(1)

Den 3. maj 2017 indledte Tilsynsmyndigheden en formel undersøgelse af eventuel statsstøtte ydet til Landsvirkjun gennem statsgarantier vedrørende derivatkontrakter (»indledningsbeslutningen«) (2).

(2)

Ved brev af 15. september 2017 (3) fremsatte Landsvirkjun sine bemærkninger (4). Tilsynsmyndigheden sendte derefter bemærkningerne til Island (5). Tilsynsmyndigheden modtog ikke bemærkninger fra andre interesserede parter.

(3)

Ved brev af 25. september 2017 (6) fremsatte de islandske myndigheder bemærkninger.

(4)

Den 23. marts 2018 mødtes Tilsynsmyndigheden med repræsentanter for Landsvirkjun og de islandske myndigheder. Efter mødet og modtagelse af spørgsmål fra Tilsynsmyndigheden den 27. marts 2018 (7) fremsendte Landsvirkjun yderligere oplysninger den 11. april 2018 (8). Den 12. april 2018 meddelte de islandske myndigheder Tilsynsmyndigheden, at de støtter Landsvirkjuns argumenter og ikke fandt, at der var behov for at fremsætte yderligere bemærkninger (9).

(5)

Tilsynsmyndigheden drøftede den 6. juni 2018 sagen på et møde med de islandske myndigheder og Landsvirkjun. Den 7. juni 2018 sendte Landsvirkjun supplerende oplysninger til Tilsynsmyndigheden (10). Efter mødet og modtagelse af de supplerende oplysninger fra Landsvirkjun anmodede Tilsynsmyndigheden de islandske myndigheder om yderligere præciseringer (11). Ved brev af 29. juni 2018 sendte de islandske myndigheder de ønskede oplysninger (12).

(6)

Landsvirkjun er et offentligt partnerskab reguleret af lov om Landsvirkjun (13). Pr. 1. januar 2007 overtog statskassen det fulde ejerskab af Landsvirkjun. Landsvirkjun er ejet af staten, direkte af statskassen (99,9 %) og indirekte gennem Eignarhlutir ehf. (0,1 %), et anpartsselskab, som er fuldt ejet af staten.

(7)

Ifølge de islandske myndigheder (14) er Landsvirkjun eksponeret for valuta- (»FX«) og renterisici på sin gældsportefølje. Landsvirkjun anvender forskellige derivatkontrakter til at kontrollere og styre disse risici.

(8)

Som forklaret i indledningsbeslutningen har Tilsynsmyndigheden undersøgt følgende typer derivatkontrakter, der er indgået af Landsvirkjun: Valutaswaps, valutaoptioner og renteswaps (15). I indledningsbeslutningen gav Tilsynsmyndigheden en beskrivelse af disse derivatkontrakter baseret på de islandske myndigheders forklaringer (16).

(9)

Ved brev af 26. september 2006 (17) indledte Tilsynsmyndigheden proceduren, for så vidt angår eksisterende støtteforanstaltninger i henhold til artikel 17, stk. 2, i del II i protokol 3 med hensyn til visse foranstaltninger til fordel for elværker i Island, herunder ubegrænsede statsgarantier til Landsvirkjun. I dette brev meddelte Tilsynsmyndigheden de islandske myndigheder sin foreløbige konklusion om, at disse foranstaltninger var eksisterende statsstøtte, som er uforenelig med EØS-aftalens funktion.

(10)

Tilsynsmyndigheden konkluderede i sin beslutning nr. 302/09/KOL (18), at den ubegrænsede statsgaranti til fordel for Landsvirkjun udgjorde eksisterende statsstøtte. I denne beslutning foreslog Tilsynsmyndigheden, at de islandske myndigheder træffer lovgivningsmæssige, administrative og andre foranstaltninger, der er nødvendige for at fjerne enhver uforenelig støtte, der følger af den ubegrænsede statsgaranti til Landsvirkjun.

(11)

Ved brev af 8. august 2009 (19) godkendte de islandske myndigheder de foreslåede foranstaltninger og forpligtede sig til at underrette Tilsynsmyndigheden om de foranstaltninger, de ville træffe for at gennemføre beslutning nr. 302/09/KOL. Efter yderligere drøftelser med de islandske myndigheder registrerede Tilsynsmyndigheden i sin beslutning nr. 159/13/KOL (20) Islands godkendelse af de relevante foranstaltninger med hensyn til den eksisterende støtteforanstaltning og lukkede sagen.

(12)

I indledningsbeslutningen forelagde Tilsynsmyndigheden sin foreløbige opfattelse af, om der foreligger støtte i forbindelse med de relevante garantier og deres eventuelle uforenelighed med EØS-aftalen.

