerne, er derfor kendetegnende for investeringsstøtte (152).

(258)

På baggrund af ovenstående finder Tilsynsmyndigheden, at en sådan støtte under hensyntagen til omstændighederne i denne sag er passende til at nå målet af fælles interesse. Ydermere må det konstateres, at målet af fælles interesse — at sikre offentligheden adgang til og mulighed for at udøve sport, kultur og rekreation — ikke ville kunne opnås i samme omfang med andre politiske instrumenter eller former for støtte. Tilsynsmyndigheden konkluderer derfor, at støtteforanstaltningerne er passende instrumenter til at opnå det identificerede mål af fælles interesse.

(259)

Statsstøtte er kun forenelig med EØS-aftalens princip, hvis den har en tilskyndelsesvirkning. Der foreligger en tilskyndelsesvirkning, hvis støtten får støttemodtageren til at ændre adfærd og realisere de identificerede mål af fælles interesse, og vedkommende ikke ville have ændret adfærd uden denne støtte.

(260)

De norske myndigheder anfører, at uden lejeaftalerne ville ungdomsklubberne ikke have kunnet tilbyde deres medlemmer det samme udvalg af aktiviteter i samme omfang og på de samme betingelser i overensstemmelse med det fælles mål, der forfølges med den pågældende foranstaltning. Endvidere ville selv et lavere lejeniveau under lejemålet sandsynligvis have ført til samme resultat, da det kunne bringe hele TS-driften i fare.

(261)

De norske myndigheder har endvidere demonstreret, at TS ikke ville have kunnet finansiere renovering og udvidelse af Trondheim Spektrum uden indtægtsstrømmen fra den nye lejekontrakt fra 2019 (153). På grundlag af ovenstående finder Tilsynsmyndigheden derfor, at kravet om tilskyndelsesvirkning er opfyldt for enhver støtte, der følger af lejeaftalerne.

(262)

Med hensyn til investeringsstøtten bemærker Tilsynsmyndigheden, at den kapitaltilførsel, der blev ansøgt om den 6. juli 2018, blev tildelt, efter at arbejdet med renovering og udvidelse af infrastrukturen var indledt i sommeren 2017. De norske myndigheder har forklaret, at Trondheim Spektrum ikke ville være blevet udvidet og renoveret, i det mindste ikke i henhold til den nuværende plan og i samme omfang uden kapitalforhøjelsen. Der forelå således et klart, påviseligt kontrafaktisk scenarie, der viste, at ydelsen af støtte har en tilskyndelsesvirkning.

(263)

Da kapitaltilførslen blev bevilget, efter at arbejdet på projektet var startet, kan Tilsynsmyndigheden ikke tage udgangspunkt i formodningen om, at der fandtes en tilskyndelsesvirkning for den anmodede støtte, før arbejderne startede (154). Tilsynsmyndigheden har under visse omstændigheder efter en grundig vurdering af omstændighederne godkendt støtte til projekter, hvor byggeriet allerede var påbegyndt (155).

(264)

Tilsynsmyndigheden udelukker ikke tilskyndelsesvirkningen af støtte til et projekt, der er påbegyndt, når ydelsen af støtte utvetydigt sikrer færdiggørelsen af projekter, der ellers ikke ville være blevet afsluttet. Ved vurderingen af tilskyndelsesvirkningen af støtten i dette lys skal det kontrafaktiske scenarie, dvs. hvad virksomheden ville gøre uden støtten, undersøges nøje (156).

(265)

De norske myndigheder har forklaret, at det var hensigten, at renovering og udvidelse af Trondheim Spektrum skulle finansieres fuldt ud gennem gæld opnået på markedet. Denne tilgang resulterede i en balance for TS med en kritisk høj langfristet gæld i forhold til egenkapitalen. Dog blev den risiko, der stammer fra selve den høje gearing, betragtet som modregnet af den langsigtede indkomst fra lejeaftalen.

(266)

De yderligere omkostninger, der blev dækket af kapitalindskuddet, kunne ikke betales gennem optagelse af yderligere lån, da en yderligere stigning i gearingen af TS ville fremstå som økonomisk uberettiget på grundlag af den estimerede fremtidige indtægt. Endvidere havde TS' långiver, Nordea, anmodet om en fornyet kreditvurdering af TS i lyset af denne udvikling og syntes ikke villig til at yde yderligere finansiering.

(267)

Som følge deraf anmodede TS' bestyrelse sine ejere om yderligere kapital, da der ikke var nogen alternativer til at opnå den nødvendige finansiering, og TS stod over for en situation, hvor renoveringen og udvidelsen ikke kunne gennemføres.

(268)

De norske myndigheder har anført, at tilskyndelsesvirkningen er til stede, hvis det projekt, som investeringen vedrører, ikke vil kunne realiseres i det ønskede omfang eller den ønskede form uden kapitaltilførsel.

