16.5.2013   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

L 132/11

(1)

Ved brev af 22. juni 2010 modtog EFTA-Tilsynsmyndigheden (»Tilsynsmyndigheden«) en klage fra den islandske værdipapirvirksomhed H.F. Verðbréf hf. over påstået ulovlig statsstøtte til investeringsbankerne Saga Capital og VBS i form af omlægning af kortfristet gæld til den islandske centralbank til langfristede lån på gunstige vilkår. Tilsynsmyndigheden modtog og registrerede brevene den 7. juli 2010 (dok. nr. 563424).

(2)

Efter at have modtaget de relevante oplysninger fra de islandske myndigheder og efter at have drøftet sagen med dem på et møde den 6. juni 2011 (2) besluttede Tilsynsmyndigheden ved beslutning nr. 363/11/KOL af 23. november 2011 at indlede den formelle undersøgelsesprocedure over for statsstøtte ydet til tre islandske investeringsbanker ved låneomlægning på gunstige vilkår (3). I denne beslutning opfordrede Tilsynsmyndigheden interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i sagen. Ved brev af 21. februar 2012 (dok. nr. 625875) fremsatte de islandske myndigheder deres bemærkninger til Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 363/11/KOL.

(3)

I juni 2012 modtog Tilsynsmyndigheden oplysninger fra klageren, H.F. Verðbréf hf., vedrørende den igangværende likvidation af Saga Capital hf. (dok. nr. 641907). Tilsynsmyndigheden modtog også oplysninger om sagen fra andre kilder og fulgte nøje udviklingen i likvidationen for de investeringsbanker, der var genstand for beslutning nr. 363/11/KOL.

(4)

De foranstaltninger, som var under foreløbig vurdering i Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 363/11/KOL, vedrørte den islandske centralbanks lån med sikkerhed i værdipapirer og ordning med værdipapirlån. Den islandske centralbank ydede som centralbank og sidste låneinstans og på linje med andre centralbankers monetære politik kortfristede kreditfaciliteter til finansielle virksomheder i form af lån med sikkerhed i værdipapirer (4) i overensstemmelse med den islandske centralbanks bestemmelser herom. I 2007 og 2008 voksede disse udlån støt, og den islandske centralbank blev de finansielle virksomheders primære kilde til likviditet. Da de tre islandske forretningsbanker kollapsede finansielt i oktober 2008, havde den islandske centralbank oparbejdet et betydeligt tilgodehavende hos indenlandske finansielle virksomheder, som havde forskellige typer sikkerhed bag sig.

(5)

På grund af bankernes kollaps faldt værdien af sikkerheden, og det blev klart, at den islandske centralbank havde lidt betydelige tab på grund af sikkerhedens forringede værdi. Efter altingets godkendelse indgik finansministeriet og den islandske centralbank i januar 2009 en aftale, ifølge hvilken den islandske centralbank skulle overføre en del af sine fordringer fra lånene sammen med de underliggende værdipapirer til finansministeriet. I februar 2010 enedes ministeriet og den islandske centralbank om, at de fordringer, som den islandske centralbank tidligere havde overført til ministeriet, per 31. december 2009 skulle tilbageføres til Eignarhaldsfélag Seðlabanka Íslands, et nyligt etableret holdingselskab under den islandske centralbank, til en reduceret pris.

(6)

Statsgældsforvaltningen i den islandske centralbank tilbyder lånefaciliteter til primary dealers, der handler med statsobligationer. Formålet med disse værdipapirlån er at få markedet til at fungere bedre og bevare dets likviditet for de obligationsserier, som statsgældsforvaltningen var ved at opbygge. De værdipapirer, som statsgældsforvaltningen accepterede som sikkerhed for statsgældspapirerne, er alle statsobligationer og toneangivende realkreditobligationer, som blev handlet elektronisk på det sekundære marked. Andre elektronisk handlede værdipapirer kan også accepteres, afhængigt af de kriterier, der er specificeret i faciliteten. Rentesatsen for disse lån er baseret på den islandske centralbanks reporentesats. Den maksimale kontraktperioder er 28 dage (5).