(13)

Ifølge Tilsynsmyndighedens foreløbige opfattelse var statsgarantierne blevet ydet til Landsvirkjun vedrørende derivatkontrakter som minimum siden 2013. Myndigheden forklarede i indledningsbeslutningen, at flere aspekter, der er nødvendige for statsstøttevurderingen af garantier til Landsvirkjun vedrørende derivatkontrakter, fortsat er uklare (21).

(14)

Tilsynsmyndigheden kunne ikke udelukke, at der forelå statsstøtte vedrørende garantierne. For så vidt angår den økonomiske fordel, var Tilsynsmyndigheden af den foreløbige holdning, at de pågældende garantier ikke opfyldte betingelserne i punkt 3.2, litra b), c) og d), i retningslinjerne for statsstøtte, der vedrører statsgarantier (»retningslinjerne«) (22), og udgjorde en fordel i henhold til statsstøttereglerne. Tilsynsmyndigheden udtrykte tvivl om, hvorvidt garantierne kunne erklæres forenelige med EØS-aftalens funktion.

(15)

Island og Landsvirkjun har fremsat bemærkninger, både for så vidt angår derivatkontrakter, der er indgået af Landsvirkjun, og statsgarantier. De dele af bemærkningerne, der er relevante for beslutningen, er sammenfattet i afsnit 4 og 5.

(16)

Under henvisning til betragtning 20 i indledningsbeslutningen (23) hævder Island, at Landsvirkjun i modsætning til det i Tilsynsmyndighedens opfølgende brev af 27. juni 2016 anførte kunne indgå sikringsderivatkontrakter uden statsgarantier. Den modsatte udtalelse i følgebrevet er en fejltagelse, som Island ikke på daværende tidspunkt var opmærksom på. Desuden forpligter de relevante retlige rammer ikke Landsvirkjun til at opnå en statsgaranti for at indgå en derivatkontrakt. Landsvirkjun kan hvert år ansøge om en garanti vedrørende sikringsderivater op til en bestemt samlet pålydende værdi.

(17)

Under henvisning til betragtning 20, 24, 33 og 39 i indledningsbeslutningen (24) forklarer Island, at garantierne blev stillet af finans- og økonomiministeriet snarere end statens gældsforvaltning, som er en enhed i centralbanken under finans- og markedsoperationer. Statens gældsforvaltning har visse opgaver vedrørende statsgarantier, men dette betyder ikke, at forvaltningen har til opgave at tildele dem (25).

(18)

Island bestrider ikke, at de pågældende statsgarantier kan henføres til staten, eller at de, såfremt der er en selektiv fordel, kan fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter i EØS-aftalen.

(19)

Island har imidlertid bestridt Tilsynsmyndighedens foreløbige konklusion (26) om, at de pågældende garantier kunne indebære en fordel for Landsvirkjun.

(20)

Ifølge Island er de pågældende garantier inddrivelsesgarantier, som ikke har nogen særlig værdi for Landsvirkjun. Der er kun en teoretisk mulighed for inddrivelse mod staten. Island hævder, at Landsvirkjun udelukkende indgår derivatkontrakter til sikringsformål, dvs. at mindske Landsvirkjuns finansielle risiko som følge af de underliggende finansielle transaktioner. Dette er et krav fra staten som ejer samt Landsvirkjuns risikostyringspolitik, som er fastlagt af dets bestyrelse. Island hævder også, at Landsvirkjun indgår derivatkontrakter uden en statsgaranti med samme ordlyd som garanterede kontrakter.

(21)

Med henvisning til betragtning 65 i indledningsbeslutningen (27) anfører Island, at de pågældende garantier hørte under den lovgivningsmæssige ramme, der var genstand for Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 302/09/KOL, både før og efter ændringerne som følge af pågældende beslutning. Island henviser til korrespondance mellem de islandske myndigheder og Tilsynsmyndigheden, som bekræfter denne forklaring.

(22)

Den lovgivningsmæssige ramme, inden for hvilken der stilles statsgarantier til Landsvirkjun, er baseret på lov om statsgarantier (29) og lov om Landsvirkjun. Landsvirkjun blev allerede etableret som et interessentskab i henhold til den tidligere gældende lov om Landsvirkjun (30).

(23)

I henhold til artikel 1 i lov om statsgarantier kan staten aldrig udstede en garanti uden et retsgrundlag (31). I Landsvirkjuns tilfælde er retsgrundlaget for statsgarantier lov om Landsvirkjun. I henhold til lov om Landsvirkjun er ejergarantien, før og efter den eksisterende støtteprocedure, en inddrivelsesgaranti. Desuden ydes der garantier fra finans- og økonomiministeriet og ikke fra statens gældsforvaltning.