(269)

I samme forbindelse minder de norske myndigheder om, at TS kun har ringe eller ingen økonomisk margen — det vil kun vanskeligt formå at finansiere opgraderingen og balancere med tiden. Enhver reduktion i indkomst, f.eks. fra lejekontrakten eller stigning i omkostningerne — inklusive på grund af en større andel af omkostningerne til infrastrukturen — ville have efterladt TS i en situation, hvor det ikke længere var muligt at dække omkostningerne. Opgraderingen af Trondheim Spektrum kunne således ikke have været gennemført uden disse foranstaltninger.

(270)

De norske myndigheder bemærker, at i mangel af en kapitaltilførsel, der dækkede nye og uventede omkostninger, ville TS have været tvunget til at stoppe opgraderingen eller afslutte projektet i suboptimal, utilfredsstillende form, der ikke ville have opfyldt eller ville opfylde målet om fælles interesse, herunder for eksempel behovene for forskellige former for amatørsport, eller kommunens mål om at være vært for begivenheder såsom det europæiske mesterskab i håndbold. Det er de norske myndigheders holdning, at dette er tilstrækkeligt til at bevise, at foranstaltningen havde en tilskyndelsesvirkning (157).

(271)

På grundlag af oplysningerne fra de norske myndigheder, finder Tilsynsmyndigheden, at TS uden kapitaltilførsel ikke ville have været i stand til at afslutte opgraderingen af Trondheim Spektrum. Ifølge de norske myndigheder kunne TS ikke skaffe finansiering til projektet. Det betød, at det ville have været nødvendigt at stoppe byggeriet. I overensstemmelse hermed ville det kontrafaktiske scenarie i sagen have været at opgive renoveringen og udvidelsen af infrastrukturen. På grundlag af disse omstændigheder mente de norske myndigheder, at kapitaltilførslen var nødvendig.

(272)

I lyset af dette finder Tilsynsmyndigheden, at det er blevet demonstreret, at kapitaltilførslen medførte en ændring i TS' adfærd på en sådan måde, at den yderligere udøvede aktivitet — færdiggørelse af opgraderingen af Trondheim Spektrum — som ikke kunne have været gennemført uden støtten (158).

(273)

Følgelig opfylder de pågældende foranstaltninger kravet om tilskyndelsesvirkningen.

(274)

Statsstøtte er proportionel, hvis støtten er begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at nå det identificerede mål af fælles interesse.

(275)

Som anført i betragtning 216 ovenfor kan det ikke udelukkes, at lejeaftalerne fra 2007 til 2017 og lejeaftalen fra 2019 har givet TS en fordel. For at vurdere, om disse foranstaltninger er forenelige med det indre marked, skal Tilsynsmyndigheden kvantificere støtten, der er indeholdt i foranstaltningerne, i tilstrækkelig grad til at vurdere, om de er proportionelle.

(276)

De norske myndigheder anfører, at ethvert støtteelement, der følger af lejeaftalen, er begrænset og derfor proportionelt. Den husleje, som kommunen betaler TS i henhold til lejeaftalen, er kun tilstrækkelig til at give TS mulighed for at balancere. Uden disse lejebetalinger ville TS ikke kunne fortsætte sin drift.

(277)

De norske myndigheder anfører endvidere, at de har fremlagt beviser for, at krydssubsidiering af TS' kommercielle aktiviteter ikke finder sted. Adskillelsen af konti, der er indført i TS' operationer, fungerer som garanti for at sikre proportionaliteten af støtten og brugen heraf til at nå målet af fælles interesse (159).

(278)

Ifølge de norske myndigheder dækker de påtænkte foranstaltninger (lejekontrakterne og kapitaltilførslen) kumulativt finansieringsgabet, dvs. TS' driftsunderskud. Alene på dette grundlag er foranstaltningerne nødvendige og proportionelle. Denne konklusion bekræftes af det faktum, at ca. halvdelen af TS' kapacitet udnyttes af amatører, mens professionelle brugere betaler markedsprisen for anvendelse af faciliteten.

(279)

De norske myndigheder gør endvidere gældende, at i det tilfælde, at de fremsendte benchmarks ikke ville være egnede til at udelukke støtte i sagen, så beviser de, at prisfastsættelsen af lejekontrakterne falder inden for området for, hvad der er sædvanligt på dette marked i Norge.

(280)

Lejen er i henhold til lejeaftalen baseret på et fast årligt kapacitetsbeløb svarende til 16 848 timer og en timepris på 1 700 NOK. Den foregående lejekontrakt havde en timepris på 1 200 NOK for gennemsnitligt 12 000 timer årligt.