(7)

I marts 2009 indgik finansministeriet aftaler om omlægning af lån med Saga Capital Investment Bank hf., VBS Investment Bank hf. og Asker Capital Investment Bank hf. Låneaftalerne blev alle indgået på sammenlignelige vilkår. Lånebeløbene var baseret på gældens afvikling i december 2008. Tilbagebetalingsvilkårene for lånene til Saga og VBS var identiske. De skulle tilbagebetales over de næste syv år med indeksregulering og en rente på 2 % om året. Tilbagebetalingsvilkårene for lånet til Askar Capital var tilsvarende, bortset fra, at den årlige rente var 3 %. Den samlede nominelle værdi af de tre investeringsbankers gæld udgjorde 52,4 mia. ISK, da de langfristede obligationer blev udstedt. (6)

(8)

De ovennævnte foranstaltninger byggede på forslag fra en arbejdsgruppe, som den 20. januar 2009 fremsendte et memorandum til finansministeren om omlægning af finansielle virksomheders gæld i form lån med sikkerhed i værdipapirer fra den islandske centralbank. Memorandummet var baseret på oplysninger vedrørende de finansielle virksomheder og deres evne til at betale gælden tilbage. Ifølge memorandummet kunne de berørte finansielle virksomheder som følge af det finansielle kollaps i Island ikke betale deres gæld til den islandske centralbank fuldt ud, og alle islandske myndigheder arbejdede ifølge memorandummet fra ministerens arbejdsgruppe på det tidspunkt på højtryk med at holde landet finansielle system i gang og beskytte kontohavernes interesser. Med tanke på dette og andre omstændigheder ansås det for nødvendigt at træffe visse foranstaltninger for at sikre, at virksomhederne blev i stand til at betale deres gæld tilbage.

(9)

Ifølge de islandske myndigheder havde man i beslutningen om lånevilkårene ikke fokuseret så meget på, hvad en rimelig og normal egenkapitalforrentning burde være, idet det på forhånd havde været klart, at de berørte virksomheder sandsynligvis ikke fuldt ud ville kunne betale deres gæld af. I stedet havde arbejdsgruppen lagt vægt på at finde en rente, der var tilstrækkeligt høj til at have betydning for den berørte virksomhed, men ikke så høj, at den ville udelukke muligheden for tilbagebetaling og dermed fjerne virksomhedernes incitament til at sanere deres finanser.

(10)

De islandske myndigheder fastsatte dog visse betingelser for låneomlægningen. Bl.a. måtte debitoren forpligte sig til ikke at udbetale dividender, medmindre der blev betalt tilsvarende af på lånet. Debitor måtte ikke gå ind i større engagementer, som overskred 20 % af kapitalen (kapitalkravsdirektivet). Eventuelle bonusser til debitorernes ansatte skulle være moderate, debitorerne var forpligtet til at fremsende kvartalsrapporter om deres operationer til långiver, og debitorernes kapitalprocent måtte ikke falde til under 10 %. I tilfælde af, at debitorernes likviditetsstilling fra den islandske centralbanks synspunkt ikke var acceptabel, eller hvis deres kapitalprocent faldt til under 10 % kunne långiveren kræve, at det udestående beløb sammen med renterne og andre relevante omkostninger blev konverteret til egenkapital. Formålet med disse betingelser var at øge sandsynligheden for fuld tilbagebetaling af lånene og dermed at sikre statskassens interesse.

(11)

For en mere detaljeret beskrivelse af foranstaltningerne henvises til Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 363/11/KOL (7).

(12)

Ifølge de islandske myndigheder havde foranstaltningerne to formål: For det første at forsøge at sikre statens enorme interesser ved at sørge for, at statskassen fik den størst mulige del af sine tilgodehavender tilbage, og for det andet at give de finansielle virksomheder et pusterum og en chance for at løse deres problemer og komme gennem krisen.

(13)

Foranstaltningerne var baseret på en tilladelse fra altinget i punkt 7.20 i det statslige tillægsbudget for år 2008, i hvilket finansministeren fik tilladelse til på vegne af statskassen at købe de virksomhedscertifikater af den islandske centralbank, som banken havde modtaget som sikkerhed for lån, og til at få dem afviklet så rentabelt som muligt.

(14)

Som tidligere nævnt var de tre støttemodtagere ved de ovennævnte foranstaltninger Saga Capital Investment Bank hf., VBS Investment Bank hf. og Askar Capital Investment Bank hf. De tre støttemodtagere og den efterfølgende udvikling i deres virksomhed beskrives nærmere i afsnit 2.5 og 2.6 i beslutning nr. 363/11/KOL.

(15)

I beslutning nr. 363/11/KOL foretog Tilsynsmyndigheden en midlertidig vurdering af, hvorvidt finansministeriets foranstaltninger til omlægning af kortfristede fordringer til langfristede lån på gunstige vilkår var forenelige med statsstøttebestemmelserne i EØS-aftalen. Idet statens engagement som stor kreditor i forhold til de berørte virksomheder hidrørte fra tidligere foranstaltninger, nemlig den islandske centralbanks lån med sikkerhed i værdipapirer og værdipapirlån, var det nødvendigt at vurdere, hvorvidt disse foranstaltninger udgjorde statsstøtte.