(24)

En inddrivelsesgaranti er forskellig fra de normalt gældende ansvarsregler for ejere af interessentskaber. I henhold til lov om interessentskaber nr. 50/2007 er ejerne ansvarlige for selskabets forpligtelser på grundlag af en direkte, ubegrænset og ubetinget garanti uden betingelser for alle selskabets forpligtelser.

(25)

Under en inddrivelsesgaranti skal en kreditor udtømme alle retsmidler over for Landsvirkjun, inden der kan rejses en sag mod staten. I praksis betyder dette, at kreditor skal bevise, at skyldneren er insolvent i henhold til de generelle principper i islandsk lovgivning. Kreditor vil derfor forgæves skulle have begæret udlæg eller formelt have påbegyndt (eller sammen med andre være en del af) de procedurer, der er fastlagt i konkursloven, før denne vender tilbage til kautionisten (32). På grund af den meget tunge og langsommelige procedure og kravet om, at alle retsmidler skal være udtømt over for selskabet, før der kan rejses krav mod kautionisten, har en inddrivelsesgaranti langt mindre værdi for kreditorerne. Landsvirkjun henviser også til Tilsynsmyndighedens tidligere praksis i denne henseende (33).

(26)

For så vidt angår de pågældende derivatkontrakter, som var omfattet af en statsgaranti, vedrørte disse derivatkontrakter underliggende finansielle forpligtelser (lån eller obligationer), der var indgået forud for gennemførelsen af den relevante foranstaltning efter den eksisterende støtteprocedure (34).

(27)

Landsvirkjun har præciseret, at det strukturerer sin finansiering helt i tråd med standardpraksis i OECD-landene til store virksomheder, og at derivatkontrakter udgør en integrerende del af risikostyringen. Landsvirkjun indgår ISDA-hovedaftaler (35) med modparter, som fastsætter standardbetingelser, som gælder for alle derivattransaktioner, der indgås mellem disse parter (36).

(28)

Landsvirkjun har finansielle forpligtelser denomineret i USD og andre valutaer med såvel variable som faste rentesatser (37). Landsvirkjun er derfor eksponeret for valuta- og renterisiko. Landsvirkjun sikrer disse risici ved hjælp af derivatkontrakter for at omsætte finansielle forpligtelser denomineret i en anden valuta end USD (den funktionelle valuta siden 2008) til USD og finansielle forpligtelser med variabel rente til en fast rente.

(29)

Landsvirkjun anvender udelukkende derivatkontrakter til sikringsformål (38). Landsvirkjun indgår ikke derivatkontrakter med henblik på spekulation eller arbitrage (39). Landsvirkjun er desuden af sin ejer — staten — blevet pålagt udelukkende at begrænse brugen af derivatkontrakter til sikringsformål. Landsvirkjun fremlagde interne dokumenter og breve fra ejeren for at bekræfte disse påstande (40).

(30)

Landsvirkjun har endvidere forklaret, at selskabets politik er ikke at anvende nogen garantier, hverken private eller offentlige, i forbindelse med transaktioner. Efter ændringerne i den statslige garantiordning begyndte Landsvirkjun at forhandle en fornyelse af de garanterede derivatkontrakter, hvor den sidste statsgaranti blev fjernet i juli 2017 (41). Landsvirkjun kan indgå og indgår rent faktisk derivatkontrakter uden statsgarantier. Landsvirkjun har også fremlagt beviser for, at fjernelsen af statsgarantierne ikke førte ikke til ændringer af de økonomiske vilkår for derivatkontrakterne (42).

(31)

Landsvirkjun er af den opfattelse, at det ikke opnåede nogen fordel gennem statsgarantier vedrørende de pågældende derivatkontrakter.

(32)

Et sikringsderivatet vil pr. definition begrænse risikoeksponeringen, som bør føre til en nedsættelse af den præmie, som er betalt for den garanti, der er knyttet til den underliggende transaktion. Landsvirkjun gentager, at ændringen af de udestående derivatkontrakter for at fjerne statsgarantien ikke har medført nogen meromkostninger for selskabet. Betingelser og krav med hensyn til finansieringen af Landsvirkjun med eller uden en statsgaranti har ikke ændret sig (43).

(33)

Landsvirkjun har forelagt to rapporter om indvirkningen af statsgarantier på derivatkontrakter (44). Ifølge rapporterne var der ingen økonomisk fordel ved statsgarantierne for derivatporteføljen.