(281)

Lejebeløbet, som kommunen betaler årligt til TS, udgør 30 millioner NOK. Det maksimale støttebeløb, der kunne tildeles TS i henhold til den nye lejeaftale, ville derfor være 30 mio. NOK. Dette forudsætter imidlertid, at markedsprisen for timeleje ville være 0 NOK. Beregningen af støttebeløbet i den nye lejeaftale svarer derfor til forskellen mellem 30 mio. NOK og markedsprisen.

(282)

De norske myndigheders benchmarks kan være nyttige til en tilnærmelsesvis beregning af støttebeløbet, der er indeholdt i lejeaftalerne, selv om de ikke er tilstrækkelig sammenlignelige til at udelukke eksistensen af støtte (160).

(283)

Ifølge oplysninger fra de norske myndigheder er den gennemsnitlige timepris, som kommunen betaler i henhold til de 11 lejekontrakter, der er fremlagt som benchmarks af de norske myndigheder, ca. 688 NOK. Kontrakterne vedrører dog forskellige lejede kapaciteter, så en vægtet gennemsnitspris svarende til ca. 908 NOK er mere passende til disse formål (161). Dette svarer til Tilsynsmyndighedens egne beregninger.

(284)

Den gennemsnitlige timepris kan bruges til en tilnærmelsesvis beregning af det maksimale støttebeløb, der kan være en følge af lejeaftalerne. For den gamle lejeaftale ville fremgangsmåden indebære et timebaseret element svarende til 1 200 NOK – 908 NOK = 292 NOK. Det årlige støttebeløb ville derefter være ca. 3,6 mio. NOK (162). For den nye leasingaftale ville det indebære et timebaseret element svarende til 1 700 NOK – 908 NOK = 792 NOK. Det årlige støttebeløb ville derefter være ca. 17 mio. NOK.

(285)

Ifølge oplysninger fra de norske myndigheder udgør TS' årlige omkostninger og udgifter i 2020 ca. 60 millioner NOK. Dette vil føre til en driftsstøtteintensitet på ca. 28 %.

(286)

Den årlige driftsstøtte giver TS mulighed for at dække driftsunderskuddet. Enhver reduktion af støtten i lejeaftalen ville medføre, at TS hverken tidligere eller nu ville kunne opnå et balanceret driftsresultat.

(287)

De norske myndigheder har anført, at indtægterne fra lejeaftalerne delvist finansierer bygningen af TS. De norske myndigheder kan ikke henføre en fast del til en bestemt udgiftskategori, men mener, at man kan henføre det samlede støtteelement i henhold til lejeaftalen til TS' finansielle udgifter, der overvejende består af omkostninger i forbindelse med byggelånet fra Nordea. Disse udgifter forventes at være på mellem 19,8 og 15,3 millioner NOK i perioden 2020 til 2026 og opsuger dermed næsten fuldstændigt støtteelement i den nye lejekontrakt (163).

(288)

Som nævnt i ovenstående betragtning 216 finder Tilsynsmyndigheden, at kapitalforhøjelsen udgør en fordel for TS svarende til det fulde beløb af kapitalforhøjelsen. Endvidere har TS modtaget 27,5 millioner NOK i investeringsstøtte fra ordningen for spillemidler (164). Den samlede investeringsstøtte til TS beløber sig derfor på 82,5 mio. NOK.

(289)

Ifølge oplysningerne fra de norske myndigheder ville det ikke have været muligt at afslutte renoveringen og udvidelsen af Trondheim Spektrum som planlagt uden kapitaltilførslen. Tilsynsmyndigheden bemærker endvidere, at den største andel af omkostningerne i forbindelse med opgradering af infrastrukturen er finansieret gennem et privat lån.

(290)

Tilsynsmyndigheden bemærker endvidere, at støtte til sport og multifunktionel rekreativ infrastruktur ifølge den generelle gruppefritagelsesforordnings artikel 55 skønnes forenelig med EØS-aftalen og fritaget for anmeldelse, såfremt alle relevante betingelser i henhold til forordningen er opfyldt. Som nævnt i afsnit 8.1.1 er den generelle gruppefritagelsesforordning dog ikke anvendelig i det foreliggende tilfælde.

(291)

Ikke desto mindre kan de støtteintensiteter tilladt i henhold til den generelle gruppefritagelsesforordnings artikel 55 i nogen grad betragtes som vejledende og dermed bidrage til Tilsynsmyndighedens vurdering af proportionaliteten af de foranstaltninger, der er omfattet af den foreliggende beslutning.

(292)

I henhold til den generelle gruppefritagelsesforordnings artikel 55 kan både sports- og multifunktionelle rekreative infrastrukturer modtage investeringsstøtte på op til 30 millioner EUR (ca. 315 millioner NOK). Sportsinfrastrukturer er berettiget til at modtage 2 millioner EUR (ca. 21 mio. NOK) om året i driftsstøtte. For støtte, der ikke overstiger dette beløb, kan det maksimale støttebeløb fastsættes til 80 % af de støtteberettigede udgifter (165).