(16)

Tilsynsmyndigheden indledte derfor sin vurdering med at analysere den islandske centralbanks kortfristede lån med sikkerhed i værdipapirer til de finansielle virksomheder. De islandske myndigheder havde understreget, at de berørte kortfristede kreditfaciliteter indgik i den islandske centralbanks normale monetære politik og finansielle markedsforanstaltninger og i den normale statsgældsforvaltning. Tilsynsmyndigheden stillede ikke spørgsmålstegn ved, at foranstaltningerne indgik i den monetære politik og i politikken for statsgældsforvaltning, eller at foranstaltningerne havde været baseret på de gældende bestemmelser på området. (8) Foranstaltningerne var blevet truffet på de berørte finansielle virksomheders initiativ, og den islandske centralbank blev på det tidspunkt ikke bakket op af nogen modgaranti fra staten. Derfor konkluderede Tilsynsmyndigheden, at den islandske centralbanks kortfristede lån med sikkerhed i værdipapirer til de finansielle virksomheder samt finansministeriets kortfristede lånefacilitet ikke indebar statsstøtte.

(17)

Efter Tilsynsmyndighedens foreløbige vurdering udgjorde finansministeriets låneomlægning statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Følgende aspekter blev fremdraget i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure:

(18)

Tilsynsmyndigheden betvivlede endvidere, at statsstøtten kunne betragtes som forenelig med EØS-aftalen. De islandske myndigheder havde henvist til artikel 61, stk. 3 i EØS-aftalen og til Tilsynsmyndighedens rammebestemmelser for støtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder til støtte for deres argument om, at foranstaltningerne var forenelige med EØS-aftalen. De islandske myndigheder fremsendte dog ingen dokumentation for foranstaltningernes forenelighed med artikel 61, stk. 3, litra b), i EØS-aftalen eller med Tilsynsmyndighedens midlertidige retningslinjer for statsstøtte under den finansielle krise. Tilsynsmyndigheden understregede, at det i de midlertidige regler for støtte til finansielle virksomheder kræves, at støtten skal begrænses til det absolut nødvendige, at bankens langsigtede rentabilitet skal genoprettes, og at der skal træffes foranstaltninger til sikring mod fordrejning af konkurrencen. Retningslinjerne fastlagde især regler om en rimelig og passende forrentning af statslige kapitalindskud. (10) Vilkårene for tilbagebetaling af de lån, staten ydede, syntes ikke at tage hensyn til disse principper. Lånene var blevet ydet med en tilbagebetalingsperiode på 7 år, med indeksering og en fast rentesats på 2 % om året, hvilket var langt under markedsrenten, og der var ikke forudset nogen forhøjelse af rentesatsen som incitament til at tilbagebetale den statslige kapital. På den baggrund konkluderede Tilsynsmyndigheden, at denne form for lånevilkår ikke var forenelige med Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte.

(19)

De islandske myndigheder lægger i deres kommentarer vægt på, at foranstaltningerne efter deres mening var forenelige med EØS-aftalen. Ifølge de islandske myndigheder var foranstaltningerne ikke selektive, idet omstændighederne for de tre investeringsbanker var enestående, og idet andre banker, såsom Straumur, SPB og SPRON, ikke befandt sig i en tilsvarende situation som de tre investeringsbanker. Nogle af de andre bankinstitutioner havde allerede standset deres betalinger til deres kreditorer, da aftalerne om låneomlægning blev indgået, og deres bestræbelse på at omorganisere sig var så omfattende, at en låneomlægning hos den islandske centralbank ikke ville have spillet nogen større rolle i deres finansielle omstrukturering. De islandske myndigheder hævdede også, at deres beslutning om at lægge lånene om, var i overensstemmelse med det private kreditorprincip, idet enhver kreditor i samme situation som den islandske stat var i på det tidspunkt, ville have handlet på samme måde.

(20)

Desuden fremlagde de islandske myndigheder oplysninger om de tre investeringsbankers nuværende situation og om den udvikling, der havde fundet sted, siden Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 363/11/KOL (11) blev truffet.

(21)

På baggrund af, at de tre støttemodtagere havde indstillet al økonomisk aktivitet siden beslutning 363/11/KOL blev vedtaget, og med henvisning til Europa-Kommissionens og Tilsynsmyndighedens etablerede praksis med hensyn til at fortsætte vurderingen af foranstaltninger under tilsvarende omstændigheder og bedømme deres forenelighed med statsstøttereglerne (12), hævdede de islandske myndigheder, at Tilsynsmyndigheden ikke havde anledning til at gå videre med sagen.