(34)

Landsvirkjun forklarer endvidere, at dets kontantbeholdning i årene 2010-2017 lå mellem 142 mio. USD og 287 mio. USD. Den høje kontantbeholdning skyldtes likviditetsrisici og var altså en buffer i tilfælde af uforudsete risici. Den stærke likviditet medfører en omkostning, der er direkte knyttet til de præmier, der i øjeblikket betales til staten. I stedet for en kontantbeholdning kunne selskabet have tilbagekøbt obligationer fra markedet og/eller forudbetalte/amortiserede lån fra långivere. Det ville ikke blot spare renter, men også garantigebyret på [0,1-2] %, som Landsvirkjun i øjeblikket betaler for de garanterede obligationer og lån.

(35)

EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, har følgende ordlyd:

»Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter.«

(36)

En foranstaltning udgør således statsstøtte efter denne bestemmelse, hvis alle følgende betingelser er opfyldt: i) foranstaltningen skal være ydet af staten eller ved hjælp af statsmidler, ii) den skal give en virksomhed en fordel, iii) den skal begunstige visse virksomheder, og iv) den skal kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen (45). Tilsynsmyndigheden finder det hensigtsmæssigt at indlede sin vurdering med spørgsmålet om, hvorvidt garantierne vedrørende de pågældende derivatkontrakter gav Landsvirkjun en fordel.

(37)

Tilsynsmyndigheden er enig med de islandske myndigheder og Landsvirkjun i, at de pågældende garantier er omfattet af den islandske lovgivning om statsgarantier, herunder lov om Landsvirkjun, som var underlagt den eksisterende støtteprocedure (46).

(38)

Den formelle undersøgelse, der blev indledt ved indledningsbeslutningen, har et snævrere fokus end den eksisterende støtteprocedure, fordi den kun omhandler anvendelsen af lov om Landsvirkjun, for så vidt angår statsgarantier for visse derivatkontrakter.

(39)

I indledningsbeslutningen rejste Tilsynsmyndigheden tvivl om, hvorvidt garantierne opfyldte betingelserne i punkt 3.2, litra b), c) og d) (47), i retningslinjerne, der giver mulighed for at udelukke forekomst af støtte (48).

(40)

Uden at dette berører spørgsmålet om, hvorvidt betingelserne i retningslinjerne for at udelukke statsstøtte er opfyldt som beskrevet nedenfor, og baseret på oplysninger fra Island og Landsvirkjun i løbet af den formelle undersøgelsesprocedure finder Tilsynsmyndigheden, at de pågældende statsgarantier ikke medførte en fordel for Landsvirkjun (49).

(41)

En fordel som omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, er en økonomisk fordel, som en virksomhed ikke kunne have opnået under normale markedsvilkår, dvs. uden statslig indgriben (50). Tilsynsmyndigheden har ved flere lejligheder fastslået, at en garanti kan udgøre en fordel efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1 (51).

(42)

Fordelen ved en garanti er, at risikoen i forbindelse med garantien bæres af staten. Staten bør normalt få udbetalt en rimelig præmie for at bære risikoen (52). Af retningslinjerne fremgår det, at »[H]vis en individuel garanti eller en garantiordning, som staten er involveret i, ikke giver en virksomhed nogen fordele, betragtes den ikke som statsstøtte« (53). Punkt 3.2 til 3.5 i retningslinjerne fastsætter betingelser for, hvornår støtte i individuelle garantier og garantiordninger udelukkes. Af punkt 3.6 i retningslinjerne fremgår det, at såfremt »betingelserne i punkt 3.2-3.5 ikke er opfyldt, er [det] ikke ensbetydende med, at garantien eller garantiordningen automatisk skal betragtes som statsstøtte.«

(43)

Efter den 1. januar 2010 har Landsvirkjun formået at forhandle med derivatkontrakternes modparter om fjernelse af statsgarantierne, idet en sådan garanti fjernes i juli 2017 (54). Som de beviser, der blev fremlagt under den formelle undersøgelse, viser, betød fjernelsen af statsgarantierne ikke ændrede økonomiske vilkår i derivatkontrakterne (55).

(44)

Tilsynsmyndigheden bemærker, at modparterne var villige til at fjerne statsgarantier uden at anmode om bedre økonomiske vilkår som et tegn på, at garantierne ikke indebærer en fordel for Landsvirkjun.

(45)

Desuden har Landsvirkjun ikke anvendt private garantier, og ud fra oplysningerne i løbet af den formelle undersøgelsesprocedure er det ikke muligt at fastsætte en markedspris for garantierne på sikringsderivater.