(293)

Investeringsstøtten på 82,5 millioner NOK, der ydes til TS, vil derfor ligge inden for det støtteomfang, der i henhold til den generelle gruppefritagelsesforordning er tilladt til multifunktionel infrastruktur.

(294)

Trondheim Spektrum betragtes som en multifunktionel rekreativ infrastruktur og vil derfor ikke være berettiget til driftsstøtte i henhold til den generelle gruppefritagelsesforordning. Som nævnt ovenfor kan det maksimale støttebeløb og støtteintensitet iht. den generelle gruppefritagelsesforordning imidlertid være til hjælp ved proportionalitetsvurderingen direkte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c).

(295)

Vurderingen af ethvert støtteelement i lejeaftalerne ligger inden for rammerne af driftsstøtte, der kan ydes til sportsinfrastrukturer i henhold til artikel 55 i den generelle gruppefritagelsesforordning, og dækker mindre end 80 % af de støtteberettigede udgifter (166). Det samme gælder for både de nye og de tidligere lejekontrakter.

(296)

Tilsynsmyndigheden finder derfor, at de vurderede foranstaltninger — kapitaltilførslen (foranstaltning 6) og enhver støtte, der følger af lejeaftalerne (foranstaltning 4 og 5) — er begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at nå målet af fælles interesse, og derfor er proportional.

(297)

For at statsstøtte skal være forenelig med EØS-aftalens funktion, skal de negative virkninger af støtteforanstaltningen i form af konkurrenceforvridning og påvirkning af samhandelen mellem kontraherende parter begrænses og opvejes af de positive virkninger med hensyn til bidrag til målet af fælles interesse.

(298)

De norske myndigheder anfører, at Trondheim Spektrum i sin nuværende form er en hjørnesten i de sports- og kulturtilbud, der findes i Trondheim, navnlig hvad angår gratis amatørsport, som kommunen leverer ved at tildele ungdomsidrætsklubber hallkapacitet uden omkostninger.

(299)

De norske myndigheder har endvidere fremlagt rapporter, der med opdelingen af konti mellem aktiviteterne under lejeaftalerne og andre kommercielle aktiviteter beviser, at al støtte anvendes til finansiering af aktiviteter af lokal karakter.

(300)

De norske myndigheder har understreget, at private investeringer i faciliteter som Trondheim Spektrum er sjældne og under alle omstændigheder utilstrækkelige, og at støtten derfor ikke ville have udkonkurreret private investeringer. De norske myndigheder har yderligere fremlagt oplysninger, der viser, at TS ikke opkræver for lave gebyrer af sine kommercielle brugere (167).

(301)

Trondheim Spektrum har kapacitet til at være vært for mellemstore og store internationale begivenheder, som også kan afholdes uden for regionen (168).

(302)

Tilsynsmyndigheden bemærker, at foranstaltningerne er begrænset til at dække det omtvistede finansieringsgab. Endvidere er store dele af infrastrukturkapaciteten dedikeret til at give ungdomsidrætsklubber fri adgang til faciliteter, der fremmer børn og unges deltagelse i sportsaktiviteter, uanset indkomstniveauet for de enkelte familier (169).

(303)

Trondheim Spektrum vil sikre offentlighedens øgede adgang til og udøvelse af sport og kultur, navnlig i betragtning af infrastrukturens multifunktionelle karakter og manglen på kapacitet og passende alternative faciliteter til sports- og kulturarrangementer i Trondheim. Kommunen opfylder sin forpligtelse over for offentligheden ved at gøre infrastrukturprojektet muligt og dermed tiltrække yderligere kulturelle, musikalske og sportslige begivenheder til Trondheim.

(304)

På baggrund af ovenstående finder Tilsynsmyndigheden ikke, at foranstaltningerne har nogen urimelige negative virkninger hvad angår konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandlen.

(305)

De norske myndigheder vil offentliggøre de krævede oplysninger vedrørende foranstaltningerne i det norske statsstøtteregister: https://data.brreg.no/rofs/eng. Kravet om gennemsigtighed er således opfyldt.

(306)

På grundlag af den foregående vurdering finder Tilsynsmyndigheden, at kapitaltilførslen, der blev ydet 5. december 2018, udgør statsstøtte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Denne støtte er forenelig med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c).

(307)

På grundlag af den foregående vurdering kan Tilsynsmyndigheden ikke udelukke, at lejeaftalerne, der blev indgået mellem 2007 og 2017, og den nye lejeaftale indgået i 2019, udgør statsstøtte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Støtten er dog forenelig med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c) —