(22)

I EØS-aftalens artikel 61, stk. 1 hedder det:

»Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelige med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter.«

(23)

Det betyder, at for at foranstaltninger kan klassificeres som statsstøtte efter artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen, skal der være tale om støtte ydet af staten eller ved hjælp af statsmidler, som giver den støttemodtagende virksomhed en fordel, er selektive, fordrejer konkurrencen og kan påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter.

(24)

Som tidligere nævnt konkluderede Tilsynsmyndigheden i beslutning nr. 363/11/KOL, at de berørte foranstaltninger, dvs. omlægningen af kortfristede kreditfaciliteter til langfristede lån, opfyldte kriterierne i artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen og derfor udgjorde statsstøtte. Desuden var der intet, som antydede, at foranstaltningerne var forenelige med hverken de generelle bestemmelser om statsstøtte i EØS-aftalen eller med Tilsynsmyndighedens midlertidige retningslinjer for statsstøtte under den finansielle krise. Tilsynsmyndigheden modtog i undersøgelsens løb ingen oplysninger, som kunne ændre denne midlertidige vurdering. Desuden havde de islandske myndigheder ikke på forhånd anmeldt de støtteforanstaltninger, som indgik i Tilsynsmyndighedens beslutning om at indlede undersøgelsen. Dermed efterlevede de ikke deres anmeldelsespligt i henhold til artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3. Gennemførelsen af foranstaltningerne var derfor ulovlig. Til trods for dette skal Tilsynsmyndigheden ikke desto mindre vurdere, om der er grund til, at den går videre med sagen.

(25)

Som nævnt i beslutning nr. 363/11/KOL havde Askar Capital Investment Bank hf. allerede i 2007 lidt betydelige tab på sine investeringer i strukturerede kreditprodukter (subprimeprodukter) med realkreditlån i USA som underliggende aktiver. I juni 2010 stod banken over for endnu større vanskeligheder, da den islandske højesteret afgjorde, at lån i udenlandsk valuta var ulovlige. Den 14. juli 2010 indsendte banken konkursbegæring og blev samme dag overtaget af finanstilsynet. Ifølge oplysninger, som senere blev fremsendt til Tilsynsmyndigheden, er banken i øjeblikket under likvidation og har nu indstillet al økonomisk aktivitet.

(26)

Som det også blev nævnt i beslutning 363/11/KOL, blev VBS Investment bank hf.'s finansielle situation betydeligt forværret, efter at forhandlinger mellem banken og dens kreditorer og aktionærer mislykkedes, og bankens aktionærer efterfølgende indstillede alle forhandlinger i 2010. Ved beslutning af 3. marts 2010 udpegede finanstilsynet en midlertidig bestyrelse for VBS, og ved en afgørelse i Reykjavik byret den 9. april 2010 blev likvidationsproceduren indledt i overensstemmelse med artikel 101 i lov nr. 161/2002 om finansielle virksomheder. Bankens banktilladelse er nu blevet inddraget, idet banken er under likvidation.

(27)

Saga Capitals banktilladelse blev inddraget ved en beslutning truffet af finanstilsynet den 28. september 2011. Efterfølgende krævede finanstilsynet, at der blev indledt likvidation og udpeget en bobestyrelse. Distriktsdomstolen i det nordøstlige Island gav i sin dom af 16. maj 2012 finanstilsynet medhold og beordrede Saga Capital i likvidation. Den 14. juni 2012 stadfæstede Islands højesteret den afgørelse. Finanstilsynets beslutning om at inddrage Saga Capitals banktilladelse blev stadfæstet ved en dom fra Reykjaviks byret den 5. marts 2012. Reykjavik byrets dom blev anket til højesteret. Ikke desto mindre har banken indstillet al bankvirksomhed, eftersom dens banktilladelse er inddraget.

(28)

Det er derfor klart, at de tre pågældende investeringsbanker nu har indstillet al økonomisk aktivitet, at deres banktilladelser er blevet inddraget, at bankerne i øjeblikket er under likvidation, og at fristen for at anmelde fordringer i boerne er udløbet (13). Hvis der er ydet statsstøtte til investeringsbankerne, har støtten ikke længere nogen fordrejende effekt, og hvis der er ydet ulovligt støtte, vil det være umuligt at kræve støtten tilbagebetalt. Under disse omstændigheder ville en beslutning truffet af Tilsynsmyndigheden om de omhandlede foranstaltningers karakter af statsstøtte og om deres forenelighed med EØS-aftalen ikke have nogen praktisk betydning (14).

(29)

En fortsættelse af den formelle undersøgelsesprocedure, der blev indledt i henhold til artikel 1, stk. 2, i del I i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen, tjener således ikke noget formål —