(46)

For at kvantificere den potentielle fordel ved en garanti (når en markedspris ikke kan fastlægges) foreskriver retningslinjerne en sammenligning af de økonomiske vilkår for en transaktion med og uden garantien (56).

(47)

Fjernelse af de pågældende statsgarantier ændrede ikke de økonomiske vilkår for de relevante derivatkontrakter. Derfor anses garantierne ikke for at udgøre en fordel for Landsvirkjun. Endvidere har Tilsynsmyndigheden ingen tegn eller oplysninger, som tyder på, at de økonomiske vilkår i de relevante derivatkontrakter ville have været anderledes uden statsgarantier på det tidspunkt, hvor garantierne rent faktisk blev ydet. Tilsynsmyndigheden skal derfor antage, at en fjernelse (eller fravær) af statsgarantier ikke ændrede de økonomiske vilkår i de relevante derivatkontrakter på et givet punkt i løbet af disse garantiers løbetid.

(48)

Konklusionen om, at garantierne for de pågældende derivatkontrakter ikke skabte en fordel for Landsvirkjun, støttes også af de rapporter, der er omhandlet i betragtning 33. Især undersøgte Zanders (et konsulentfirma med speciale i finansielle tjenesteydelser) på vegne af Landsvirkjun en stikprøve af derivater, som Landsvirkjun er i besiddelse af, og beregnede de tilsvarende margener for disse derivatkontrakter (57). Rapporten viste, at disse margener, der lå mellem [(–)2-2] og [10-15] basispoint, var i overensstemmelse med de margener, der blev observeret for lignende derivatkontrakter opbevaret af virksomheder med en tilsvarende kreditvurdering, som i modsætning til Landsvirkjun ikke var omfattet af en inddrivelsesgaranti. På dette grundlag konkluderes det i Zanders-rapporten, at der i gennemsnit ikke er nogen prisfordel mellem Landsvirkjun og andre selskaber som følge af inddrivelsesgarantien. I overensstemmelse hermed konkluderes det i rapporten, at Landsvirkjun ikke fik en økonomisk fordel af en sådan garanti.

(49)

I en rapport udarbejdet af et andet konsulentfirma, Summa Consulting SLF, bemærkedes det i forbindelse med prissætning af sikringsderivaterne, at »i betragtning af Landsvirkjuns stærke balance, gode likviditet og kreditkvalitet er det ikke sandsynligt, at en statsgaranti eller fravær heraf vil have en meningsfuld virkning på prissætningen af de derivatkontrakter, som Landsvirkjun indgår« (58).

(50)

Endvidere anvendte Landsvirkjun udelukkende de garanterede derivatkontrakter til sikringsformål, dvs. til at omlægge sine finansielle forpligtelser denomineret i en anden valuta end USD (den funktionelle valuta siden 2008) til USD og finansielle forpligtelser med variabel rente til en fast rente (59). Ifølge de oplysninger, der er blevet fremsendt under den formelle undersøgelsesprocedure, førte gennemførelsen af passende foranstaltninger i løbet af den eksisterende støtteprocedure til begrænsning af statsgarantierne til 80 % af værdien af de pågældende derivatkontrakter, og garantierne på sikringsderivater blev begrænset af en bestemt samlet pålydende værdi (60). Dermed kan hverken Landsvirkjun eller staten som kautionist siges at have været udsat for ubegrænsede forpligtelser som følge af disse garantier.

(51)

Desuden er de pågældende garantier ifølge artikel 1 i lov om Landsvirkjun inddrivelsesgarantier. Under en inddrivelsesgaranti skal en kreditor udtømme alle retslige klagemidler mod Landsvirkjun, inden der klages til staten (61). Tilsynsmyndigheden har tidligere konkluderet, at selv om det ikke udelukker fordelen, er denne type garanti forbundet med en mindre risiko (62). Som påvist af Landsvirkjun oversteg selskabets likvide midler i hvert af årene 2010 til 2017 tab fra de sikrede derivater (63). Derfor blev enhver risiko for kautionisten reduceret.

(52)

For at en foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, skal den som forklaret i betragtning 36 opfylde alle fire betingelser. Eftersom de pågældende garantier ikke giver Landsvirkjun en fordel, er det ikke nødvendigt at foretage en vurdering med hensyn til de øvrige betingelser.

(53)

På grundlag af ovenstående vurdering konkluderer tilsynsmyndigheden, at statsgarantierne til Landsvirkjun for derivatkontrakter til sikring af Landsvirkjuns valuta- og renterisici, hvoraf sidstnævnte blev fjernet i juli 2017, ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1 —